文/鄧鴻雁

目前，國際上對PPP還沒有一個公認的說法，世界各國對PPP的定義有所不同。

聯(lián)合國培訓研究院的定義為：“PPP 涵蓋了不同社會系統(tǒng)倡導者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當?shù)鼗騾^(qū)域內的某些復雜問題。PPP包括兩層含義，其一是為滿足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導者之間的各種合作關系；其二是為滿足公共產(chǎn)品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關系進行的大型公共項目的實施。”聯(lián)合資信評估李潔、劉小平在查閱了大量資料后發(fā)現(xiàn)，在國外的PPP實踐中，英國是最早采用PPP模式的國家，發(fā)展較為成熟；加拿大和澳大利亞等也是公認的PPP模式運用較好的國家。

英國私人融資為主 運行周期長

英國是較早采用PPP模式開展基礎設施建設的國家，于1992年首次提出私人融資計劃（PFI）。2012年，英國財政部進一步推出新型私人融資(PF2)，兩者最大的區(qū)別是政府在特殊目的公司（SPV）參股投入部分資本金以吸引長期投資者。政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從10%提高到20%-25%，化解了在資金緊缺時的融資局限性，又有助于發(fā)揮私人資本的專業(yè)能動性。同時，在PF2合同中，公共部門承擔了更多的管理風險，如因法律、場址污染、保險等不可預見的變化所引發(fā)的費用增加的風險；PF2的融資結構更有利于獲得長期債務融資，特別是從資本市場融資。

在法律頂層設計方面，到目前為止，英國對PPP沒有專門的立法，是通過財政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進行的管理。在PFI階段，有三個政策性文件：《應對投資風險》（2003）、《強化長期伙伴關系》（2006）和《基礎設施采購：實現(xiàn)長期價值》（2008）。在PF2階段，有一個政策性文件：《PPP的新方式》（2012）。

在組織保障方面，2010年前，英國負責PPP運行的機構有兩個：一是財政部的PPP工作組；二是“英國合作伙伴關系”（Partnership UK），獨立于財政部，按照公司化方式運營，市場投資人占股為51%，財政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%，專項支持PPP工作組遴選的PFI項目。2011年，財政部設立基礎設施局（IUK，Infrastructure UK）工作組和“英國合作伙伴關系”的職能，統(tǒng)一管理實施PF2項目。

在PPP開展情況方面，根據(jù)IUK的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2012年3月16日，PFI存量項目數(shù)量為717個，其中在運營的項目為648個（2011年3月16日的數(shù)據(jù)分別為698個和632個），總投資額為547億英鎊（2011年3月16日的總投資額為529億英鎊）。

從項目運作模式看，在717個存量項目中，有311個項目成立了SPV。2011-2012年間，私人部門支付的資金為18億英鎊，2012—2013年為24億英鎊，2013-2014年為13.58億英鎊。PFI融資方式已占到英國全部基礎設施融資建設的10%-13%。由于英國PF2于2012年才推出，而IUK最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)為截止到2012年3月，因此統(tǒng)計數(shù)據(jù)中暫不含PF2相關數(shù)據(jù)。

英國的PPP模式特點如下：一是較少采用特許經(jīng)營，多數(shù)情況下會選擇PFI（2012年后進一步改進為PF2）。特許經(jīng)營的項目，需要使用者付費，而PFI項目則是由政府付費的。由于英國的教育和醫(yī)療是全民免費，所以大多采用PFI模式。即便是交通（高速公路、鐵路等）絕大多數(shù)也是采用PFI模式，整個英國目前只有一條使用者付費的交通(公路項目公里22公里，因公路收費使用者較少，目前政府打算收回國有)。

二是項目覆蓋行業(yè)范圍廣，以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主。2012年3月底，英國的717個存量PFI項目中甚至包括國內不常見的監(jiān)獄、警察局、法院等。其中，教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理等行業(yè)數(shù)量占比分別為28.71%、18.97%、5.30%和5.30%，合計超過50%；總投資額占比分別為20.50%、22.06%、12.78%和7.95%，合計超過60%。交通類項目投資額往往較大，雖然項目個數(shù)占比不到6%，但是其投資額占比卻超過12%。

三是運營期限整體較長。根據(jù)統(tǒng)計運營期限在20-30年之間的項目合計占比為81.45%。也有少量項目運營期限在5年以內的項目（占0.56%），主要為IT類項目；以及部分超過40年的項目（占0.28%），主要為交通類項目（高速公路維護）和醫(yī)療項目。

加拿大頂層設計周密 運用范圍廣

加拿大是國際公認的PPP運用的最好的國家之一。自1991至2013年，加拿大共啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元，涵蓋全國10個省份，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。

在法律頂層設計方面，加拿大各級政府積極制定基礎設施規(guī)劃，不斷完善PPP項目采購流程。2003年5月加拿大工業(yè)部出版的《對應公共部門成本——加拿大最佳實踐指引》和《PPP公共部門物有所值評估指引》是目前PPP項目的主要依據(jù)。

在組織保障方面，2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級的PPP單位——PPP加拿大（PPP Canada）。該機構由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運作，PPP加拿大通過財政部向國會報告，公司具有獨立的董事會。

這種形式可以讓私人部門通過董事會監(jiān)測PPP單位的運作。PPP加拿大設立了一個總額為12億美元的“加拿大P3基金”（P3 Canada Fund），為PPP項目提供不超過投資額25%的資金支持。任何層級的地方政府都可以申請該基金，截至2013年一季度末，該基金已為加拿大15個PPP項目累計提供基金支持近8億美元，撬動市場投資超過33億美元。

在PPP開展情況方面，根據(jù)PPP加拿大發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2003-2012年間，加拿大共有121個PPP項目完成了融資方案。這121個PPP項目在建設過程中的資本投入共計384億美元，其中醫(yī)療保健行業(yè)直接吸引資本投入178億美元；運營與維護投入共計128億美元，醫(yī)療保健行業(yè)的運營維護投入49億美元。

澳大利亞沒有專門立法 有專門管理機構

澳大利亞在運用PPP模式實施大型基礎設施項目方面處于世界領先地位。20世紀80年代，為了解決加快基礎設施建設而帶來的資金不足問題，澳大利亞開始在基礎設施建設領域運用PPP模式。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設和運營簽訂項目協(xié)議，期限一般為20-30年。一旦SPV出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時跟進；合同到期時項目資產(chǎn)將無償轉交給政府。20世紀80年代，澳大利亞PPP的運營取得了較好效益。自90年代開始，政府開始大量引入私人資本，同時將建設和運營風險更多的轉嫁給私人資本，以致私人資本負擔過重，資金難以為繼。2000年以來，澳大利亞吸取經(jīng)驗和教訓，制定了相應的特別法律措施，充分發(fā)揮政府和私人資本的各自優(yōu)勢，以實現(xiàn)共贏。

在法律頂層設計方面，澳大利亞對PPP沒有專門立法，于2008年11月頒布了一系列國家政策與指南對PPP進行規(guī)范，各州在此基礎上再制定本地的指南。以維多利亞州為例，2000年公布的《維多利亞州合作方法》、2003年頒布的《合同管理方法》等是本地PPP項目開展的主要依據(jù)。

在組織保障方面，2008年，澳大利亞創(chuàng)立了全國層面的PPP管理機構，即澳大利亞基礎設施局（Infrastructure Australia， 簡 稱IAU），推廣PPP是該機構的職能之一。其后，IAU又發(fā)布了一整套全國公私合作指南，將PPP項目的決策過程分為投資決策階段與采購決策階段，前者確定項目的經(jīng)濟合理性和財務可行性，后者回答公私合作在投資與運行費用、工期、服務質量、運營管理、效率、風險分擔等方面是否優(yōu)于傳統(tǒng)采購。

在PPP開展情況方面，澳大利亞的PPP市場達920億美元，分布在國防、公路、鐵路、衛(wèi)生、教育、司法、娛樂等部門。澳大利亞PPP項目多集中在基礎設施和公益事業(yè)領域，其特色在于建立嚴格的審計和績效評價機制。

國外PPP發(fā)展經(jīng)驗對中國的啟示

聯(lián)合資信評估李潔、劉小平通過分析國際PPP項目的開展情況、運作模式，融資模式總結出了中國開展PPP的幾點啟示。

一是合理的風險共擔機制。對任何一個PPP融資項目來講，風險都存在于項目設計、建設、運營管理的全過程。政府部門和私人部門都需要充分了解項目風險，在項目伊始便應最大可能地預測未來可以出現(xiàn)的風險并提出應對方案。對于不可預知的風險需要設定相應的調節(jié)機制。

二是公平的利益分配機制。PPP模式比較復雜，涉及到多方利益，協(xié)調利益分配是實施PPP項目的關鍵。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營合同中的利益分配問題達成共識，以規(guī)避合作過程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風險；而且還要能夠提出讓彼此均認可的利益分配方案，這是促進PPP項目雙方積極合作的源動力。如果收益分配結構不當，就會損傷合作雙方的積極性，從而導致項目合作的破裂。

三是契約精神。政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功的關鍵因素，是消除社會資本顧慮的首要條件。

我國地方政府部門在以往的PPP項目執(zhí)行過程中暴露出的執(zhí)行力弱、缺乏契約精神等問題?！昂贤菑埣?，簽完隨時改”，政策隨意性風險非常大。這種政策不確定性風險是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推進，我國政府部門必須改變以往缺乏契約精神的情況，建立一個透明公開、可預期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神是PPP模式的最佳環(huán)境。

四是政府監(jiān)管。政府監(jiān)管也是政府和私人部門合作關系中的重要內容。倫敦地鐵項目的失敗原因之一便是政府監(jiān)管不力。由于私人部門在運營方面有先天的信息優(yōu)勢，在項目需要進行重大調整（如改變融資結構）時，政府部門往往面臨信息不對稱的尷尬境地。因此，要求政府必須在全項目周期對其進行監(jiān)管，以掌握項目運營的信息。

此外，由于PPP項目提供的是公眾產(chǎn)品和公眾服務，而資本的天性是逐利，這也要求政府通過監(jiān)管來督促私人部門提高服務水平。

五是確保私人部門盈利但不暴利。確保私人部門的利益是吸引投資者的關鍵，政府部門一方面要保持項目回報率的吸引力，另一方面則要考慮到整體回報率不能過高。

六是設立國家PPP基金。PPP基金可以通過債權、擔保、股權等形式，為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，在項目條件改善后擇機退出。亞行已經(jīng)資助印度、印尼、菲律賓等國家成立PPP基金和項目開發(fā)基金，積極分享成立與運營PPP基金和項目開發(fā)基金的國際經(jīng)驗。PPP基金的主要作用是通過股權投資解決項目初期遇到的資金難題，同時起到撬動社會資本的作用。

PPP基金的另一重要作用是尋找適合的PPP項目。因為在多數(shù)情況下，一個國家的社會資本量是非常充裕的，資金并不是難題，難題在于缺乏可行的PPP項目。在條件和時間成熟時，還可以考慮設立地方PPP基金。

七是創(chuàng)新融資工具。PPP參與各方之間實現(xiàn)公平有效的風險分擔和利益共享還需要完善的金融體系及豐富的融資工具予以支持。由于PPP項目的債務率較高（一般在70%-90%），因此融資工具的便利性和豐富程度也是影響PPP項目成功與否的重要因素。