丁 新 正

(重慶社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，重慶 400020)

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)前，全黨自上而下正在分批開(kāi)展“不忘初心、牢記使命”主題教育。“不忘初心、牢記使命”具體到扶貧工作，就是要在脫貧攻堅(jiān)中堅(jiān)定理想信念，咬定目標(biāo)，苦干實(shí)干，要在脫貧攻堅(jiān)中堅(jiān)持利民惠民，以人民為中心，時(shí)刻保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，堅(jiān)決遏制我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域的職務(wù)違法犯罪，為脫貧攻堅(jiān)保駕護(hù)航。我國(guó)扶貧領(lǐng)域的職務(wù)違法犯罪中相當(dāng)數(shù)量的案件發(fā)生在區(qū)縣部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和農(nóng)村基層組織，在我國(guó)基層有其自身的特點(diǎn)，與其他職務(wù)違法犯罪相比，其主要發(fā)生的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)和地區(qū)有其特殊規(guī)律。以我國(guó)部分省份的區(qū)縣基層為例，自“十二五”期間打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，由于扶貧投入加大，部門和基層權(quán)力增大，紀(jì)檢監(jiān)察、司法檢察相對(duì)滯后，相繼發(fā)生了區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村組(居委會(huì))扶貧系統(tǒng)干部挪用、貪污、套取、截留、侵吞扶貧資金等嚴(yán)重違紀(jì)違法問(wèn)題，同時(shí)，群眾涉及扶貧的信訪件數(shù)量上升較快[1]。這些問(wèn)題不僅阻礙了我國(guó)脫貧攻堅(jiān)、消除貧困的進(jìn)程，而且嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府在基層群眾中的公信力和形象。本文試圖通過(guò)對(duì)我國(guó)部分區(qū)縣的個(gè)案分析，檢討近年來(lái)我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)違法犯罪的情況，準(zhǔn)確把握其違法犯罪的基本概況、趨勢(shì)及其種類，進(jìn)而分析把握其成因，在此基礎(chǔ)上提出以下綜合施策、有效防范基層職務(wù)扶貧領(lǐng)域違法犯罪的路徑：一是把握一個(gè)特點(diǎn)(規(guī)律);二是把好兩個(gè)關(guān)口;三是處理好三個(gè)關(guān)系;四是建立一套完善的防控預(yù)警機(jī)制。

二、學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)扶貧領(lǐng)域違法犯罪問(wèn)題的研究和探討

(一)國(guó)外的研究和探討

國(guó)外對(duì)于扶貧違法犯罪問(wèn)題的研究，主要是從貧困和反貧困問(wèn)題入手的，研究和實(shí)務(wù)操作起步較早，但多數(shù)研究集中于貧困理論和貧困人群、貧困現(xiàn)象的本身，對(duì)于扶貧職務(wù)犯罪問(wèn)題沒(méi)有重點(diǎn)涉及。如，世界銀行早在20世紀(jì)80年代初的《世界發(fā)展報(bào)告》中就給出了“貧困”的定義，之后經(jīng)過(guò)不斷修正完善，到21世紀(jì)初世界銀行2001年發(fā)表的《2000/2001年世界發(fā)展報(bào)告》(World Development Report 2000/2001)把“貧困”的含義修定為缺乏擺脫貧困的能力，即“貧困除了物質(zhì)上的困乏、低水平的教育和健康外，還包括風(fēng)險(xiǎn)和面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性，以及不能表達(dá)自身的需求和缺乏的影響力”[2]，即既需要物質(zhì)扶貧，又需要權(quán)利扶貧。這給我們研究探討我國(guó)扶貧領(lǐng)域違法犯罪問(wèn)題拓展了思路：既要重視研究探討在物質(zhì)扶貧領(lǐng)域的職務(wù)違法犯罪，又要重視權(quán)利扶貧領(lǐng)域的職務(wù)違法犯罪。

另外，一些國(guó)家的扶貧經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也給我們提供了啟示。如，美國(guó)通過(guò)立法把扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目以扶貧法案的方式確定下來(lái)，依法規(guī)制國(guó)家財(cái)政主管的醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、就業(yè)、住房保障等方面的直接救濟(jì)和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)對(duì)貧困人口的援助，這樣有利于依法治理在扶貧領(lǐng)域的職務(wù)違法犯罪問(wèn)題。

(二)國(guó)內(nèi)的研究和探討

由于黨的十八大以來(lái)中央對(duì)扶貧脫貧的重視，近年來(lái)國(guó)內(nèi)關(guān)于扶貧領(lǐng)域職務(wù)違法犯罪問(wèn)題的研究和探討日益活躍。

關(guān)于扶貧領(lǐng)域違法犯罪的概況，學(xué)者們目前大致有以下幾種觀點(diǎn)：陳文權(quán)、唐述英等認(rèn)為在扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)，即當(dāng)前扶貧領(lǐng)域腐敗分子在高壓下仍不收手，反腐形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，而且鄉(xiāng)村“小官”是扶貧領(lǐng)域腐敗的絕對(duì)主體且手段老練[3]。陳學(xué)敏則結(jié)合最高人民檢察院披露的典型案例，發(fā)現(xiàn)了我國(guó)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的諸多特點(diǎn)，如犯罪主體集中，涉嫌罪名集中，涉嫌的環(huán)節(jié)集中，窩串案多，共同犯罪案件占較大的比例，“拔出蘿卜帶出泥”現(xiàn)象突出，個(gè)人受賄與單位受賄交織[4]。

關(guān)于基層扶貧領(lǐng)域違法犯罪頻發(fā)的成因，學(xué)者也有如下觀點(diǎn)：霍亞鵬、白潔認(rèn)為涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的發(fā)案原因主要有以下幾個(gè)方面：第一，資金管理存在漏洞；第二，扶貧資金的分配管理涉及多個(gè)部門；第三，資金來(lái)源渠道分散、實(shí)施項(xiàng)目繁雜、使用面積廣，監(jiān)管難度大；第四，監(jiān)管虛位，涉農(nóng)扶貧政策政出多門，尚未形成統(tǒng)一有效監(jiān)管；第五，資金使用情況不公開(kāi)不透明[5]。陳文權(quán)在《扶貧領(lǐng)域腐敗的精準(zhǔn)治理對(duì)策》一文中也對(duì)扶貧領(lǐng)域腐敗屢禁不止的原因做了分析，他認(rèn)為主要有三方面原因：涉案人員用權(quán)任性，私欲膨脹；扶貧監(jiān)管存在盲區(qū)，讓人有機(jī)可乘；扶貧腐敗的違法違紀(jì)成本低。此外，劉振杰的專著《個(gè)人資產(chǎn)賬戶與貧困治理》在分析反貧困戰(zhàn)略及反貧困工作中存在的問(wèn)題時(shí)，提出我國(guó)現(xiàn)行的救助體制很容易滋生腐敗的觀點(diǎn)[6]。

關(guān)于基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的預(yù)防對(duì)策，學(xué)者同樣提出了一些預(yù)防建議和對(duì)策。如，王雷在《惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪預(yù)防之淺見(jiàn)》一文中就提出幾點(diǎn)預(yù)防建議：一是檢察機(jī)關(guān)要有所作為，要在大框架下加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，要調(diào)研摸底做好事前預(yù)防，加強(qiáng)人員監(jiān)控，做好事前預(yù)防;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)政府職能部門應(yīng)當(dāng)各負(fù)其責(zé)，在強(qiáng)化自身監(jiān)督的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管;三是個(gè)人要加強(qiáng)綜合修養(yǎng)[7]。徐春霞在《扶貧系統(tǒng)職務(wù)犯罪案件亟需引起高度重視》中認(rèn)為要加強(qiáng)監(jiān)管力度，開(kāi)展專題警示教育和加大案件查處力度[8]。劉翔和李訊華在《惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件查辦問(wèn)題研究》一文從偵查的角度提出了建議：第一，聯(lián)合多方力量形成打擊合力；第二，充分利用信息開(kāi)展精細(xì)化初查；第三，多方面推廣專業(yè)化辦案機(jī)制，細(xì)化偵查人員分類，培養(yǎng)專業(yè)的刑事檢查人員；第四，構(gòu)建典型案例示范平臺(tái)[9]。

更難能可貴的是，我國(guó)最高人民檢察院主動(dòng)作為，領(lǐng)導(dǎo)帶頭、有關(guān)部門積極參與，曹建明檢察長(zhǎng)提出“各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要立足扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的基本特點(diǎn)，有針對(duì)性地開(kāi)展專項(xiàng)工作”“要突出重點(diǎn)、盯住基層”的辦案要求[10]。最高人民檢察院還與國(guó)家扶貧部門聯(lián)合印發(fā)了《全國(guó)檢察機(jī)關(guān)、扶貧部門集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作方案》[11]。

總的來(lái)看，目前大多研究從比較宏觀的國(guó)家層面探討我國(guó)扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪，而對(duì)絕大多數(shù)發(fā)生在基層扶貧領(lǐng)域的職務(wù)違法犯罪進(jìn)行專題研究尚為欠缺。

三、我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)違法犯罪的基本概況和特點(diǎn)

(一)基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)違法犯罪的基本概況

1.在案發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)方面。從近年來(lái)我國(guó)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)查辦的基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)違法犯罪案件的類型表明，大多集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶持、教育扶貧、搬遷扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生扶貧、低保兜底政策落實(shí)等重點(diǎn)領(lǐng)域，以及扶貧資金分配、發(fā)放管理、項(xiàng)目申報(bào)、審核審批、項(xiàng)目實(shí)施、檢查驗(yàn)收等重點(diǎn)環(huán)節(jié)。以中西部地區(qū)的湖南、四川、重慶、陜西、貴州、云南、甘肅、廣西、青海為例，在武陵山區(qū)、秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)、六盤山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、祁連山等連片貧困地區(qū)以及國(guó)家級(jí)貧困區(qū)縣和省(市、自治區(qū))級(jí)貧困區(qū)縣表現(xiàn)尤其突出。以重慶為例，涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)區(qū)域分別如下：區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶持、教育扶貧、搬遷扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生扶貧、低保兜底政策落實(shí)等重點(diǎn)領(lǐng)域；項(xiàng)目申報(bào)審核審批以及實(shí)施、驗(yàn)收，扶貧資金發(fā)放、分配等重點(diǎn)環(huán)節(jié)；圍繞巫山縣、巫溪縣、城口縣等14個(gè)國(guó)家級(jí)貧困區(qū)縣和2個(gè)市級(jí)貧困區(qū)縣等重點(diǎn)區(qū)域。

2.在案發(fā)主體方面。以兩大類人員最為突出,一類是區(qū)縣相關(guān)扶貧部門的干部，如扶貧、民政、慈善福利機(jī)構(gòu)等部門的人員。另一類是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)站所、村級(jí)“兩委”成員等涉農(nóng)領(lǐng)域工作人員。他們或直接負(fù)責(zé)支農(nóng)惠農(nóng)資金、項(xiàng)目，或負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目申報(bào)，配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)站、所人員發(fā)放惠農(nóng)補(bǔ)貼和協(xié)助工程建設(shè)。

3.利益被損害人的類型。利益被損害人主要是貧困地區(qū)的農(nóng)民居民和城鄉(xiāng)殘疾人、五保戶群體。他們很多人文化水平有限，社會(huì)交往范圍狹窄，對(duì)相關(guān)政策和規(guī)定在鄉(xiāng)村的操作程序和落實(shí)難以知曉細(xì)節(jié)，加之權(quán)利意識(shí)淡薄、維權(quán)能力弱，容易成為基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的侵害群體[12]。

(二)我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)違法犯罪的特點(diǎn)

1.違法犯罪在環(huán)節(jié)上高度一致且比較集中。主要體現(xiàn)在三個(gè)環(huán)節(jié)：一是侵占私分、貪污挪用，或失職瀆職、違規(guī)操作，致使資金跑冒滴漏、虛報(bào)冒領(lǐng)等環(huán)節(jié)；二是扶貧、救災(zāi)、農(nóng)民工培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)等專項(xiàng)資金申報(bào)、審核、管理、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)；三是對(duì)農(nóng)民種糧直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、大棚補(bǔ)貼、規(guī)?；B(yǎng)殖補(bǔ)貼、購(gòu)置農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼等環(huán)節(jié)。

2.基層“蠅貪”現(xiàn)象突出。特別是在基層涉農(nóng)惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、站、所和村(社區(qū))職務(wù)犯罪發(fā)案率居高不下，涉案人員包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、站、所的工作人員和村(社區(qū))的黨支部書(shū)記、村委會(huì)(居委會(huì))主任、會(huì)計(jì)、出納和村民小組組長(zhǎng)；另外，也不乏部分區(qū)縣扶貧、惠農(nóng)等職能部門科級(jí)及以下干部。這些人級(jí)別不高但均實(shí)權(quán)在握,小官“蠅貪”現(xiàn)象比較嚴(yán)重[13]。

3.“抱團(tuán)”作案、“團(tuán)伙”腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。近年來(lái)，從我國(guó)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法檢察機(jī)關(guān)所查辦的基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件來(lái)看，“抱團(tuán)”作案、“團(tuán)伙”腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，往往是拔出蘿卜帶出泥，突破一案、帶出一串，而且相互勾結(jié)、團(tuán)伙作案有蔓延之勢(shì)。根據(jù)中紀(jì)委通報(bào)和重慶市紀(jì)委監(jiān)察局官網(wǎng)“風(fēng)正巴渝”披露的案例，重慶2016年下半年處理的兩起窩案涉及的7名村干部無(wú)不是“抱團(tuán)”作案、“團(tuán)伙”腐敗。該市江津區(qū)石門鎮(zhèn)李家村村委會(huì)原主任楊炯貴、原出納曹輝箱、原會(huì)計(jì)程從海、原綜治專干周黎勇私分村集體資金等問(wèn)題，4人利用職務(wù)便利，以虛開(kāi)發(fā)票、虛列支出等方式私分集體資金[14]。

四、我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)違法犯罪的成因

當(dāng)前，我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)違法犯罪處于高發(fā)態(tài)勢(shì)，從社會(huì)根源上來(lái)看，主要是基層沒(méi)有形成良性治理機(jī)制，特別是社區(qū)和鄉(xiāng)村良性治理機(jī)制的缺失；加之治理資源的投入不足，為扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪提供了大量的現(xiàn)實(shí)機(jī)會(huì)；從監(jiān)督機(jī)制方面來(lái)看，隨著扶貧開(kāi)發(fā)力度的增大與農(nóng)村基層組織人員管理權(quán)限的擴(kuò)大，對(duì)扶貧領(lǐng)域的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有跟上。具體來(lái)看，原因如下。

(一)違法犯罪的基層扶貧干部宗旨意識(shí)不強(qiáng)，擔(dān)當(dāng)精神有所欠缺

基層扶貧干部很辛苦，壓力大責(zé)任重，具有宗旨意識(shí)是精神支柱和立身之本，也是基層扶貧干部負(fù)責(zé)擔(dān)當(dāng)精神的前提。樹(shù)立宗旨意識(shí)，轉(zhuǎn)變思想作風(fēng)、強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)是做好扶貧工作的關(guān)鍵。違法犯罪的基層扶貧干部往往由于宗旨意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致不作為、缺乏擔(dān)當(dāng)精神。

(二)規(guī)章制度不嚴(yán)，監(jiān)管流于形式

一方面，規(guī)章制度存在漏洞，扶貧資金的分配和使用透明度低，而且實(shí)際操作的靈活性很大，缺乏嚴(yán)格的約束制度，導(dǎo)致扶貧?？畋回澪?、挪用。另一方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村組(社區(qū))管理松懈。一些農(nóng)村基層組織沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)則可循，賬目不清，單據(jù)、憑證不完整，或?yàn)槎惚鼙O(jiān)督設(shè)立小金庫(kù)。在區(qū)縣扶貧救濟(jì)、涉農(nóng)等20多個(gè)職能部門中，發(fā)改委、金融、農(nóng)業(yè)和民政等部門只注重扶貧資金的劃撥，忽視監(jiān)督申報(bào)和使用資金。一些部門及其工作人員不深入了解群眾意見(jiàn)，工作流于形式。

從各地檢察院辦理的案件看，當(dāng)前，農(nóng)村扶貧資金的管理不規(guī)范，沒(méi)有按要求建立詳細(xì)的貧困戶花名冊(cè)和統(tǒng)一費(fèi)用發(fā)放票據(jù)，沒(méi)有及時(shí)將費(fèi)用發(fā)放原始票據(jù)按財(cái)務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一進(jìn)行賬務(wù)管理，一些村鎮(zhèn)干部抓住漏洞，相互勾結(jié)，以“合法”形式挪用公款，假公濟(jì)私，呈現(xiàn)出“蠅貪”“蟻貪”問(wèn)題突出、窩案串案突出、貪污瀆職問(wèn)題突出的情況[15]。近年來(lái)，我國(guó)部分省市圍繞陽(yáng)光扶貧、廉潔扶貧相繼制定出臺(tái)了全面加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管的意見(jiàn)和制度，對(duì)管好用好扶貧資金發(fā)揮了重要作用。但必須看到，扶貧資金量大、面廣、點(diǎn)多、線長(zhǎng)，監(jiān)管難度依然很大，扶貧資金閑置、“項(xiàng)目趴窩”等問(wèn)題依然突出。

(三)涉案鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村組(社區(qū))財(cái)務(wù)大多不公開(kāi)

涉案鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村組(社區(qū))普遍存在財(cái)務(wù)不公開(kāi)、暗箱操作等現(xiàn)象，特別是在征地補(bǔ)償、移民搬遷、惠民資金管理發(fā)放等環(huán)節(jié)問(wèn)題比較嚴(yán)重。

以國(guó)家惠農(nóng)惠牧資金、征地拆遷補(bǔ)償資金、農(nóng)村五保供養(yǎng)資金的審批撥付為例，款項(xiàng)一旦打入村鎮(zhèn)賬戶后，區(qū)縣政府部門便難以有效監(jiān)管，從而導(dǎo)致村鎮(zhèn)干部容易與會(huì)計(jì)合謀挪用、私分、貪污。再以在全國(guó)普遍推行的農(nóng)地入股公司為例。如何使土地入股的農(nóng)業(yè)企業(yè)與城鎮(zhèn)的工業(yè)企業(yè)一樣，形成信息充分而透明的財(cái)務(wù)制度、規(guī)范的管理制衡框架與良好的激勵(lì)和約束機(jī)制，嚴(yán)格按照公司章程和相應(yīng)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)規(guī)則行事，保障公司財(cái)務(wù)透明度，是企業(yè)發(fā)展的基本條件[16]，也即如何保障以農(nóng)地入股的公司財(cái)務(wù)透明度，防止入股公司的財(cái)物被挪用、私分、貪污以及被強(qiáng)者通吃，是農(nóng)地流轉(zhuǎn)合法運(yùn)行、遏制違法犯罪、真正助推脫貧致富的重要因素。

這些案例說(shuō)明，鎮(zhèn)(街道)、村組(社區(qū))等基層權(quán)力集中、監(jiān)督相對(duì)弱化，加之財(cái)務(wù)大多不公開(kāi)，使違法犯罪行為屢屢發(fā)生。

五、如何精準(zhǔn)施策、有效遏制我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)違法犯罪

(一)把握我國(guó)基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)違法犯罪特點(diǎn)規(guī)律, 開(kāi)展區(qū)域性、行業(yè)性專項(xiàng)預(yù)防

1.完善和規(guī)范派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)檢監(jiān)察室和司法檢察室，強(qiáng)化組織建設(shè)，發(fā)揮黨和國(guó)家的紀(jì)檢監(jiān)察和司法檢察的末梢作用。如，湘西土家族苗族自治州對(duì)扶貧領(lǐng)域“微腐敗”進(jìn)行兩批次的“五個(gè)一”專項(xiàng)整治，把“反腐紅利”化為“民生紅利”。繼2018年開(kāi)展“一盞燈、一棟房、一張床、一口井、一條路”等“五個(gè)一”專項(xiàng)整治之后，2019年又開(kāi)展“一塊地、一棵樹(shù)、一枚章、一張卡、一封信”等新的“五個(gè)一”專項(xiàng)整治[17]，讓廣大村民直觀地感受到國(guó)家扶貧領(lǐng)域反腐的決心、增強(qiáng)村民脫貧的信心、讓村民得到實(shí)惠，贏得村民真心稱贊。

2.強(qiáng)化內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察、司法檢察、行政審計(jì)的溝通機(jī)制，定期開(kāi)展與扶貧部門、金融機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)和信息互換，及時(shí)受理、收集、保存、固定證據(jù)，收集線索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷提升綜合施策、遏制基層扶貧領(lǐng)域違法犯罪的能力。

3.要把對(duì)基層扶貧領(lǐng)域的職務(wù)違法犯罪預(yù)防與我國(guó)正在開(kāi)展的“掃黑除惡”工作聯(lián)系起來(lái)，精準(zhǔn)打擊具有黑惡背景的職務(wù)違法犯罪。針對(duì)我國(guó)區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積廣大、情況復(fù)雜，特別是當(dāng)前一些農(nóng)村基層組織“黑社會(huì)化”蔓延的問(wèn)題，因地制宜、多管齊下，重點(diǎn)打擊鎮(zhèn)(街)、村(居)黑惡勢(shì)力的囂張氣焰及其背后的保護(hù)傘。近日，中央掃黑除惡第19督導(dǎo)組督導(dǎo)甘肅省工作，中央督導(dǎo)組入駐一周后，甘肅省紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)了一批級(jí)別不高、但情節(jié)惡劣的基層涉黑涉惡腐敗和“保護(hù)傘”典型案例，被通報(bào)的相關(guān)人員有監(jiān)區(qū)指導(dǎo)員、看守所管教民警，有交警大隊(duì)副中隊(duì)長(zhǎng)、派出所所長(zhǎng)，也有鎮(zhèn)黨委書(shū)記、村監(jiān)委主任等[18]，起到了強(qiáng)有力的震懾作用。

4.發(fā)揮信息公開(kāi)和群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督作用，并及時(shí)將基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪查辦情況傳達(dá)給社會(huì)公眾，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)遏制基層扶貧領(lǐng)域違法犯罪的信心。

(二)把好兩個(gè)關(guān)口, 嚴(yán)禁扶貧干部帶病上崗，壓實(shí)責(zé)任、倒逼基層組織認(rèn)真履職盡責(zé)

1.完善選人機(jī)制，把好 “入口關(guān)”。嚴(yán)把基層扶貧干部、村(居)干部入口關(guān)，嚴(yán)把村(居)“兩委”換屆人選的政治關(guān)、廉潔關(guān)、用人關(guān)，禁止干部帶病上崗，特別是要加強(qiáng)村(居)財(cái)會(huì)人員隊(duì)伍建設(shè)。大量案例表明，基層扶貧領(lǐng)域的多發(fā)的職務(wù)違法犯罪，往往與選人用人把關(guān)不嚴(yán)，一部分人還是帶病上崗有關(guān)。

2.加強(qiáng)黨性和法紀(jì)教育，把好“教育關(guān)”。防治基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪，應(yīng)充分運(yùn)用法紀(jì)警示和思想政治引導(dǎo)的有力武器，堅(jiān)決貫徹習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的“領(lǐng)導(dǎo)干部要講政德”的要求，明大德、守公德、嚴(yán)私德，發(fā)揮法紀(jì)教育和思想政治教育等廉政文化氛圍的基礎(chǔ)性作用，筑牢法紀(jì)防線和思想道德防線。

3.壓實(shí)責(zé)任，把好“責(zé)任關(guān)”。十九大以來(lái)，隨著各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的成立，監(jiān)察范圍涵蓋所有村干部(包括農(nóng)村非黨員村干部)，應(yīng)抓緊這一契機(jī)，全面從嚴(yán)整治村(居)基層黨組織，固本培元，加強(qiáng)對(duì)村(居)干部群體的日常監(jiān)督管理，穩(wěn)固黨的執(zhí)政根基。對(duì)一些基層黨組織和黨員干部履職盡責(zé)不力，甚至縱容“村霸”“街霸”的行為，必須壓實(shí)責(zé)任、堅(jiān)決懲治，并建立責(zé)任追究機(jī)制，倒逼村(居)基層組織積極作為、履職盡責(zé)。

(三)處理好三個(gè)關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)紀(jì)律法律懲治效果與扶貧成效的有機(jī)統(tǒng)一

1.處理好打擊面上犯罪與遏制重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)犯罪的關(guān)系。要圍繞十九大以來(lái)中央的決策部署，找準(zhǔn)當(dāng)前基層扶貧領(lǐng)域職務(wù)違法犯罪易發(fā)多發(fā)的突出領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，加強(qiáng)預(yù)防措施和查辦力度。

2.準(zhǔn)確把握罪與非罪的界限。加強(qiáng)扶貧領(lǐng)域的紀(jì)律法律政策研究，嚴(yán)格把握罪與非罪的界限。要做到把握法律政策、寬嚴(yán)相濟(jì)。尤其是在處理扶貧領(lǐng)域失職瀆職違法犯罪案件時(shí)，要堅(jiān)決貫徹黨和國(guó)家的法紀(jì)政策，注意聽(tīng)取多方意見(jiàn)，防止把一般違法違紀(jì)、工作失誤甚至改革創(chuàng)新視同違法犯罪，實(shí)現(xiàn)紀(jì)律法律懲治效果與扶貧成效的有機(jī)統(tǒng)一。

3.處理好治標(biāo)與固本的關(guān)系。如，運(yùn)用紀(jì)檢監(jiān)察建議權(quán)、司法檢察建議權(quán)和行政審判司法建議，促進(jìn)地方區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村組(居委會(huì))進(jìn)一步建章立制；將刑事追訴與檢察建議相結(jié)合，加大辦案力度與宣傳教育相結(jié)合；延伸辦案職能，拓展線索渠道，深入剖析發(fā)案原因，尋找制度上和管理上存在的問(wèn)題，向有關(guān)部門及時(shí)提出紀(jì)檢監(jiān)察建議書(shū)、檢察建議書(shū)和行政審判司法建議書(shū)，協(xié)助和推動(dòng)有關(guān)部門及時(shí)汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、建章立制，堵塞漏洞，推動(dòng)建立和完善基層扶貧領(lǐng)域懲治預(yù)防違法犯罪的長(zhǎng)效機(jī)制。

(四)利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立一套完善的防控預(yù)警機(jī)制

為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決基層扶貧領(lǐng)域的職務(wù)違法犯罪以及誘發(fā)違法犯罪的苗頭和特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立完善預(yù)警機(jī)制。要及時(shí)總結(jié)扶貧領(lǐng)域的職務(wù)犯罪和誘發(fā)職務(wù)犯罪的苗頭性、傾向性問(wèn)題,開(kāi)展前瞻性專題調(diào)研,探索建立預(yù)警機(jī)制,研究從源頭上預(yù)防的對(duì)策措施[19]。建立扶貧領(lǐng)域職務(wù)違法犯罪預(yù)警機(jī)制應(yīng)抓住幾個(gè)重點(diǎn)。

1.抓住信息收集、信息研判和預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)這些主要環(huán)節(jié)，把握信息收集處理的廣泛性、及時(shí)性，可充分利用檢察機(jī)關(guān)自身查辦職務(wù)犯罪的信息庫(kù)。

2.把扶貧領(lǐng)域職務(wù)違法犯罪預(yù)警的工作重點(diǎn)方向放在區(qū)縣部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村組(社區(qū))：一是要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察室和司法檢察室的作用，建設(shè)信息收集平臺(tái)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村組(社區(qū))的信息收集網(wǎng)絡(luò)；二是與基層政府和基層群眾組織聯(lián)動(dòng)，使檢察機(jī)關(guān)能夠快速、全面且準(zhǔn)確地掌握扶貧計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中的信息動(dòng)態(tài)；三是發(fā)揮人民監(jiān)督員的作用，動(dòng)員群眾參與預(yù)警機(jī)制的建設(shè)[12]。

3.利用預(yù)警機(jī)制平臺(tái)，針對(duì)特定對(duì)象定期開(kāi)展法治與德治相結(jié)合的警示教育活動(dòng)，針對(duì)扶貧對(duì)象定期開(kāi)展切實(shí)維護(hù)扶貧對(duì)象利益的權(quán)利保護(hù)教育、做好舉報(bào)違法犯罪的宣傳引導(dǎo)。