張萬洪 范承思

摘 要：近年，出于打擊恐怖主義融資的需要，形成了國(guó)際金融反恐法律機(jī)制。該機(jī)制在運(yùn)行過程中，與公民金融隱私權(quán)、個(gè)人信息權(quán)以及無罪推定原則、比例原則等產(chǎn)生了一定的張力。在加強(qiáng)金融反恐法律機(jī)制的同時(shí)，我國(guó)仍需要健全金融反恐法律體系，調(diào)整金融反恐執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能，加強(qiáng)金融反恐措施侵害個(gè)人權(quán)利時(shí)的法律保障，完善金融反恐法律機(jī)制，實(shí)現(xiàn)反恐怖主義與人權(quán)保護(hù)的平衡。

關(guān)鍵詞：恐怖主義;金融反恐;人權(quán)

中圖分類號(hào)：DF438.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-4355（2019）06-0047-13

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2019.06.04

隨著恐怖主義對(duì)國(guó)際社會(huì)安全與秩序帶來的威脅日益加劇，各國(guó)打擊恐怖犯罪行為的力度也在不斷增強(qiáng)。資金作為恐怖組織賴以生存和發(fā)展的命脈，決定著恐怖主義行為發(fā)生的次數(shù)及嚴(yán)重性。因此，自“9·11”以來，美國(guó)在傳統(tǒng)的政治、軍事、情報(bào)領(lǐng)域之外，掀起了以打擊恐怖融資為目的的“金融反恐戰(zhàn)”。但由于傳統(tǒng)金融監(jiān)管機(jī)制的懲治力度有限，國(guó)際社會(huì)開始著手制定更為嚴(yán)格的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)相繼通過了諸多決議，反洗錢金融行動(dòng)特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering ， 英文簡(jiǎn)稱“FATF”）也針對(duì)反恐怖融資提出了多項(xiàng)特別建議。這些國(guó)際法律文件規(guī)定了一系列嚴(yán)密的預(yù)防及監(jiān)督措施來截?cái)嗫植乐髁x資金的流動(dòng)，同時(shí)也構(gòu)成了國(guó)際社會(huì)打擊恐怖融資行為的主要法律依據(jù)，為各國(guó)修訂和完善金融反恐法律機(jī)制提供了重要參考。

值得注意的是，國(guó)家在行使公權(quán)力強(qiáng)化監(jiān)管措施、打擊恐怖融資的同時(shí)，在金融監(jiān)管立法方面往往“重規(guī)定、輕責(zé)任”，政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力不斷擴(kuò)寬;但金融機(jī)構(gòu)與特定非金融機(jī)構(gòu)被授權(quán)成為金融反恐義務(wù)的主體，采取諸如客戶身份識(shí)別與交易報(bào)告機(jī)制等措施，對(duì)人權(quán)保障構(gòu)成潛在威脅。

伴隨著金融領(lǐng)域開放程度的加深，尤其是在加入反洗錢金融特別工作組后，我國(guó)開始重視金融反恐法律機(jī)制的建設(shè)，取得的成績(jī)可圈可點(diǎn)，但也存在一些問題。在聯(lián)合國(guó)新興的“工商業(yè)與人權(quán)”的框架下，這些問題應(yīng)該受到重視并得到妥善解決。本文以保護(hù)人權(quán)為視角，在對(duì)國(guó)際金融反恐法律機(jī)制與人權(quán)關(guān)系梳理的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地分析了中國(guó)金融反恐法律機(jī)制及現(xiàn)有機(jī)制下人權(quán)保護(hù)相關(guān)議題，最后提出完善中國(guó)金融反恐法律機(jī)制的若干建議，以期對(duì)我國(guó)金融反恐背景下的人權(quán)保護(hù)事業(yè)有所助益。

一、金融反恐與人權(quán)保護(hù)

（一）金融反恐及其法律機(jī)制

1. 恐怖融資的渠道及其危害

資金是恐怖主義生存和發(fā)展的必要條件，恐怖組織獲得資金的渠道主要分為兩個(gè)方面：一是外部資助，如政府、機(jī)構(gòu)、個(gè)人資助等;二是自身收入，包括以走私、倒賣軍火、販賣毒品、綁架、勒索等違法活動(dòng)獲取資金，也包括參與合法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲取資金。隨著互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，恐怖組織融資的方式逐漸多元化，經(jīng)常利用金融機(jī)構(gòu)、替代性匯款系統(tǒng)（Alternative Remittance Systems，英文簡(jiǎn)稱“ARSs”）等渠道來幫助其實(shí)施隱匿的資金轉(zhuǎn)移[1]。

首先，恐怖融資的危害表現(xiàn)在對(duì)于銀行系統(tǒng)的破壞?？植澜M織往往將銀行作為實(shí)現(xiàn)恐怖融資最重要的資金轉(zhuǎn)移服務(wù)中介，利用銀行的支票、匯票等金融工具實(shí)現(xiàn)資金的流動(dòng)。1988年，穆斯林兄弟會(huì)甚至在巴拿馬自己注冊(cè)了銀行Al-Taqwa Bank，為恐怖組織的活動(dòng)提供資金移轉(zhuǎn)的服務(wù)，并且在瑞士、意大利、阿爾及利亞、德國(guó)等多個(gè)國(guó)家設(shè)有支行，美國(guó)政府認(rèn)定其是本·拉登所領(lǐng)導(dǎo)的恐怖組織的重要資金來源。如果銀行成為恐怖融資利用的工具，這將嚴(yán)重?fù)p害銀行的信用。在現(xiàn)代金融活動(dòng)之中，銀行的商業(yè)信用尤為重要，因?yàn)殂y行存在的基礎(chǔ)就是基于長(zhǎng)期博弈所具有的信譽(yù)，才使得銀行區(qū)別與一般的企業(yè)成為人們普遍接受的低風(fēng)險(xiǎn)的融資項(xiàng)目提供者[2]。一旦銀行的信用被破壞，隨之而來的就是公眾的恐慌并發(fā)生擠兌，最終導(dǎo)致銀行破產(chǎn)倒閉。

其次，恐怖組織為了躲避正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施，常常利用非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金移轉(zhuǎn)，例如替代性匯款系統(tǒng)——“哈瓦拉”系統(tǒng)“哈瓦拉”起源于阿拉伯地區(qū)以及南亞次大陸，如巴基斯坦、印度等地，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，在20世紀(jì)30年代傳入歐洲和美洲，逐漸成為國(guó)際化的“非正式價(jià)值轉(zhuǎn)移系統(tǒng)”（Informal Value Transfer System，英文簡(jiǎn)稱“IVTS”）。。由于此種交易系統(tǒng)隱匿客戶身份，且不受政府機(jī)構(gòu)的管理，因此難以查詢交易記錄。從而可以為恐怖融資提供很好的蔽護(hù)，使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查恐怖資金流動(dòng)狀況時(shí)難以追蹤截?cái)?。更加?yán)重的危害在于這類交易系統(tǒng)不屬于國(guó)際普遍適用的金融規(guī)則，其運(yùn)作會(huì)極大地破壞國(guó)家的金融監(jiān)管制度，沖擊外匯管理秩序，甚至誘發(fā)金融危機(jī)。

最后，恐怖融資所帶來的最直接的危害是其對(duì)恐怖活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)支持?？植澜M織要運(yùn)作必須招兵買馬，則不得不依靠恐怖融資為其提供資金的支持。近年來“伊斯蘭國(guó)”“博科圣地”等極端恐怖組織越發(fā)活躍，策劃并發(fā)動(dòng)了2015年“法國(guó)巴黎恐怖襲擊事件”“也門爆炸襲擊事件”等恐怖活動(dòng)，造成了大量的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。原因之一就是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使得恐怖融資的手段更多，恐怖組織已經(jīng)不再僅僅是過去只會(huì)使用武器暴力殺傷的悍匪，而是有著大量金融人才和資金支持的新型網(wǎng)絡(luò)化恐怖組織?！?·11事件”以后美國(guó)政府發(fā)布了關(guān)于世貿(mào)中心所投保的保險(xiǎn)公司的調(diào)查報(bào)告，以及對(duì)被劫機(jī)的飛機(jī)所屬的美國(guó)航空公司（American Airlines）和美國(guó)聯(lián)合航空公司（United Airlines）公司所做的調(diào)查報(bào)告表明，在襲擊事件發(fā)生前曾出現(xiàn)的有關(guān)公司股票被短期巨量拋售的交易行為和本·拉登的股票賬戶有密切關(guān)聯(lián)參見：Paul Blustein.New Task Forces Target Terrorist Funding[N].The Washington Post， Sept.20，2001， A6.。通過此種新型恐怖融資的手段，恐怖組織能夠獲得巨額利益，自然其資金又被用于招募成員、策劃恐怖活動(dòng)等，形成惡性循環(huán)。

2.金融反恐的法律機(jī)制

國(guó)際社會(huì)首次通過法律文件來規(guī)范對(duì)恐怖主義的打擊行為，是國(guó)際聯(lián)盟于1938年通過的《預(yù)防和懲罰恐怖主義犯罪公約》，其中主要對(duì)政治及軍事打擊手段進(jìn)行了規(guī)定。然而金融領(lǐng)域的反恐措施直到1999年聯(lián)合國(guó)通過的《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）中才被加以詳細(xì)規(guī)定。在美國(guó)紐約世貿(mào)中心大廈遇襲之后，聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)迅速采取行動(dòng)，于9月28日通過了第1373（2001）號(hào)決議，為打擊恐怖融資行為制定了更高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際準(zhǔn)則。這些國(guó)際條約及決議成為了國(guó)際反恐怖融資義務(wù)的正式法律淵源。

此外，在1989年的七國(guó)集團(tuán)巴黎峰會(huì)上成立的金融行動(dòng)特別小組在反恐怖融資上也發(fā)揮著重要作用，其于2001年及2004年分別發(fā)布了關(guān)于反恐怖融資的建議，為各國(guó)的金融反恐工作提供了具體的指引。為應(yīng)對(duì)洗錢及恐怖融資持續(xù)更新的手段與技術(shù)，在結(jié)合第三輪互評(píng)估結(jié)果的基礎(chǔ)上，F(xiàn)ATF于2012年對(duì)國(guó)際反恐怖融資標(biāo)準(zhǔn)又再次進(jìn)行修訂，并發(fā)布了《打擊洗錢、恐怖融資、擴(kuò)散融資國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《FATF新40條建議》），針對(duì)國(guó)家監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)合理分配資源以提高打擊恐怖融資效率提出了新的建議。

國(guó)際金融反恐法律機(jī)制是在國(guó)際社會(huì)范圍內(nèi)普遍達(dá)成了打擊恐怖主義融資的共識(shí)后，由聯(lián)合國(guó)公約、決議等明確規(guī)定各國(guó)應(yīng)采取的措施在內(nèi)化為國(guó)內(nèi)立法后形成的法律體系。聯(lián)合國(guó)《公約》第6條明確規(guī)定：“每一締約國(guó)應(yīng)酌情采取措施，包括適當(dāng)時(shí)制定國(guó)內(nèi)立法，以確保本公約范圍內(nèi)的犯罪行為，在任何情況下都不可引用政治、思想、意識(shí)形態(tài)、種族、族裔、宗教或其他類似性質(zhì)的考慮因素為其辯解?！痹趦?nèi)容上，金融反恐法律機(jī)制主要由以下兩個(gè)方面構(gòu)成：其一是政府作為公權(quán)力應(yīng)當(dāng)采取的措施，如《公約》及FATF《反恐怖融資9項(xiàng)特別建議》均規(guī)定了各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)在本國(guó)法中將恐怖融資行為規(guī)定為刑事犯罪，并且將資助恐怖活動(dòng)犯罪作為洗錢罪的上游犯罪之一;對(duì)恐怖資金應(yīng)當(dāng)采取凍結(jié)、沒收等措施。其二是私立機(jī)構(gòu)所負(fù)擔(dān)的反恐怖融資的義務(wù)，F(xiàn)ATF《反恐怖融資9項(xiàng)特別建議》與其它國(guó)際性組織發(fā)布的相關(guān)條款中，主要規(guī)定有交易記錄保存、客戶身份資料保存、現(xiàn)金交易報(bào)告（Currency Transaction Reports， 英文簡(jiǎn)稱“CTRs”）及可疑交易報(bào)告（Suspicious Activity Reports， 英文簡(jiǎn)稱“SARs”）等一系列措施。正是這兩部分關(guān)于公權(quán)力與私立機(jī)構(gòu)各自義務(wù)的規(guī)定，構(gòu)成了金融反恐較為完善的法律機(jī)制。

（二）金融反恐法律機(jī)制下的若干人權(quán)議題

金融反恐法律機(jī)制在有效發(fā)揮抑制和打擊恐怖融資的作用的同時(shí)，也帶來了許多爭(zhēng)議。首先，有學(xué)者認(rèn)為這種以暴制暴的打擊行為是治標(biāo)不治本的藥方，無法徹底摧毀恐怖主義滋生的土壤;其次，這些打擊手段存在大國(guó)利用金融反恐謀求國(guó)際霸權(quán)的私利意圖，涉嫌肆意干涉他國(guó)金融領(lǐng)域主權(quán);最后，過度擴(kuò)張的公權(quán)力也必將對(duì)人權(quán)的保護(hù)帶來風(fēng)險(xiǎn)。

誠(chéng)然，綜觀國(guó)際社會(huì)及各國(guó)的金融反恐法律機(jī)制，可以看出在不斷加強(qiáng)打擊力度的同時(shí)，對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)也在不斷退縮?！吨浦瓜蚩植乐髁x提供資助的國(guó)際公約》中對(duì)人權(quán)保護(hù)的規(guī)定主要有兩處：一是第21條規(guī)定：“本公約毫不影響國(guó)家和個(gè)人按國(guó)際法，特別是《聯(lián)合國(guó)憲章》、國(guó)際人道主義法和其他有關(guān)公約所應(yīng)享的其他權(quán)利、應(yīng)盡的其他義務(wù)和應(yīng)負(fù)的其他責(zé)任”;二是第17條規(guī)定對(duì)被羈押及被提起訴訟之人應(yīng)享有國(guó)際人權(quán)《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》第17條規(guī)定：“應(yīng)保證根據(jù)本公約被羈押、對(duì)其采取任何其他措施或提起訴訟的任何人，獲得公平待遇，包括享有符合該人所在國(guó)法律和包括國(guó)際人權(quán)法在內(nèi)的國(guó)際法適用法規(guī)規(guī)定的一切權(quán)利與保障。”（參見：制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約[J].中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)，2006（2）：130-137.）。除此之外，相關(guān)國(guó)際組織在制定金融反恐國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候都一味加強(qiáng)監(jiān)管力度，保護(hù)個(gè)人權(quán)利的規(guī)定卻寥寥無幾。通過前文對(duì)金融反恐法律機(jī)制的介紹可知，無論是公立機(jī)關(guān)或是私立機(jī)構(gòu)，其采取的措施難免涉及公民權(quán)利與人權(quán)。本部分將選取幾個(gè)角度，探討金融反恐法律機(jī)制下的若干人權(quán)保護(hù)問題。

1.金融隱私權(quán)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與科技的不斷發(fā)展，金融信息呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)。信息主體與掌握金融信息的金融機(jī)構(gòu)之間并不存在相互信賴的倫理規(guī)范，二者毋寧處于權(quán)力極不對(duì)等的地位。因此，立法開始賦予信息所有人保護(hù)自己的金融隱私的權(quán)利，即金融隱私權(quán)（Financial Privacy）[3]。金融隱私權(quán)的定義為，個(gè)人控制收集、揭露和使用關(guān)于其本人金融交易或事務(wù)的權(quán)利參見：Charles M. Horn. Financial Services Privacy at the 21st Century： A Concept Perspective [J]. 5 N.C.Banking Inst. 轉(zhuǎn)引自：潘建珊.歐美金融隱私保護(hù)法律制度比較[J]. 法學(xué)論壇，2007（9）：77-82.。與一般個(gè)人隱私信息相比，金融隱私權(quán)的核心是信用信息，是具有財(cái)產(chǎn)利益的信息，如信息所有人經(jīng)濟(jì)及財(cái)產(chǎn)的交易狀況。銀行作為主要的金融機(jī)構(gòu)，被普遍認(rèn)為對(duì)以下金融信息應(yīng)當(dāng)負(fù)有保護(hù)義務(wù)：一是有關(guān)賬戶的信息，如存款、收支情況、資金來源及去向;二是客戶交易信息，如交易標(biāo)的、種類、當(dāng)事人等;三是銀行因保管客戶賬戶而獲取的與客戶有關(guān)的一切信息。

美國(guó)自“9·11事件”后空前加強(qiáng)了金融反恐的力度，即刻展開了名為“恐怖分子融資追蹤計(jì)劃”（Terrorist Finance Tracking Program，英文簡(jiǎn)稱“TFTP”）的秘密行動(dòng)，來獲取環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication，英文簡(jiǎn)稱“SWIFT”）環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)，是國(guó)際銀行同業(yè)間非營(yíng)利性的國(guó)際合作組織，成立于1973年，運(yùn)營(yíng)著世界級(jí)的金融電文網(wǎng)絡(luò)，銀行和其他金融機(jī)構(gòu)通過它與同業(yè)交換電文（Message）來完成金融交易。其使用為銀行的結(jié)算提供了安全、可靠、快捷、標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化的通訊業(yè)務(wù)，從而大大提高了銀行的結(jié)算速度，目前全球大多數(shù)國(guó)家的大多數(shù)銀行均使用SWIFT系統(tǒng)。的數(shù)據(jù)。2006年6月23日《紐約時(shí)報(bào)》發(fā)表了揭露TFTP的文章，其中闡述了在長(zhǎng)達(dá)四年多的時(shí)間里美國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)通過SWIFT秘密獲取其認(rèn)為與恐怖融資有關(guān)系的個(gè)人及商業(yè)機(jī)構(gòu)的金融交易記錄，并指出這項(xiàng)計(jì)劃可能導(dǎo)致的濫用。歐盟就此項(xiàng)目對(duì)美國(guó)進(jìn)行了強(qiáng)烈的譴責(zé)，認(rèn)為其侵犯了歐盟成員國(guó)公民的隱私權(quán)。在之后的實(shí)踐中也證明這一計(jì)劃迫使保密措施嚴(yán)格的離岸銀行時(shí)常妥協(xié)，造成銀行的保密性一再被削弱。例如2017年瑞士聯(lián)合銀行（UBS）就美國(guó)國(guó)稅局認(rèn)定的涉嫌逃稅的285名客戶進(jìn)行的保密調(diào)查被瑞士聯(lián)邦行政法院判決為違反了瑞士憲法及法律[4]。

金融反恐措施對(duì)金融隱私權(quán)的危害還體現(xiàn)在其所具有的隱蔽性。一方面，由于類似TFTP這樣秘密進(jìn)行的金融反恐措施不為大眾所知曉，個(gè)人并無法意識(shí)到自己的信息泄漏問題。另一方面，由于金融反恐措施往往是直接在政府機(jī)構(gòu)和金融組織之間采取的，在人格權(quán)利被侵犯后無法獲取證據(jù)來保護(hù)自己。兩名美國(guó)律師在《紐約時(shí)報(bào)》的揭露新聞發(fā)布后不久，就以個(gè)人隱私權(quán)受侵犯為由向法院提起針對(duì)SWIFT的訴訟，但在2007年10月法院以證據(jù)不足，原告無法證明其個(gè)人資料被TFTP執(zhí)法部門作為直接調(diào)查對(duì)象而被駁回參見：District Court for the Eastern District of Virginia， Ian Walker and Stephen Kruse， Plaintiffs， v. S.W.I.F.T. SCRI， Defendant.。

對(duì)金融隱私的侵害還有一個(gè)巨大隱患，即難以衡量個(gè)人損害。美國(guó)學(xué)者Daniel Solove曾對(duì)類似信息泄漏案件做過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)法院判決顯示隱私問題本身比法律制度在“識(shí)別不會(huì)造成尷尬，羞辱或身體或心理傷害”方面的困難要少得多[5]。鑒于金融反恐執(zhí)法機(jī)構(gòu)在獲取個(gè)人金融信息后的用途不得而知，那么描述被侵害金融隱私權(quán)者的傷害也無從談起。除此之外，隱私問題通常不會(huì)導(dǎo)致物質(zhì)或身體傷害，甚至心理傷害也微乎其微，那么可以想象，在之前講到的案件中就算法院不已證據(jù)不足為由駁回，也很大可能性會(huì)以損害不存在而拒絕原告的賠償請(qǐng)求。

2.個(gè)人信息權(quán)

個(gè)人信息理論研究中，學(xué)界一致認(rèn)為其最主要的特征為識(shí)別性，換言之，即可以“把當(dāng)事人直接或間接的認(rèn)出來”[6]。根據(jù)齊愛民教授的定義，所謂“個(gè)人信息”指的是自然人的姓名、出生年月日、身份證號(hào)碼、戶籍、遺傳特征、指紋、婚姻、家庭、教育、職業(yè)、健康、病歷、財(cái)務(wù)情況、社會(huì)活動(dòng)、以及其他可以識(shí)別該個(gè)人的信息[7]?！皞€(gè)人信息權(quán)”則是指本人依法對(duì)其個(gè)人信息所享有的支配、控制并排除他人侵害的權(quán)利[8]。此定義表明個(gè)人信息權(quán)既具有積極權(quán)能也具有消極權(quán)能。針對(duì)個(gè)人信息的法律屬性，也存在許多種學(xué)說。中國(guó)于2013年發(fā)布首個(gè)個(gè)人信息保護(hù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)指南》，對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行了明確的定義，即“可為信息系統(tǒng)所處理、與特定自然人相關(guān)、能夠單獨(dú)或通過與其他信息結(jié)合識(shí)別該特定自然人的計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)”，并在指南中將個(gè)人信息作了一般個(gè)人信息與個(gè)人敏感信息的分類。

在金融反恐的各項(xiàng)措施中，政府過度侵犯?jìng)€(gè)人信息帶來的危害后果在個(gè)人信息不斷豐富的大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下顯得尤為嚴(yán)重。首先，是法律授權(quán)給政府部門過寬的權(quán)力，如美國(guó)為反恐怖融資而設(shè)立的專門情報(bào)機(jī)構(gòu)FinCEN，其不僅向其它政府部門、金融機(jī)構(gòu)獲取個(gè)人信息，還通過購(gòu)買商業(yè)信息庫(kù)的方式向一般的工商企業(yè)采集個(gè)人信息。其次，在“責(zé)任理論化”下公權(quán)力為更好地有效利用各方資源，將一部分金融反恐監(jiān)管職責(zé)交由金融機(jī)構(gòu)代為行使。一般認(rèn)為，反恐怖融資措施中涉及個(gè)人信息的行為有以下幾方面：一是對(duì)個(gè)人信息的采集和保存;二是對(duì)客戶身份信息的持續(xù)監(jiān)測(cè);三是在以風(fēng)險(xiǎn)為本的方法中允許金融機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人信息的分析和處理;四是向有關(guān)部門報(bào)告及共享個(gè)人信息。學(xué)者James X. Dempsey和Paul Rosenzweig曾指出，金融機(jī)構(gòu)在此過程中存在侵犯?jìng)€(gè)人信息的風(fēng)險(xiǎn)，即受公共機(jī)構(gòu)委托而搜集與保存、監(jiān)測(cè)與共享、處理與使用客戶信息的過程里可能發(fā)生錯(cuò)誤匹配、不實(shí)認(rèn)定、安全保密手段有效等損害個(gè)人權(quán)利的情況，更可能存在金融機(jī)構(gòu)等為了自身利益而有意濫用授權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)[9]。如2005年6月美國(guó)就曾爆出一起有關(guān)個(gè)人信息被盜竊的案件，此案涉及超過四千萬客戶的信用卡及提款卡等個(gè)人信息被盜竊。政府將金融反恐下收集客戶信息的一些措施交于金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但卻忽略了金融機(jī)構(gòu)是否有足夠保護(hù)個(gè)人信息的安保手段。除了金融機(jī)構(gòu)自身安全措施不夠嚴(yán)密可能導(dǎo)致信息被盜竊的風(fēng)險(xiǎn)外，還存在金融機(jī)構(gòu)工作人員為了一己私利而惡意泄露的風(fēng)險(xiǎn)。

3.無罪推定原則

在國(guó)際社會(huì)聲勢(shì)浩蕩的金融反恐工作中，各國(guó)通常采取刑事定罪化以及凍結(jié)、沒收相關(guān)資產(chǎn)這兩種手段，對(duì)涉及恐怖融資或與恐怖主義有任何牽連的人進(jìn)行處理。然而，發(fā)現(xiàn)其微弱聯(lián)系后是否存在主觀故意、是否構(gòu)成實(shí)際的恐怖主義相關(guān)的犯罪似乎已不再緊要。那么隨之引人深思的問題即：將此種法律責(zé)任施加于被懷疑對(duì)象的法律基礎(chǔ)是什么呢[10]？在這個(gè)懲治過程中是否涉及違反無罪推定這一基本原則呢？

無罪推定原則是現(xiàn)代法治國(guó)家的一項(xiàng)重要刑事司法原則，最早在1789年的法國(guó)《人權(quán)宣言》就被納入立法，第9條規(guī)定：“任何人在宣判有罪之前應(yīng)當(dāng)視為無罪”。在1948年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《世界人權(quán)宣言》使這一原則成為了被國(guó)際社會(huì)所保護(hù)的一項(xiàng)基本人權(quán)，在第11條規(guī)定：“凡受刑事控告者，在未經(jīng)依法公開審判證實(shí)有罪前，應(yīng)視為無罪，審判時(shí)必須予以刑事辯護(hù)權(quán)所需之一切保障”。無罪推定原則的性質(zhì)在兩大法系之間有所差異，在大陸法系中被認(rèn)為既是責(zé)任分配的規(guī)則，同時(shí)也屬于正當(dāng)程序不可缺少的要素，而英美法系則僅將其作為一項(xiàng)證據(jù)規(guī)則[11]。盡管兩大法系下無罪推定原則有所區(qū)別，但都是保護(hù)犯罪嫌疑人及被告人的壁壘，都認(rèn)同刑事訴訟中必須由控方承擔(dān)證明被告人有罪之證明責(zé)任，若不然，則推定被告人無罪。

以國(guó)際社會(huì)目前對(duì)涉嫌恐怖資產(chǎn)的處理措施為例，在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第1390（2002）號(hào)決議中，要求各會(huì)員國(guó)按照其頒布的名單對(duì)相關(guān)恐怖資產(chǎn)進(jìn)行凍結(jié)。然而，這項(xiàng)措施對(duì)各國(guó)關(guān)于金融反恐的制裁進(jìn)行了過度的要求，極易造成對(duì)無罪推定原則的違反。首先，其強(qiáng)制性要求各國(guó)采取凍結(jié)措施，而不顧會(huì)員國(guó)是否真正懷疑或有證據(jù)能夠證明名單上的個(gè)人資產(chǎn)屬于恐怖資產(chǎn)。在針對(duì)刑事案件調(diào)查時(shí)，各國(guó)所依據(jù)的均是國(guó)內(nèi)立法，將國(guó)際組織發(fā)布的黑名單作為確定嫌疑人犯罪行為的依據(jù)明顯不符合無罪推定原則的要求。其次，決議僅對(duì)凍結(jié)手段的實(shí)施提出要求，并未明確規(guī)定凍結(jié)措施的有效期限，這導(dǎo)致凍結(jié)這一項(xiàng)臨時(shí)措施常常在實(shí)踐中成為了永久性的措施。易言之，實(shí)踐中極有可能出現(xiàn)將凍結(jié)嫌疑人資產(chǎn)這一類偵查階段采取的臨時(shí)舉措，變?yōu)閷?duì)嫌疑人財(cái)產(chǎn)的沒收。然而，沒收作為刑事處罰的附加刑是在經(jīng)法院宣判嫌疑人有罪之時(shí)才實(shí)施的處罰。最后，無罪推定原則內(nèi)在的要求存疑案件的處理應(yīng)當(dāng)有利于被指控一方，即“疑罪從無”。遵循聯(lián)合國(guó)決議的規(guī)定與保護(hù)個(gè)人權(quán)利的矛盾還在于，如果各國(guó)調(diào)查結(jié)果及證據(jù)并不足以證明嫌疑人涉嫌恐怖融資，那么是否還按照安理會(huì)的名單對(duì)其進(jìn)行制裁呢？針對(duì)金融反恐機(jī)制下進(jìn)行的以上關(guān)于無罪推定原則的反思，有學(xué)者提出相似擔(dān)憂，指出“西方素來標(biāo)榜自由和人權(quán)，如今卻單憑借懷疑、在沒有任何證據(jù)的情況下指控他人資助恐怖活動(dòng)，沒收或凍結(jié)他們?cè)阢y行里的存款，直接侵犯了人權(quán)”[12]。

4.比例原則

美國(guó)學(xué)者Oren Gross曾提出“恐怖分子最主要的危險(xiǎn)不是民主國(guó)家無法打敗恐怖分子，而是民主國(guó)家將做得更好，從而變得不再是民主。這一過度反應(yīng)將導(dǎo)致社會(huì)變得殘暴，這種殘暴不僅僅會(huì)使‘潛伏的恐怖分子轉(zhuǎn)變?yōu)椤尸F(xiàn)的制度性恐怖，并會(huì)使使用暴力成為解決爭(zhēng)議的合法形式”[13]。在“9·11事件”后，國(guó)際社會(huì)將金融反恐領(lǐng)域作為打擊恐怖主義的戰(zhàn)斗一線，在國(guó)際秩序與公民權(quán)利之間的天平嚴(yán)重偏向維護(hù)國(guó)際秩序。許多涉及金融反恐方面的壓迫性措施相繼出臺(tái)，更有類似TFTP這樣的國(guó)家項(xiàng)目嚴(yán)重地破壞了對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。在聯(lián)合國(guó)通過的《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第4條規(guī)定了“克減措施”《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第4條規(guī)定，在社會(huì)緊急狀態(tài)威脅到國(guó)家的生命并經(jīng)正式宣布時(shí)，本公約締約國(guó)得采取措施克減其在本公約下所承擔(dān)的義務(wù)，但克減的程度以緊急情勢(shì)所嚴(yán)格需要者為限，此等措施并不得與它根據(jù)國(guó)際法所負(fù)有的其他義務(wù)相矛盾，且不得包含純粹基于種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教或社會(huì)出身的理由的歧視。該條款被稱為“克減措施”。（參見：聯(lián)合國(guó).公民權(quán)利及政治權(quán)利國(guó)際公約[EB/OL].（1966-12-16）[2019-06-01].https：∥www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI-2.shtml.），有學(xué)者認(rèn)為其是對(duì)公民權(quán)利限制的特殊情形，但“設(shè)立克減制度是為了防止在緊急狀態(tài)下國(guó)家權(quán)力的濫用，而普通的權(quán)利限制是為了在正常時(shí)期防止個(gè)人對(duì)權(quán)利的濫用”參見：Charles M. Horn. Financial Services Privacy at the 21st Century： A Concept Perspective [J]. 5 N. C. Banking Inst. 轉(zhuǎn)引自：潘建珊. 歐美金融隱私保護(hù)法律制度比較[J]. 法學(xué)論壇，2007（9）：77-82.。因此，可以說“克減措施”在本質(zhì)上是為了保護(hù)公民權(quán)利而對(duì)各國(guó)所作出的要求。

盡管個(gè)人信息與國(guó)家安全有著緊密關(guān)聯(lián)，在金融反恐中為了維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)秩序，國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)其進(jìn)行收集、利用、記錄等，但金融反恐法律機(jī)制所覆蓋的監(jiān)管范圍太廣，不僅僅針對(duì)傳統(tǒng)的銀行、信托等行業(yè)，還針對(duì)公證、律師、審計(jì)等行業(yè)。簡(jiǎn)而言之，只要涉及資金的流動(dòng)就要受到嚴(yán)密的金融監(jiān)管，并且金融反恐中實(shí)施的執(zhí)法手段往往隱匿詭秘，對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵害更甚。因此在維護(hù)社會(huì)安全與保護(hù)個(gè)人權(quán)利之間更要強(qiáng)調(diào)比例原則，即在追求某一種優(yōu)先價(jià)值的法益而不得不犧牲另一種法益時(shí)，不得超過達(dá)成目標(biāo)所必需的程度。在秩序與自由之間出現(xiàn)矛盾，雖需要公民作出一定讓步，但必須始終堅(jiān)持保護(hù)人權(quán)的基本原則，注重國(guó)家權(quán)力的行使對(duì)公民權(quán)利的侵害是否適度、合比例。

二、中國(guó)的金融反恐法律機(jī)制

隨著恐怖主義的發(fā)展壯大，有專家指出恐怖襲擊離中國(guó)并不遙遠(yuǎn)，尤其是我國(guó)西部邊疆地區(qū)存在的極端勢(shì)力對(duì)國(guó)家安全和社會(huì)秩序帶來巨大威脅[14]。并且我國(guó)在金融領(lǐng)域的開放程度也在不斷提升，銀行、證券、信托等行業(yè)發(fā)展迅猛，跨國(guó)資金流動(dòng)量猛漲，已不可避免地成為國(guó)際恐怖融資的犯罪場(chǎng)所。但我國(guó)在過去較長(zhǎng)時(shí)間中對(duì)恐怖融資采用的都是針對(duì)一般違法行為所使用的偵查手段，并不涉及金融機(jī)構(gòu)適用的可疑交易報(bào)告等間接打擊措施。自2006年加入FATF才開始重視金融反恐機(jī)制的建設(shè)。

（一）中國(guó)金融反恐法律體系

中國(guó)目前在反恐怖融資方面的法律體系主要由三個(gè)部分構(gòu)成。一是反恐怖融資的刑罰體系。聯(lián)合國(guó)《公約》第4條明確要求各成員國(guó)將恐怖融資的行為確定為刑事犯罪，我國(guó)在《刑法修正案（九）》第120條規(guī)定：“資助恐怖活動(dòng)組織、實(shí)施恐怖活動(dòng)的個(gè)人的，或者資助恐怖活動(dòng)培訓(xùn)的，處五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利，并處罰金;情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑，并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)”。此外，第191條“洗錢罪”、第312條“掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪”對(duì)相關(guān)上游犯罪的打擊也有助于遏制恐怖主義融資行為。二是由全國(guó)人大通過的《商業(yè)銀行法》《反洗錢法》等較高立法層級(jí)的專門金融法律。三是反恐怖融資的行政管理法規(guī)體系，這是我國(guó)在金融反恐法律機(jī)制中最為細(xì)致的保障體系，主要明確了金融監(jiān)管體制的設(shè)置與金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的具體義務(wù)?！斗聪村X法》與《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》（中國(guó)人民銀行令〔2007〕第1號(hào)）、《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識(shí)別和客戶身份資料交易記錄保存管理辦法》（中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)〔2007〕第2號(hào)）、《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》（中國(guó)人民銀行令〔2016〕第3號(hào)）共同構(gòu)成了我國(guó)金融反恐法律體系的“一法三令”，在打擊恐怖融資中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

（二）中國(guó)金融反恐執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置

在金融反恐的組織機(jī)構(gòu)方面，我國(guó)確立了“一部門主管，多部門配合”的金融監(jiān)管組織體系。首先，“一法三令”均確認(rèn)了中國(guó)人民銀行的核心主導(dǎo)地位，其負(fù)責(zé)的職責(zé)包括：制定與發(fā)布金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)管理辦法、牽頭建立健全由23個(gè)成員單位組成的反洗錢與反恐怖融資協(xié)調(diào)機(jī)制、成立下屬的反恐怖融資工作部門等[15]。其次，我國(guó)還有外交部負(fù)責(zé)研究反恐怖融資國(guó)際合作有關(guān)政策，公安部負(fù)責(zé)涉嫌犯罪的可疑資金交易的信息調(diào)查、破案工作，司法部負(fù)責(zé)加強(qiáng)律師、公證、基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)反恐怖融資制度建設(shè)，建設(shè)部負(fù)責(zé)房地產(chǎn)權(quán)屬機(jī)構(gòu)和房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)、估值等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的反恐怖融資制度建設(shè)，以及其它部門的相互協(xié)作。最后，央行下屬的反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心作為我國(guó)的金融情報(bào)中心，在收集、分析、移送金融情報(bào)上發(fā)揮著重大作用，目前已形成了覆蓋全國(guó)金融業(yè)的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。在2016年，中國(guó)反洗錢監(jiān)測(cè)分析中心接收大額交易報(bào)告4.12億份，可疑交易報(bào)告543.57萬份，為相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查提供了線索，指出了方向[16]。

除此之外，針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的專門性監(jiān)管機(jī)構(gòu)還有國(guó)務(wù)院下屬部門“三會(huì)”，即銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)同央行發(fā)揮著類似作用，例如針對(duì)自己負(fù)責(zé)的金融機(jī)構(gòu)制定監(jiān)管措施、審查金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度、批準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立等?？偟膩碇v，針對(duì)恐怖融資的監(jiān)管也主要是通過宏觀手段來完成。

（三）中國(guó)金融反恐法律機(jī)制下的人權(quán)保護(hù)

坦率地說，盡管新中國(guó)成立后，人權(quán)保障取得了舉世矚目的成就，但我國(guó)在人權(quán)保護(hù)方面的整體起步較晚，人權(quán)保護(hù)在2004年才被納入憲法，在第33條第3款規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)?！眰€(gè)人信息權(quán)更是到2017年《民法總則》才被首次納入法律保護(hù)。加之我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚不健全，個(gè)人信息權(quán)的理論及法律規(guī)范相對(duì)于歐美發(fā)展滯后，要在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到歐美對(duì)個(gè)人信息高度完善的保護(hù)仍有許多困難。同時(shí)，由于金融反恐概念在我國(guó)出現(xiàn)較晚，相關(guān)法律法規(guī)體系的建設(shè)尚不夠完善，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的配置也主要依靠增加原有機(jī)構(gòu)職能的方式來搭建。《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融立法中，雖將保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利作為其立法宗旨，但實(shí)際保護(hù)公民權(quán)利的條款往往可操作性、可援引性不強(qiáng)，無幾作用。在反恐怖融資的金融監(jiān)管機(jī)制中，我國(guó)在平衡公權(quán)力與私權(quán)利之間顯得更為注重前者而忽略后者，存在對(duì)人權(quán)保護(hù)意識(shí)不夠強(qiáng)、法律規(guī)范缺失等問題。

首先，我國(guó)在對(duì)個(gè)人信息權(quán)、金融隱私權(quán)等個(gè)人權(quán)利的保護(hù)意識(shí)方面相對(duì)較為薄弱，缺乏較為明確的法律規(guī)定。適用于打擊恐怖融資的“一法三令”，規(guī)定了政府部門及金融機(jī)構(gòu)等私立機(jī)構(gòu)所應(yīng)當(dāng)采取的諸多措施，但對(duì)公民權(quán)利保護(hù)提及甚少。尤其是金融機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)中，許多基層的工作人員對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)意識(shí)淡薄，實(shí)踐中也時(shí)有“事故”發(fā)生。2011年武漢農(nóng)業(yè)銀行某支行發(fā)生了將200多份客戶資料丟棄在鬧市區(qū)的垃圾桶中的事件，對(duì)客戶個(gè)人信息的泄漏造成了極大的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，我國(guó)在個(gè)人信息的理論研究中也較為滯后。目前對(duì)個(gè)人信息權(quán)的法律屬性仍存在諸多分歧，難以為實(shí)踐中個(gè)人權(quán)利的保護(hù)提供支撐。尤其是在金融反恐背景下，金融機(jī)構(gòu)范圍劃定不斷擴(kuò)大，甚至要求許多非金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)反恐怖融資義務(wù)。通過明確個(gè)人信息權(quán)的法律性質(zhì)能夠有效幫助各行業(yè)更好的理解此項(xiàng)個(gè)人權(quán)利，從而更積極地加以保護(hù)。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)金融隱私及個(gè)人信息權(quán)等基本人權(quán)的理論研究，并將保護(hù)人權(quán)的基本原則貫穿在金融反恐工作的各個(gè)方面。

最后，法院在實(shí)務(wù)案件處理中也沒有明確適用個(gè)人信息權(quán)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行保護(hù)，大多涉及個(gè)人信息的糾紛采用的是隱私權(quán)進(jìn)行保護(hù)，某些造成個(gè)人信用評(píng)價(jià)下降的使用的是名譽(yù)權(quán)對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。在2014年9月16日廣州市中級(jí)人民法院在“溫國(guó)強(qiáng)與莫丕向不當(dāng)?shù)美m紛案”中，以被上訴人獲取的證據(jù)“侵犯上訴人的隱私、個(gè)人信息權(quán)”為由，排除某項(xiàng)證據(jù)適用。在這份法院裁判文書中才首次出現(xiàn)“個(gè)人信息權(quán)”這一概念[17]。同年10月，最高人民法院發(fā)布了有關(guān)信息網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)糾紛的司法解釋，明確了個(gè)人信息的保護(hù)范圍。第12條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)用戶或者網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者利用網(wǎng)絡(luò)公開自然人基因信息、病歷資料、健康檢查資料、犯罪記錄、家庭住址、私人活動(dòng)等個(gè)人隱私和其他個(gè)人信息，造成他人損害，被侵權(quán)人請(qǐng)求其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的，人民法院應(yīng)予以支持?！边@一司法解釋將部分個(gè)人信息納入了隱私的范疇，但同時(shí)又有“其他個(gè)人信息”的表述。在指導(dǎo)各級(jí)法院司法實(shí)踐的過程中雖能對(duì)保護(hù)個(gè)人信息權(quán)提供一定的幫助，但也極易對(duì)理解個(gè)人信息的內(nèi)容造成混淆。

三、完善中國(guó)金融反恐法律機(jī)制的建議

在2007年FATF對(duì)中國(guó)的評(píng)估報(bào)告結(jié)果中顯示，截止評(píng)估時(shí)我國(guó)境內(nèi)尚未存在針對(duì)恐怖主義融資犯罪的司法訴訟。這份報(bào)告說明我國(guó)在金融反恐領(lǐng)域的工作仍處于起步之初，尚有空間留給我國(guó)去完善各項(xiàng)金融反恐機(jī)制。隨著我國(guó)在國(guó)際金融領(lǐng)域的影響力逐漸加深，更應(yīng)當(dāng)積極履行相關(guān)國(guó)際條約下的金融反恐義務(wù)。在央行2017年11月27日發(fā)布的上年度反洗錢報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要適應(yīng)新形勢(shì)下的反洗錢、反恐怖融資與反逃稅監(jiān)管的“三反工作”，健全工作機(jī)制、完善法律制度、深化國(guó)際合作[16]。具體而言，應(yīng)當(dāng)采取以下措施，進(jìn)一步平衡有效推進(jìn)反恐怖融資工作與個(gè)人權(quán)利保護(hù)之間的關(guān)系。

（一）健全金融反恐法律體系

首先，我國(guó)目前關(guān)于保護(hù)金融隱私權(quán)的立法層級(jí)過低。對(duì)比歐美國(guó)家的保護(hù)制度，我國(guó)尚無專門的銀行等金融機(jī)構(gòu)的保密法。在我國(guó)對(duì)金融隱私權(quán)規(guī)定最為詳盡的主要是中國(guó)人民銀行發(fā)布的通知，但連部門規(guī)章這一層級(jí)都尚未達(dá)到，難以引起金融機(jī)構(gòu)的重視。其次，我國(guó)關(guān)于金融信息保護(hù)的規(guī)定過于分散，難以系統(tǒng)性地對(duì)個(gè)人權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。如《商業(yè)銀行法》在總則第7條及第三章第29條至第30條都有關(guān)于保護(hù)客戶利益的規(guī)定，但在拒絕任何單位或個(gè)人查詢客戶信息方面又有行政法規(guī)的例外情形。但授權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查的行政法規(guī)不僅數(shù)量多且散見于不同法律文件中，因此，銀行等金融機(jī)構(gòu)在實(shí)踐操作中難以保持對(duì)客戶信息的有效保密。最后，現(xiàn)有法律體系對(duì)個(gè)人信息權(quán)的法律規(guī)范缺失，僅在2017年頒布的《民法總則》中才初次涉及個(gè)人信息權(quán)這一概念。為此有學(xué)者提出，可以采取兩步走策略：一是在民法典的編纂中將個(gè)人信息權(quán)納入人格權(quán)編，對(duì)其進(jìn)行獨(dú)立的保護(hù);二是等到信息領(lǐng)域整體發(fā)展成熟時(shí)，再通過單獨(dú)統(tǒng)一的立法對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范[18]。

（二）調(diào)整金融反恐執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能

我國(guó)AML/CFT體系在機(jī)構(gòu)職能設(shè)定上存在許多“一個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)行使多項(xiàng)職能”的現(xiàn)象，并且職能之間還常常存在沖突。比如，中國(guó)人民銀行作為負(fù)責(zé)反洗錢工作的主要部門，既是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)也承擔(dān)著制定各項(xiàng)保護(hù)金融消費(fèi)者措施的職責(zé)。因此，當(dāng)央行在監(jiān)管職責(zé)與保護(hù)個(gè)人權(quán)利出現(xiàn)利益沖突而要進(jìn)行一定取舍時(shí)，難免會(huì)以維護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定為首要追求而犧牲個(gè)人利益。此外，同一機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)過多職能，造成監(jiān)管事項(xiàng)冗雜，難以高效率地完成設(shè)定的目標(biāo)。因此，在金融反恐法律機(jī)制中為保證對(duì)個(gè)人權(quán)利的有效保護(hù)，應(yīng)當(dāng)將制定保護(hù)金融消費(fèi)者措施的職能交由專門的立法機(jī)關(guān)，而不單是依靠央行發(fā)布的管理辦法。

（三）加強(qiáng)金融反恐措施侵害個(gè)人權(quán)利時(shí)的法律保障

我國(guó)目前已有“一法三令”及其他管理辦法等出臺(tái)來懲治反洗錢及反恐怖融資行為。然而，在金融反恐法律機(jī)制賦予金融機(jī)構(gòu)及特定非金融機(jī)構(gòu)的諸多措施中，由于存在侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的潛在風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)立法對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等主要的金融行業(yè)立法中，長(zhǎng)期存在“重規(guī)定，輕責(zé)任”問題。目前，我國(guó)僅有央行發(fā)布的通知等文件能較為集中地規(guī)范私立機(jī)構(gòu)行使反恐怖措施時(shí)對(duì)個(gè)人權(quán)利的保障。在《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好個(gè)人金融信息保護(hù)工作的通知》第10條規(guī)定了關(guān)于金融機(jī)構(gòu)違反通知時(shí)的處理方法，包括約見其高管談話、責(zé)令其限期整改、建議銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)直接負(fù)責(zé)的高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分、涉嫌犯罪時(shí)移交司法機(jī)關(guān)處理。整體來看，此通知中對(duì)救濟(jì)手段的規(guī)定過于抽象化，并且主要是行政處罰措施，沒有對(duì)客戶權(quán)利被侵犯時(shí)能夠得到的合理賠償進(jìn)行任何規(guī)定。鑒于目前金融反恐措施下對(duì)人權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)缺失，建議應(yīng)當(dāng)盡快開展相關(guān)領(lǐng)域下對(duì)個(gè)人權(quán)利保護(hù)的立法，從而清晰劃分公私領(lǐng)域的信息行為邊界，按照價(jià)值沖突時(shí)的比例原則規(guī)范信息收集、存儲(chǔ)、利用行為，完善對(duì)金融隱私及個(gè)人信息的保密措施，強(qiáng)化對(duì)實(shí)施反恐怖融資措施機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查，明確個(gè)人權(quán)利受侵害時(shí)的救濟(jì)方式。

（四）堅(jiān)持金融機(jī)構(gòu)與特定非金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控

為了有效地打擊恐怖融資行為，要求國(guó)家在反恐怖融資監(jiān)管中構(gòu)建完善的以風(fēng)險(xiǎn)為本的機(jī)制，即確保主管部門及金融機(jī)構(gòu)與特定非金融機(jī)構(gòu)采取防止、打擊恐怖融資的措施與被識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)水平相適應(yīng)，從而保證資源得到最有效的配置，風(fēng)險(xiǎn)最高的受到最多的關(guān)注。過去傳統(tǒng)的金融監(jiān)管采用平均分配資源的方式，對(duì)所有符合金融反恐措施要求的信息進(jìn)行機(jī)械式的審查，只是單純地為了達(dá)成相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，忽視了打擊恐怖融資的實(shí)效。歷時(shí)多年的國(guó)際研究與探索后，在2012年FATF最新修訂的反洗錢與反恐怖融資國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)中，第一條建議正式確定“風(fēng)險(xiǎn)為本”的反洗錢與反恐怖融資方法《FATF新40條》第1項(xiàng)建議：“在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)上，各國(guó)應(yīng)適用風(fēng)險(xiǎn)為本的方法，確保防范或降低洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)的措施與已識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)?！保▍⒁姡?/p>

FATF. International Standards on Combating Money laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation[EB/OL].（2012-02-15）[2019-08-01].https：//www.fatf_gafi.org/media/fatf/documents/recommondations/pdfs/FATF%20Recommendations%202012.pdf.）。

首先，對(duì)于堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)為本的方法，必須建立一套完整有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。主要涵蓋以下幾個(gè)方面：確認(rèn)是否存在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效評(píng)估和分類，及時(shí)抑制風(fēng)險(xiǎn)的升級(jí)。鑒于對(duì)恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)的判斷有主觀和客觀的兩種判定標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者建議采用“層次分析法”等主客觀相結(jié)合的評(píng)價(jià)方式[19]。將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序分解為兩個(gè)層級(jí)：第一層包含三類要素，即客戶風(fēng)險(xiǎn)、地域風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)品或交易服務(wù)風(fēng)險(xiǎn);第二層級(jí)是針對(duì)上一層級(jí)的三類要素進(jìn)行評(píng)估，從現(xiàn)金密集程度、客戶所有權(quán)結(jié)構(gòu)、是否屬于面對(duì)面業(yè)務(wù)等要素進(jìn)行判斷。其次，在此風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序的基礎(chǔ)之上，對(duì)識(shí)別出的具有恐怖融資高風(fēng)險(xiǎn)的客戶、交易行為、相關(guān)服務(wù)通過強(qiáng)化程序進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)管，并可采取強(qiáng)化的客戶識(shí)別措施，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較低的可以弱化監(jiān)測(cè)強(qiáng)度。在FATF新修訂的建議中也規(guī)定：“如發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)較低，各國(guó)可以決定在特定情況下，允許對(duì)某些FATF建議采取簡(jiǎn)化措施”。最后，在識(shí)別出相關(guān)交易行為具有恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，采取相應(yīng)措施以盡可能地阻礙風(fēng)險(xiǎn)向?qū)嵑Y(jié)果的轉(zhuǎn)化，如通過審查延緩交易進(jìn)程、采取可疑交易報(bào)告措施等，在此期間持續(xù)監(jiān)測(cè)，待有關(guān)主管部門對(duì)其性質(zhì)做出認(rèn)定。

采取風(fēng)險(xiǎn)為本的方法打擊恐怖融資，不僅有利于優(yōu)化主管部門及金融機(jī)構(gòu)與特定非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管資源配置，更有助于公眾受益。構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管機(jī)制能有效改變傳統(tǒng)監(jiān)管中對(duì)公眾的普遍高強(qiáng)度檢測(cè)，既能對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)客戶做到有效識(shí)別與重點(diǎn)監(jiān)管，也能簡(jiǎn)化對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)客戶的監(jiān)管，避免反恐怖融資措施過度侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利。然而，盡管有FATF建議的指導(dǎo)，目前，尚未對(duì)整個(gè)方法在實(shí)踐中的適用制定出詳細(xì)的規(guī)則。希望在理論探討不斷深入的同時(shí)，實(shí)踐操作的具體規(guī)定能盡快出臺(tái)，在精準(zhǔn)打擊恐怖主義融資行為的同時(shí)也更好地保護(hù)個(gè)人權(quán)利。

結(jié)語(yǔ)

恐怖主義作為世界各國(guó)的共同威脅，其運(yùn)作與發(fā)展都離不開資金支持，而恐怖融資在為恐怖活動(dòng)提供有力支持的同時(shí)，也對(duì)金融系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來巨大的沖擊。鑒于此，聯(lián)合國(guó)、FATF、埃格蒙特集團(tuán)等國(guó)際組織通過一系列金融反恐的國(guó)際性法律文件來督促各國(guó)履行反恐怖融資的義務(wù)。尤其是在“9·11事件”發(fā)生之后，各國(guó)紛紛開始完善金融反恐機(jī)制，從法律法規(guī)、行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)等多方面加大對(duì)恐怖融資的打擊力度。在此國(guó)際趨勢(shì)下，賦予金融反恐執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力不斷加強(qiáng)，諸如客戶識(shí)別、交易報(bào)告機(jī)制的適用對(duì)象從傳統(tǒng)的銀行等金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)展為審計(jì)、公證、律師等眾多現(xiàn)金流動(dòng)密集行業(yè)。盡管對(duì)恐怖融資的打擊符合國(guó)際社會(huì)的普遍利益，但是金融反恐法律機(jī)制下極度擴(kuò)張的公權(quán)力已然超出價(jià)值平衡原則而顯現(xiàn)出對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵犯。金融反恐法律機(jī)制中的人權(quán)保護(hù)，其本質(zhì)既是在運(yùn)用公權(quán)力打擊恐怖融資的同時(shí)，又要通過立法和救濟(jì)手段來保障此機(jī)制的運(yùn)作不侵害個(gè)人權(quán)利。

正如路易斯·亨金在其 《權(quán)利的時(shí)代》一書的“前言”中所講，“人權(quán)是我們時(shí)代的觀念，是已經(jīng)得到普遍接受的唯一的政治與道德觀念”[20]。誠(chéng)然，打擊恐怖主義的公共利益需求導(dǎo)致個(gè)人權(quán)利在一定程度的讓步，但聯(lián)合國(guó)公約及決議，以及有關(guān)條約和各國(guó)的國(guó)內(nèi)立法，都要求在制定金融反恐法律中始終貫徹對(duì)人權(quán)的保護(hù)。通過對(duì)國(guó)際金融反恐機(jī)制先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒及對(duì)目前不足之反思，能夠幫助我國(guó)在提高反恐怖融資工作效率與保護(hù)個(gè)人權(quán)利之間取得較好平衡。

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