章 燕，郭佳琪

(北方工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，北京 100144)

中國古代監(jiān)察獨(dú)立的理論與制度設(shè)計(jì)，是在其封建社會君主專制的政治環(huán)境下產(chǎn)生和發(fā)展的，因此研究唐代監(jiān)察獨(dú)立的理論與制度設(shè)計(jì)，必然要反思皇權(quán)對其的限制問題。本文試圖研究唐代皇權(quán)對監(jiān)察獨(dú)立限制的具體表現(xiàn)、程度及時(shí)代特性，進(jìn)一步探索古代監(jiān)察難以獨(dú)立的核心障礙問題。

一、唐代皇權(quán)對監(jiān)察獨(dú)立限制的理論與制度分析

(一)監(jiān)察獨(dú)立理論中的瑕疵

古代的監(jiān)察獨(dú)立理論并沒有涵蓋獨(dú)立于皇權(quán)——監(jiān)察權(quán)緊緊依附君主，為皇帝的耳目受皇權(quán)限制。然而其依附君主的理論基礎(chǔ)存在明顯矛盾，具有重大瑕疵。“利異相監(jiān)”論[1]是古代監(jiān)察獨(dú)立的重要理論基礎(chǔ)，包括“君臣異利”與“臣臣異利”說。君臣“異利”，其“異”激烈到臣所追求的利為君竭力抵制，因此“君”必須監(jiān)察“臣”。如何監(jiān)察“臣”呢？古代監(jiān)察理論認(rèn)為可以制度建構(gòu)出“臣臣異利”的關(guān)系，從而確保監(jiān)察的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)維護(hù)皇權(quán)統(tǒng)治的目的。其理論中的瑕疵不言而喻——監(jiān)察獨(dú)立理論中“君主耳目”、“臣臣異利”關(guān)系是后天建構(gòu)的產(chǎn)物，其與先天本性與君異利、與臣同利的矛盾往往干擾后天制度設(shè)計(jì)的預(yù)期效果。值得指出的是，由于階級局限性，中國古代統(tǒng)治者未能信任并利用百姓與官吏先天存在的“異利”關(guān)系，重視百姓行使監(jiān)察權(quán)的模式。因此，在“誰能獨(dú)立于百官”的前提認(rèn)知中存在重大瑕疵，監(jiān)察官員依附皇權(quán)成為君主耳目的目標(biāo)脆弱難以實(shí)現(xiàn)。故李林甫專權(quán)時(shí)期，通過威脅與幾次對御史的政治打擊，造成朝中御史無人敢做皇帝耳目，諫諍路絕、維諾而已的局面。

(二)皇權(quán)對監(jiān)察權(quán)控制的制度表現(xiàn)

唐代加強(qiáng)皇權(quán)對監(jiān)察官員的人事權(quán)、監(jiān)察職權(quán)的控制，充分體現(xiàn)了統(tǒng)治者欲實(shí)現(xiàn)其理論構(gòu)想的初心和最終目的。

第一，皇帝決定監(jiān)察官員的選任。為減少外部機(jī)關(guān)對御史獨(dú)立性的干擾，六品以下的御史人事任命不再屬于吏部銓選范圍(一般而言，六品以下官吏任免多是旨授，即由吏部主持銓選)，而改為敕授——由宰相擬定皇帝最終親定，最終決定權(quán)歸于皇帝控制。又通過皇帝最終決定權(quán)與親選特權(quán)、宰相薦選、御史臺長官自選多種方式與程序，限制宰相、御史臺長官對監(jiān)察官員人事權(quán)的干預(yù)程度，確保皇帝掌握對監(jiān)察人員的選用權(quán)與最終決定權(quán)。

第二，皇帝決定監(jiān)察官員的職業(yè)前途。唐時(shí)已存在較完善的客觀、公平、公正的考核制度，限制了吏部濫用對監(jiān)察官員的考核權(quán)而干擾其獨(dú)立監(jiān)察的可能性。但考課制度并不是監(jiān)察官員的升遷、罷免的主要途徑，監(jiān)察官員不同于一般官吏，實(shí)踐中往往因?yàn)橐蚴掠泄^而由皇帝決定升遷或罷黜。如裴仁軌私自奴役門卒被太宗定為死罪，李承乾認(rèn)為量刑不當(dāng)而勸諫，由殿中侍御史升為侍御史等。

第三，皇帝直接參與監(jiān)察程序，具有最高監(jiān)察權(quán)。《唐會要》記載睿宗對于彈劾程序的修改：“諸司欲奏大事,并向前三日,錄所奏狀一本,先進(jìn),令長官親押，判官對仗面奏。其御史奏事亦先進(jìn)狀?！盵2]在彈劾程序中加入了面奏前先向中書門下進(jìn)狀的程序，削弱了御史的自主彈劾權(quán)。而根據(jù)唐代彈劾事件的統(tǒng)計(jì)分析[3]，彈劾的結(jié)果往往依據(jù)皇帝的態(tài)度而定,例如御史彈劾宰相李靖“軍令無法”，唐太宗敕勿劾；御史彈劾宰相宗楚客受賄，唐高宗則不問。監(jiān)察官員行使監(jiān)察職權(quán)時(shí)因皇帝直接參與監(jiān)察程序不能獨(dú)立于皇權(quán)，皇帝的態(tài)度決定彈劾程序的進(jìn)一步發(fā)展，同時(shí)他也是判斷彈劾是否有效的最高監(jiān)察官員。

總之，從分析監(jiān)察權(quán)與皇權(quán)的關(guān)系中可知監(jiān)察獨(dú)立不是真正的獨(dú)立?；蕶?quán)對監(jiān)察獨(dú)立的限制，不僅體現(xiàn)在間接人事管理控制模式，最為關(guān)鍵也是最值得詬病的還表現(xiàn)在對監(jiān)察程序及實(shí)質(zhì)內(nèi)容的直接控制。針對個案皇帝具有解釋并最終決定權(quán)，是實(shí)質(zhì)意義上的最高監(jiān)察官，皇帝的意志使監(jiān)察的程序與結(jié)果呈現(xiàn)人治模式。監(jiān)察以人治而非法治的模式運(yùn)行，給其他權(quán)力機(jī)構(gòu)或?qū)?quán)者操縱監(jiān)察官提供了可能性，也是唐代宰相專權(quán)時(shí)期可以控制監(jiān)察官員的原因。因此，監(jiān)察法的完善程度如何，能在多大程度上約束監(jiān)察的人治模式，便成為了進(jìn)一步分析皇權(quán)對監(jiān)察獨(dú)立限制程度問題的重要內(nèi)容。

二、唐代監(jiān)察法制發(fā)展與監(jiān)察獨(dú)立的皇權(quán)限制

法制為監(jiān)察獨(dú)立性提供了制度保障。本文將從監(jiān)察法體系、法的內(nèi)在道德角度，分析研究其是否具備夯實(shí)的法制保障。

(一)唐代監(jiān)察法體系問題

唐代監(jiān)察法以《唐六典》與《監(jiān)察六法》的形式制定了監(jiān)察的主要法律內(nèi)容，又通過律典成為監(jiān)察法行為的具體標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，并以詔令作為補(bǔ)充，隨時(shí)解釋、修改監(jiān)察法的內(nèi)容。然而唐代監(jiān)察法并未形成有機(jī)整體，不利于規(guī)范監(jiān)察官員的監(jiān)察行為，反成為皇帝及其他官員對監(jiān)察權(quán)控制的工具。第一，唐代監(jiān)察法體系中缺失基礎(chǔ)性的完整、統(tǒng)一的監(jiān)察法主體。唐代存在專門性的監(jiān)察法規(guī)——《監(jiān)察六法》，然而其性質(zhì)為地方性的監(jiān)察法規(guī)，具有地域局限性，不能普適到全國的監(jiān)察區(qū)域，也并不具備基礎(chǔ)性監(jiān)察法的要素。第二，唐代監(jiān)察法體系中缺少監(jiān)察實(shí)施、執(zhí)行的完整程序性規(guī)范?！短屏洹酚嘘P(guān)于監(jiān)察的行政性法規(guī)，但監(jiān)察程序內(nèi)容卻并不具體、完整。其中職權(quán)問題、調(diào)查程序問題、管轄問題、證據(jù)收集問題等一系列有關(guān)監(jiān)察流程的程序規(guī)則都明顯缺失。因此唐代監(jiān)察人員行使監(jiān)察權(quán)時(shí)法律的漏洞與空白隨處可見，也易被利用進(jìn)而干預(yù)監(jiān)察獨(dú)立。如御史彈奏后沒有明確法律規(guī)定符合什么要件、標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)定進(jìn)入到下一個程序，在實(shí)踐中皇帝對彈奏個案的解釋與決定并沒有足夠的客觀制度限制。

(二)唐代監(jiān)察法的內(nèi)在道德問題

第一，法律不具明確性。監(jiān)察法應(yīng)具有明確性，其對于監(jiān)察人員行使職權(quán)具有指導(dǎo)意義，同時(shí)也保證了監(jiān)察的獨(dú)立性。然而，唐代監(jiān)察法的法律概念極具模糊性。以《監(jiān)察六法》為例，首句為“察官人善惡”。從監(jiān)察范疇而言為“善惡”，善惡為道德概念而非法律概念。除充斥道德概念外，在《監(jiān)察六法》中還有許多如“妖滑盜賊”、“農(nóng)桑不勤”等類似概念，這種程度定性概念而非客觀定量概念，使得監(jiān)察官員在適用監(jiān)察法時(shí)具有極大的解釋權(quán)與裁量權(quán)。而這必然為皇帝與其他權(quán)重者所利用，以通過對法律解釋權(quán)的合法形式實(shí)現(xiàn)其限制監(jiān)察獨(dú)立的私利。同時(shí)唐代法規(guī)關(guān)于監(jiān)察對象的概念并不統(tǒng)一?！侗O(jiān)察六法》用“官人”概括監(jiān)察對象，在《唐六典》里卻又為“百僚”或“官僚”?！短坡墒枳h》“官人無故不上及當(dāng)番不到”條疏稱:“官人者, 謂內(nèi)外官人”；同條及同卷疏議明確指出，“雖無官品, 亦同官人之法”[4]。唐代“官”和“僚”統(tǒng)稱為“職官”，但所指范疇具有差異，“官”特指官制分為九品流內(nèi)官，“僚”多為“副職”、“佐貳”，成為僚屬為流外官，其和“吏”有區(qū)別[5]。“官人”和“百僚”、“官僚”這樣的概念之間的不統(tǒng)一造成了法律規(guī)范之間的銜接不當(dāng)。

第二，法律不具有穩(wěn)定性。唐代具有維持法律穩(wěn)定性的理念，但唐代的監(jiān)察法在實(shí)踐中變動頻繁。例如將《監(jiān)察六法》變更為《風(fēng)俗廉察四十八條》，但因內(nèi)容繁瑣難以執(zhí)行而廢止，而后仍舊使用《監(jiān)察六法》。御史每次出使巡察，皇帝都會發(fā)布出使巡察的詔令，但詔令的監(jiān)察范疇、對象、內(nèi)容都具有針對性因而不盡相同；更不用說進(jìn)狀、關(guān)白制度的屢存屢廢之爭[6]。實(shí)踐中唐代監(jiān)察法律規(guī)范的頻繁變動體現(xiàn)了皇帝可以通過立法權(quán)限制監(jiān)察的獨(dú)立性，破壞了監(jiān)察人員與被監(jiān)察人員對監(jiān)察法律規(guī)范的預(yù)期，有損監(jiān)察法律的權(quán)威性。

因此，從前文分析研究可知，唐代并不具備客觀、體系的監(jiān)察法，唐代缺乏法治理念是無需多論的事實(shí)。因此唐代監(jiān)察法獨(dú)立性并不存在夯實(shí)的法制保障基礎(chǔ)，這加劇了皇權(quán)對監(jiān)察獨(dú)立性的限制。

三、唐代皇權(quán)對監(jiān)察獨(dú)立限制的時(shí)代特殊性

然而，唐代皇權(quán)對監(jiān)察獨(dú)立性的限制是與其時(shí)代特殊性緊密相關(guān)的。唐太宗吸取隋滅亡教訓(xùn)，唐代施政方針整體呈現(xiàn)委任責(zé)成型的特點(diǎn)，錢穆先生稱之為“委員制”，即把前皇室的濫用之權(quán)重新交還了政府。《新唐書》記載：“詔敕有不便者, 涂竄而奏還, 謂之涂歸?！盵7]對于皇帝不正確的詔令，門下省執(zhí)掌封駁權(quán)力，是對于皇帝權(quán)力的一種限制?！肮收f‘不經(jīng)鳳閣鸞臺，何得為敕’(中書省武則天改為鳳閣，門下省改為鸞臺。)，這仍是說一切皇帝詔命，必經(jīng)中書門下兩省。其實(shí)則皇帝的詔敕，根本由中書擬撰。”[8]這也正是錢穆先生對唐代稱贊不已的理由之一，即否認(rèn)其“專制”的評價(jià)，“我們縱要說它是專制，也不能不認(rèn)為還是一種比較合理的開明的專制。”[8]唐代政治文明的頂階狀態(tài)隨宋之后皇權(quán)逐步走向?qū)Ｖ?，呈現(xiàn)出由盛而衰的發(fā)展趨勢。唐代政治文明的時(shí)代特殊性也影響著監(jiān)察權(quán)與皇權(quán)的關(guān)系。

總之，與明清相比，唐代監(jiān)察權(quán)并未如后世成為皇權(quán)專制的工具，如唐代監(jiān)察程序中的關(guān)白制度、進(jìn)狀制度等，足以證明面對皇權(quán)，監(jiān)察權(quán)保留了其一定空間的獨(dú)立性。但唐代關(guān)白制度、進(jìn)狀制度的存廢反復(fù)現(xiàn)象，也反映出監(jiān)察權(quán)、皇權(quán)、相權(quán)的博弈、利用關(guān)系還處于不斷探索完善的階段。一方面，為防止御史參與朋黨、謀取私利而設(shè)置進(jìn)狀、關(guān)白制度加以限制，但更重要的是皇帝意識到進(jìn)狀、關(guān)白制度干預(yù)了監(jiān)察官員獨(dú)立行使職權(quán)，宰相、御史臺長官得以控制監(jiān)察程序，繼而通過以上兩制度與皇帝爭奪監(jiān)察權(quán)將其納入自己權(quán)力控制范疇，實(shí)現(xiàn)閉塞皇帝視聽以達(dá)到專權(quán)的目的。因此，慘痛的宰相專權(quán)控制監(jiān)察的教訓(xùn)使得唐后期以來直至明清，統(tǒng)治者們開始在監(jiān)察獨(dú)立性前提下思考監(jiān)察制度如何限制御史權(quán)力濫用的問題。明清時(shí)期，“科道合一”監(jiān)察權(quán)力的整合加深了皇帝專權(quán)的力度，監(jiān)察權(quán)受到皇帝更嚴(yán)密的掌控。至此，監(jiān)察權(quán)為皇權(quán)的延伸工具的地位最終成型。