范輝

摘要：借鑒社會(huì)發(fā)展機(jī)制，從動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制角度探索農(nóng)村宅基地退出，為農(nóng)戶順利退出宅基地提供一種新的研究視角。良好的宅基地退出制度需要?jiǎng)恿C(jī)制與平衡機(jī)制的協(xié)調(diào);而兩者的協(xié)調(diào)又需要相關(guān)制度、規(guī)范和體制等多領(lǐng)域之間的配合與協(xié)作;影響宅基地退出中動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制的影響因素，均有很多種且影響力差異較大?，F(xiàn)階段農(nóng)戶不愿意退出宅基地的主要因素是缺乏有效的動(dòng)力機(jī)制和合理的平衡機(jī)制。構(gòu)建科學(xué)的動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制是農(nóng)村宅基地退出的關(guān)鍵問(wèn)題之一，其中科學(xué)的動(dòng)力機(jī)制須要從宅基地管理制度改革、建立宅基地退出機(jī)制、提高地方政府退地積極性等多方面進(jìn)行協(xié)作，合理的平衡機(jī)制須要提高農(nóng)戶的維權(quán)能力、中央政府調(diào)整利益格局、有效制衡地方政府和提升農(nóng)民政治地位等多個(gè)領(lǐng)域的改革。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;宅基地退出;動(dòng)力機(jī)制;平衡機(jī)制;社會(huì)發(fā)展機(jī)制

中圖分類號(hào)： F301.1;F062.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2019）19-0040-05

收稿日期：2018-07-08

基金項(xiàng)目：河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（編號(hào)：2016BJJ046）;信陽(yáng)師范學(xué)院“南湖學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”青年項(xiàng)目;河南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目（編號(hào)：172400410580）。

作者簡(jiǎn)介：范 輝（1979—），男，河南鄲城人，博士，講師，主要從事土地資源經(jīng)濟(jì)研究。E-mail：fanhuie2002@163.com。

在中國(guó)城市化發(fā)展過(guò)程中，制度、資本和權(quán)力引起了土地和人口的分離，并形成了巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[1]。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)不斷遷移與農(nóng)村宅基地的大量閑置，是土地與人口分離的主要表現(xiàn)之一。快速的城市化和農(nóng)村外出移民不僅造成偏遠(yuǎn)地區(qū)大量宅基地的放棄和耕地的撂荒，還導(dǎo)致農(nóng)村宅基地面積的增加[2]。現(xiàn)行的宅基地制度曾在改革開(kāi)放之前發(fā)揮著重要的作用。宅基地制度作為農(nóng)村居民最基本的保障制度之一，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、緩解農(nóng)村居民生存壓力、促進(jìn)社會(huì)公平等有重要意義[3]。然而，這種制度在當(dāng)前存在著諸多弊端，其中“空心村”是其主要表現(xiàn)之一。根據(jù)中國(guó)科學(xué)院的研究測(cè)算，中國(guó)“空心村”土地整治增地潛力約為760萬(wàn)hm2[4]。如何讓閑置的宅基地順利退出，學(xué)術(shù)界對(duì)此進(jìn)行了大量的探索。理論界對(duì)農(nóng)村宅基地退出的研究主要集中在4個(gè)方面，即宅基地退出的意義、困境、影響因素和改革措施。在我國(guó)土地資源短缺的背景下，土地利用的浪費(fèi)將會(huì)嚴(yán)重威脅到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[5]。因此，將閑置的宅基地退出具有重要的實(shí)踐意義。農(nóng)村宅基地不僅是農(nóng)村人地關(guān)系的核心，同時(shí)還是解決我國(guó)耕地資源不足和建設(shè)用地供需矛盾的關(guān)鍵[6]。另外，農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制還影響到新型城鎮(zhèn)化的順利實(shí)施[7]。關(guān)于宅基地退出的困境，學(xué)者們持有不同的看法。歐陽(yáng)安蛟等認(rèn)為，農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的缺失是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地利用存在問(wèn)題的根本原因[8]。葉興慶等認(rèn)為，宅基地使用權(quán)的雙重屬性即身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性，造成了宅基地退出的困境[9]。鄧大才通過(guò)與西方對(duì)比發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的產(chǎn)權(quán)具有很強(qiáng)的社會(huì)屬性，即承擔(dān)一定比例的社會(huì)保障功能，這有助于研究宅基地退出的困難性[10]。劉慶樂(lè)指出，我國(guó)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出存在價(jià)格和制度的雙重失靈[11]。還有學(xué)者從不同視角探索宅基地退出的影響因素。有研究從宅基地確權(quán)的視角對(duì)此進(jìn)行探索[12]，也有研究結(jié)合戶籍制度進(jìn)行分析[13]。王兆林等測(cè)算了重慶市宅基地退出中農(nóng)民退地的收益損失為99.45萬(wàn)元/hm2，其中退地補(bǔ)償偏低是造成農(nóng)民退地收益受損的主要因素[14]。制度改革是解決農(nóng)村宅基地問(wèn)題（包括閑置）的研究重點(diǎn)。高圣平等指出，淡化宅基地使用權(quán)的行政色彩，還原其用益物權(quán)的本性，是改革宅基地使用制度的基礎(chǔ)[15]。劉守英認(rèn)為，賦予宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)是宅基地制度改革的突破口[16]。劉同山認(rèn)為，農(nóng)民對(duì)宅基地有較強(qiáng)的資產(chǎn)化和直接處置意愿，主要受年齡、受教育程度、家庭人口數(shù)量、信息接觸等因素的影響[17]。事實(shí)上，一些地方也進(jìn)行過(guò)宅基地退出的改革，如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。但有學(xué)者指出，包含宅基地退出在內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是一種“虛假的城鎮(zhèn)化”，而非“人的城鎮(zhèn)化”，是城市擴(kuò)張的邏輯延續(xù)[18]。農(nóng)民寧可將宅基地閑置也不愿意退出，須要深入探索其原因。呂軍書(shū)等通過(guò)對(duì)河南省“百村調(diào)查”后發(fā)現(xiàn)，動(dòng)力機(jī)制的缺乏是農(nóng)戶宅基地有償退出的主要原因之一[19]。本研究借鑒社會(huì)發(fā)展機(jī)制的相關(guān)理論，從動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制及其之間關(guān)系的角度，探索現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地退出動(dòng)力缺失與構(gòu)建等問(wèn)題，以期豐富探索宅基地退出的研究視角。本研究中的宅基地主要指在欠發(fā)達(dá)地區(qū)、遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，且缺乏宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)等。

1 社會(huì)發(fā)展機(jī)制簡(jiǎn)介

社會(huì)發(fā)展機(jī)制是人類社會(huì)紛紜復(fù)雜現(xiàn)象背后蘊(yùn)含的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制。社會(huì)發(fā)展機(jī)制是人類為認(rèn)識(shí)社會(huì)、改造社會(huì)而必須掌握的基本規(guī)律之一。對(duì)于社會(huì)發(fā)展機(jī)制的構(gòu)成，學(xué)術(shù)界有不同的認(rèn)知。李忠杰認(rèn)為，社會(huì)發(fā)展機(jī)制由動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制所組成[20]。王建瓊等在分析動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制在解決當(dāng)前社會(huì)問(wèn)題存在不足的基礎(chǔ)上，提出社會(huì)發(fā)展機(jī)制應(yīng)包括預(yù)警機(jī)制[21]。邱耕田等指出，社會(huì)發(fā)展機(jī)制除了動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制外，還應(yīng)該包括導(dǎo)引機(jī)制[22]。關(guān)于社會(huì)發(fā)展機(jī)制的內(nèi)容構(gòu)成，學(xué)術(shù)界并沒(méi)有取得相對(duì)一致的看法。但對(duì)于動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制是社會(huì)發(fā)展中最基本的2種機(jī)制的觀點(diǎn)，學(xué)術(shù)界是存在共識(shí)的。因此，本研究借鑒社會(huì)發(fā)展中的動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制來(lái)探索現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村宅基地退出的動(dòng)力問(wèn)題。

1.1 動(dòng)力機(jī)制

動(dòng)力機(jī)制是指一個(gè)社會(huì)賴以運(yùn)動(dòng)、發(fā)展、變化的不同層級(jí)的推動(dòng)力量，以及它們產(chǎn)生、傳輸并發(fā)生作用的機(jī)理和方式[20]。一個(gè)社會(huì)是否發(fā)展及其發(fā)展速度等均依賴于動(dòng)力機(jī)制。動(dòng)力機(jī)制的主要功能是激發(fā)社會(huì)上不同個(gè)體和群體的主觀能動(dòng)性，積極且合法從事社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)。不同歷史階段的動(dòng)力機(jī)制通過(guò)相應(yīng)的制度、體制、規(guī)范等表現(xiàn)出來(lái);同時(shí)，該社會(huì)的文化、習(xí)俗和認(rèn)知等也間接地影響社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。效率是衡量動(dòng)力機(jī)制的主要標(biāo)準(zhǔn)。動(dòng)力機(jī)制的影響因素來(lái)自于多個(gè)方面，包括資源配置方式、利益保障程度、不同階層的政治力量等。

1.2 平衡機(jī)制

平衡機(jī)制是指一個(gè)社會(huì)的各個(gè)組成要素和部分之間如何協(xié)調(diào)相互關(guān)系，保持平衡，以有序、穩(wěn)定狀態(tài)運(yùn)行的機(jī)制和方式[20]。個(gè)體和群體能夠積極地從事社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)，離不開(kāi)良好的平衡機(jī)制。平衡機(jī)制的主要功能是分配資源、機(jī)會(huì)和權(quán)利等。與動(dòng)力機(jī)制相同，不同歷史階段的平衡機(jī)制也通過(guò)相應(yīng)的制度、體制和規(guī)范等表現(xiàn)出來(lái)并運(yùn)行;同時(shí)，社會(huì)的文化、習(xí)俗和認(rèn)知等也間接影響著資源、機(jī)會(huì)和權(quán)利在個(gè)人或群體之間分配的平衡關(guān)系。平衡機(jī)制的衡量標(biāo)準(zhǔn)是資源、機(jī)會(huì)和權(quán)利的分配是否公平。多種因素影響平衡機(jī)制的運(yùn)行和效率，包括不同社會(huì)階層的政治力量對(duì)比、資源配置機(jī)制、市場(chǎng)化發(fā)展水平和利益相關(guān)者的結(jié)盟等。

1.3 動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制之間的關(guān)系

動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制之間的協(xié)調(diào)關(guān)系是社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。作為社會(huì)發(fā)展的2種最基本機(jī)制，動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制存在復(fù)雜的關(guān)系。首先，動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。從本質(zhì)上講，動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制分別對(duì)應(yīng)的是“效率”與“公平”問(wèn)題。突出效率就很可能犧牲公平;同理，突出公平也很可能犧牲效率。然而，如果能夠妥善處理好效率與公平之間的關(guān)系，即兼顧動(dòng)力與平衡，那么社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)就可以健康順利地運(yùn)行。因此，動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制之間是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。其次，只有當(dāng)動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制相協(xié)調(diào)時(shí)，社會(huì)才能最快最好地發(fā)展。以往的社會(huì)歷史發(fā)展階段已經(jīng)表明，僅重視一種機(jī)制要么使社會(huì)快速發(fā)展但卻使不同階層之間的財(cái)富分配有失公允，要么社會(huì)成員之間機(jī)會(huì)、財(cái)富分配平等但社會(huì)缺乏發(fā)展的動(dòng)力。最后，合理的動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制需要多種制度、體制和規(guī)范的共同改進(jìn)和配合。社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制蘊(yùn)含于不同的制度、體制和規(guī)范中，甚至思想觀念和社會(huì)習(xí)俗等都直接或間接影響著社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制。因此，建立或改進(jìn)動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制，需要多種制度、體制和政策等方面的改革和協(xié)調(diào)。

1.4 社會(huì)發(fā)展機(jī)制對(duì)農(nóng)村宅基地退出的啟示

社會(huì)發(fā)展機(jī)制是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律，它是諸多領(lǐng)域發(fā)展規(guī)律的總結(jié)。同時(shí)，社會(huì)發(fā)展機(jī)制也能夠?yàn)橐恍╊I(lǐng)域的發(fā)展提供借鑒?，F(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村宅基地退出就可以從社會(huì)發(fā)展機(jī)制中得到具有重要意義的啟示。

社會(huì)發(fā)展機(jī)制對(duì)農(nóng)村宅基地退出的借鑒意義主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：第一，宅基地退出及其制度安排要體現(xiàn)出動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制的協(xié)調(diào)。動(dòng)力機(jī)制體現(xiàn)的是效率，而平衡機(jī)制體現(xiàn)的公平，只有當(dāng)效率與公平得到協(xié)調(diào)時(shí)，整個(gè)發(fā)展機(jī)制才能既高效又健康。在宅基地退出過(guò)程中，只有做到動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制的協(xié)調(diào)，該制度的運(yùn)行績(jī)效才能令人滿意。第二，宅基地退出中動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制的協(xié)調(diào)需要相關(guān)制度、規(guī)范和體制等多方面之間的協(xié)調(diào)與配合。動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制均是由多種制度、規(guī)范和政策等構(gòu)成的。因此，高效的動(dòng)力機(jī)制需要多種制度、規(guī)范等方面的協(xié)調(diào);同理，良好的平衡機(jī)制亦是如此。動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制之間的協(xié)調(diào)更需要多種制度、規(guī)范和政策等不同領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與配合。農(nóng)村宅基地退出涉及到多個(gè)方面，設(shè)計(jì)出動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制協(xié)調(diào)的宅基地退出制度自然需要相關(guān)制度、規(guī)范和政策等之間的協(xié)作。第三，無(wú)論是動(dòng)力機(jī)制還是平衡機(jī)制，其影響因素很多，但各個(gè)因素的影響力差異較大，且具有層次性。在農(nóng)村宅基地退出過(guò)程中，其動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制涉及到宅基地用途、宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、社會(huì)保障制度、宅基地退出機(jī)制、城鎮(zhèn)化和農(nóng)民政治地位等。其中，農(nóng)民的政治地位是最重要的影響因素之一，其他因素的影響力也不盡相同。

2 農(nóng)村宅基地退出現(xiàn)狀分析

從我國(guó)農(nóng)村宅基的利用現(xiàn)狀尤其是閑置現(xiàn)象，可以了解到宅基地退出中動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行績(jī)效。

2.1 農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

我國(guó)農(nóng)村宅基地用地規(guī)模巨大，且容積率較低。2005年全國(guó)農(nóng)村宅基地規(guī)模達(dá)到9.12億hm2，戶均農(nóng)村宅基地面積達(dá)到0.036 hm2，平均容積率為0.268[23]。從理論上講，隨著農(nóng)村人口的鄉(xiāng)→城遷移，農(nóng)村宅基地規(guī)模應(yīng)不斷減少。而事實(shí)情況是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了一個(gè)逆行的趨勢(shì)，即農(nóng)村人口不斷減少，但農(nóng)村建設(shè)用地卻不斷增加[24]。在大部分地區(qū)都存在農(nóng)村宅基地閑置或“空心村”，甚至“無(wú)人村”等現(xiàn)象。宋偉等根據(jù)典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宅基地平均空心化率為10.15%，且城鎮(zhèn)遠(yuǎn)郊農(nóng)村高于城鎮(zhèn)近郊農(nóng)村、山區(qū)高于平原區(qū)和丘陵區(qū)[25]。大量農(nóng)村宅基地的閑置，造成了土地資源的低效利用。據(jù)測(cè)算，到2020年我國(guó)農(nóng)村宅基地整理潛力約為 200萬(wàn)hm2[26]。因此，農(nóng)村宅基地存在低效利用等現(xiàn)象，須要及時(shí)將閑置的宅基地退出，以便于提高土地利用效益和節(jié)約集約利用土地。

2.2 農(nóng)村宅基地退出狀況

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度自2006年實(shí)施以來(lái)，在節(jié)約集約利用土地、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、宅基地退出等方面發(fā)揮了積極作用。但同時(shí)在該政策執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)了多起農(nóng)村宅基地強(qiáng)征強(qiáng)拆事件，并演化一系列極端的社會(huì)事件[27]?？梢?jiàn)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度并沒(méi)有建立起科學(xué)的宅基地退出機(jī)制，且其利益分配機(jī)制也存在不公平的現(xiàn)象。2015年2月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的議案。其中，有15個(gè)地區(qū)試點(diǎn)農(nóng)村宅基地制度改革。通過(guò)對(duì)福建省晉江市、江西省余江縣和青海省湟源縣3個(gè)試點(diǎn)的研究結(jié)果表明，這些地區(qū)的宅基地退出模式存在一定的優(yōu)勢(shì)和不足，其中市場(chǎng)機(jī)制的作用有限、退地指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不凸顯等缺點(diǎn)較明顯[28]。除上述2種試點(diǎn)情況外，全國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村宅基地處于閑置狀態(tài)，農(nóng)戶沒(méi)有退出自家的宅基地。

2.3 宅基地退出的動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制述評(píng)

由于各試點(diǎn)地區(qū)宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等內(nèi)容差異較大，因此，對(duì)各自宅基地退出的動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制也僅能進(jìn)行簡(jiǎn)單的評(píng)價(jià)。通過(guò)對(duì)我國(guó)宅基地利用現(xiàn)狀和退地試點(diǎn)等情況的分析可以得出簡(jiǎn)要的結(jié)論：第一，在試點(diǎn)地區(qū)之外，宅基地退出機(jī)制基本不存在，其退出的動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制也相應(yīng)不存在。第二，“增減掛鉤”政策雖然構(gòu)建了宅基地的退出機(jī)制，但其動(dòng)力機(jī)制構(gòu)建的不合理，即地方政府有退出宅基地的積極性，而農(nóng)戶卻不愿意。無(wú)疑，增減掛鉤退地方式的平衡機(jī)制存在不合理的地方，即退地農(nóng)民的土地權(quán)益受損嚴(yán)重。第三，對(duì)于目前正在實(shí)施的試點(diǎn)地區(qū)，宅基地退出的動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制已經(jīng)明顯改進(jìn)，但仍須要不斷完善。

3 農(nóng)村宅基地退出動(dòng)力缺乏的原因分析

現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地退出缺乏動(dòng)力，可以從不同的視角進(jìn)行分析。借鑒社會(huì)發(fā)展機(jī)制，從動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制的視域探索農(nóng)村宅基地退出動(dòng)力的缺失，將會(huì)豐富學(xué)術(shù)界探索農(nóng)村宅基地退出的研究視角，增加研究成果的多樣性。

3.1 缺乏有效的動(dòng)力機(jī)制

部分農(nóng)戶寧可將宅基地閑置也不愿意退出宅基地，這種現(xiàn)象說(shuō)明當(dāng)前宅基地退出缺乏有效的動(dòng)力機(jī)制。根據(jù)動(dòng)力機(jī)制的內(nèi)涵，并結(jié)合農(nóng)村宅基地退出所涉及的主要領(lǐng)域探索宅基地退出中動(dòng)力機(jī)制的缺失。換言之，即權(quán)益保障取決于退地機(jī)制，而退地機(jī)制的設(shè)計(jì)又取決于相關(guān)制度安排，農(nóng)民政治地位是影響制度安排的最基本因素。

3.1.1 宅基地使用權(quán)益未能得到保障

能否獲得公正合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是影響農(nóng)戶退出宅基地的最重要的影響因素之一。部分農(nóng)戶不愿意退出限制的宅基地，主要原因是宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低甚至沒(méi)有得到補(bǔ)償。在農(nóng)戶的認(rèn)知中，宅基地使用權(quán)是其家庭的主要財(cái)產(chǎn);當(dāng)退出宅基地時(shí)，應(yīng)該得到相應(yīng)的補(bǔ)償。我國(guó)大部分地區(qū)沒(méi)有制定出公平合理的宅基地使用權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);即使在部分試點(diǎn)地區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶仍認(rèn)為宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。

3.1.2 缺乏完善的宅基地退出機(jī)制

完善的退出機(jī)制是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地順利退出的基本前提。當(dāng)前，我國(guó)大部分地區(qū)沒(méi)有建立完善的宅基地退出機(jī)制。法律法規(guī)和政策對(duì)宅基地退出也沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的闡釋和規(guī)定。在缺乏退出機(jī)制的背景下，農(nóng)戶寧可選擇閑置也不愿意退出自己的宅基地。宅基地退出機(jī)制的缺乏是由多種因素共同造成的，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景、宅基地的屬性、城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民政治地位等。

3.1.3 宅基地制度安排存在缺陷

相關(guān)制度安排存在缺陷是現(xiàn)階段農(nóng)村宅基地退出缺乏動(dòng)力的主要原因。針對(duì)宅基地退出，相關(guān)制度安排主要存在3個(gè)方面的缺陷：第一，缺乏農(nóng)村宅基地退出制度?！锻恋毓芾矸ā芳捌湎嚓P(guān)法律法規(guī)缺少農(nóng)戶退出宅基地的程序和補(bǔ)償?shù)慕忉?。在一些地區(qū)農(nóng)戶已經(jīng)在城鎮(zhèn)擁有了永久居所，但因缺乏宅基地退出制度，進(jìn)而導(dǎo)致宅基地的限制。第二，農(nóng)村宅基地缺少抵押權(quán)和處分權(quán)。陳小君等認(rèn)為，二元化土地市場(chǎng)在賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的同時(shí)，也一并剝奪了農(nóng)民對(duì)自己權(quán)利轉(zhuǎn)讓的自由，侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益[29]。作為農(nóng)戶的一項(xiàng)重要的固定資產(chǎn)，宅基地沒(méi)有被賦予抵押權(quán)和處分權(quán)，自然也就導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村大量宅基地閑置的現(xiàn)象。第三，宅基地的用途受到限制。對(duì)宅基地用途的限制有其歷史合理性，而現(xiàn)階段該規(guī)定影響了宅基地的供需關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致宅基地的閑置。

3.1.4 農(nóng)民政治地位低下

農(nóng)民政治地位低下是影響農(nóng)村宅基地退出缺乏動(dòng)力的根本性因素。政治地位決定制度安排，進(jìn)而影響利益的分配和權(quán)益的保護(hù)等。由于農(nóng)民在我國(guó)的政治地位并不高，因此其擁有的宅基地使用權(quán)也受到一定的“歧視”。進(jìn)而使宅基地制度在設(shè)計(jì)時(shí)通過(guò)權(quán)能和用途受限等措施來(lái)表現(xiàn)出宅基地使用權(quán)被“歧視”。不合理的制度設(shè)計(jì)又導(dǎo)致宅基地退出機(jī)制缺失或存在不合理的地方。綜合上述各種不利因素，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)益得不到保障。

3.2 缺乏公平的平衡機(jī)制

平衡機(jī)制的核心是公平，主要包括利益、權(quán)利、地位等分配或配置是否公平或平等。在一些制度安排中，動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制是聯(lián)系在一起的;動(dòng)力機(jī)制缺乏的部分原因，也是平衡機(jī)制失效的因素。

3.2.1 退地收益分配不合理

宅基地使用權(quán)經(jīng)濟(jì)價(jià)值不能得到應(yīng)有的兌現(xiàn)，是平衡機(jī)制失效最直接的表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)利益分配不合理是農(nóng)民政治地位低下、宅基地權(quán)能受限的表現(xiàn)形式;而政治地位和土地權(quán)能才是決定性因素。造成退地收益分配不合理的利益相關(guān)者主要包括中央政府和地方政府。中央政府在宅基地退出的頂層設(shè)計(jì)方面做得不夠充分;而地方政府要么缺乏宅基地退出的積極性，要么設(shè)計(jì)的地域性政策缺乏公正。

3.2.2 利益格局調(diào)整的失衡

在宅基地退出過(guò)程中或當(dāng)前的退地制度中存在的利益格局調(diào)整失衡，是平衡機(jī)制失效的主要表現(xiàn)之一。其一，宅基地管理模式滯后。以前的管理模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下強(qiáng)調(diào)宅基地作為資源的屬性，社會(huì)保障制度基本沒(méi)有建立起來(lái);而今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)步較大，宅基地的資產(chǎn)資本屬性日益凸顯，且農(nóng)村的社會(huì)保障制度逐步完善。因此，宅基地管理模式滯后導(dǎo)致利益格局的調(diào)整失衡。其二，地方政府之間的“錦標(biāo)賽”。中央政府為了調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的積極性，對(duì)地方政府實(shí)行“錦標(biāo)賽”式的競(jìng)爭(zhēng)策略。一方面，地方政府之間招商引資的競(jìng)爭(zhēng)等壓低了土地的出讓價(jià)格，給包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地帶來(lái)了負(fù)面影響;另一方面，中央政府與地方政府之間是委托-代理關(guān)系。因監(jiān)督費(fèi)用和激勵(lì)措施等原因，中央政府無(wú)法準(zhǔn)確調(diào)整地方政府與農(nóng)民之間的利益格局。

3.2.3 農(nóng)民缺乏對(duì)地方政府的有效制衡

因社會(huì)轉(zhuǎn)型、政治體制不健全和農(nóng)民維權(quán)能力有限等因素，農(nóng)民對(duì)地方政府在宅基地退出中缺乏有效的制衡。第一，地方政府既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”。在宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的議價(jià)中，地方政府理論上應(yīng)該與退地農(nóng)民一樣，而事實(shí)上，地方政府具有信息收集，利用警察、部隊(duì)等國(guó)家機(jī)器的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而使地方政府在議價(jià)中具有主動(dòng)權(quán)，即“裁判員”。第二，農(nóng)民維權(quán)能力的有限性。退地農(nóng)民不能有效地保護(hù)自己的土地權(quán)益，也是宅基地退出過(guò)程中缺乏對(duì)地方政府制衡的主要原因之一。

3.2.4 政治地位影響利益分配

農(nóng)民政治地位低下是農(nóng)村宅基地退出中平衡機(jī)制缺失的最重要的因素。政治地位決定著利益分配，而制度是利益分配的工具。農(nóng)民政治地位低下是宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益無(wú)法保障的根本因素。不同階層的政治地位的高低決定著相應(yīng)的利益大小。在中國(guó)歷史上，農(nóng)民的政治地位一直很低。新中國(guó)成立以來(lái)，雖然政治地位有所提升，但農(nóng)民階層仍存在被“歧視”的現(xiàn)象。同時(shí)，由于政治地位低下，農(nóng)民在政策制定中缺乏話語(yǔ)權(quán)，從而使應(yīng)有的土地權(quán)益不能得到保障，該現(xiàn)象導(dǎo)致宅基地退出中平衡機(jī)制的失衡。

4 農(nóng)村宅基地退出的動(dòng)力與平衡機(jī)制建設(shè)

為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的順利退出，須要在密切結(jié)合當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下構(gòu)建合理的動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制。

4.1 宅基地退出的動(dòng)力機(jī)制建設(shè)

4.1.1 改革宅基地管理制度

宅基地屬性的轉(zhuǎn)變以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的大變化，均要求推進(jìn)宅基地管理制度改革。基于構(gòu)建宅基地退出動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制的視角，宅基地制度改革應(yīng)該傾向于以下3個(gè)方面：第一，擴(kuò)大宅基地用途。對(duì)宅基地用途的限制是宅基地退出缺乏動(dòng)力的主要因素之一。未來(lái)需要退出的宅基地較多，只有擴(kuò)大宅基地用途才能增加宅基地的需求。第二，完善宅基地權(quán)能。增設(shè)宅基地的抵押權(quán)和處分權(quán)，以此來(lái)增加宅基地的用途和提升宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。第三，宅基地管理模式從資源向資產(chǎn)資本轉(zhuǎn)變。構(gòu)建資產(chǎn)資本視角下的宅基地管理模式，將有助于宅基地資產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)，增加農(nóng)戶退出宅基地的積極性。

4.1.2 建立宅基地退出機(jī)制

建立宅基地退出機(jī)制是實(shí)現(xiàn)宅基地順利退出的基礎(chǔ)，主要從3個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建：首先，需要相應(yīng)的法律法規(guī)提供退地保障。法律法規(guī)是宅基地退出的根本保障，因此，應(yīng)根據(jù)我國(guó)宅基地退出中面臨的實(shí)際問(wèn)題，并結(jié)合多方利益相關(guān)者構(gòu)建相應(yīng)的法律法規(guī)。其次，構(gòu)建以市場(chǎng)化為主的宅基地退出機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制是農(nóng)村土地交易發(fā)展的主流，且市場(chǎng)機(jī)制自身也有諸多優(yōu)點(diǎn)。當(dāng)然，在不損害退地農(nóng)戶土地權(quán)益的前提下也應(yīng)該因地制宜地構(gòu)建宅基地退出的其他機(jī)制。最后，發(fā)展多樣化的宅基地退出模式。有的農(nóng)戶已經(jīng)在城鎮(zhèn)購(gòu)房，希望宅基地退出的補(bǔ)償是現(xiàn)金;而有的農(nóng)戶還沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)住房，他們希望宅基地退出的補(bǔ)償是城鎮(zhèn)住房。應(yīng)根據(jù)不同農(nóng)戶的家庭稟賦、補(bǔ)償意愿等，發(fā)展多樣化的宅基地退出模式。

4.1.3 建立完善的宅基地退出制度

構(gòu)建完善的宅基地退出制度，是宅基地退出動(dòng)機(jī)機(jī)制建構(gòu)的基礎(chǔ)。第一，建立宅基地退出可行性甄別制度。并非所有的宅基地都須要退出，也并非所有的農(nóng)戶都有能力（或意愿）退出宅基地。應(yīng)根據(jù)村莊特色、地理區(qū)位、家庭資源稟賦、城鎮(zhèn)生活能力等多個(gè)方面，構(gòu)建宅基地退出可行性甄別制度。第二，制定合理的宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是宅基地退出動(dòng)力機(jī)制的關(guān)鍵。退地標(biāo)準(zhǔn)要正確反映出宅基地的資產(chǎn)價(jià)值，體現(xiàn)出農(nóng)民的合法權(quán)益，顯現(xiàn)農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地地位的平等性等。第三，退地后的用途和產(chǎn)權(quán)。宅基地退出后，其用途可以為耕地或者園林、林地等，可以依據(jù)農(nóng)業(yè)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃等確定用途。退地后的產(chǎn)權(quán)可以讓仍有原宅基地使用者擁有。

4.1.4 提高地方政府退地的積極性

提高地方政府在宅基地退出中制度架構(gòu)的積極性，是宅基地退出動(dòng)力機(jī)制建構(gòu)的關(guān)鍵之一。地方政府在宅基地退出的作用可以從3個(gè)方面進(jìn)行闡釋：第一，地方政府具有構(gòu)建宅基地退出制度的優(yōu)勢(shì)。與中央政府相比，地方政府熟悉當(dāng)?shù)卣刭Y源的供需;與農(nóng)戶相比，地方政府擁有信息優(yōu)勢(shì)、制度構(gòu)建優(yōu)勢(shì)等。第二，地方政府的利益格局關(guān)系到宅基地能否順利退出。地方政府也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”。在中央政府考評(píng)的背景下，只有當(dāng)?shù)胤秸畯恼赝顺鲋蝎@得相應(yīng)的利益，地方政府才有設(shè)計(jì)、組織宅基地退出的積極性。第三，地方政府的行動(dòng)影響著宅基地退出的實(shí)施。在宅基地退出的諸多利益相關(guān)者中，地方政府的行為具有主導(dǎo)作用，它直接影響著宅基地退出的進(jìn)展和績(jī)效。

4.2 農(nóng)村宅基地退出的平衡機(jī)制建設(shè)

農(nóng)村宅基地退出的平衡機(jī)制，其核心是宅基地退出中的利益分配。因此，平衡機(jī)制建設(shè)須要從提升農(nóng)民維權(quán)能力、利益格局調(diào)整、提高農(nóng)民政治地位和對(duì)地方政府有效制衡等多方面進(jìn)行改革。

4.2.1 農(nóng)民維權(quán)能力的提高

提高農(nóng)民維權(quán)能力，將有利于保障宅基地退出中農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)。農(nóng)民維權(quán)意識(shí)的提高須要從3個(gè)方面實(shí)施：其一，通過(guò)媒體向農(nóng)民宣傳宅基地退出的相關(guān)法律法規(guī)。向農(nóng)民宣傳《土地管理法》等一系列與宅基地管理和退出等有關(guān)的法規(guī)和政策，使老百姓掌握宅基地的法律知識(shí)，為提高自身維權(quán)能力打下基礎(chǔ)。其二，提高農(nóng)民的維權(quán)水平。要不斷強(qiáng)化農(nóng)民的主體權(quán)利意識(shí)、豐富農(nóng)民維權(quán)資源、提高農(nóng)民維權(quán)技能和增強(qiáng)農(nóng)民維權(quán)群體的組織化水平。其三，建立暢通的農(nóng)民訴求渠道。通過(guò)制度建設(shè)保障農(nóng)民訴求能夠得到應(yīng)有的回應(yīng)和解決，使農(nóng)民的合法維權(quán)得到貫徹和落實(shí)。

4.2.2 中央政府重新調(diào)整利益格局

利益格局是農(nóng)村宅基地退出平衡機(jī)制建立的核心問(wèn)題。中央政府須要結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的變化，及時(shí)調(diào)整地方政府和農(nóng)民的利益格局，以便于建立宅基地退出的平衡機(jī)制。第一，利益格局是宅基地退出中平衡機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵。平衡機(jī)制的功能就是調(diào)整宅基地退出中的利益，而利益格局是決定宅基地退出中的宏觀方面。中央政府只有及時(shí)合理地調(diào)整宏觀利益格局，才能構(gòu)建起宅基地退出中的平衡機(jī)制。第二，合理調(diào)整地方政府的利益函數(shù)。地方政府在宅基地退出中具有重要的作用，所以應(yīng)理順地方政府的利益函數(shù)，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。第三，通過(guò)利益格局調(diào)整，來(lái)保護(hù)農(nóng)民的合法土地權(quán)益。利益格局調(diào)整是宅基地退出中農(nóng)民利益保護(hù)的主要途徑之一。

4.2.3 有效制衡地方政府

具有自己利益函數(shù)的地方政府仍須要對(duì)其進(jìn)行有效制衡，才能保障宅基地退出中的平衡機(jī)制的順利構(gòu)建與運(yùn)行，可以從2個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)地方政府的有效制衡：其一，中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督。通過(guò)改進(jìn)“委 托-代理”關(guān)系，建立立法、行政和財(cái)政等方面監(jiān)管制度，加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府的有效制衡。其二，引導(dǎo)農(nóng)民監(jiān)督地方政府。在宅基地退出中，農(nóng)民是直接的利益相關(guān)者，且具有人數(shù)眾多、及時(shí)了解宅基地的實(shí)際利用情況等特點(diǎn)，可以有效地監(jiān)督地方政府的相關(guān)行為。此外，在農(nóng)民和地方政府之間構(gòu)建“閉合性”制約關(guān)系，使兩者相互制約。

4.2.4 提升農(nóng)民的政治地位

政治力量是利益分配的決定性因素，因此，提高農(nóng)民的政治地位是構(gòu)建宅基地退出平衡機(jī)制的關(guān)鍵。其一，保障農(nóng)民的主體地位和政治權(quán)利。通過(guò)立法來(lái)保障農(nóng)民的主體地位和應(yīng)有的政治權(quán)利，給予農(nóng)民國(guó)民待遇，逐步縮小與城鎮(zhèn)居民的政治地位差距。其二，促進(jìn)城鄉(xiāng)政治平等。城鄉(xiāng)政治不平等有其歷史合理性，然而在現(xiàn)階段應(yīng)逐步實(shí)施城鄉(xiāng)政治平等，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民地位的提升。其三，改善鄉(xiāng)村治理方式。改革傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式，重視農(nóng)民的民主權(quán)利，進(jìn)而提升農(nóng)民的政治地位。

5 結(jié)論與討論

借鑒社會(huì)發(fā)展機(jī)制的相關(guān)理論知識(shí)，從動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制的視角來(lái)探索農(nóng)村宅基地退出，有助于豐富學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村宅基地的研究。根據(jù)社會(huì)發(fā)展機(jī)制的啟示，可以得出以下結(jié)論：宅基地退出制度要體現(xiàn)出動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制的協(xié)調(diào);宅基地退出中動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制的協(xié)調(diào)需要相關(guān)制度、規(guī)范和體制等多領(lǐng)域之間的配合與協(xié)作;無(wú)論是動(dòng)力機(jī)制還是平衡機(jī)制其影響因素均很多，但是各種因素的影響力差異較大，且具有層次性。

無(wú)論是“增減掛鉤”下的宅基地退出還是當(dāng)前一些宅基地退出試點(diǎn)地區(qū)的做法，其動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制均存在一些弊端?，F(xiàn)階段，農(nóng)戶不愿意退出宅基地的影響因素，可以從動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制的視角進(jìn)行分析。宅基地退出缺乏有效的動(dòng)力機(jī)制，主要包括宅基地使用權(quán)益未能得到保障、缺乏完善的宅基地退出機(jī)制、宅基地制度安排存在缺陷、農(nóng)民政治地位低下。同時(shí)，宅基地退出缺乏公正的平衡機(jī)制，主要因素為退地收益分配不合理、利益格局調(diào)整失衡、農(nóng)民缺乏對(duì)地方政府的有效制衡、政治地位影響利益分配等。

構(gòu)建科學(xué)的動(dòng)力機(jī)制和平衡機(jī)制，是農(nóng)村宅基地退出的關(guān)鍵問(wèn)題之一。結(jié)合現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景，宅基地退出動(dòng)力機(jī)制的構(gòu)建須要改革宅基地管理制度、建立宅基地退出機(jī)制、建立宅基地退出制度、提高地方政府退地的積極性。在宅基地退出中構(gòu)建公平的平衡機(jī)制，須要結(jié)合農(nóng)民提高維權(quán)能力、中央政府重新調(diào)整利益格局、有效制衡地方政府和提升農(nóng)民的政治地位等。

借鑒社會(huì)發(fā)展機(jī)制來(lái)研究農(nóng)村宅基地退出，僅處于初步探索階段，一些理論問(wèn)題須要進(jìn)一步探究。本研究的主要目的是，提出一種探索農(nóng)村宅基地退出的新視角，以期拋磚引玉?，F(xiàn)階段宅基地退出中動(dòng)力機(jī)制與平衡機(jī)制的各自構(gòu)成、具體區(qū)域背景下2種機(jī)制之間的關(guān)系等，須要結(jié)合農(nóng)村土地制度、稅收制度、地方政府績(jī)效考核制度、城市經(jīng)營(yíng)理念等方面深入，這些將是未來(lái)研究的主要方向。

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