文/曹 斌

在日本，鄉(xiāng)村不僅僅是農(nóng)林牧漁業(yè)經(jīng)營主體及當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的場所，同時(shí)具有水源涵養(yǎng)、自然保護(hù)、文化傳承等多種功能。

20世紀(jì)50年代中期，日本食品需求呈現(xiàn)低速增長，國內(nèi)食品供應(yīng)需求彈性逐漸減弱，農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)業(yè)資源報(bào)酬率呈現(xiàn)出下降趨勢，城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大、農(nóng)業(yè)人口快速向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境破壞日趨嚴(yán)重、進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品對其國內(nèi)農(nóng)業(yè)沖擊加大、地方政府財(cái)政收入持續(xù)減少。1961年日本實(shí)施《農(nóng)業(yè)基本法》，圍繞解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡這一長期目標(biāo)，統(tǒng)籌各方訴求，采取了完善相關(guān)立法、體制機(jī)制和政策工具，以及擴(kuò)寬農(nóng)民增收渠道、改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境和提升鄉(xiāng)村福祉水平等措施，形成鄉(xiāng)村振興政策體系，實(shí)現(xiàn)了縮小城鄉(xiāng)差距的政策目標(biāo)。其措施主要有：

一是立法先行，明確中長期發(fā)展目標(biāo)。1961年，日本實(shí)施《農(nóng)業(yè)基本法》，提出縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的政策目標(biāo)，隨后修訂和頒布了6 部相關(guān)法律法規(guī)。他們將人口密度低、交通不便的山村、離島等地理區(qū)位劣勢地區(qū)劃定為財(cái)政重點(diǎn)扶持區(qū)域，劃定判斷依據(jù)與實(shí)施措施，為長期穩(wěn)定地推動鄉(xiāng)村振興提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

日本鄉(xiāng)村

二是規(guī)劃配套，構(gòu)建體制化運(yùn)行模式。為配合鄉(xiāng)村振興政策順利實(shí)施，日本在其農(nóng)林水產(chǎn)省內(nèi)增設(shè)了“農(nóng)村振興局”，將農(nóng)林水產(chǎn)省內(nèi)原有的結(jié)構(gòu)調(diào)整局和國土交通省下屬的地方振興局的職能并入該局。同時(shí)在省級地方農(nóng)業(yè)局設(shè)立了農(nóng)業(yè)振興科，協(xié)調(diào)民間團(tuán)體和農(nóng)業(yè)協(xié)同組合、森林協(xié)同組合、漁業(yè)協(xié)同組合等農(nóng)村合作組織參與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的制定和實(shí)施工作，并建立了相關(guān)中央機(jī)關(guān)作為成員單位的鄉(xiāng)村振興聯(lián)席會議機(jī)制。

三是以農(nóng)為本，健全政策實(shí)施機(jī)制。為提升鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行效率，日本支持農(nóng)民自發(fā)成立各種形式的合作組織，并將其作為落實(shí)政策的重要抓手。同時(shí)放寬農(nóng)民合作組織的業(yè)務(wù)范圍，允許開辦醫(yī)院、養(yǎng)老院等設(shè)施，提升農(nóng)村福利水平；扶持合作組織負(fù)責(zé)人參與地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施；委托農(nóng)民合作組織幫助成員申請項(xiàng)目、代理征信、核準(zhǔn)政策資金發(fā)放情況等政府職能；等。

四是加大資金保障力度，完善政策性支農(nóng)體系。日本政府采取了財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和金融扶持相結(jié)合的方式，加大了資金保障力度。加大對地理區(qū)位劣勢地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升農(nóng)村福利水平的財(cái)政資金投入；減免農(nóng)業(yè)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)；完善政策性金融體系，滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)機(jī)具購置等方面的中長期資金需求。

五是保障收入，拓寬農(nóng)民增收渠道。日本通過發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)來促進(jìn)農(nóng)民增收。發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性，促進(jìn)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民經(jīng)營性收入；促進(jìn)鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民工資性收入；在地理區(qū)位劣勢地區(qū)發(fā)放直接補(bǔ)貼，增加農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入。

六是生態(tài)宜居，改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境。日本以當(dāng)?shù)鼐用褡灾谓M織為核心，通過提供補(bǔ)貼和貸款的方式加大鄉(xiāng)村水電設(shè)施等生活基礎(chǔ)設(shè)施的改造、升級。通過制定一系列法律法規(guī)，規(guī)范垃圾分類、農(nóng)藥使用、生產(chǎn)生活廢水排放、禽畜排泄物處理等流程和方式，改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，保護(hù)鄉(xiāng)村景觀，吸引城市人口歸鄉(xiāng)歸農(nóng)。

七是完善保障，提升鄉(xiāng)村福祉。日本不斷完善鄉(xiāng)村醫(yī)療制度，提升政府兜底標(biāo)準(zhǔn)，減輕貧困人口負(fù)擔(dān)；完善農(nóng)民養(yǎng)老制度，使農(nóng)民獲得與城鎮(zhèn)職工一樣的退休保障，實(shí)現(xiàn)老有所依；完善鄉(xiāng)村教育制度，加大對鄉(xiāng)村中小學(xué)設(shè)施的投入，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)教師下鄉(xiāng)授課，提升了公共服務(wù)能力。

總的來看，日本推動鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)和生態(tài)學(xué)三種不同視角。經(jīng)濟(jì)學(xué)視角關(guān)注提升農(nóng)林漁產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率，社會學(xué)視角注重提升鄉(xiāng)村社會福祉，生態(tài)學(xué)視角則重視鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)。日本有針對性的鄉(xiāng)村振興政策取得了顯著成效，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題基本得到了解決。1985年，日本鄉(xiāng)村冰箱、洗衣機(jī)等家用電器普及率已經(jīng)與城市持平，彩電和汽車普及率還分別高出城市0.7 和20.1個(gè)百分點(diǎn)。1998年，日本農(nóng)戶戶均收入和農(nóng)民人均收入分別高出城市職工22.8%和4.6%。

日本鄉(xiāng)村振興政策體系并非一蹴而就，而是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段城鄉(xiāng)矛盾的變化逐步完善，具有明顯的階段性特征。例如，20世紀(jì)60年代，日本鄉(xiāng)村收入水平和居住條件相對落后，鄉(xiāng)村振興政策聚焦在完善鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)建設(shè)上，通過財(cái)政資源的制度性再分配，改善鄉(xiāng)村發(fā)展能力；70年代，日本農(nóng)戶收入超過全國平均水平，出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，鄉(xiāng)村振興政策轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、提升鄉(xiāng)村福祉水平及保護(hù)生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域；90年代，日本谷物熱量自給率下降到30%左右，農(nóng)業(yè)人口比重下降到4.5%，日本實(shí)施《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，通過發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性，緩解經(jīng)濟(jì)全球化對本國農(nóng)業(yè)的沖擊，鄉(xiāng)村振興政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到促進(jìn)城鄉(xiāng)交流、融合方面，并著力保護(hù)和開發(fā)鄉(xiāng)村景觀及對區(qū)位劣勢地區(qū)進(jìn)行直接補(bǔ)貼。

我國與日本農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)相近，文化背景相似，日本在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興方面積累的經(jīng)驗(yàn)對于完善我國鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系具有一定的借鑒意義。

第一，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展?？陀^地看，鄉(xiāng)村振興與促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間存在一定程度上的矛盾。過度追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，可能會導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口數(shù)量下降，造成鄉(xiāng)村凋敝以及自然資源的過度消耗。日本圍繞解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問題，因地制宜地采取了具有針對性的農(nóng)業(yè)政策，在地廣人稀、具備發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營條件的地區(qū)，實(shí)施促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策，在人口密度低、交通不便、難以集中農(nóng)地的地區(qū)則主推鄉(xiāng)村振興政策，并根據(jù)城鄉(xiāng)矛盾的變化進(jìn)行政策調(diào)整。我國各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不均衡，財(cái)政預(yù)算資源有限，需要從各地的具體情況出發(fā)，以縮小城鄉(xiāng)差距為目標(biāo)，明確鄉(xiāng)村振興政策的適用區(qū)域，制定針對性較強(qiáng)的促進(jìn)農(nóng)民增收、改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境以及提升鄉(xiāng)村福祉水平等鄉(xiāng)村振興政策。

第二，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興立法與頂層設(shè)計(jì)。日本鄉(xiāng)村發(fā)展主要得益于通過法律手段保障相關(guān)政策有步驟地實(shí)施。他們采取“基本法”與“普通法”相結(jié)合的方式，同時(shí)制定和完善了相應(yīng)的普通法以確保政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。我國要保障鄉(xiāng)村振興穩(wěn)步推進(jìn)，也需要立足于我國國情，完成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，將“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”“城市支持農(nóng)村”等通過立法予以細(xì)化、實(shí)化，為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供法律法規(guī)及政策保障。

第三，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興政策的執(zhí)行協(xié)調(diào)制度。鄉(xiāng)村振興政策是立足于特定地區(qū)的綜合性發(fā)展政策，涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、交通、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域。日本采取了統(tǒng)合專業(yè)資源和加強(qiáng)橫向聯(lián)系的方式，提升了鄉(xiāng)村振興政策的實(shí)施效率。建議我國盡快在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部增設(shè)專司鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施工作的具體部門，建立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部門組成鄉(xiāng)村振興聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌謀劃推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。

第四，完善以農(nóng)民為主體的政策實(shí)施機(jī)制。農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興政策的直接利益關(guān)系人。日本在鄉(xiāng)村振興政策制定、實(shí)施、監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)始終堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，讓農(nóng)民成為幾乎所有鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的自覺參與者和真正受益人，既尊重了農(nóng)民的首創(chuàng)精神，也激發(fā)了農(nóng)民的主人翁精神，還提升了政策實(shí)施效率。我國也在這些方面持續(xù)發(fā)力，但總體上看，在激發(fā)農(nóng)民自主性和積極性等方面還有待提升。建議加強(qiáng)合作社規(guī)范化建設(shè)，完善對資金互助社的監(jiān)管制度、登記退出制度等，切實(shí)保護(hù)小農(nóng)戶利益；完善生產(chǎn)、供銷、金融等綜合性合作社制度，使其發(fā)揮出應(yīng)有的功能；在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃制定、執(zhí)行等層面提升合作社的參與程度，扶持合作社發(fā)展，提高政策實(shí)施效率。