王晶 毛時亮

摘要?該研究從臺州鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)的視角，在對臺州民宿的基本發(fā)展現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，通過對臺州各地區(qū)民宿監(jiān)管立法進(jìn)行梳理，并實(shí)地調(diào)研考察溫嶺、仙居、天臺村落的民宿運(yùn)營狀態(tài)、監(jiān)管問題等，發(fā)現(xiàn)臺州民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在監(jiān)管的主體錯位、準(zhǔn)入制度缺乏彈性、違法處罰類型缺乏行業(yè)特點(diǎn)、行業(yè)組織監(jiān)管作用不夠突出等問題。建議完善民宿監(jiān)管的地方立法和政策構(gòu)建、加強(qiáng)監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)機(jī)制構(gòu)建、加強(qiáng)民間組織參與民宿行業(yè)管理、實(shí)施嚴(yán)格的懲處機(jī)制和淘汰機(jī)制，以促進(jìn)臺州鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞?臺州;民宿產(chǎn)業(yè);鄉(xiāng)村旅游;法律規(guī)制

中圖分類號?F?304.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼?A

文章編號?0517-6611（2019）23-0144-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.23.041

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

The Legal Regulation of the Development of Taizhou Hostel Industry

WANG Jing，MAO Shi?liang

（Taizhou Vocational College of Science&Technology， Taizhou，Zhejiang318020）

Abstract?From the perspective of rural residential industry in Taizhou， based on the analysis of the basic development status of residential industry in Taizhou， this study combs the legislation of residential supervision in various regions of Taizhou， and investigates the operation status and supervision problems of residential accommodation in Wenling， Xianju and Tiantai villages， and finds out problems in the development of residential industry in Taizhou， such as the dislocation of the main body of supervision， the lack of flexibility of access system， the lack of industry characteristics of the types of illegal punishment， and the lack of prominent regulatory role of industry organizations. It is suggested to improve the local legislation and policy construction of residential housing supervision， strengthen the power and responsibility mechanism of supervision departments， strengthen the participation of non?governmental organizations in the management of residential housing industry， implement strict punishment mechanism and elimination mechanism， so as to promote the sustainable development of rural residential housing industry in Taizhou.

Key words?Taizhou;Hostel industry;Rural tourism;Legal regulation

近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民經(jīng)濟(jì)水平的提升，越來越多的人開始崇尚回歸自然，希望回歸田園生活。全國各省份也開始如火如荼地開展鄉(xiāng)村旅游建設(shè)。民宿產(chǎn)業(yè)作為鄉(xiāng)村旅游的重要組成部分，毋庸置疑成為旅游行業(yè)最熱的話題。然而，在民宿產(chǎn)業(yè)欣欣向榮的背后，存在著不容小覷的問題，法律規(guī)制的缺失是導(dǎo)致系列問題產(chǎn)生的主要根源。盡管在立法層面上，我國2016年修改的《旅游法》對“民宿的主體資格”進(jìn)行了明確，但立法卻將從事的旅游經(jīng)營的住房管理交由省級旅游部門自行制定，這賦予了各地很大的立法職權(quán)。實(shí)際上，各地也陸續(xù)出臺相關(guān)部門規(guī)章和有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來填補(bǔ)管理的部分空白，由于民宿行業(yè)涉及多個部門、各級的利益，加之部門規(guī)章行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的地方特色，導(dǎo)致最終效力不足。另外，由于民宿業(yè)涉及土地規(guī)劃、旅游、交通、安全、衛(wèi)生、環(huán)保等眾多部門，各部門之間未建立聯(lián)動機(jī)制，缺少法律規(guī)范層面上的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，導(dǎo)致民宿業(yè)的監(jiān)管出現(xiàn)“多人執(zhí)法”和“無人執(zhí)法”的尷尬局面[1]。因此，如何通過健全完善鄉(xiāng)村旅游民宿法律規(guī)制機(jī)制，引導(dǎo)和促進(jìn)民宿健康、穩(wěn)定、有序的發(fā)展，是當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中面臨的一項(xiàng)重大難題。

1?臺州民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本現(xiàn)狀

為了激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006年起，浙江全省范圍內(nèi)就開始開展“農(nóng)家樂”、民宿星級的評選。臺州市政府也積極響應(yīng)政策，于2015年開始正式實(shí)施《臺州市2015年“農(nóng)家樂”休閑旅游業(yè)工作方案》，并啟動臺州市“農(nóng)家樂”特色村5年倍增計(jì)劃，明確至2020年全市實(shí)現(xiàn)發(fā)展“農(nóng)家樂”特色村總數(shù)達(dá) 112 個，其中，椒江4個、黃巖20個、路橋3個、臨海15個、溫嶺12個、玉環(huán)9個、天臺23個、仙居16個、三門10個，比2014 年的56個翻一番 [2]。2016年，浙江省頒布的《浙江省旅游條例》，該條例中明確鼓勵城鄉(xiāng)居民利用自有住宅或者其他條件興辦民宿，可以通過政府采購、購買服務(wù)等方式委托符合條件的旅行社、民宿等旅游經(jīng)營者提供服務(wù) [3] 。

2018年，臺州市出臺了《臺州市2018年“農(nóng)家樂”提升發(fā)展工作實(shí)施意見》，提出致力打造經(jīng)典、精品、精致的民宿型“農(nóng)家樂”休閑旅游產(chǎn)品，全面規(guī)范提升發(fā)展水平，奮力在平衡發(fā)展和充分發(fā)展上實(shí)現(xiàn)新作為。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，目前臺州全市擁有鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)（含“農(nóng)家樂”休閑旅游村、點(diǎn)）400多個，共有民宿500多家，其中天臺厚岸村、三門的潘家小鎮(zhèn)通過結(jié)合民宿、休閑、娛樂等方式大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的典型代表，被譽(yù)為“后岸模式”。溫嶺石塘也打造了以“蝶來三舍”“星羅野?！睘榇淼母叨嗣袼奕骸Ｈ欢?，由于大部分民宿仍以家庭型為主，地處偏遠(yuǎn)，交通不便，加之缺乏相應(yīng)法律、法規(guī)、政策的正確引導(dǎo)，有關(guān)部門都選擇粗放地被動監(jiān)管，不可避免的出現(xiàn)了大量潛在問題：例如仙居有的民宿收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隨意，不符合規(guī)范;黃巖地區(qū)有的民宿食品衛(wèi)生、住宿安全無法保障，還有一些民宿存在無證經(jīng)營、無證登記入住等亂象，這樣的經(jīng)營行為既侵害了游客的合法權(quán)益，又?jǐn)牧肃l(xiāng)村人文風(fēng)氣，嚴(yán)重地阻礙了美麗鄉(xiāng)村民宿可持續(xù)性發(fā)展。

2?臺州民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的法律監(jiān)管問題

2.1?監(jiān)管法規(guī)密集出臺，但監(jiān)管主體錯位、缺位

2018年新修訂的《旅游法》中明確了全國各個地方的民宿管理可由本地政府部門通過地方立法進(jìn)行。因此，民宿監(jiān)管的主體為各地方政府主導(dǎo)，其他相關(guān)部門共同協(xié)作實(shí)施監(jiān)督和管理的模式，相關(guān)部門主要包括工商部門、衛(wèi)生部門、消防部門、環(huán)境保護(hù)部門等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大部分地方制定的法規(guī)、規(guī)章都缺乏統(tǒng)一、明確的職能劃分標(biāo)準(zhǔn)，在立法條文中籠統(tǒng)表述為“衛(wèi)生、消防、環(huán)保等由相關(guān)部門進(jìn)行規(guī)定”。具體到臺州地區(qū)，雖然民宿的相關(guān)管理辦法已經(jīng)出臺，但是各地標(biāo)準(zhǔn)不一。例如《溫嶺市旅游民宿暫行管理辦法》中對公安、消防、工商等各部門職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，而《天臺縣民宿管理辦法（試行）》中對安全、消防等進(jìn)行了明確規(guī)定，但是對環(huán)保方面卻并未涉及?！断删涌h“農(nóng)家樂”（民宿）扶持和管理辦法（試行）》第六條中首次提出整合消防、公安、衛(wèi)生、市場監(jiān)管等各部門聯(lián)審聯(lián)簽，但具體實(shí)踐操作仍不明晰。因此，盡管臺州市有關(guān)縣市對民宿監(jiān)管進(jìn)行了規(guī)定，但是大部分縣市立法中既未明確監(jiān)管部門，也未明確規(guī)定協(xié)調(diào)相關(guān)部門的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致民宿專門監(jiān)管部門職能受限，治理職能錯位和缺位，造成實(shí)踐中監(jiān)管無序的局面。

2.2?立法趨于規(guī)范，但準(zhǔn)入制度缺乏彈性

2017年2月住房城鄉(xiāng)和建設(shè)部、公安部、國家旅游局聯(lián)合印發(fā)《“農(nóng)家樂”（民宿）建筑防火導(dǎo)則（試行）》，其首次以全國性立法確立我國民宿準(zhǔn)入條件，標(biāo)志著民宿產(chǎn)業(yè)地位的確認(rèn)。浙江結(jié)合自身地方特色于2017年10月出臺了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于確定民宿的范圍和條件的指導(dǎo)意見》，并于同年制定了《浙江省民宿基本要求與評價》，明確了浙江省民宿地方標(biāo)準(zhǔn)，其在定義、基本要求、環(huán)境設(shè)施、管理服務(wù)、評價原則、等級劃分條件等方面對旅游民宿提出了要求。與此同時，臺州各縣市開始紛紛制定地方性法規(guī)對民宿的準(zhǔn)入進(jìn)行規(guī)制，其中溫嶺、天臺、仙居對民宿經(jīng)營主體、經(jīng)營規(guī)模、執(zhí)照辦理事宜等進(jìn)行了規(guī)定;玉環(huán)雖未實(shí)現(xiàn)地方特色，但是民宿審批標(biāo)準(zhǔn)參照浙江省標(biāo)準(zhǔn)。《溫嶺市旅游民宿管理暫行辦法》對民宿的申請要求和程序進(jìn)行了具體規(guī)定，但其中要求房屋的位置必須是“位于鄉(xiāng)村和旅游風(fēng)景區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)（非建成區(qū)范圍）的農(nóng)民住宅、集體用房”，而將景區(qū)以外的民宿以及城市民宿排除在外，明顯缺乏彈性。天臺縣于2017年出臺了《民宿登記管理暫行辦法》（試行）首推民宿備案制，為全縣民宿行業(yè)“準(zhǔn)入”降低了門檻。關(guān)于民宿設(shè)立的消防標(biāo)準(zhǔn)，上述辦法中也進(jìn)行了具體而細(xì)致的規(guī)定。然而，由于立法對消防標(biāo)準(zhǔn)要求過高，部分民宿依然難以達(dá)到合格的門檻。據(jù)悉，被譽(yù)為“天臺后岸模式”的民宿仍有部分存在安全衛(wèi)生、環(huán)保等不符合標(biāo)準(zhǔn)。因此，各地方政府在對民宿的規(guī)制中應(yīng)加大規(guī)范的彈性度，適當(dāng)調(diào)整民宿產(chǎn)業(yè)定位，放寬民宿規(guī)模等限制，從而應(yīng)對準(zhǔn)入制度的不足。

2.3?違法處罰類型多樣，但缺乏行業(yè)特點(diǎn)

在對民宿違法行為進(jìn)行處罰過程中，監(jiān)管機(jī)關(guān)適用的方式仍是《治安處罰法》中的相關(guān)類型，包括罰款、沒收違法所得、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷營業(yè)執(zhí)照等。當(dāng)然，實(shí)踐中各種方式適用的頻率也不一樣。由于罰款在執(zhí)行和處罰幅度上都具有較強(qiáng)的靈活性，而且適用的程序相對簡便，是適用最高的一種處罰方式。此外較常使用的處罰方式是責(zé)令停業(yè)整頓，多適用于涉及工商、消防等方面的違法行為。吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰最為嚴(yán)苛，實(shí)踐中執(zhí)行機(jī)關(guān)適用更為謹(jǐn)慎。舊違法行為的屢禁不止以及新違法形式的不斷出現(xiàn)，都在說明目前的違法處罰方式并不適應(yīng)民宿的經(jīng)營模式[4]。臺州民宿大多遠(yuǎn)離市區(qū)，例如天臺、三門的民宿，具有規(guī)模小、分布廣而散的特點(diǎn)，行政執(zhí)法障礙重重，特別是一些地處偏遠(yuǎn)的民宿群，甚至讓監(jiān)管部門連基本的準(zhǔn)入審查都很難進(jìn)行。實(shí)際中，行政執(zhí)法一旦離開，受處罰的民宿仍然可以明目張膽的違規(guī)。換而言之，停業(yè)整頓的處罰對其本身影響不大。此外，有些民宿還具有季節(jié)性的特點(diǎn)，例如海邊的民宿和深山民宿在夏季的客源量較大，冬季屬于他們的淡季，經(jīng)營期限屬于初夏季，維持時間大概4—8個月，執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的停業(yè)整頓對整體的經(jīng)營并無太大影響。因此，有必要尋求更加有效的執(zhí)法措施來保障民宿的規(guī)范經(jīng)營。

2.4?行業(yè)組織成立，但監(jiān)管作用不夠突出

行業(yè)協(xié)會是同行業(yè)企業(yè)為維護(hù)共同利益，約束自我而自愿成立的非營利性社會團(tuán)體法人，在企業(yè)和政府、消費(fèi)者之間充當(dāng)紐帶作用。浙江最早成立的民宿行業(yè)協(xié)會是2014年度的杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會。該行業(yè)協(xié)會規(guī)章制度中明確會員民宿必須同時持有營業(yè)執(zhí)照、衛(wèi)生許可證、稅務(wù)登記證和特種行業(yè)許可證“四證”才能正式營業(yè)[5]。從調(diào)研情況來看，臺州也成立了多家民間民宿協(xié)會，如溫嶺民宿協(xié)會、淡竹鄉(xiāng)“農(nóng)家樂”（民宿）協(xié)會等，但由于起步晚，入會成員不多，發(fā)展相對滯后，民宿協(xié)會地位不高，所以目前只能發(fā)揮指導(dǎo)、組織等基礎(chǔ)作用，而在規(guī)范民宿運(yùn)營，品牌推廣，挖掘民宿內(nèi)外附加值，保護(hù)民宿經(jīng)營者合法權(quán)益，為政府制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提供相關(guān)的依據(jù)等方面還有待提高。

3?臺州民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律規(guī)制建設(shè)

3.1?完善民宿監(jiān)管的地方立法和政策構(gòu)建

民宿各地發(fā)展所依托的資源和發(fā)展規(guī)摸、市場因素，頗具地方特色和人文情懷，因此，制定全國統(tǒng)一的法律法規(guī)并不是解決問題的有效途徑。相反，地方立法才是民宿立法體系的關(guān)鍵。而在地方立法中應(yīng)當(dāng)充分考慮到民宿行業(yè)發(fā)展的困境，通過合理的方式和實(shí)際情況，制定符合民宿行業(yè)發(fā)展市場標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件。通過法律文件的頒布，樹立民宿行業(yè)發(fā)展的依據(jù)，解決民宿主法律上的地位確認(rèn)難題，將其納入正常的市場參與者體系之中。由于民宿有粗放、精品之分，因此，在準(zhǔn)入門檻上應(yīng)區(qū)別對待[6]。針對于規(guī)模較大、高端的民宿（例如石塘民宿），因經(jīng)營者具有強(qiáng)大的資金背景，而且通常是由專業(yè)人員或者專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行管理、運(yùn)營，已經(jīng)形成了較為成熟的運(yùn)營、服務(wù)體系，相對其他普通民宿而言，要求和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更加嚴(yán)苛，而針對于家庭型、小型民宿，大多是普通百姓所設(shè)，規(guī)模較小、設(shè)施簡單，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有所放低。

3.2?加快監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)機(jī)制構(gòu)建

民宿立法環(huán)節(jié)落實(shí)成功后，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)相應(yīng)的程序性規(guī)定，落實(shí)政府各部門對于民宿監(jiān)管的方向和內(nèi)容。進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)管的內(nèi)容，建立一個主導(dǎo)的監(jiān)管部門，明確各部門職責(zé)，實(shí)行消防、公安、衛(wèi)生、市場監(jiān)管等聯(lián)動監(jiān)管、執(zhí)法 [7]。加強(qiáng)對民宿準(zhǔn)入環(huán)節(jié)、民宿經(jīng)營環(huán)節(jié)的管理，例如民宿的建筑物安全要求，消防安全要求的定期檢查、復(fù)查，對民宿發(fā)展從業(yè)人員進(jìn)行定期走訪、回訪等。同時，政府監(jiān)管部門根據(jù)地區(qū)民宿發(fā)展的規(guī)則，設(shè)立專門的糾紛處理機(jī)構(gòu)，處理民宿經(jīng)營過程中的投訴、維權(quán)和其他可能出現(xiàn)的問題，以保證各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

3.3?強(qiáng)化民宿行業(yè)組織自律管理

成熟的民宿運(yùn)營體系離不開民宿行業(yè)聯(lián)盟的作用。政府要全力補(bǔ)足政府職能轉(zhuǎn)變的“短板”，樹立民宿行業(yè)協(xié)會的權(quán)威，提高決策質(zhì)量，確保民宿業(yè)有序發(fā)展。

一是推進(jìn)政府對民宿行業(yè)協(xié)會的職能轉(zhuǎn)移。政府承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，同時要轉(zhuǎn)變職能管理方式，將與行業(yè)管理相關(guān)的技術(shù)性、服務(wù)性事務(wù)等職能下放至民宿行業(yè)協(xié)會，賦予行業(yè)協(xié)會規(guī)范行業(yè)經(jīng)營、引領(lǐng)、推廣的職責(zé)[8]。例如民宿星級評定可以由民宿協(xié)會來組織完成。

二是引入市場機(jī)制發(fā)展民宿業(yè)行業(yè)協(xié)會。堅(jiān)持政府之手和市場之手一起抓，堅(jiān)持用政府權(quán)力“減法”激發(fā)市場活力“加法”，利用市場的調(diào)節(jié)作用激發(fā)形成民宿行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和體系，臺州應(yīng)分層次、分區(qū)域，有針對性地建立地方民宿行業(yè)協(xié)會，弱化政府對民宿的行政管理，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會的自律管理[9]。

3.4?實(shí)施嚴(yán)格的懲處機(jī)制和淘汰機(jī)制

建議明確臺州市民宿的資質(zhì)審批和日常監(jiān)督管理的主要管理機(jī)構(gòu)，同時各部門形成聯(lián)動機(jī)制，逐步完善誠信體系，對各民宿主設(shè)立誠信名單[10]。針對于無照經(jīng)營、涉及公安、衛(wèi)生、服務(wù)等方面違法行為實(shí)行“嚴(yán)懲制”。同時，建立專門的政府投訴和監(jiān)督部門，快速清晰地進(jìn)行相關(guān)處理。建立動態(tài)管理機(jī)制，跟蹤懲處落實(shí)的情況并對民宿經(jīng)營活動進(jìn)行不定期的監(jiān)督和考察。同時，協(xié)會可以借助“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺著重推薦優(yōu)質(zhì)、精品民宿。對不合格民宿實(shí)行“曝光制”，嚴(yán)令其整改并取消推廣資格，甚至列入黑名單。嚴(yán)格實(shí)行“淘汰制”，對一般違反協(xié)會規(guī)章制度的民宿，給予一定觀察期，觀察期屆滿后重新考察，考察合格后恢復(fù)資格。若已嚴(yán)重違反協(xié)會規(guī)章制度，按照規(guī)章制度直接取消資格，以保證民宿行業(yè)的正常秩序。

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