王珊珊

摘 要：西藏財(cái)政支農(nóng)資金整合工作系統(tǒng)且復(fù)雜，資金整合工作成功與否直接關(guān)系到西藏農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，西藏財(cái)政支農(nóng)資金整合過(guò)程中存在一些問(wèn)題，如統(tǒng)籌整合管理機(jī)制不成熟、資金安排精準(zhǔn)度不高等。因此，提出了提升西藏財(cái)政支農(nóng)資金整合效率的對(duì)策，以提高西藏財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益，優(yōu)化和完善農(nóng)牧業(yè)投資管理體制，從而進(jìn)一步推動(dòng)西藏農(nóng)牧業(yè)的快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：西藏;財(cái)政支農(nóng);資金整合

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.8;F327 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）32-0045-02

引言

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面都發(fā)揮著至關(guān)重要的基礎(chǔ)性作用?！叭r(nóng)”問(wèn)題制約著西藏經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是推進(jìn)西藏跨越式發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。解決好西藏農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)牧區(qū)、農(nóng)牧民問(wèn)題始終是黨中央、西藏自治區(qū)黨委政府工作的重中之重，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局?！笆濉币詠?lái)，西藏自治區(qū)黨委、政府全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“治國(guó)必治邊、治邊先穩(wěn)藏”重要戰(zhàn)略思想，堅(jiān)持走有中國(guó)特色、西藏特點(diǎn)的發(fā)展路子，以重大涉農(nóng)項(xiàng)目為依托，建立健全涉農(nóng)資金整合和統(tǒng)籌安排的長(zhǎng)效機(jī)制，著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，著力提升農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)能力，著力提高農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，著力強(qiáng)化農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，著力改善農(nóng)牧區(qū)民生。自“十三五”規(guī)劃以來(lái)，西藏自治區(qū)緊跟全國(guó)步伐，突出資源優(yōu)勢(shì)，以高原特色農(nóng)牧業(yè)為主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。1978—2017年間，西藏財(cái)政支農(nóng)支出由0.58億元增至238.09億元，年平均增長(zhǎng)率達(dá)到16.68%?？傮w上，近40年來(lái)西藏財(cái)政支農(nóng)規(guī)模呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，這說(shuō)明財(cái)政支農(nóng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的地位在逐漸提高，在總體規(guī)模上也在快速提高。但是，近幾年西藏財(cái)政支農(nóng)資金管理還存在一些問(wèn)題，影響了財(cái)政支農(nóng)資金整體效益和持久效益的發(fā)揮，破壞了財(cái)政支農(nóng)資金的安全運(yùn)行和高效使用。西藏財(cái)政支農(nóng)資金整合工作系統(tǒng)且復(fù)雜，資金整合工作成功與否直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。通過(guò)整合西藏財(cái)政支農(nóng)資金，提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益，優(yōu)化和完善西藏農(nóng)牧業(yè)投資管理體制，必將進(jìn)一步推動(dòng)西藏農(nóng)牧業(yè)的快速發(fā)展。

一、西藏財(cái)政支農(nóng)資金整合現(xiàn)狀

自全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)以來(lái)，西藏各級(jí)政府按照中央決策部署，結(jié)合自身實(shí)際，大力推進(jìn)資金統(tǒng)籌整合工作。2016年，西藏納入脫貧攻堅(jiān)整合范圍的專(zhuān)項(xiàng)資金的總規(guī)模為210.35億元。其中，中央資金151.28億元、西藏自治區(qū)本級(jí)資金37.84億元、市級(jí)資金9.51億元、縣級(jí)資金11.72億元。實(shí)際整合資金規(guī)模為111.18億元，其中，中央資金74.18億元、西藏自治區(qū)本級(jí)資金22.69億元、市級(jí)資金6.77億元、縣級(jí)資金7.54億元，中央、自治區(qū)本級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)實(shí)際整合資金數(shù)占納入整合范圍的專(zhuān)項(xiàng)資金總規(guī)模的比分別為49.03%、59.96%、71.19%、64.33%。2017年，納入脫貧攻堅(jiān)整合范圍的專(zhuān)項(xiàng)資金的總規(guī)模為245.92億元。其中，中央資金167.94億元、自治區(qū)本級(jí)資金52.80億元、市級(jí)資金9.69億元、縣級(jí)資金15.49億元，實(shí)際整合資金規(guī)模為129.93億元，其中，中央資金79.89億元、自治區(qū)本級(jí)資金30.47億元、市級(jí)資金8.17億元、縣級(jí)資金11.40億元，中央、自治區(qū)本級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)實(shí)際整合資金數(shù)占納入整合范圍的專(zhuān)項(xiàng)資金總規(guī)模的占比分別為47.57%、57.71%、84.31%、73.60%。

總體上看，2017年比2016年，西藏各級(jí)統(tǒng)籌整合范圍內(nèi)的專(zhuān)項(xiàng)資金總規(guī)模均有不同程度增長(zhǎng)，總體增幅達(dá)到16.91%。但是，從中央財(cái)政和西藏自治區(qū)本級(jí)實(shí)際整合資金來(lái)看，2017年實(shí)際整合資金數(shù)占納入整合范圍的專(zhuān)項(xiàng)資金總規(guī)模的比例均有所下降，整合力度稍有減弱，分別降低了1.46和2.25個(gè)百分點(diǎn)。這從側(cè)面反映出各涉農(nóng)部門(mén)的整合意識(shí)、意愿還不夠強(qiáng)，整合財(cái)政支農(nóng)資金工作在省級(jí)層面遇到一定程度的阻力。然而，在省一級(jí)政策支持“指揮棒”的揮動(dòng)下，市縣兩級(jí)因地制宜，加大了支農(nóng)資金整合力度，大幅度提高了專(zhuān)項(xiàng)資金整合比例。2017年，市縣兩級(jí)實(shí)際整合資金數(shù)占各自預(yù)算安排納入整合范圍的專(zhuān)項(xiàng)資金總規(guī)模的比例分別提高了13.13和9.26個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)際整合資金增長(zhǎng)比例較專(zhuān)項(xiàng)資金總規(guī)模增長(zhǎng)比例分別提高了18.79和19.03個(gè)百分點(diǎn)。顯而易見(jiàn)，市縣兩級(jí)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金整合的需要十分迫切，且有強(qiáng)烈的整合意愿。

二、西藏財(cái)政支農(nóng)資金整合存在的問(wèn)題

當(dāng)前，西藏在財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管使用工作中雖然取得了一定成績(jī)，但也有一些體制機(jī)制、政策落實(shí)層面等方面的問(wèn)題，直接影響到了監(jiān)管工作的深入推進(jìn)。盡管西藏財(cái)政支農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作取得了一定成效，但仍然存在一些亟須解決的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是西藏財(cái)政支農(nóng)資金統(tǒng)籌整合管理機(jī)制不成熟。部分財(cái)政支農(nóng)資金管理辦法與資金整合要求不銜接，開(kāi)展財(cái)政支農(nóng)資金整合存在管理違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。從財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入來(lái)看，涉農(nóng)資金分散在農(nóng)財(cái)、農(nóng)發(fā)、經(jīng)建、基建甚至預(yù)算等多個(gè)職能科室，但財(cái)政支農(nóng)資金統(tǒng)籌整理的機(jī)制還未完全建立，各業(yè)務(wù)部門(mén)在分配安排資金時(shí)按照各自的計(jì)劃自成體系，集分配、使用、管理、監(jiān)督于一身，與其他部門(mén)協(xié)調(diào)配合不夠，涉農(nóng)管理部門(mén)事權(quán)劃分不夠明確、資金使用范圍模糊。二是西藏財(cái)政支農(nóng)資金安排精準(zhǔn)度不高。西藏財(cái)政支農(nóng)資金條塊分割，交叉重復(fù)、上級(jí)管得過(guò)死等問(wèn)題較為突出，上下的權(quán)責(zé)不匹配。另外，西藏資金整合難度較大、力度不強(qiáng)、資金安排精準(zhǔn)度不高。三是西藏財(cái)政支農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的跟蹤問(wèn)效力度偏弱。因整合資金相關(guān)部門(mén)沒(méi)有形成較為完善的協(xié)調(diào)機(jī)制，各自為政的現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致整合后的支農(nóng)資金沒(méi)有得到有效的跟蹤問(wèn)效。四是相關(guān)部門(mén)在資金整合工作中有缺位現(xiàn)象。五是各地中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃與財(cái)政支農(nóng)資金投入使用存在脫節(jié)現(xiàn)象。西藏地方一級(jí)政府尤其是縣級(jí)政府對(duì)支農(nóng)資金整合重視程度不夠，規(guī)劃編制與資金整合工作缺乏有效對(duì)接和聯(lián)系。另外，西藏維穩(wěn)固邊任務(wù)重，而地市、縣機(jī)構(gòu)編制少，人員變動(dòng)大，對(duì)資金整合政策把握不準(zhǔn)，影響了資金整合工作全面推進(jìn)。總之，目前西藏財(cái)政支出資金整合方面存在一些困難和問(wèn)題，很大程度上降低了資金使用效益，不能充分地發(fā)揮它的最大效用以實(shí)現(xiàn)西藏農(nóng)牧業(yè)的快速發(fā)展。

三、提升西藏財(cái)政支農(nóng)資金整合效率的對(duì)策

西藏財(cái)政支農(nóng)資金整合是一項(xiàng)復(fù)雜而又系統(tǒng)的工程。鑒于此，為切實(shí)提高西藏財(cái)政支農(nóng)資金使用效益，進(jìn)一步完善西藏財(cái)政支農(nóng)資金整合工作，通過(guò)相應(yīng)的政策機(jī)制調(diào)整，使西藏財(cái)政支農(nóng)資金的整合更加符合政府工作要求、切合農(nóng)牧民實(shí)際偏好，從而有效促進(jìn)西藏農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，可以在以下方面對(duì)現(xiàn)有整合機(jī)制進(jìn)行完善：一是完善財(cái)政支農(nóng)資金整合機(jī)制。要建立和完善有效運(yùn)作的支農(nóng)資金整合工作協(xié)調(diào)機(jī)制，各級(jí)要以地位高于支農(nóng)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)的政府名義成立資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確領(lǐng)導(dǎo)小組及其成員單位責(zé)任，形成涉農(nóng)資金整合工作合力。二是加強(qiáng)西藏財(cái)政支農(nóng)整合政策頂層設(shè)計(jì)和溝通協(xié)調(diào)。財(cái)政支持“三農(nóng)”工作涉及多部門(mén)、多層級(jí)，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，需要完備的政策體系和科學(xué)規(guī)劃提供支撐，做好政策頂層設(shè)計(jì)尤為重要。為了保證財(cái)政支農(nóng)資金整合工作有效進(jìn)行，各部門(mén)必須增強(qiáng)合作意識(shí)，有大局觀念，避免職能重疊和缺位，實(shí)施過(guò)程中應(yīng)建立起部門(mén)間溝通協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制，促進(jìn)各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)性。三是改革創(chuàng)新西藏財(cái)政支農(nóng)資金分配機(jī)制。在堅(jiān)持審批權(quán)限下放的同時(shí)，不斷加強(qiáng)目標(biāo)管理，要求下級(jí)政府就如何完成上級(jí)設(shè)定的政策目標(biāo)作出具體說(shuō)明，要根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要以及發(fā)展重點(diǎn)，合理確定發(fā)展項(xiàng)目以及資金投向，以保證頂層政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。堅(jiān)持放權(quán)與績(jī)效并重，在績(jī)效考評(píng)的大背景下，將資金整合納入到績(jī)效預(yù)算框架內(nèi)。更加注重結(jié)果導(dǎo)向，對(duì)績(jī)效好、能完成原有政策目標(biāo)、監(jiān)管措施到位的地方和部門(mén)適當(dāng)給予政策上的傾斜，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不理想的地方和部門(mén)在安排支農(nóng)項(xiàng)目補(bǔ)助資金時(shí)采取科學(xué)合理的方法予以相應(yīng)調(diào)減，以此來(lái)確保資金整合中多重目標(biāo)的高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)。四是強(qiáng)化西藏財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目規(guī)劃編制。省級(jí)層面在制定統(tǒng)籌規(guī)劃時(shí)要考慮到各地區(qū)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和由此產(chǎn)生的重點(diǎn)項(xiàng)目，按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，并與農(nóng)牧業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合，建立完善支農(nóng)資金項(xiàng)目庫(kù)，編制資金整合使用方案，合理確定各類(lèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的優(yōu)先順序，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)導(dǎo)向作用。五是提高西藏農(nóng)牧民參與度。要賦予西藏農(nóng)牧民群體充分的話語(yǔ)權(quán)，使其能對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行“無(wú)死角、無(wú)盲區(qū)”的監(jiān)督。六是加強(qiáng)西藏財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管。加強(qiáng)監(jiān)管是財(cái)政支農(nóng)資金整合取得實(shí)效的有效保證，要有一套相對(duì)完整的監(jiān)督管理體系，才能使資金整合工作不斷深入，從而有效配置有限的公共財(cái)政資源，充分體現(xiàn)政策目標(biāo)。七是拓寬西藏財(cái)政支農(nóng)資金整合的廣度與深度。八是提高西藏財(cái)政支農(nóng)資金使用指向性和精準(zhǔn)性。以財(cái)政支農(nóng)相關(guān)項(xiàng)目為平臺(tái)，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)對(duì)同一行業(yè)內(nèi)的相關(guān)支農(nóng)資金進(jìn)行源頭整合，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)對(duì)行業(yè)間支農(nóng)資金加大統(tǒng)籌整合力度。

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