周磊

我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的創(chuàng)新舉措于1994年在深圳首次嘗試，隨后施行范圍不斷擴(kuò)大到北京、上海、深圳、廣東、湖北、福建等省市。雖然各地方政府在開展購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)取得了相當(dāng)不錯(cuò)的成績(jī)，但購(gòu)買過程中依然存在購(gòu)買流程不規(guī)范、承接主體能力不足、績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制不健全等一系列的問題。如何滿足新時(shí)期人民群眾對(duì)公共服務(wù)越來(lái)越高的要求，就需要我們逐步解決政府于實(shí)踐過程中存在的這些現(xiàn)實(shí)問題。

一、政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)涵和模式

1.政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)涵?！罢?gòu)買公共服務(wù)就是政府把原來(lái)為了社會(huì)發(fā)展和人民生活所直接提供的各項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)交給有資質(zhì)的相關(guān)企業(yè)或社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照特定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付一定的服務(wù)費(fèi)用，是一種新型政府提供公共服務(wù)的方式”。在我國(guó)，政府購(gòu)買公共服務(wù)與政府采購(gòu)其實(shí)本質(zhì)上差別不大，我們可以將其作為一種特殊的采購(gòu)行為納進(jìn)到政府采購(gòu)的范圍。長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式不但阻礙了公共服務(wù)的多樣性，還降低了其供給效率。政府應(yīng)該引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取特許經(jīng)營(yíng)、委托授權(quán)、志愿服務(wù)等方式來(lái)提供質(zhì)量更高、服務(wù)更好的公共服務(wù)。①公共服務(wù)的購(gòu)買主體。公共服務(wù)的購(gòu)買主體一般是指政府各級(jí)行政機(jī)關(guān)或者是受政府委托而具有行政管理職能的事業(yè)單位。②公共服務(wù)的承接主體。公共服務(wù)的承接主體一般是指接受購(gòu)買主體的委托向社會(huì)公眾直接生產(chǎn)公共服務(wù)的社會(huì)組織與企事業(yè)單位。③公共服務(wù)的消費(fèi)主體。公共服務(wù)的消費(fèi)主體一般是指公共服務(wù)的使用者，也可以說是全體社會(huì)公眾。

2.政府購(gòu)買公共服務(wù)的模式。我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式一般主要有以下幾種模式：①定向委托的方式，是指在已有合作的基礎(chǔ)上或者具備承接條件的社會(huì)組織或企事業(yè)單位中選擇較優(yōu)秀的一家，承接主體以定向投標(biāo)的方式購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目;②公開招標(biāo)的方式，是指政府先行確定公共服務(wù)項(xiàng)目的各項(xiàng)硬性指標(biāo)，然后通過公開招標(biāo)讓社會(huì)組織或者企事業(yè)單位參與競(jìng)爭(zhēng)，政府選擇其中一方作為承接主體;③合作的方式，是指政府與各社會(huì)力量就某些公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行合作的一種模式，這種模式雙方不僅有共同享受收益的權(quán)利，也有共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù);④競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式，是指政府直接約請(qǐng)三家以上的潛在承接主體，就公共服務(wù)項(xiàng)目的承接進(jìn)行專門性談判的方式;⑤直接資助的方式，是指政府通過經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼或者優(yōu)惠政策扶持等形式對(duì)承擔(dān)公共服務(wù)的社會(huì)組織或企事業(yè)單位給予一定的資助。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)存在的問題

1.政府自身對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)的理念認(rèn)識(shí)不夠深入。很多地方政府還是習(xí)慣于以前的傳統(tǒng)思維，認(rèn)為公共服務(wù)供給的唯一主體只能是自己，其服務(wù)的思想理念還沒有轉(zhuǎn)變過來(lái);還有些地方政府對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)的重要性認(rèn)識(shí)不足，他們總是把對(duì)自己不好的服務(wù)項(xiàng)目想盡辦法推給其他承接主體，而把對(duì)自己有好處的服務(wù)項(xiàng)目則不會(huì)輕易交給其他承接主體。

2.有關(guān)政府購(gòu)買公共服務(wù)的法律法規(guī)還不完善。雖然我國(guó)的《政府采購(gòu)法》在2003年已經(jīng)正式施行，然而它并沒有把公共服務(wù)納入到采購(gòu)范圍，《政府采購(gòu)法》中對(duì)于服務(wù)的理解只限于政府行政機(jī)關(guān)自身運(yùn)作相關(guān)的各項(xiàng)后勤保障服務(wù)。

3.政府購(gòu)買公共服務(wù)的過程不夠規(guī)范。大部分政府購(gòu)買公共服務(wù)只是形式性購(gòu)買，它不屬于完全意義上的購(gòu)買關(guān)系，而是政府行政職能上的一種延伸。實(shí)踐中，政府往往會(huì)把公共服務(wù)交給與其關(guān)系緊密的事業(yè)單位去做，真正通過招投標(biāo)方式進(jìn)行承接主體競(jìng)爭(zhēng)的很少;即使有的公共服務(wù)項(xiàng)目通過招投標(biāo)方式選擇承接主體，其整個(gè)過程也不會(huì)向社會(huì)公眾及時(shí)公布，這就可能滋生尋租腐敗等現(xiàn)象。

4.社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力不足。目前具有一定水平能夠作為承接主體的社會(huì)組織數(shù)量不是很多，有些社會(huì)組織規(guī)模較小，手中能夠掌握的資源也非常有限，同時(shí)對(duì)應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量寥寥無(wú)幾;還有一些社會(huì)組織的服務(wù)水平低下，沒有一套完整規(guī)范化的運(yùn)作模式，無(wú)法得到廣泛社會(huì)公眾的認(rèn)可。

5.監(jiān)督機(jī)制與評(píng)估機(jī)制不完善。在購(gòu)買公共服務(wù)的價(jià)格評(píng)估上，政府部門往往沒有制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，在社會(huì)組織公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估方面也缺少一套完整的機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制和評(píng)估機(jī)制的缺乏，讓一些社會(huì)組織在生產(chǎn)公共服務(wù)時(shí)渾水摸魚、以次充好，最后導(dǎo)致公共服務(wù)的供給質(zhì)量和人民群眾的認(rèn)可度出現(xiàn)下降。

6.政府購(gòu)買公共服務(wù)的模式有缺陷。實(shí)踐中政府購(gòu)買公共服務(wù)的模式比較“單一”，基本全是“由上至下”的傳統(tǒng)模式。這種模式的缺點(diǎn)就是導(dǎo)致政府所提供的公共服務(wù)與民眾的實(shí)際需求相脫節(jié)，可能政府提供的公共服務(wù)并不是社會(huì)公眾需要的，而社會(huì)公眾需要的公共服務(wù)政府又沒有去提供。

三、完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的對(duì)策

1.轉(zhuǎn)變政府的服務(wù)理念，深刻認(rèn)識(shí)自身的責(zé)任。在“簡(jiǎn)政放權(quán)”的新型公共服務(wù)要求下，要深刻認(rèn)識(shí)政府與社會(huì)的關(guān)系，互相之間取長(zhǎng)補(bǔ)短。轉(zhuǎn)移政府職能，促使政府從直接生產(chǎn)者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接提供者，政府要將工作重心轉(zhuǎn)向公共服務(wù)需求地探索以及公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)地制定等方面。當(dāng)然，政府購(gòu)買公共服務(wù)并不意味著完全把自身責(zé)任轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)的承接主體。政府應(yīng)該向承接主體明確公共服務(wù)項(xiàng)目的具體要求，對(duì)于委托合同要進(jìn)行全方位的監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)承接主體效率低下、濫竽充數(shù)等行為。

2.加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，做到有法可依。建議抓緊出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，在宏觀層面上確立政府購(gòu)買公共服務(wù)的主要方式、購(gòu)買流程、職責(zé)范圍等。第一，將《政府采購(gòu)法》加緊完善，政府購(gòu)買公共服務(wù)的具體內(nèi)容應(yīng)該有明確的界定。第二，加快研究制定政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，確立政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的種類和標(biāo)準(zhǔn)。第三，制定嚴(yán)格的規(guī)章制度，將那些濫竽充數(shù)、以次充好的社會(huì)組織或企事業(yè)單位拉入“黑名單”，禁止其往后參與公共服務(wù)承接主體競(jìng)標(biāo)的資格。

3.規(guī)范政府購(gòu)買公共服務(wù)的程序，實(shí)現(xiàn)透明的陽(yáng)光運(yùn)行。第一，對(duì)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行相關(guān)立法，從而使政府購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)做到有法可依，防止選擇性招標(biāo)、暗箱操作以及公職人員尋租腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。第二，要依法明確采購(gòu)方式，公共服務(wù)的購(gòu)買方要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求，按照公平、公開、公正的原則從中擇優(yōu)選擇承接主體，并在政府指定的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上及時(shí)向社會(huì)公眾公布相關(guān)信息。第三，要強(qiáng)調(diào)合同履約，嚴(yán)格按照已經(jīng)規(guī)定的程序簽署公共服務(wù)外包合同，禁止承接主體將合同轉(zhuǎn)包給其他單位，如果發(fā)現(xiàn)有違規(guī)之處果斷將其拉人“黑名單”，禁止其競(jìng)標(biāo)資格。

4.加快培育社會(huì)組織，提高其承接公共服務(wù)水平。政府要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r加大對(duì)社會(huì)組織的資金扶持力度，大力培育公益類社會(huì)組織。努力從人才、資金、場(chǎng)所等方面陸續(xù)完善相關(guān)政策，放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，降低社會(huì)組織的登記門檻，對(duì)各類承接主體實(shí)行無(wú)差別對(duì)待;對(duì)社會(huì)組織工作人員要積極開展教育和培訓(xùn)工作，吸引更多的專業(yè)技術(shù)人才到社會(huì)組織工作，加強(qiáng)引導(dǎo)社會(huì)組織對(duì)人才隊(duì)伍的建設(shè)和重視。

5.建立監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的制度保障。積極引入第三方監(jiān)督評(píng)估主體，建立審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督為一體的聯(lián)合監(jiān)管架構(gòu)。公共服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量到底好不好，哪里好，哪里不好，社會(huì)公眾是最有發(fā)言權(quán)的，公眾監(jiān)督是最直接的，所以要引導(dǎo)社會(huì)公眾積極地參與到政府購(gòu)買公共服務(wù)監(jiān)督評(píng)估機(jī)制當(dāng)中去。只有建立完整的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，政府才能提供質(zhì)量更高、服務(wù)更好的公共服務(wù)。

6.創(chuàng)新政府購(gòu)買公共服務(wù)的模式，滿足社會(huì)公眾多樣化的需求。改變政府“由上而下”的傳統(tǒng)供給模式，深入到社會(huì)公眾的生活當(dāng)中去，了解他們的真實(shí)需求。對(duì)于社會(huì)公眾需要的公共服務(wù)，社會(huì)組織或企事業(yè)單位可以采取項(xiàng)目申請(qǐng)的方式，主動(dòng)去尋找政府并與其合作。這種“由下而上”的公共服務(wù)供給模式不但可以滿足社會(huì)公眾的多樣化需求，也可以大大減少政府的財(cái)政支出，避免政府盲目供給公共服務(wù)而出現(xiàn)浪費(fèi)的情況發(fā)生。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展以及向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的社會(huì)需求，政府必須改變它是公共服務(wù)供給唯一主體的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變自身定位和角色，積極嘗試向各種社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，才能為廣大群眾提供效率更高、質(zhì)量更好的公共服務(wù)。

（作者單位：沈陽(yáng)師范大學(xué)管理學(xué)院）