王莉 陸健 曾詩淇

編者按：長期以來，我國縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層畜牧獸醫(yī)隊(duì)伍貼近生產(chǎn)一線，直接服務(wù)廣大養(yǎng)殖戶，承擔(dān)著重大動(dòng)物疫病防控、動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品檢疫、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、畜禽良種及科技推廣等重要職責(zé)，在畜牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)和動(dòng)物健康保障等領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。

當(dāng)前，非洲豬瘟等重大動(dòng)物疫病防控任務(wù)及生豬等畜產(chǎn)品生產(chǎn)恢復(fù)發(fā)展仍十分繁重，要求基層畜牧獸醫(yī)體系更好地發(fā)揮職能。同時(shí)，國家推進(jìn)基層審批服務(wù)執(zhí)法隊(duì)伍整合的工作正在加緊推進(jìn)，如何適應(yīng)新的改革形勢，積極創(chuàng)新工作機(jī)制，提升公益性技術(shù)推廣服務(wù)水平，是基層畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)面對(duì)的全新考驗(yàn)與課題。為此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)局行業(yè)發(fā)展處組織農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心、全國畜牧總站、中國農(nóng)村雜志社等單位，選取遼寧、江蘇、貴州、陜西四個(gè)差異較大的地區(qū)，就基層畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)開展專題調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研報(bào)告分兩期刊登。

遼寧省是我國首例非洲豬瘟確診發(fā)生的省份。通過對(duì)鞍山市海城市、沈陽市新民市的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)遼寧省基層畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)改革先行，創(chuàng)新機(jī)制，但同時(shí)也面臨很多問題和挑戰(zhàn)。

創(chuàng)新基層畜牧獸醫(yī)體系機(jī)制

改革行政管理體制。早在2004年，遼寧省就率先啟動(dòng)動(dòng)物衛(wèi)生管理體制改革，在省、市、縣三級(jí)分別組建動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理局（辦公室），在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立區(qū)域性動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，并作為縣（市、區(qū)）動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)?；旧厦?？3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有一個(gè)區(qū)域性動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，每個(gè)所有1？3名編制人員，主要工作職責(zé)包括計(jì)劃免疫、強(qiáng)制免疫、動(dòng)產(chǎn)品檢疫和動(dòng)物疫情監(jiān)測等22項(xiàng)。

培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍。村級(jí)動(dòng)物防疫員是畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)聯(lián)系養(yǎng)殖場（戶）的橋梁和紐帶。村級(jí)動(dòng)物防疫員的素質(zhì)、能力以及管理水平直接影響動(dòng)物防疫工作的成效。面對(duì)防疫員隊(duì)伍嚴(yán)重老化的現(xiàn)狀，海城市2013？2014年面向社會(huì)公開選拔村級(jí)防疫員，共錄用182名防疫員，這為深入推行動(dòng)物防疫監(jiān)管智能化提供了人才保障。

提高收入留人才。多年來，海城市一直沿襲著一村設(shè)置一名防疫員、每村給予相同補(bǔ)助資金的模式，這種方式最大弊端是苦樂不均，因此，防疫員的積極性受到極大打擊。為此，海城市堅(jiān)持以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，以半坐班或全坐班模式設(shè)計(jì)防疫員職數(shù)，經(jīng)過廣泛征求意見、反復(fù)論證，最終在全市418個(gè)行政村（社區(qū)）設(shè)置182個(gè)村級(jí)動(dòng)物防疫員，再按照每個(gè)行政村7000元的標(biāo)準(zhǔn)，作為防疫員的基礎(chǔ)工資。

新民市則是采用擇優(yōu)績效的形式提高村防疫員收入，例如張家屯鎮(zhèn)和大屯鎮(zhèn)，依舊延續(xù)每村一名村級(jí)防疫員的配置，按照每村10000元設(shè)置防疫員補(bǔ)貼。選舉4名經(jīng)驗(yàn)豐富、工作敬業(yè)的防疫員成立防疫小組，將補(bǔ)貼中的7000元給每村的村級(jí)防疫員，統(tǒng)籌剩余3000元的補(bǔ)貼發(fā)給防疫小組成員。小組成員進(jìn)行全日制坐班工作，其余防疫員采用兼職的工作形式，有效地分配工作量，提高了工作效率。

此外，爭取各種補(bǔ)貼。一是設(shè)置協(xié)檢補(bǔ)貼，按照每個(gè)鎮(zhèn)區(qū)養(yǎng)殖量的不同，設(shè)定完成不同畜別的協(xié)檢任務(wù)，每頭（只）動(dòng)物設(shè)定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。二是生豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)的協(xié)辦費(fèi)收入，按照保費(fèi)提成的6%收取，2018年下半年到2019年上半年保費(fèi)提成約為2萬元。三是生豬無害化處理協(xié)助費(fèi)用，根據(jù)國家無害化處理資金補(bǔ)助要求，40斤以下的小豬死亡后，按照每只80元補(bǔ)貼到無害化處理中心，而無害化處理中心則拿出10元返給養(yǎng)殖戶，10元返給村級(jí)防疫員。

通過縮減崗位設(shè)置、防疫員補(bǔ)貼統(tǒng)籌和績效管理，防疫員的收入實(shí)現(xiàn)了大幅度增加，30%鄉(xiāng)鎮(zhèn)的防疫員年補(bǔ)貼可以達(dá)到3萬元以上，有40%鄉(xiāng)鎮(zhèn)的防疫員補(bǔ)貼可以達(dá)到2萬元以上。

日常培訓(xùn)演練增素質(zhì)。海城從2012年開始每年十月舉行應(yīng)急演練及培訓(xùn)活動(dòng)，對(duì)全體防疫員180人進(jìn)行一次免疫、消毒、應(yīng)急處置等業(yè)務(wù)培訓(xùn)和現(xiàn)場演練。每年的春季和秋季重大動(dòng)物疫病集中免疫期間，分別以鎮(zhèn)區(qū)為單位對(duì)防疫員進(jìn)行一次免疫相關(guān)培訓(xùn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，海城從2012年至今，累計(jì)培訓(xùn)防疫員合計(jì)4365人/次。

面臨的問題和挑戰(zhàn)

人員結(jié)構(gòu)失衡，大量工作集中在基層。縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管等事業(yè)單位缺少專業(yè)人才，真正懂技術(shù)、能干活的人員并不多。據(jù)新民市動(dòng)物疫病防控中心負(fù)責(zé)人說，現(xiàn)有人員編制達(dá)到76個(gè)，事實(shí)上如果都是真正能干活的，只要30個(gè)人就足夠了。由于現(xiàn)有人員編制數(shù)量較多，因此近年來都不能拿到進(jìn)人指標(biāo)，造成“老人不干活，新人進(jìn)不來”的結(jié)構(gòu)困境。

新民市張家屯鎮(zhèn)和大屯鎮(zhèn)聯(lián)合成立了區(qū)域的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，共有5個(gè)編制，由于人員生病等原因，現(xiàn)在只有1個(gè)人常年上班。因此，從村級(jí)防疫員中挑選比較能干的4個(gè)人組成防疫小組，常年在所里工作，幾乎等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的在編人員。這4個(gè)人要負(fù)責(zé)2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有畜牧的相關(guān)工作。

財(cái)政收入有限，工資和補(bǔ)貼得不到保障。地方財(cái)政收入來源單一，水平較低，近年來還要償還前些年政府舉債的本息，財(cái)政壓力非常大。根據(jù)新民市的政府工作報(bào)告，2019年新民市財(cái)政支出41.6億元，加上上解支出2.2億元，地方政府一般債務(wù)還本支出3.6億元，支出合計(jì)47.4億元。而市財(cái)政收入僅16.3億元，主要依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金才能實(shí)現(xiàn)收支平衡。

財(cái)政支出要優(yōu)先保障養(yǎng)老金發(fā)放、政府性債務(wù)還本付息、工資性支出及基本民生支出等必要支出，由于政府供養(yǎng)人員太多，負(fù)擔(dān)太重，所以拖欠工資的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。村級(jí)防疫員作為最基層、最弱勢的人員，往往首先成為工資拖欠的對(duì)象。

財(cái)力不足也使得相關(guān)補(bǔ)貼難以到位。據(jù)調(diào)查，承諾給村級(jí)防疫員的補(bǔ)貼已經(jīng)有2年沒有發(fā)放，包括保險(xiǎn)公司的協(xié)辦費(fèi)、無害化處理中心的返回費(fèi)用下?lián)艿取Ｒ虼?，村?jí)防疫員目前的工作多半出于責(zé)任和情感，如果繼續(xù)不發(fā)補(bǔ)貼，恐怕到年底要重新考慮是否繼續(xù)任職。

社會(huì)保障缺失，面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。在調(diào)研中，每一個(gè)村級(jí)防疫員都表現(xiàn)出了高度的工作責(zé)任、充盈的工作動(dòng)力以及長期從事這項(xiàng)工作的決心，但是也紛紛表達(dá)了他們對(duì)于未來保障的顧慮。其根本還是缺少養(yǎng)老統(tǒng)籌、社會(huì)保險(xiǎn)以及職業(yè)病的保障問題。

一是由于防疫工作的繁重，很多防疫員的防疫工作不再是“副業(yè)”，已經(jīng)成為每名防疫員的主業(yè)和職業(yè)，但是因?yàn)椤捌赣弥啤钡男问?，他們?dān)心萬一有一天政府不再聘用他們了，他們也沒有別的技能再從事其他工作。二是現(xiàn)在村級(jí)防疫員是采取農(nóng)村居民相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障水平比較低，如果納入到企事業(yè)單位形式中去，每年則需要繳納6500元左右，個(gè)人難以完全負(fù)擔(dān)。三是工作中疫病傳染風(fēng)險(xiǎn)。一些村級(jí)防疫員現(xiàn)在工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所正式人員工作內(nèi)容相同，檢驗(yàn)檢疫、疫苗防疫等，經(jīng)常與豬、牛、羊家畜接觸，存在感染布氏桿菌病等人畜共患病的危險(xiǎn)，當(dāng)?shù)匾延幸幻寮?jí)防疫員感染，因此都有些擔(dān)心。

基層畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)亟待加強(qiáng)

盡管畜牧業(yè)特別是生豬家禽的規(guī)模化和專業(yè)化發(fā)展成效顯著，但是小型散養(yǎng)戶的數(shù)量依然龐大，而且將持續(xù)一段時(shí)間，因此公益性的畜牧獸醫(yī)服務(wù)還非常必要。當(dāng)前基層畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)比較薄弱，特別是鄉(xiāng)和村兩級(jí)。鄉(xiāng)級(jí)畜牧獸醫(yī)體系面臨綜合改革的壓力，無論如何改，都必須確保一定數(shù)量的畜牧獸醫(yī)專業(yè)的編制人員。村級(jí)防疫員的作用雖然有所下降，但在一定時(shí)期內(nèi)不能缺失。政府購買服務(wù)是行之有效的方式，必須強(qiáng)化各級(jí)政府的責(zé)任，確保足額的購買經(jīng)費(fèi)并按時(shí)撥付。同時(shí)，要鼓勵(lì)各地的高度重視和機(jī)制創(chuàng)新，不斷探索村級(jí)防疫員的選拔、培養(yǎng)和組織方式。

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心；全國畜牧總站）