■ 清華大學環(huán)境學院教授 劉建國

伴隨著環(huán)衛(wèi)服務市場需求的不斷釋放以及更多企業(yè)的加速涌入和布局，環(huán)衛(wèi)市場化趨勢越來越突出。環(huán)衛(wèi)行業(yè)逐步出現(xiàn)了將清掃、保潔、中轉(zhuǎn)、收運、處理進行一體化打包的項目。相對以往單項目模式，這種一體化的項目模式更受市場和政府的青睞。無論是從處理鏈條上看，還是從處理對象、市場區(qū)域而言，環(huán)衛(wèi)一體化都將是行業(yè)發(fā)展的重要方向之一，一體化推動了環(huán)衛(wèi)行業(yè)的升級和轉(zhuǎn)型。

垃圾處理能力和結(jié)構(gòu)在不斷升級

中國垃圾處理能力一直在持續(xù)上升。改革開放以后，我國垃圾處理事業(yè)實現(xiàn)了從無到有，開始有了真正意義上的垃圾收集。

從上世紀90年代開始，我國垃圾的無害化處理量開始逐年上升。進入21世紀，特別是近十年以來，隨著我國環(huán)保要求的不斷提高，垃圾處理技術(shù)水平也在不斷提升。這一階段，我國垃圾處理經(jīng)歷了由差到好、由好到優(yōu)的過程。

2016年～2018年三年間，中國城市生活垃圾無害化處理率分別達到了96.6%、97.1%、98.2%。

這對于一個發(fā)展中國家是十分不容易的，是環(huán)衛(wèi)人多年努力取得的結(jié)果。這些數(shù)據(jù)給了環(huán)衛(wèi)人很大的信心，也是接下來進一步工作的基礎。

在能力不斷提升的同時，我國垃圾處理結(jié)構(gòu)也在持續(xù)優(yōu)化。本世紀初，我國還有一半的垃圾沒有經(jīng)過規(guī)范化處理，即使是規(guī)范處理，也基本上是“填埋處理”一統(tǒng)天下。

但近十年以來，我國垃圾處理技術(shù)不斷趨向多元化、現(xiàn)代化。其中，垃圾焚燒的比例迅速提升。不規(guī)范處理占比逐年減少，到2017年、2018年左右，不規(guī)范的垃圾處理基本上已經(jīng)消失；到2018年，城市生活垃圾焚燒占比已經(jīng)達到45.1%；2020年，垃圾焚燒的占比將超過50%，東部城市將超過60%。

雖然我國垃圾處理在能力和結(jié)構(gòu)上都在不斷升級，尤其是垃圾焚燒異軍突起，但目前依然面臨很大的困境。

如一直以來，“鄰避效應”都是困擾垃圾處理設施建設的難點之一，且愈演愈烈。如北京、廣州、仙桃、西安、上海等地，都曾遭遇過類似的鄰避問題，鄰避問題已經(jīng)成為垃圾處理行業(yè)不得不正視的難題。垃圾處理設施的建設、運營管理的水平要不斷提高，社會的法治化水平也要不斷提高，做好鄰避問題的應對。

行業(yè)需要不斷升級破解難題

盡管我國環(huán)衛(wèi)設施的運營已經(jīng)越來越好，很多設施的運營管理水平甚至已經(jīng)達到了國際領先水平，但相關投訴卻依然居高不下，行業(yè)需要不斷升級。

第一，理念升級

需要從政府大包大攬的管理向多元主體共同參與的治理轉(zhuǎn)變。過去環(huán)衛(wèi)垃圾處理多是政府大包大攬，以市場化為主要手段，以無害化為主要目標，行業(yè)形成了很好的垃圾處理模式。但隨著市場的發(fā)展，這種模式的潛力已經(jīng)挖掘殆盡，新形勢下需要尋求新突破，亟需新理念引領形成新模式。多元主體共同參與垃圾治理，充分促進政府、居民、企業(yè)、社會組織等利益相關方自我及相互管理、服務、教育、監(jiān)督，形成垃圾分類人人參與、人人盡責的良好局面，讓人民群眾有實實在在的獲得感、幸福感、安全感。

唯有如此，垃圾分類處理才能取得實質(zhì)性的進展，探索出新的路徑。

第二，路徑升級

從末端設施效能提升達標排放到全鏈條優(yōu)化全過程管控的升級。過去談到垃圾處理的升級，往往強調(diào)的是末端處理設施。片面強調(diào)末端處理設施先進性，忽略垃圾處理是一個完整的鏈條，會造成污染物在不同處理環(huán)節(jié)、環(huán)境介質(zhì)、存在形態(tài)之間循環(huán)往復式地遷移與轉(zhuǎn)化，污染減排變成了污染轉(zhuǎn)移、延伸與擴散，環(huán)境質(zhì)量難以根本改善。

垃圾分類本質(zhì)上就是垃圾處理路徑的升級。如果前端垃圾沒有變化，再好的技術(shù)也不能全方位的解決所有的環(huán)境問題。如果收集的垃圾成分依然沒有變化，再好的技術(shù)都不能很好地解決大量滲濾液處理難的問題。

要做到路徑升級，需要政府協(xié)調(diào)、部門協(xié)作、行業(yè)協(xié)同，實行全生命周期無縫管理，開展全鏈條優(yōu)化設計，構(gòu)建從清潔生產(chǎn)、源頭減量到產(chǎn)品循環(huán)使用、物質(zhì)再生利用、產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈接，再到能量回收利用和少量殘渣安全處置的處理系統(tǒng)。

第三，垃圾處理系統(tǒng)升級

垃圾處理系統(tǒng)的升級，一個重要的原理就是物質(zhì)和能量的守恒。如果不符合物質(zhì)守恒、能量守恒原理，任何技術(shù)都只能是偽技術(shù)。

在傳統(tǒng)的垃圾處理系統(tǒng)中，由于建設投資和運行成本相對較低，對垃圾的適應性相對較強，衛(wèi)生填埋曾長期占據(jù)主導地位。但隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們的消費水平也在快速增長，垃圾產(chǎn)生量也不斷增長，稀缺的土地資源已經(jīng)不堪重負，焚燒發(fā)電行業(yè)在這一時期快速發(fā)展，最大限度的減量節(jié)約了土地資源。

在此基礎上，再生資源回收利用系統(tǒng)也得到很好的構(gòu)建，但在傳統(tǒng)模式中，再生資源回收利用還只是在短缺經(jīng)濟階段彌補了部分物資短缺，完全市場主導抗沖擊能力弱，“小散亂污低”特征明顯。

在傳統(tǒng)模式中，垃圾分類只是在特定城市的特定社區(qū)、在特定時間內(nèi)孤立地開展?！氨硌荨?“作秀”大于實際意義，成本高、效益低、動力弱難以持續(xù)。

隨著環(huán)境治理要求的提高，要求進一步降低污染物排放量。雖然我們希望通過減量去減少垃圾的產(chǎn)生量，但是很遺憾，這一目標在短時間內(nèi)不可能實現(xiàn)。垃圾的產(chǎn)生量還會持續(xù)增加，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。

今年年初，國務院辦公廳印發(fā)了“無廢城市”建設試點工作方案，提出“無廢城市”是以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念為引領，通過推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，持續(xù)推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環(huán)境影響降至最低的城市發(fā)展模式。

因此，在新型模式下，填埋封存只是作為保障，作為必不可少的戰(zhàn)略儲備和應急處置設施，只接受穩(wěn)定化后的殘渣入場填埋。

焚燒發(fā)電作為垃圾處理的主要技術(shù)，還會有很大的發(fā)展空間，成為大城市垃圾處理必不可少的核心設施，承載著進一步提高能源回收效率以及進一步提高全過程污染控制水平的責任。

在整體環(huán)境績效方面，物質(zhì)的回收比能量的回收要高一個層級，要優(yōu)先做物質(zhì)回收。再生資源的回收必須納入到規(guī)范管理中，實現(xiàn)兩網(wǎng)融合。有機垃圾適度適量多元處理實現(xiàn)土地利用，減少低端非標產(chǎn)出注重產(chǎn)品標準化高值化。

只有源頭分類做好了，垃圾回收利用的品質(zhì)才會提升。標準化、高質(zhì)化的垃圾分類也會帶動垃圾焚燒發(fā)電效率的進一步提升和污染的進一步降低。

垃圾分類是垃圾處理系統(tǒng)優(yōu)化升級的重要驅(qū)動力

垃圾源頭分類實際是整個系統(tǒng)優(yōu)化升級的驅(qū)動。從某種意義上講，垃圾分類引領了垃圾處理系統(tǒng)優(yōu)化升級重構(gòu)。

目前，我國垃圾處理的現(xiàn)狀依然過度依賴末端的處置。通過垃圾分類系統(tǒng)的完善，垃圾處理的重心會更好地向前端的源頭減量、資源回收、能源回收轉(zhuǎn)移。這是垃圾分類承載的重大歷史使命。

就垃圾處理而言，并不意味著垃圾分類后會馬上產(chǎn)生多大的經(jīng)濟效益，而是更好地補齊短板、打通鏈條、提升效能、構(gòu)建系統(tǒng)。

在過去的系統(tǒng)中，垃圾不是進焚燒廠就是進填埋場。但在垃圾分類的推動下，垃圾整體會被分為四類，后端必須有四大類的處理設施：可回收物要進入資源再生利用中心；廚余垃圾要進入好氧厭氧生物處理廠；其他垃圾，多數(shù)會進入焚燒廠；有害垃圾的產(chǎn)生量不大，會進入危險廢物處置中心。

垃圾處理行業(yè)要補齊短板

從過去線性單一的系統(tǒng)到現(xiàn)在的綜合、復雜、網(wǎng)絡狀的系統(tǒng)，垃圾處理行業(yè)還需要補齊目前的短板。

首先，可回收物規(guī)范分類與安全利用。這是垃圾處理升級的重點方向。再生資源也是垃圾的組成部分，“兩網(wǎng)融合”是經(jīng)濟社會發(fā)展進步的必然趨勢；“小散亂污低”的再生資源回收不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，被時代淘汰是必然結(jié)局；改變再生資源回收由市場主導、垃圾收運處理由政府主導的二元分治模式是必然要求；提高產(chǎn)業(yè)集聚度、拓展延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升再生產(chǎn)品質(zhì)量，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級是必然選擇。

環(huán)衛(wèi)行業(yè)需要通過規(guī)范化、智能化、一體化的手段，不斷改善行業(yè)從業(yè)者的精神面貌。

其次，廚余垃圾適度分類與土地利用。這是垃圾處理升級的關鍵領域。如果不正視廚余垃圾的處理，垃圾處理系統(tǒng)的減量和提質(zhì)增效是很難實現(xiàn)的。但廚余垃圾分類不要絕對化，要適度分類，而且要注重分類后最終能回到土地當中，否則效率會微乎其微。

第三，焚燒發(fā)電的轉(zhuǎn)型和升級。在垃圾焚燒轉(zhuǎn)型升級的過程中，也面臨一定的機遇和挑戰(zhàn)，比較受關注的就是垃圾熱值升高以及電價補貼的退坡。

近日，財政部經(jīng)濟建設司網(wǎng)站發(fā)布了財政部就全國人大代表王毅在今年全國兩會上提出的“關于保障垃圾處理產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的建議”的答復。其中強調(diào)，考慮到垃圾焚燒發(fā)電項目效率低、生態(tài)效益欠佳等情況，將逐漸減少新增項目納入補貼范圍的比例。

雖然這一回復引發(fā)了眾多行業(yè)人士的討論，普遍認為垃圾焚燒發(fā)電補貼退坡尚沒到合適的時間。但在眾多業(yè)界人士看來，補貼的不斷降低和逐漸退出只是時間問題。

而垃圾分類后，可能帶來的新市場機遇也值得市場關注。

流化床和爐排爐是我國垃圾焚燒發(fā)電的主要技術(shù)手段，很長一段時間二者在市場上平分秋色。但近年來，爐排爐的發(fā)展明顯快于流化床，搶占了絕大多數(shù)的市場。隨著垃圾分類的推動，流化床對高品質(zhì)垃圾的焚燒優(yōu)勢也會凸顯出來，將來可能會有新的發(fā)展空間。這些都是行業(yè)面臨的新思考，也會給垃圾焚燒行業(yè)帶來一定的沖擊。

第四，農(nóng)村垃圾的規(guī)范治理。這一領域需要城鄉(xiāng)一體化與就地分類處理相結(jié)合。農(nóng)村垃圾處理是行業(yè)可以拓展的重要領域。國家應該為農(nóng)村垃圾治理提供基本的資金、隊伍和設施的保障。在制度和標準上，必須要為農(nóng)村環(huán)境的迅速改善提供保障，尤其是農(nóng)村的垃圾治理?，F(xiàn)在有很多制度障礙，導致農(nóng)村垃圾處理的問題在短時間內(nèi)無法得到解決。

環(huán)衛(wèi)行業(yè)升級的三大原則

環(huán)衛(wèi)行業(yè)在升級過程中，要掌握以下幾點原則：

第一，求真務實、因地制宜、循序漸進。第一個階段一般解決的是環(huán)境衛(wèi)生提升的問題，是從0分到及格60分的過程。第二個階段是環(huán)境質(zhì)量改善，是從差到好的過程，開始從60分向85分努力。第三個階段是環(huán)境安全保障，從85分向95分努力。不要在一開始就定很高的目標，要有循序漸進的過程。

第二，面向高質(zhì)量發(fā)展要求。從過去以量取勝，到質(zhì)、量并重，再到以質(zhì)取勝，占據(jù)價值鏈高端。

第三，要形成可持續(xù)運營機制。從過去低投入、低產(chǎn)出，到現(xiàn)在進入高投入、低產(chǎn)出的階段。而環(huán)衛(wèi)行業(yè)的成熟階段，會實現(xiàn)高投入、高產(chǎn)出，但也需要漫長的過程。低投入、高產(chǎn)出，還是一個理想化的階段，世界上迄今也沒有看到這樣的模式出現(xiàn)。