■ 張蒙蒙/胡 恒/黃潘陽/劉 冀/張文龍

（1.國家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測中心，山東 青島 266033；2.山東省海洋生態(tài)環(huán)境與防災(zāi)減災(zāi)重點實驗室，青島266033；3.國家海洋技術(shù)中心，天津 300112；4.國家海洋局海域管理技術(shù)重點實驗室，遼寧 大連 116023；5.自然資源部海域海島管理司，北京 100812）

0 引言

富煤、貧油、少氣的資源結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，導(dǎo)致我國油氣資源很大部分依賴進口。2018年6月15日開始打響中美貿(mào)易戰(zhàn)，在美國的主導(dǎo)和干預(yù)下，我國油氣安全供給和海外油氣合作項目潛在風(fēng)險逐漸凸顯[1]。在此背景下，2018年8月30日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》，提出“加大國內(nèi)勘探開發(fā)力度……統(tǒng)籌平衡天然氣勘探開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護，積極有序推進油氣資源合理開發(fā)利用，服務(wù)國家能源戰(zhàn)略、保障天然氣供應(yīng)安全?！?/p>

為落實中央生態(tài)文明建設(shè)要求，國家和地方采取了一系列加強生態(tài)文明建設(shè)的舉措。自2016年以來，環(huán)渤海各省市陸續(xù)劃定并公布了海洋生態(tài)紅線，加強對渤海海洋生態(tài)環(huán)境保護。而根據(jù)我國能源發(fā)展規(guī)劃，渤海海域是我國近海油氣開采最為集中的海域，也是提高油氣產(chǎn)量最可靠的海域，擔(dān)負(fù)著保障國家經(jīng)濟發(fā)展和能源安全的責(zé)任。隨著油氣開發(fā)力度不斷加大，渤海海域生態(tài)保護與能源開發(fā)之間的矛盾日益凸顯。

1 渤海海域油氣勘探開發(fā)現(xiàn)狀

渤海海域位于北緯37°07′～41°0 0′，東經(jīng)117°33′～122°18″。渤海油田位于渤海灣盆地渤海海域內(nèi)，現(xiàn)有探礦權(quán)7個，礦區(qū)總面積約43000 km2；采礦業(yè)權(quán)30余個，礦區(qū)總面積約2600km2。渤海海域已發(fā)現(xiàn)油氣田探明石油地質(zhì)儲量380000萬m3，探明天然氣地質(zhì)儲量2200億m3。在生產(chǎn)油氣田40余個，海上平臺150余座，總開發(fā)井?dāng)?shù)3000余口。全海域年產(chǎn)油約3000萬m3，累積產(chǎn)油約35000萬m3；年產(chǎn)氣約2億m3，累積產(chǎn)氣約90億m3。渤海油田現(xiàn)有海底管道200余條，總長度2000余公里，海底電纜100余條，總長度600余公里。

2 主要問題

在編制相關(guān)海洋空間規(guī)劃，特別是劃定海洋生態(tài)紅線時，若未征求相關(guān)行業(yè)主管部門意見或未全面搜集調(diào)查礦業(yè)權(quán)四至范圍，就難免會與在探、在采礦業(yè)權(quán)產(chǎn)生重疊，與礦產(chǎn)資源開發(fā)活動發(fā)生沖突。實踐中的問題可總結(jié)為以下幾方面。

2.1 渤海近岸海域海洋油氣勘查空間較小

根據(jù)《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》要求，確保渤海海洋生態(tài)保護紅線區(qū)在三省一市管理海域面積中的占比達到37%左右。環(huán)渤海三省一市的管理海域為距岸距離12海里內(nèi)的近岸海域，現(xiàn)有海洋生態(tài)紅線的劃定，壓縮了渤海近岸海域的海洋油氣勘查空間?！蛾P(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》提出“因國家重大戰(zhàn)略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)后予以安排勘查項目”，但是沒有跟進出臺相關(guān)細則。因此，在紅線區(qū)內(nèi)開展油氣勘查的難度很大，渤海近岸海域海洋油氣勘查空間較小。

2.2 紅線區(qū)油氣項目陷入續(xù)期、退出兩難境地

隨著生態(tài)環(huán)保要求的剛性越來越強，一些紅線劃定若沒有預(yù)留適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間和環(huán)境容量空間，將極大地束縛油氣探勘開發(fā)的發(fā)展。海洋生態(tài)紅線的劃定主要是依照海洋保護區(qū)的范圍來劃定的，然而，我國大部分自然保護區(qū)建立時，屬于搶救性劃建，缺乏嚴(yán)格系統(tǒng)的科學(xué)考察，這間接導(dǎo)致了部分海洋生態(tài)紅線的劃定并不合理[2]。在部分并無保護價值的海洋生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)，存在部分海域使用權(quán)即將到期的海上油氣平臺，該類平臺多數(shù)情況下依然有較大的持續(xù)勘探開發(fā)價值。項目延續(xù)期面臨紅線區(qū)管控要求，而退出亦缺乏具有可操作性的退出機制，該類油氣項目陷入續(xù)期、退出兩難的境地。

2.3 近岸海陸交匯區(qū)域國土空間監(jiān)管缺乏系統(tǒng)性

2018年國務(wù)院機構(gòu)改革以前，海域、陸域分別以海岸線為界限進行明確、獨立的監(jiān)管。在因自然變遷已經(jīng)成為事實陸域、尚未換發(fā)土地證的填海造地等特殊區(qū)域，進行相應(yīng)勘探開發(fā)活動，無法適應(yīng)現(xiàn)行海域使用論證、環(huán)境影響評價的技術(shù)規(guī)范和相關(guān)管理規(guī)定。同時，在海域使用權(quán)的設(shè)立審批方面，存在不銜接、不一致的情況，部分地方政府在海岸線向海一側(cè)發(fā)放土地證進行油氣勘探開發(fā)的現(xiàn)象時有發(fā)生。海域、土地空間資源管理存在不銜接、不系統(tǒng)的情況。

2.4 海洋生態(tài)紅線對油氣勘探開發(fā)活動兼容性較低

海上油氣勘探開發(fā)立體用海面積較小，主要為導(dǎo)管架結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)平臺，海底電纜管道等大部分用海僅限于底土以下區(qū)域，對水面、水體基本不造成影響。尤其是近年來隨著環(huán)?？萍嫉拈L足發(fā)展，現(xiàn)有海上油氣生產(chǎn)平臺通過污水回收、泥漿鉆屑達標(biāo)回注地層等方式，已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)污染物零排放。生態(tài)紅線未對此類立體開發(fā)活動作出規(guī)定，同時也未針對海洋生態(tài)紅線實施情況建立配套的監(jiān)測體系，沒有針對紅線管理定制監(jiān)測要素和評價標(biāo)準(zhǔn)[3]。而現(xiàn)有海洋生態(tài)紅線管控措施，大都明確禁止實施任何改變自然生態(tài)條件的生產(chǎn)活動和任何形式的工程建設(shè)活動。

3 原因分析

3.1 紅線劃定科學(xué)性不足，退出機制缺乏相關(guān)保障

一些省市在劃定海洋生態(tài)紅線時，生態(tài)保護和國家能源發(fā)展之間較難平衡，客觀量化和評估較為困難，少數(shù)已建成投產(chǎn)的油田由于被劃入海洋生態(tài)紅線區(qū)，導(dǎo)致油田項目到期難以續(xù)期及改擴建。此外，還有部分省市劃定海洋生態(tài)紅線時，未能充分考慮保護對象的特殊性，沒有充分的調(diào)查數(shù)據(jù)支撐，劃定不夠科學(xué)；為了滿足紅線指標(biāo)，出現(xiàn)了諸如“直角、直線”的簡單劃定方式。而對于生態(tài)紅線內(nèi)已經(jīng)存在的海域使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)如何定性，如何制定處置方案，如何制定退出方案，以及相關(guān)資金的來源等細節(jié)問題，缺少具有可操作性的規(guī)定，目前尚無退出案例。

3.2 大陸海岸線存在動態(tài)變化

目前的海域勘界最重要的依據(jù)是沿海?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）大陸海岸線的修測成果，修測成果大部分于2007—2008年陸續(xù)經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)和公布[4-5]。隨著近十年來的河口淤漲、蝕退等自然因素及圍墾、筑堤、填海造地等人為因素的影響，環(huán)渤海海岸線發(fā)生了明顯的變化[6]，1993—2013年20年間，渤海大陸海岸線長度共增加611.81km[7]，部分海域現(xiàn)狀已經(jīng)成為事實的陸地，海域管理工作中具有法律地位的大陸海岸線缺乏動態(tài)更新機制，已經(jīng)成為海域管理、土地管理的難點。

3.3 生態(tài)保護與油氣開發(fā)共存缺乏數(shù)據(jù)支撐

近年來，在線監(jiān)測行業(yè)發(fā)展迅速，目前基本建立了較為完善的污染源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，通過建立重點排污單位自動監(jiān)控與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，實現(xiàn)了對重點排污單位的有效監(jiān)管[8]。目前海上石油勘探開發(fā)企業(yè)針對勘探開發(fā)過程中產(chǎn)生的廢氣排放及入海排放的污染物進行了相應(yīng)環(huán)保處理，但尚未全面開展實時監(jiān)測，已開展了實時監(jiān)測的也未接入監(jiān)管部門數(shù)據(jù)平臺。油氣勘探開發(fā)活動對周邊海域自然資源、生態(tài)環(huán)境的影響無法通過第三方或監(jiān)管機構(gòu)客觀監(jiān)管和評估。

3.4 盈利本質(zhì)決定了企業(yè)不愿在環(huán)保領(lǐng)域大力投入

海上油氣勘探開發(fā)與海洋空間規(guī)劃之間的矛盾，目前主要集中在限制類海洋生態(tài)紅線區(qū)和海洋功能區(qū)劃農(nóng)漁業(yè)區(qū)、保留區(qū)等，并未嚴(yán)格禁止油氣勘探開發(fā)活動。油田開發(fā)可以通過提高技術(shù)含量或增加資金投入，采取施工期鉆屑泥漿回收、運營期生產(chǎn)生活廢水不排放等環(huán)保措施，實現(xiàn)對海洋環(huán)境影響最小化[9]。而針對油氣資源儲量豐富的限制類生態(tài)紅線區(qū)，企業(yè)基于生產(chǎn)成本考慮，不愿加大資金投入，導(dǎo)致不能滿足功能區(qū)的管制要求。

4 建議

4.1 建立油氣項目用海準(zhǔn)入清單

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好防止污染攻堅戰(zhàn)的意見》已經(jīng)印發(fā)，渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)已打響，隨著新一輪更加嚴(yán)格的管控措施的實施，渤海生態(tài)保護與能源開發(fā)矛盾將更加突出。按照嚴(yán)格劃定并堅守生態(tài)保護紅線的要求，不再審批新的不符合海洋生態(tài)紅線管控要求的項目用海。因此，建議國家層面建立保障國家經(jīng)濟發(fā)展和能源安全的重大海上油氣項目用海準(zhǔn)入清單，明確清單內(nèi)哪些項目能夠在一定前提條件下可以在紅線區(qū)內(nèi)進行勘探開發(fā)。

4.2 建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃，推進陸海統(tǒng)籌

現(xiàn)有的海洋功能區(qū)劃將于2020年到期，面對國務(wù)院機構(gòu)改革的歷史機遇,按照自然資源部統(tǒng)一空間規(guī)劃職能，加強國家能源戰(zhàn)略規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接，加強生態(tài)保護和能源開發(fā)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步梳理國土空間規(guī)劃體系現(xiàn)狀，增強國土空間規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和協(xié)調(diào)性，建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃[10-11]。按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)要求，優(yōu)化海洋生態(tài)保護紅線劃定方法，開展海洋生態(tài)保護紅線的評估及優(yōu)化調(diào)整工作。同時加快推進海域勘界修測工作，將海域勘界修測工作與第三次全國國土調(diào)查相銜接，實現(xiàn)陸地國土與海洋國土的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，探索建立大陸海岸線動態(tài)更新機制，以更好地為國土空間資源管理提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支撐。

4.3 細化紅線區(qū)管控措施，有條件允許油氣勘探開發(fā)活動

對于礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)和空間規(guī)劃、海洋生態(tài)紅線管控等工作，建立統(tǒng)一的審批聯(lián)動機制，實現(xiàn)探礦權(quán)采礦權(quán)、海域使用權(quán)設(shè)置審查與海洋生態(tài)紅線等的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。基于海上油氣資源流動性的特殊屬性，建議對每一個紅線區(qū)制定有針對性的管控措施，兼容對國家能源戰(zhàn)略安全有重要意義的油氣資源勘探開發(fā)。同時，依法有序退出海洋生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)不符合管控要求的礦業(yè)權(quán)、海域使用權(quán)。對海上石油平臺全面開展污染物排放在線監(jiān)測工作，摸清排放本底數(shù)據(jù)及污染現(xiàn)狀，全面評估海上石油勘探開發(fā)活動對周邊海域自然資源、生態(tài)環(huán)境的影響，根據(jù)評估結(jié)果劃分影響等級，建立環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線[12-13]。對于部分位于生態(tài)紅線區(qū)等空間規(guī)劃區(qū)內(nèi)資源環(huán)境影響較小、對國家能源安全戰(zhàn)略意義較大的油氣平臺，允許其在符合環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線的情況下進行勘探開發(fā)活動。

4.4 加大科研攻關(guān)力度，實現(xiàn)開發(fā)與保護協(xié)調(diào)發(fā)展

海上油氣勘探開發(fā)與海洋空間規(guī)劃有重疊矛盾的區(qū)域，大部分位于海洋功能區(qū)劃的農(nóng)漁業(yè)區(qū)、保留區(qū)以及限制類海洋生態(tài)紅線區(qū)。由于油氣開采的用海方式基本不改變海域自然屬性，與多數(shù)功能區(qū)兼容，建議油氣企業(yè)增加投入，加大科研攻關(guān)力度，采取科學(xué)的技術(shù)手段，有效的環(huán)保措施，最大限度地滿足相關(guān)海洋功能區(qū)劃和限制類海洋生態(tài)紅線等管控要求，實現(xiàn)開發(fā)與保護的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時按照《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》中“儲近用遠的海洋油氣資源開發(fā)格局”的總體要求，加快推進深海油氣勘探開發(fā)工作。