文 李清漢 覃 高

根據(jù)廣東省人大有關(guān)“依托數(shù)字政府與數(shù)字人大融合，建設(shè)橫向聯(lián)通、縱向貫通的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)”和廣東省人大常委會預(yù)算工委關(guān)于人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)省市試點工作任務(wù)要求，在2019年5月到6月間，筆者先后參與廣東省人大常委會預(yù)算工委赴外地學(xué)習(xí)和專題調(diào)研，對省市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督試點規(guī)劃建設(shè)及制度研究進(jìn)行了思考和研究。

研究的背景分析和目的意義

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就新時代人大制度和人大工作提出了一系列新論斷新舉措新要求，為在新的歷史條件下堅持、完善、發(fā)展人民代表大會制度，加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作，提供了科學(xué)理論指導(dǎo)和行動指南。近年來，廣東省人大大力推動人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，早在2016年6月廣東省21個地級以上市人大便在全國率先建立起了基于本級預(yù)算支出的各自獨立的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。2019年5月23日中共廣東省委召開全省人大工作會議并在出臺的《中共廣東省委關(guān)于加強(qiáng)新時代人大工作的意見》提出“加強(qiáng)智慧人大建設(shè)”“建設(shè)橫向聯(lián)通、縱向貫通的預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)”的目標(biāo)任務(wù)。當(dāng)前，廣東省各級人大全面貫徹落實中央有關(guān)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展改革、全國人大有關(guān)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的指導(dǎo)意見和省委人大工作會議精神，研究制定加快推進(jìn)全新的人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的工作措施。

當(dāng)前，我國預(yù)算監(jiān)督存在四重防線，即人大及其常委會的監(jiān)督、上級政府的監(jiān)督、財政部門的監(jiān)督、審計部門的監(jiān)督。在四重監(jiān)督防線中，上級政府、審計部門、財政部門的監(jiān)督均屬政府內(nèi)部監(jiān)督，在監(jiān)督力度及獨立性上存在一定的欠缺，而人大監(jiān)督則屬于典型的外部監(jiān)督，且是代表人民對公共財政收入與支出進(jìn)行監(jiān)督，是憲法與法律賦予人大的重要職權(quán)?？梢?，人大監(jiān)督是最為重要的一種監(jiān)督形式。人大監(jiān)督是預(yù)算民主的最高形式，人大監(jiān)督作用發(fā)揮的情況如何，意味著整個預(yù)算監(jiān)控權(quán)力體系運轉(zhuǎn)的實質(zhì)效果如何。

省市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的目的意義主要表現(xiàn)在如下五個轉(zhuǎn)變：

其一，由分散建設(shè)機(jī)房轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一的數(shù)字人大政務(wù)云平臺。省市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督將綜合考慮原先各自獨立建設(shè)的信息孤島問題及新一輪縱向監(jiān)督的需求，如建設(shè)周期、系統(tǒng)兼容性、集約化建設(shè)等因素，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一編碼、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一運維四個統(tǒng)一，緊緊圍繞全省“數(shù)字政府”建設(shè)一盤棋，推進(jìn)“數(shù)字人大”與“數(shù)字政府”建設(shè)相融合，強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維，特別是服務(wù)人大代表和社會群眾思維和流量思維，建設(shè)廣東數(shù)字人大政務(wù)云，推動人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、“粵省事”、協(xié)同辦公平臺等通用應(yīng)用服務(wù)能力進(jìn)行構(gòu)建。

其二，由各自獨立的預(yù)算支出系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)榛ヂ?lián)互通的省市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)協(xié)同監(jiān)督大平臺。通過橫向聯(lián)通、縱向貫通的省市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)對接財政、社保、國資、政府基金、債務(wù)、國地稅、自然資源、審計等部門有關(guān)信息系統(tǒng)，改變原先僅對本級一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的各自獨立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)；通過對預(yù)算全口徑、全過程進(jìn)行監(jiān)督，實現(xiàn)報表查詢、數(shù)據(jù)分析、智能預(yù)警、動態(tài)監(jiān)控等功能，運用內(nèi)置的監(jiān)督數(shù)據(jù)模型進(jìn)行指標(biāo)分析和預(yù)警。

其三、定期性的報表審閱轉(zhuǎn)變?yōu)槿崟r性的大數(shù)據(jù)審閱。省市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)使得監(jiān)督變得更為簡便，預(yù)算監(jiān)督的常規(guī)性查詢監(jiān)督可每日、每星期或每月進(jìn)行，極大縮短了預(yù)算檢測的周期，有效提高了監(jiān)督工作的效率。除此之外，預(yù)算工作還可根據(jù)要求臨時進(jìn)行橫向、縱向查詢，在常規(guī)性的同時又增強(qiáng)了靈活性和機(jī)動性。

其四，由事前、事后的被動監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程的主動監(jiān)督。事前體現(xiàn)為對預(yù)算編制的提前介入，傳統(tǒng)監(jiān)督模式下，人大代表審查預(yù)算草案和報告的時間往往限于會議期間，即使發(fā)現(xiàn)問題，亦只能提出原則性或小修小補的意見，監(jiān)督模式相對被動；而全過程的主動監(jiān)督模式的啟動則可讓代表們在會議召開前提早介入預(yù)算編制，在預(yù)算執(zhí)行、決算和審計過程中充分體驗智能化對人大監(jiān)督帶來的便捷，使其全面體現(xiàn)代表們的意見建議。而分析預(yù)警功能的開啟則將龐大專業(yè)的財政數(shù)據(jù)過濾為特定信號的提示。

其五，由發(fā)現(xiàn)問題監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防問題的智能監(jiān)督。省市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督因其實時性特點，可有效避免問題發(fā)生與問題發(fā)現(xiàn)及解決間的時間差，更能通過整體數(shù)據(jù)的分析、預(yù)警功能的開發(fā)等實現(xiàn)提前干預(yù)，發(fā)揮預(yù)防性作用。如在精準(zhǔn)扶貧和新農(nóng)村建設(shè)的年度預(yù)算安排的范圍內(nèi)，可設(shè)置月度或季度支出的最低及最高值，及時了解資金在省、市、縣、鎮(zhèn)及具體建設(shè)項目上，通過設(shè)計智能化的省、市級資金流轉(zhuǎn)地形圖，減少年底突擊花錢現(xiàn)象的出現(xiàn)，亦可大幅降低結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的數(shù)量。

省人大常委會預(yù)算工委調(diào)研組到茂名調(diào)研省市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督試點工作

研究的方法、規(guī)劃設(shè)計和目標(biāo)

研究的方法。按照全國人大和省人大關(guān)于“2019年基本實現(xiàn)地市級人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)和使用全覆蓋”的部署要求，通過考察學(xué)習(xí)、調(diào)研座談等形式，重點研究分析推廣廣州市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)“一網(wǎng)監(jiān)督”的成功經(jīng)驗，借鑒云南、廣西人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)籌推進(jìn)、定期分析研究、跟蹤監(jiān)督和約談詢問的好做法。綜合考慮依托數(shù)字政府與數(shù)字人大融合，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一編碼、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一運維四個統(tǒng)一，建設(shè)省市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，實現(xiàn)基于數(shù)據(jù)模型智能分析和自動化監(jiān)督功能，推動人大預(yù)算審查監(jiān)督信息化、自動化，提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的效率和質(zhì)量。

規(guī)劃設(shè)計。省市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)考慮與“數(shù)字政府”建設(shè)相融合，基于“數(shù)字政府”統(tǒng)籌規(guī)劃的政務(wù)云平臺、政務(wù)大數(shù)據(jù)中心、應(yīng)用支撐平臺，充分利用廣東政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、“粵省事”、協(xié)同辦公平臺等通用應(yīng)用服務(wù)能力進(jìn)行構(gòu)建，避免重復(fù)建設(shè)，或出現(xiàn)信息孤島。

一是按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一編碼、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一運維建設(shè)獨立的人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。支持全口徑預(yù)算審查與監(jiān)督，實現(xiàn)對預(yù)決算監(jiān)督，監(jiān)督預(yù)警、智能統(tǒng)計分析與查詢等功能，通過系統(tǒng)能夠查詢政府財政預(yù)算、部門預(yù)算、財政轉(zhuǎn)移支付、政府投資項目、政府債務(wù)、國有資產(chǎn)資源等信息，還能夠查閱預(yù)算法律法規(guī)、預(yù)算決算文件、財政支出政策、財政歷史數(shù)據(jù)等資料。

二是分步驟進(jìn)行軟件開發(fā)、部署、實施。目標(biāo)是實現(xiàn)全市范圍內(nèi)市、縣（市、區(qū)）數(shù)據(jù)橫向聯(lián)通，國家、省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)縱向貫通。項目建設(shè)采取“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施”的原則，首先完成市、區(qū)縣級人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的開發(fā)和實施，系統(tǒng)上線后，再進(jìn)行國家、省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)縱向貫通，最終實現(xiàn)國家、省、市、區(qū)縣預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的互聯(lián)互通。

三是推進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督信息化、自動化、制度化。審查監(jiān)督的結(jié)果及統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以按照預(yù)先指定的報告模板，可以按日報、月報、季報、半年報、年報的形式自動生成審查報告，實現(xiàn)人大預(yù)算審查監(jiān)督信息化、自動化、制度化。

研究目標(biāo)。一是實現(xiàn)“預(yù)算內(nèi)容全覆蓋、預(yù)算過程全監(jiān)督”。人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)包括年初預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、實時監(jiān)督、績效評價、政府債務(wù)管理、項目庫、數(shù)據(jù)上報、政策法規(guī)、代表建議九大功能模塊，監(jiān)督資金范圍從之前的一般公共財政預(yù)算和基金預(yù)算擴(kuò)展到全口徑四套預(yù)算。

二是實現(xiàn)項目庫實時監(jiān)控。將項目庫管理系統(tǒng)接入人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，直接反映各專項資金申報、審批、分配及其預(yù)算執(zhí)行全過程，實現(xiàn)項目庫實時執(zhí)行查詢，對重大項目的資金安排和執(zhí)行情況進(jìn)行實時監(jiān)控，使預(yù)算監(jiān)督模式由靜態(tài)的時點監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷崟r的動態(tài)監(jiān)督與靜態(tài)的時點監(jiān)督相結(jié)合，由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中的全過程監(jiān)督，更方便人大代表和市人大財經(jīng)委進(jìn)行監(jiān)督，有力提高了預(yù)算管理的透明度。

三是實現(xiàn)數(shù)據(jù)自動分析預(yù)警和智能化生成監(jiān)督報告。為提高聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督質(zhì)量，系統(tǒng)增加了操作功能和靜態(tài)表格等，對統(tǒng)計、對比、分析、實時查詢等功能進(jìn)行升級調(diào)整，其中包括：實時查詢一般公共預(yù)算專項支出情況、開通每季度查詢《省市重大建設(shè)項目資金安排及完成情況表》、建設(shè)省市重大項目資金落實和財政績效“地形圖”，實時查詢、監(jiān)督中央、省、市轉(zhuǎn)移支付，下級政府、本級部門每月報送預(yù)算執(zhí)行情況等。

四是努力構(gòu)建數(shù)字人大“123457”模式。具體是：1即一套標(biāo)準(zhǔn)，包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、運行維護(hù)規(guī)范、安全保障規(guī)范；2即兩大中心，包括公共組件中心、大數(shù)據(jù)中心；3即三大門戶，包括代表履職門戶、機(jī)關(guān)辦公門戶、社會互動門戶；4即四大平臺，包括立法平臺、監(jiān)督平臺、代表履職服務(wù)平臺、機(jī)關(guān)綜合保障服務(wù)平臺；5即五級協(xié)同，包括全國人大、省人大、市人大、縣區(qū)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大信息共享；7即七大理念，包括整合、提升、便捷、全面、集約、安全、制度。

當(dāng)前建設(shè)現(xiàn)狀及主要問題

以茂名市為例，通過對各區(qū)（縣級市）人大實地考察聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督室，與人大、財政部門、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理部門召開座談會，根據(jù)縣級人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督建設(shè)現(xiàn)狀以及存在問題研究分析，主要有下面一些情況。

建設(shè)現(xiàn)狀。茂名市、縣兩級于2016年初步建成市縣人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，由市、縣兩級財政分別投入建設(shè)，其中縣級平均投入在40萬元以上，主要包括自建機(jī)房、電腦設(shè)備、軟件開發(fā)和監(jiān)督室裝修等費用。初步整合了國庫集中支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)，包括一般公共財政支出、政府性基金預(yù)算支出和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出三個方面，涵蓋市、縣財政通過國庫向各地各單位撥付的預(yù)算管理資金、財政代管資金、財政專戶資金等類別。

主要存在問題。一是思想認(rèn)識亟待提升。目前預(yù)算審查監(jiān)督和聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作不夠規(guī)范、不夠到位，除了法律不夠完備、人員編制不足等客觀原因外，確實也與我們對人大預(yù)算審查監(jiān)督的認(rèn)識不足有關(guān)，總認(rèn)為財政預(yù)算是經(jīng)過政府討論、黨委研究決定的，人大只是走走程序；有的認(rèn)為人大監(jiān)督還是原則些好，太具體會使政府難辦，弄得不好會搞僵關(guān)系等等。

二是缺乏統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范。人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)普遍存在使用率、覆蓋率低的問題。主要表現(xiàn)在：一是市、縣兩級監(jiān)督系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)各自為政，系統(tǒng)兼容性差，互聯(lián)互通效果不理想，財經(jīng)工委之間互學(xué)互促不夠；二是預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督目錄清單尚未建立，分析評價和結(jié)果運用制度措施尚未健全；三是市縣平臺建設(shè)不夠完善，覆蓋面不夠廣，人大與稅務(wù)、人社、國資、審計等部門預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作尚未開展；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督任務(wù)重、難度大，覆蓋率亟待提升。省級轉(zhuǎn)移支付用于新農(nóng)村建設(shè)和精準(zhǔn)扶貧的建設(shè)項目多、資金投入量大，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大財經(jīng)監(jiān)督信息化手段落后，監(jiān)督管理制度有待加強(qiáng)。

三是人大監(jiān)督不到位。預(yù)算執(zhí)行的隨意性在一定程度上仍然存在，人大對預(yù)算全口徑、全過程監(jiān)督不夠到位。預(yù)算計劃在執(zhí)行過程中，個別項目、科目隨意調(diào)劑等現(xiàn)象一定程度上普遍存在。

四是人大預(yù)算審查重點向支出和政策拓展任務(wù)重。市縣人大財經(jīng)專委有待加強(qiáng)。隨著中央對全口徑預(yù)算管理改革逐步深入推進(jìn)，對人大預(yù)算審查監(jiān)督的要求更高，尤其是對預(yù)算、財務(wù)會計、法律等專業(yè)化知識有更高的要求，對人大信息化建設(shè)與財政、審計、稅務(wù)等部門聯(lián)網(wǎng)以整合共享數(shù)據(jù)資源等，目前機(jī)構(gòu)與人員的現(xiàn)狀與提升人大預(yù)算審查、國有資產(chǎn)、政府債務(wù)管理監(jiān)督職能不相適應(yīng)。

五是提升人大預(yù)算審查監(jiān)督水平的內(nèi)在動力不足。社會各界對預(yù)算審查監(jiān)督的關(guān)注度不高，各級政府、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算管理的法制意識也有待提高，人大自身的預(yù)算審查批準(zhǔn)的風(fēng)險意識也未得到深度的重視，使得人大基本上沒有足夠的時間和精力進(jìn)行仔細(xì)審議，表決在一定程度上走過場，難以起到監(jiān)督的應(yīng)有效果。

下一步工作意見建議

提高思想認(rèn)識，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的政治前提和首要保證。人大開展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作離不開黨委的支持和政府的配合。建議圍繞落實廣東省委人大工作會議精神，加強(qiáng)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)工作組織領(lǐng)導(dǎo)，定期召開推進(jìn)會議，切實落實責(zé)任分工。

創(chuàng)新數(shù)字人大特色，切實做好規(guī)劃建設(shè)。緊緊圍繞《中共廣東省委關(guān)于加強(qiáng)新時代人大工作的意見》提出“建設(shè)橫向聯(lián)通、縱向貫通的預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)”的目標(biāo)任務(wù)，以推進(jìn)“數(shù)字人大”與“數(shù)字政府”建設(shè)相融合為抓手，結(jié)合全國人大常委會關(guān)于人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督三年建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)要求，盡快組織制定《廣東省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督橫向聯(lián)通、縱向貫通的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)規(guī)劃（2019-2021）》《廣東省人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督省市試點工作方案》，明確各階段建設(shè)任務(wù)清單和時間、進(jìn)度要求。

突出重點，加強(qiáng)指導(dǎo)，加快推進(jìn)市縣鎮(zhèn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)試點工作。新一輪的人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督省市試點，將“數(shù)字人大”與“數(shù)字政府”融合，使用省統(tǒng)一開發(fā)的硬件支撐和軟件系統(tǒng)，除了富有地方特色的頁面設(shè)計和人員配置外，不再需要投入過多的軟件和機(jī)房建設(shè)費用，建議省人大突出重點，盡快組織開展專題調(diào)研，幫助解決試點工作實際困難和問題，同時要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。當(dāng)前，試點市要加快制定試點建設(shè)規(guī)劃和推進(jìn)工作方案，要成立工作小組，定期召開推進(jìn)會，以強(qiáng)化工作任務(wù)落實。要加強(qiáng)市縣鄉(xiāng)人大財經(jīng)負(fù)責(zé)同志和財經(jīng)平臺代表的培訓(xùn)，全面提升運用人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督能力和水平。

開展省市縣鄉(xiāng)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督制度研究。隨著中央、省、市加大對精準(zhǔn)扶貧和新農(nóng)村建設(shè)的投入，依法監(jiān)督好這些資金的使用和財政績效情況，顯得越來越重要。建議圍繞深化人大預(yù)算審查、國有資產(chǎn)、政府債務(wù)監(jiān)督管理職能，針對市縣鄉(xiāng)人大財經(jīng)監(jiān)督任務(wù)重、人員少、設(shè)備落后的突出問題，開展加強(qiáng)市縣鄉(xiāng)人大預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè)專題研究。通過建立健全市縣人大財經(jīng)專委、常委會預(yù)算工委，加強(qiáng)隊伍建設(shè)和委托第三方服務(wù)等政策措施，加以解決。建議針對粵東西北鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大信息化建設(shè)較為落后的實際困難，把支持縣鄉(xiāng)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督納入幫扶計劃，給予資金和政策支持。加快推廣省市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)“一網(wǎng)監(jiān)督”延伸到基層鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）人大工作室收集人大代表意見建議、及時跟蹤監(jiān)督的成功經(jīng)驗，開展人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)籌推進(jìn)、定期分析研究、跟蹤監(jiān)督和約談詢問的制度研究，推動廣東加強(qiáng)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)的制度創(chuàng)新工作。