文/盧昌彩

海洋伏季休漁發(fā)端于浙江，自上升為國家漁業(yè)資源管理的一項制度以來，休漁的范圍、時間和作業(yè)類型逐步擴(kuò)展，經(jīng)過25年的調(diào)整和完善，目前已成為我國一次最重要的具影響力的漁業(yè)資源保護(hù)管理制度。近年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對海洋伏季休漁制度作了調(diào)整完善，相關(guān)制度更趨合理、更趨規(guī)范，對養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源和促進(jìn)漁民增收發(fā)揮了重要作用。但在制度執(zhí)行層面依然存在一些問題，有必要深入研究海洋伏季休漁管理和其他資源養(yǎng)護(hù)措施。

一、海洋伏季休漁制度在執(zhí)行中存在的問題

漁業(yè)資源與海洋捕撈息息相關(guān)，浙江是海洋伏季休漁制度制定的倡議者、制度調(diào)整的推動者和政策執(zhí)行的捍衛(wèi)者，堅持“最嚴(yán)格伏休制度”和“最嚴(yán)格的伏休管理”，創(chuàng)新推行海洋伏季休漁漁船船位報告、漁獲物定港上岸、幼魚保護(hù)、違規(guī)漁獲物處置流程、索證索票和部門聯(lián)動執(zhí)法等新舉措，深入開展“一打三整治”專項執(zhí)法行動，加強水域生態(tài)文明建設(shè)，堅決打贏伏休管理保衛(wèi)戰(zhàn)，保障漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。海洋伏季休漁制度在執(zhí)行中還存在一些問題。

（一）伏休管理政策缺陷

一是各海區(qū)開捕時間不一造成海上管控難。8月16日26度30分以南海域開捕和9月1日黃渤海區(qū)開捕后，南船北上、北船南下等越界非法捕撈現(xiàn)象明顯增多，對東海區(qū)伏休后期管理帶來壓力。二是各作業(yè)開捕時間不一造成調(diào)整作業(yè)方式漁船增多。為爭取有效作業(yè)時間，部分漁船把拖網(wǎng)調(diào)整為拖蝦、張網(wǎng)調(diào)整為流刺網(wǎng)。以臺州市為例，8月1日開捕漁船3596艘，占3/4；而9月16日開捕漁船僅1121艘，僅占1/4。三是“異地掛靠”漁船沖擊伏休制度。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，部分浙江漁民為打時間差，購買外省漁船，但實際仍在浙江海域生產(chǎn)，伏休時船籍港漁業(yè)主管部門沒有及時召回，開捕時從本地漁民眼前出港，強烈沖擊浙江伏休制度。

（二）執(zhí)法依據(jù)陳舊缺失

一是執(zhí)法警戒作用不足?，F(xiàn)行《漁業(yè)法》罰則是依據(jù)1986年的物價水平，但對漁民來說，違法成本過輕，入刑條件偏高，導(dǎo)致伏休非法捕撈和違法現(xiàn)象屢禁不止。二是執(zhí)法缺乏法條支撐。對未按時回船籍港休漁、擅自移動船位、未特許（備查卡）漁運船運輸合法漁獲物因缺乏相應(yīng)法條，只能認(rèn)定違規(guī)不違法；對涉漁“三無”船舶取締因缺乏法條，只能沿用國函（1994）111號國務(wù)院“清理、取締‘三無’船舶通告”的批復(fù)。三是部分法條操作性不強?，F(xiàn)行《漁業(yè)法》許多條款規(guī)定可以吊銷捕撈許可證，但未明確吊銷后該捕撈漁船如何處置，而現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定又明確漁船和許可證是不可分的，這種頂沖導(dǎo)致罰則難以執(zhí)行。

（三）陸源魚貨管控較難

一是流通領(lǐng)域銜接不順。雖然浙江省人大幼魚保護(hù)決定明確了市場監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法等部門對漁獲物銷售行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)，但從近年來實際情況看，市場、酒店、流動攤點仍有銷售幼魚及違規(guī)漁獲物行為。二是違規(guī)漁獲物認(rèn)定舉證難。因沒有漁業(yè)司法鑒定機(jī)構(gòu)，對伏休期間市場上銷售的水產(chǎn)品，是冰鮮還是冰凍、是海洋捕撈還是海水養(yǎng)殖，漁業(yè)部門難以認(rèn)定舉證，造成違禁漁獲物查獲難。三是有證有票的魚貨認(rèn)定難。雖然浙江部分地區(qū)建立流入漁獲物索票索證制度，但普遍存在銷售漁獲物遠(yuǎn)大于票證載明數(shù)量，或重復(fù)使用相同票證。

（四）漁政執(zhí)法能力有待加強

一是軟暴力抗法有待破解。為逃避處罰，部分小型船舶的漁民情緒激動，采取哭鬧、躺地甚至下跪和威脅跳海的形式，實施軟暴力阻礙執(zhí)法。二是執(zhí)法尺度不一有待破解。相對于浙江“一打三整治”的嚴(yán)格執(zhí)法，周邊省份的執(zhí)法尺度不一，造成違規(guī)偷捕有一定的空間，特別是臺風(fēng)季給漁船安全監(jiān)管帶來極大隱患，同時致使伏休期間違禁漁獲物大量流入浙江。三是夜間漁政執(zhí)法隱患有待破解。面對復(fù)雜的海上環(huán)境，夜間執(zhí)法不僅存在靠幫難、取證難等問題，而且因能見度低無論對執(zhí)法人員還是對違法作業(yè)的漁民來說都存在安全隱患。四是線外違法捕撈管控有待破解。“底拖網(wǎng)禁漁區(qū)線”以東海域不僅有較多涉漁“三無”船舶常年生產(chǎn)，在伏季休漁期也是持證漁船非法捕撈的主要場所，而地方漁政容易造成執(zhí)法越權(quán)，嚴(yán)重危及伏季休漁良好工作局面。

二、完善海洋伏季休漁管理對策措施

我國海洋伏季休漁承載著太多漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)責(zé)任，各地所反映的諸多問題，實質(zhì)上不是海洋伏休制度本身的問題，而是制度執(zhí)行層面的問題，應(yīng)主要從制度執(zhí)行層面研究對策措施、進(jìn)行破解。

（一）穩(wěn)定海洋伏休政策

應(yīng)該說，現(xiàn)行海洋伏季休漁時間設(shè)定，兼顧了我國幅員遼闊、南北海域差異特點，兼顧了不同海域漁業(yè)資源生長特點與各種作業(yè)對資源損害程度，兼顧了漁業(yè)管理與漁民生計，凝聚了漁業(yè)管理、生產(chǎn)、執(zhí)法、科研教育以及各級政府乃至全社會的大量心血、汗水和智慧，是現(xiàn)階段符合中國國情的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)重要措施。調(diào)整伏季休漁制度涉及太多群體利益博弈和重新平衡，“牽一發(fā)動全身”，建議充分考慮資源養(yǎng)護(hù)、漁民接受和漁業(yè)管理等，以穩(wěn)定為大原則，不宜大刀闊斧改革和傷筋動骨。

（二）建立依港管船制度

我國漁船實施的是船籍港管理制度，相關(guān)政策法規(guī)制定也是以船籍港管理為依據(jù)?！爱惖貟炜俊睗O船沖擊伏休制度，是鉆了我國漁業(yè)管理制度的漏洞，實際上也與靠泊港責(zé)任沒有落實有很大關(guān)系。建議建立依港管船制度，探索建立漁港“港長制”為統(tǒng)攬，以漁港管理站為抓手，推進(jìn)駐港監(jiān)管，明確船籍港和靠泊港協(xié)同管理職責(zé)，靠泊港漁業(yè)部門和漁港管理站要積極履行港口管理職能，嚴(yán)格按法律法規(guī)加強對非本船籍港漁船監(jiān)管，在靠泊期間像監(jiān)管本籍漁船一樣，全面履行綜合監(jiān)管責(zé)任，防止出現(xiàn)管理真空，破解“異地掛靠”漁船違反規(guī)定跨區(qū)域生產(chǎn)。

（三）推動漁獲溯源管理

漁獲物定港上岸和可追溯管理是一種先進(jìn)的漁業(yè)管理方式。臺州借力國家漁船漁港綜合管理改革試驗基地建設(shè)的東風(fēng)，率先在全國啟動漁獲物可追溯管理試點，初步驗證漁獲物溯源管理的可行性。建議把這一管理手段運用到海洋伏休管理上，利用伏休作業(yè)漁船數(shù)量較少的特點，對伏休期間捕撈漁獲物強制要求主動報告、實行定港上岸、建立溯源管理，并逐步延伸到流通領(lǐng)域，以張貼二維碼為合法漁獲物的唯一憑證，實現(xiàn)從伏休期間漁獲物從海上到陸上全程無縫管控，破解陸源漁獲物管控難。

（四）強化漁政執(zhí)法監(jiān)督

任何漁業(yè)管理制度落實，必須要以強大的漁政執(zhí)法作保障。要堅持“零容忍”的態(tài)度，發(fā)揚“敢擔(dān)當(dāng)、敢執(zhí)法、敢碰硬”的漁政鐵軍精神，建議推廣浙江“一打三整治”經(jīng)驗，整合執(zhí)法船艇和執(zhí)法力量，加強省際間的合作和聯(lián)合執(zhí)法，采取“海上打、港口堵、陸上查”的聯(lián)勤聯(lián)動執(zhí)法形式，組織中國漁政“亮劍”系列專項執(zhí)法行動，加強“漁業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法”“漁業(yè)行政執(zhí)法與治安行政拘留”銜接，采取頂格處罰、并將相關(guān)當(dāng)事人記入征信體系、取消或限制享受政府各項優(yōu)惠政策資格等，嚴(yán)打嚴(yán)管“絕戶網(wǎng)”、涉漁“三無”船舶和非法捕撈，特別要嚴(yán)厲打擊以改作業(yè)之名爭取提早開捕行非法捕撈之實，徹底根治南上北下跨海區(qū)越界捕撈和禁漁線外非法捕撈漁船。

（五）完善伏休執(zhí)法依據(jù)

《漁業(yè)法》是伏休管理執(zhí)法的重要依據(jù)。建議把加大漁業(yè)資源保護(hù)作為修法的重要內(nèi)容，科學(xué)劃分中央和地方漁政執(zhí)法事權(quán)，賦予地方更多的漁業(yè)執(zhí)法權(quán)，明確漁業(yè)法涉及相關(guān)部門職責(zé)，建立漁獲物定港上岸和溯源管理制度，將冰鮮幼魚或下腳料作為直接水產(chǎn)養(yǎng)殖投喂飼料列為禁止性條款，補齊對幼魚濫捕、濫銷、濫用等行為的監(jiān)管無力、執(zhí)行困難、制度真空等“短板”，增設(shè)涉漁“三無”船舶取締和違反伏休管理規(guī)定的相關(guān)法律依據(jù)，完善漁船安全監(jiān)管措施和條款，體現(xiàn)量罰相當(dāng)原則，遏止非法捕撈現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延。

三、多措并舉落實其他養(yǎng)護(hù)資源措施

海洋伏季休漁是我國重要的漁業(yè)資源管控措施，從短期看，保護(hù)了目標(biāo)種群中處于產(chǎn)卵期的親魚和處在生長發(fā)育期的稚魚，漁獲量增加和漁獲物質(zhì)量的提高效果是顯而易見的；但從長期看，很難顯著改變漁業(yè)資源持續(xù)惡化的趨勢，漁業(yè)資源結(jié)構(gòu)脆弱局面難以根本性改變，必須同步推進(jìn)其他養(yǎng)護(hù)資源措施落實。

（一）持續(xù)壓減捕撈產(chǎn)能

目前，政府減船轉(zhuǎn)產(chǎn)回購的功率指標(biāo)價格與漁船隨船轉(zhuǎn)移功率指標(biāo)市場價格實現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象，建議適當(dāng)調(diào)高減船轉(zhuǎn)產(chǎn)補貼，用經(jīng)濟(jì)杠桿引導(dǎo)漁民自愿將指標(biāo)上交國家，繼續(xù)壓減海洋捕撈產(chǎn)能，使海洋捕撈強度與漁業(yè)資源可再生能力相適應(yīng)。深入推進(jìn)“一打三整治”，持續(xù)打擊取締涉漁“三無”船舶，深化“船證不符”、不合規(guī)漁具整治成果，加強傳統(tǒng)海洋捕撈漁民社會保障和轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，防止涉漁“三無”船舶反彈回潮，徹底根治非法捕撈產(chǎn)能。認(rèn)真落實按漁業(yè)捕撈證載明的漁具數(shù)量，加大漁具數(shù)量管控，減輕漁業(yè)捕撈壓力。

（二）加快限額捕撈試點

產(chǎn)出管理也是我國漁業(yè)管理的一項基本制度，為中央生態(tài)文明建設(shè)總體部署和要求的一項任務(wù)。建議應(yīng)深化總結(jié)浙北漁場梭子蟹和浙南丁香魚、萊州灣海蜇、普蘭店海域?qū)ξr、漳廈海域梭子蟹和珠江口白貝等限額捕撈試點經(jīng)驗，完善試點方案及其相關(guān)配套措施，深入研究總可捕量確定、配額分配、漁船監(jiān)管、捕撈信息采集、定點交易、漁獲物監(jiān)管、基層組織建設(shè)、漁業(yè)觀察員制度等問題，積極探索建立投入和產(chǎn)出雙向控制的資源管理新模式，推動落實海洋漁業(yè)資源管理總量制度。

（三）加大海洋幼魚保護(hù)

像保護(hù)瀕危動物一樣保護(hù)幼魚，從切斷破壞幼魚資源的“黑色產(chǎn)業(yè)鏈”入手，把查取違反幼魚比規(guī)定、禁用漁具、不合規(guī)網(wǎng)具作為伏休漁政執(zhí)法一項重要任務(wù)，嚴(yán)厲打擊幼魚濫捕行為。依據(jù)海洋漁業(yè)資源重點保護(hù)品種可捕規(guī)格及幼魚比例，建立漁具漁法規(guī)范化管理制度，對漁船攜帶漁具的數(shù)量、長度、網(wǎng)目尺寸和燈光強度等作出強制性規(guī)定，明確各類漁具準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從源頭根治捕撈幼魚現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）推廣綠色漁業(yè)模式

繼續(xù)壓減“雙船底拖網(wǎng)、帆張網(wǎng)和三角虎網(wǎng)”等對海洋資源和生態(tài)環(huán)境破壞性大的作業(yè)類型漁船，引導(dǎo)漁民主動調(diào)整作業(yè)結(jié)構(gòu)，積極轉(zhuǎn)向釣業(yè)、圍網(wǎng)等選擇性好的作業(yè)方式，推廣綠色漁具漁法，發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的海洋捕撈業(yè)。推廣綠色養(yǎng)殖模式，研究和推廣飼料配方及投喂管理技術(shù)，逐步替代冰鮮小雜魚，實現(xiàn)漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的雙贏。

（五）加強海洋生態(tài)保護(hù)

要在捕撈產(chǎn)能控制上做減法，在資源生態(tài)保護(hù)上做加法，加強對重要漁業(yè)資源的產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場、洄游通道等棲息繁衍場所及繁殖期、幼魚生長期等關(guān)鍵生長階段的保護(hù)，大力開展水生生物資源增殖放流活動，建設(shè)一批國家級和省級海洋牧場示范區(qū)。加強漁業(yè)資源調(diào)查和水域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測，摸清海洋漁業(yè)資源的種類組成、洄游規(guī)律、分布區(qū)域，以及主要經(jīng)濟(jì)種類生物學(xué)特性和資源量、可捕量，為養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源提供科學(xué)依據(jù)。