何 平

(河南理工大學(xué) 文法學(xué)院，河南 焦作 454000)

清代是距今最近的封建朝代。它繼承和發(fā)展了秦漢、唐宋、元明制度文明的主要成就，集中國封建制度之大成，形成了中國古代最為系統(tǒng)和完善的政治法律制度，保甲法律制度就是其中之一。它是以保甲法令為核心，以保甲組織為組織機構(gòu)管理監(jiān)督人民，以維護(hù)治安為主要職能，確保中央政權(quán)統(tǒng)治和地方基層社會秩序穩(wěn)定的一系列規(guī)則制度。在學(xué)界，普遍認(rèn)為保甲制度確定于北宋神宗時期，但是如果不以字面意義為準(zhǔn)而以其實質(zhì)內(nèi)涵根究，該制度其實早在西周時期已初露端倪，經(jīng)過歷朝的不斷發(fā)展完善，在清代達(dá)到頂峰。該制度的實施為確保地方安寧、延續(xù)王朝長久統(tǒng)治提供了強有力的政治保障。民國學(xué)者聞鈞天曾言，“歷代應(yīng)用保甲之旨, 或重于教, 或重于刑, 或重于兵役, 或重于捕盜, 或重于戶口, 或重于課賦, 或重于詰奸, 或重于勸農(nóng), 綜其目的之所歸宿, 要皆在于謀安定社會之一端”[1]。清朝這樣一個少數(shù)民族建立的政權(quán)，能夠?qū)Φ赜蜻|闊的中國能夠進(jìn)行富有成效中央集權(quán)統(tǒng)治長達(dá)二百六十余年之久，保甲制度在其中的確起了不可替代的作用。

一、保甲制度學(xué)術(shù)史回顧

由于保甲制度在清朝基層社會中的重要地位，不少官員和學(xué)者在其編輯的材料和著作中都有重點論述。清朝道光年間由賀長齡輯錄的《皇朝經(jīng)世文編》里面第七十四卷《兵政五·保甲上》、第七十五卷《兵政六·保甲下》輯錄了彭鵬、于成龍、邁柱等清朝官員和李光型、沈彤、黃六鴻、張惠言等文人對保甲制度的認(rèn)識和施行建議。清朝官員徐棟在其主編的《保甲書》中《廣存》一卷里收錄了清朝士人論述保甲制度利弊功效的文章。民國時期，學(xué)者聞鈞天撰寫的《中國保甲制度》一書，通過對保甲法之形成(周至秦)、保甲法之演進(jìn)(漢至唐)、保甲制之確立(宋)、保甲制之演變(元至明)、保甲制之復(fù)興(清)、近年來保甲運動鳥瞰(民國)六個階段對保甲制度的發(fā)展進(jìn)行了探討，其研究之全面，成為保甲制度研究的扛鼎之作。建國后出版的學(xué)術(shù)著作中，瞿同祖先生在其《清代地方政府》一書中對清代地方政府行使治安的職能介紹時，重點闡述了保甲制度的相關(guān)內(nèi)容。趙秀玲在其《中國鄉(xiāng)里制度》一書中，則對保甲制度的演變、保甲長的選任、職責(zé)、監(jiān)督、考核與獎懲方面以及與宗族的關(guān)系、與州縣官員和吏役的關(guān)系、與紳士和農(nóng)民之間的關(guān)系等方面進(jìn)行了詳細(xì)的論述。而美國學(xué)者蕭公權(quán)傾注多年心血撰寫了《中國鄉(xiāng)村—論19世紀(jì)的帝國控制》一書，對清代統(tǒng)治者維護(hù)鄉(xiāng)村治安的保甲制度以及確保賦稅征收的里甲制度等鄉(xiāng)村實行的制度進(jìn)行了深入研究，對此類制度的實施詳情、效果及固有弊端進(jìn)行了剖析。

除了上述書籍外，與保甲制度相關(guān)的論文也不在少數(shù)，其論述側(cè)重點各異。關(guān)于保甲制度的歷史發(fā)展及影響方面，孫海泉的《論清代從里甲到保甲的演變》一文獨具意義，其厘清了清代州縣以下地方基層制度由里甲到保甲的變化緣由，指出“保甲由以維護(hù)封建基層社會治安為單一目的轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砘鶎痈黜椪?wù)以維系官府行政管理，該轉(zhuǎn)變的發(fā)生基于清代前期政治制度與社會經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)的現(xiàn)狀，賦役制度的改革更是直接促成了這一轉(zhuǎn)變”[2]。張德美教授發(fā)表的《清代保甲制度的困境》一文，對保甲制度在執(zhí)行過程中的弊端進(jìn)行了分析，指出“書役、保甲長的玩忽職守、以及地方官能力的欠缺皆被羅列在重要人為因素之列，但保甲制的固有缺陷也需加以重視。其中組織形式繁雜，實施難度大，財力、物力匱乏，符合條件的人才的稀缺等內(nèi)在因素產(chǎn)生的消極影響尤為巨大，連坐罪這一不科學(xué)的懲罰方式更是加快了保甲制弊端的暴露速度，使之助長了統(tǒng)治者的暴政”[3]。鑒于清代保甲制度研究方向的多元化，為了更好地梳理保甲制度，我們先從其確立來展開探討。

二、清代保甲制度的確立

1644年清軍入關(guān)后，如何在幅員遼闊的廣大中原地區(qū)強化社會治安，穩(wěn)固其統(tǒng)治秩序，成了擺在清朝統(tǒng)治者面前一個非常棘手的問題。這時明朝維護(hù)地方社會治安的保甲法律制度得到了清朝統(tǒng)治者的重視，被初步應(yīng)用于其征服區(qū)域。順治元年(1644年)八月，攝政王多爾袞下令在各鄉(xiāng)村推行總甲制?！案鞲菘h衛(wèi)所屬鄉(xiāng)村，十家置一甲長，百家置一總甲。凡遇盜賊、逃人、奸宄竊發(fā)事故，鄰佑即報知甲長，甲長報知總甲，總甲報知府州縣衛(wèi)，府州縣衛(wèi)核實，申解兵部。若一家隱匿，其鄰佑九家、甲長、總甲不行首告，俱治以重罪不貸?！盵4]把居住在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的民眾編入保甲，以十家為基本單位互相監(jiān)督，在甲長和總甲的帶領(lǐng)下，及時舉報盜賊、逃犯和其他不法行為，對于不及時舉報的周圍九戶、甲長和總甲實行連坐重罪懲罰。通過此方式，極大地維護(hù)了鄉(xiāng)村基層社會治安。

隨著保甲制度運用區(qū)域的復(fù)雜性和多樣性，保甲法在各地實施過程中開始出現(xiàn)諸多問題，加之地方官員奉行不力，雖然隨后的康熙、雍正兩帝對該制度不斷修訂并對官員一再督促力行，從順治時期開始實行的保甲法仍未有效地扎根于基層社會并發(fā)揮其應(yīng)有作用。到了乾隆時期，隨著全國統(tǒng)一，保甲法對社會穩(wěn)定的重要性日益凸顯。乾隆帝遂命人對本朝歷代皇帝頒布的保甲法令增刪合并，并結(jié)合在保甲法實際運用中出現(xiàn)的新情況、新問題，于乾隆二十二年(1757年)正式頒布新的保甲法，“省所屬每戶歲給門牌，牌長、甲長三年更代，保長一年更代。凡甲內(nèi)有盜竊、邪教、賭博、賭具、窩逃、奸拐、私鑄、私銷、私鹽、跴曲、販賣硝磺，并私立名色斂財聚會等事，及面生可疑之徒，責(zé)令專司查報。戶口遷移登耗，隨時報明，門牌內(nèi)改換填給；紳衿之家，與齊民一體編列；……外來流丐，保正督率丐頭稽查，少壯者遞回原籍安插，其余歸入棲流等所管束”[5]。

此次修訂的保甲法共計十五條，從適用范圍、適用條件等各方面都進(jìn)行了全新和詳細(xì)的規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，適用的范圍和人員更加廣泛。包括鄉(xiāng)紳人家、和漢族人一起居住的旗人、在邊外比如蒙古等地方種地的農(nóng)民、各省駐防營內(nèi)的商人、官兵雇傭來的仆人奴役、在內(nèi)地進(jìn)行商業(yè)活動或者有房產(chǎn)的客民、鹽場礦場工作的工人、沿海等地方的船主、漁民商人雇傭的船工水手、陸上漁船網(wǎng)戶、在內(nèi)地居住的苗族人以及生活在各處的苗族瑤族人、云南省與民人雜居的夷人、外省入川的民人、甘肅省番子和土民、僧侶道士、乞丐等。第二，管理人員任職期限明確。牌長、甲長實行三年一更換，而保長則是一年一更換。第三，保甲長的職能進(jìn)一步擴大。以前的保甲制度里，保甲長主要負(fù)責(zé)甲內(nèi)治安，現(xiàn)在則要經(jīng)常檢查甲內(nèi)是否存在盜竊、聚眾賭博、信奉邪教、奸淫擄掠、走私、販賣私鹽、販賣硝磺、窩藏逃犯、私鑄錢幣、或者是利用各種名目騙財?shù)惹闆r，或者是發(fā)現(xiàn)一些可疑人員，如果出現(xiàn)了以上的任何情況，都要立即向官府舉報。對于甲內(nèi)的戶口遷移情況要隨時向官府報告，并在門牌上及時更改補充。通過采用出入考核的方法、掛上門牌號的方式、互相監(jiān)督的方式、連坐制度等來維持社會安定。

此次乾隆帝對保甲制度的全面修訂，使保甲法更為嚴(yán)密周詳，內(nèi)容涉及各個行業(yè)，系統(tǒng)全面，推行范圍更廣，不僅行于內(nèi)地和漢族地區(qū)，而且漸及到邊疆地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，是清朝統(tǒng)治者對入關(guān)一百多年來實行的保甲制度的全面總結(jié)和進(jìn)一步完善。自此保甲制度和體系更加嚴(yán)密，中央對鄉(xiāng)村基層的統(tǒng)治進(jìn)一步加強，清朝各地區(qū)留存的檔案里對保甲制的實施記錄也充分說明了這一點。

三、清代保甲制度的法律淵源

法律淵源又叫法律形式，是指那些來源不同，具有特定的法律功能和效力的各種外在表現(xiàn)形式，它是法律的重要組成部分。就清代保甲制度而言，雖然在各個階段的檔案里都能找到相關(guān)記錄，但是并沒有制定一部關(guān)于保甲制度的專門性法規(guī)，而是把保甲和其他調(diào)整對象融合在一起共同進(jìn)行規(guī)范，這就使得關(guān)于保甲的法律制度融于多部效力不同的法律法規(guī)中，這些法律共同保證了保甲制度在基層深入且廣泛的實施。在清代，保甲制度的法律淵源主要包括諭旨、大清律例、大清會典及事例、則例、省例五類。

(一)諭旨

諭旨，是清朝皇帝面向全國、中央以及地方各層部門或個人，利用文書的形式傳達(dá)的命令等的統(tǒng)一的稱呼，也稱為詔敕、詔令。在清代，皇帝擁有極大的權(quán)力，諭旨代表君主的旨意，擁有最高的法律效力。所以在中國封建王朝的統(tǒng)治中具有極其重要的影響。

清代皇帝非常關(guān)心保甲法律制度在基層的施行問題，在各個時期就其在各地實施情況和實施內(nèi)容發(fā)布了很多的諭旨，但是諭旨之間的適用范圍和效力有所區(qū)別。總體來說，主要分為兩種情況。第一種情況是皇帝針對特定的官員就特別的事項的上奏而發(fā)布的命令，效力只及于當(dāng)事人及特定事項，適用范圍相對狹窄。比如乾隆元年(1736年)六月，河南巡撫富德認(rèn)為光憑社倉冊籍不足以精確人口，上奏以保甲精準(zhǔn)編戶胥役也無從作假從中勒索，這樣方便救荒，遂向乾隆帝上奏此建議。乾隆皇帝隨即就對其進(jìn)行了批復(fù)。“此事已遍密諭各省督撫，原各令其因地制宜，以期有利而無弊也?？烧杖甏俗h先行于豫省。一二年后俟有成效，他省若不如此，則朕再降諭旨耳”[6]。第二種情況是針對具有普遍意義的事項發(fā)布的命令，可以適用于全國各地區(qū)。例如嘉慶四年(1799年)十月，嘉慶帝針對各地不實力奉行保甲以致盜匪橫行弊端叢生的情況，發(fā)布諭旨,“州縣地方遼闊，戶口畸零，雖有親身編查之文，仍未能遍歷鄉(xiāng)村，細(xì)詢名字，祇憑書吏鄉(xiāng)約，朦朧開造。并因冊籍繁多，需費不少。胥吏既難賠墊，官亦徒有捐名，仍不過官責(zé)胥吏，吏通鄉(xiāng)保。轉(zhuǎn)以點充鄉(xiāng)約為利津，取具保結(jié)為奇貨。而鄉(xiāng)保既無專責(zé)，誰肯以不干己之事，赴訴于不理事之官。十家門牌之法，并不清查奸盜藏匿之區(qū)，無從舉發(fā)。他如捕役坐食，養(yǎng)賊分贓，地方官亦不復(fù)查察。種種弊端，實同一轍。是非湔除積習(xí)，實意講求，何以遏奸萌而安良善。特此通諭各督撫，務(wù)須督飭所屬，查照舊定章程，實心勸導(dǎo)。選充公正里長，編立戶口門牌。務(wù)使一州一縣之中人丁戶業(yè)，按冊可稽。奸匪無所容身，游民胥歸約束，仍隨時巡歷抽查，不使吏胥等藉端滋擾。儻有仍前廢弛，或日久生懈，有名無實，惟各該督撫是問。將此通諭知之”[7]。

(二)大清律例

《大清律例》是清朝最重要的一部法律，歷經(jīng)順治、康熙、雍正三朝君臣的多次修訂補充，到乾隆朝時基本成熟。乾隆皇帝任命大臣三泰為負(fù)責(zé)人，對原來的法律條例逐一考察論證，結(jié)合司法實踐，重新編輯并詳細(xì)校訂，在乾隆五年(1740年)以《大清律例》之名,“刊布中外,永遠(yuǎn)遵行”。作為清朝最重要的法律，《大清律例》里關(guān)于保甲制度方面進(jìn)行了較多的規(guī)定，但比較分散，分布在《戶律》《禮律》《兵律》《刑律》之中。主要體現(xiàn)在保甲的編制、保甲長的選任、保甲長的處分、負(fù)責(zé)保甲的州縣官員的處分等方面。

在保甲的編制上，對于一些特殊人群加以詳細(xì)規(guī)定。比如對八旗漢軍人的管理上，在《大清律例·戶律·戶役》“人戶以籍為定”條下附例，規(guī)定：“凡八旗漢軍人等，愿在外省居住者，報明該旗并呈明督撫，不拘遠(yuǎn)近任其隨便散處。即令所隸州縣與民人一體編查保甲，所在督撫次明該旗，每年匯奏一次，以便稽查，務(wù)令安靜營生，不得強橫生事。其有作奸犯科及一切戶婚、田土、命盜案件，俱歸所隸州縣審辦。遇有失察之案，將該州縣一例參處?！盵8]193該條對于愿意在外省居住的八旗漢軍人等，并不要求其集中居住，而是可以散住。但由于旗人和當(dāng)?shù)孛袢酥饾u混住，為了方便管理和處理旗人案件，統(tǒng)治者打破了清朝一直奉行的旗民分治的政策規(guī)定，《大清律例》規(guī)定了地方官有權(quán)查察旗人不法并申報究治,這為地方官處理旗人犯罪案件提供了法律依據(jù)和行動便利；比如對紳衿的管理上，《大清律例·戶律·戶役》“賦役不均”條下附例，規(guī)定“凡紳衿之家與齊民一體編次，聽保、甲長稽查，違者照脫戶律治罪”[8]198。該條將紳衿納入保甲之中，如有不服從編排，對其按照脫戶律嚴(yán)加懲處，通過法律的形式對紳衿加以規(guī)定，方便了州縣政府對紳衿的管理和控制。

在保甲長的選任上，統(tǒng)治者也通過《大清律例》進(jìn)行了規(guī)定，在《大清律例·刑律·賊盜》“盜賊窩主”條下附例，規(guī)定“編排保甲，保正、甲長、牌頭須選勤慎練達(dá)之人點充”[8]431。從這條可以看出統(tǒng)治者為了保證保甲制度的良好運行，對保甲組織的負(fù)責(zé)人的選任特別重視，要求保正、甲長、牌頭必須是做事勤勞，處事謹(jǐn)慎，通曉人情世故的人。但是對人選的性質(zhì)還另有所限制，規(guī)定“至充保長、甲長并輪值、支更、看柵等役，紳衿免派”[8]198。這條規(guī)定一方面體現(xiàn)了國家對紳士特權(quán)的維護(hù)，另一方面也體現(xiàn)了統(tǒng)治者對紳士的擔(dān)心，唯恐紳士們通過當(dāng)選保長、甲長的方式完全控制保甲組織，濫用權(quán)威和影響來煽動并領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)里人采取有害統(tǒng)治的行動。

在保甲長的處分上，《大清律例》里規(guī)定的最多，主要是針對保甲長明知有逃犯而不及時舉報或容隱犯罪的親人的懲罰，通過強化保甲長的連帶責(zé)任來督促其履行職責(zé)，及時發(fā)現(xiàn)不法，維護(hù)當(dāng)?shù)刂伟病１热缭凇洞笄迓衫っ伞贰胺缸锸掳l(fā)在逃”條下附例，規(guī)定“凡有關(guān)人命應(yīng)擬斬、絞各犯，脫逃二、三年后就獲，如謀殺、故殺及拒捕殺人等類情重之犯，幸稽顯戮者，各依原犯科條應(yīng)監(jiān)候者，俱改為立決。尋常命案仍照本律本例擬以監(jiān)候……其知情藏匿罪人者，照律治罪。知情之鄰保、甲長，俱杖八十”[8]129。又如在《大清律例·禮律·祭祀》“禁止師巫邪術(shù)”條下附例，規(guī)定“凡有奸匪之徒將各種避刑邪術(shù)私相傳習(xí)者，為首教授之人，擬絞監(jiān)候；為從學(xué)習(xí)之人，杖一百，流三千里……保甲、鄰里知而容隱不首者，照知而不首本律，笞四十”[8]281。像如此對保甲長的懲罰規(guī)定，在《大清律例》里還有很多。

(三)大清會典及事例

清朝自康熙年間起，仿照《明會典》編訂典律，以記述統(tǒng)治機構(gòu)的職責(zé)、制度及活動規(guī)章，從而達(dá)到規(guī)范統(tǒng)治機構(gòu)行為活動，強化官吏行政管理制度的效果。自此之后四朝皇帝雍正、乾隆、嘉慶、光緒也各自編篡會典，五部會典合稱《五朝會典》，統(tǒng)稱為《大清會典》。最后的一部《光緒會典》上起嘉慶十八年(1813年)，下至光緒二十二年(1896年)，其內(nèi)容由政治到軍事無所不包，是一套相當(dāng)完備的封建行政法典。其中，與《光緒會典》相輔而成的光緒朝《大清會典事例》內(nèi)容詳實，清朝自入關(guān)之前到光緒二十二年之間所有行政機構(gòu)的事例皆有記述。所謂“事例”，即皇帝在處理某項政務(wù)時發(fā)布的諭令和下級政府部門提出的經(jīng)皇帝批準(zhǔn)的的建議。作為重要的行政法規(guī)，它主要記錄了相關(guān)政治制度、政策及其實行的狀況。

保甲制度作為清朝社會運用廣泛的一項制度，必然在《大清會典》及《大清會典事例》中有所體現(xiàn)。通過對光緒朝《大清會典事例》的研究，發(fā)現(xiàn)宗人府、吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部、理藩院、都察院等多處都對保甲有相關(guān)規(guī)定。比如對于少數(shù)民族編入保甲如何管理的問題就有詳細(xì)說明，“云南省夷人，與民錯處者，一體編入保甲。其倚山傍水，自成村落，及懸崖密箐內(nèi)搭寮居處者，責(zé)令管事頭目，造冊稽查。如有窩藏漢奸，即時稟報。扶同徇隱，查出究革”[9]867。對于之前犯過盜竊罪并臉上刺字的人，如釋放后按照要求緝捕盜賊數(shù)量多，可以恢復(fù)其良民身份并編入保甲管理。“凡竊盜刺字發(fā)落之后，責(zé)令充當(dāng)巡儆。如實能改過緝盜數(shù)多者，準(zhǔn)其起除刺字，復(fù)為良民。該地方官編入保甲，聽其各謀生理?！盵9]927另外對于沿海各省的商船、漁船，從船只制造證明備案到出海管理各個方面，船主和水手的個人信息登記都詳加規(guī)定，方便地方官員隨時檢查。“沿海等省商漁船只，取具澳長族鄰保結(jié)報官準(zhǔn)造，完日由官驗明給照。系商船，于照內(nèi)注明船主姓名年貌籍貫，兼注舵工水手名數(shù)。仍于出洋時取具各船互結(jié)，由汛口驗照放行；系漁船，將船甲字號，于大小桅篷及船旁大書深刻，照內(nèi)止填注船主年貌籍貫，其舵工水手名數(shù)，由汛口官隨時查注放行。地方員弁濫給匪人執(zhí)照及照內(nèi)查填不實者，分別參處?！盵9]651

(四)則例

清代的例種類繁多，也是清代最重要的法律淵源之一。則例、條例、事例都可以統(tǒng)稱為例，其中條例已經(jīng)編入《大清律例》，事例已經(jīng)編入《大清會典》，唯有則例獨立。則例與其他例法不同，它是針對單一的部門或者是單一的某項工作而進(jìn)行的法規(guī)匯編，仍作為獨立的法律淵源。從乾隆皇帝時，吏、戶、禮、兵、刑、工各部則例分編成冊，并一直為后朝沿襲。“則例”實際上已成為清朝法律形式的重要部分，極為有效的調(diào)控了清朝政府的行政管理。

對于保甲制度，清朝徐棟所著《保甲書》里輯錄了《戶部則例》中關(guān)于保甲制度的條文規(guī)定，內(nèi)容非常詳細(xì)全面，主要包括三個方面。第一，首先對于保甲的形式、管理人員的資格條件和職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，“每戶由該地方官歲給門牌，書家長姓名、生業(yè)，附注丁男名數(shù)。出注所住，入稽所來，有不遵照編掛者治罪。十戶為牌，立牌長；十牌為甲，立甲長；十甲為保，立保長，限年更代，以均勞逸。上民公舉誠實、識字及有家之人，報官點充。地方官不得派辦別差，以專責(zé)成。凡甲內(nèi)有盜竊、邪教、賭博賭具、窩逃、奸拐、私鑄、私銷、私鹽、跴曲、販賣硝磺，并私立名色斂財聚會等事，及面生可疑之徒，責(zé)令專司查報”[10]1。由此可見，鄉(xiāng)村實行牌、甲、保三級制，每戶要懸掛本戶人員情況的門牌，符合條件的管理人員要及時核實，發(fā)現(xiàn)可疑人員和違法情況后要及時上報。其次，重點對京城內(nèi)外編查保甲，要求王公及滿漢文武官員責(zé)令自行嚴(yán)查各自宅第，將王、貝勒、貝子、公、閑散宗室屬下屯居的包衣人丁和在京外附近居住的八旗宗室覺羅、漢軍旗人、京城旗人，就近編入保甲進(jìn)行管束，保甲組織在旗人社會內(nèi)的發(fā)展達(dá)到空前的程度。再次，將客民、寺觀客店、外來流丐、山居棚民寮戶、廠灶礦丁、商船漁民、少數(shù)民族等各類人戶的管理作出不同規(guī)定，并針對蒙古、甘肅、云南、貴州、吉林、廣東等沿邊省份的保甲施行做出了相應(yīng)的規(guī)定。可以說，《戶部則例》關(guān)于保甲制度的規(guī)定將定居人口、流動人口、少數(shù)民族都一一囊括，強化了對社會民眾的管理。

(五)省例

清代地域遼闊，人口很多，不同地區(qū)的民風(fēng)民俗有所不同，即便國家制定了一系列條目眾多的律例，但仍舊不能很好地進(jìn)行治理。在地區(qū)治理方面，遵循因地制宜原則，制定地方性法規(guī)成為不同民風(fēng)風(fēng)俗地區(qū)治理的普遍慣例。清代的地方性法規(guī)又叫省例，它成為地方州府處理司法和行政相關(guān)事務(wù)的法律依據(jù)，推動了地方性事務(wù)的有序進(jìn)行。省例主要由地方性法規(guī)和地區(qū)性特別法共同組成來發(fā)揮效用。在制定主體上，省例由各省最高行政長官如總督、巡撫或布政使、按察使制定；在內(nèi)容上，省例以遵守國家律例為基本前提，但當(dāng)國家律例沒有相關(guān)規(guī)范可資援引或比照時，又根據(jù)具體需要進(jìn)行補充和發(fā)展，彌補律例的局限；在形式上，省例內(nèi)容更全面系統(tǒng)；在時間上，省例使用時間更長，效力更具穩(wěn)定性；在適用范圍上，省例在全省都具一定的法律約束力；省例作為一種補充律例規(guī)定的獨立法規(guī)，其地位及效力得到中央政府承認(rèn)和認(rèn)可。

作為在全國各地推行的保甲制度，自然也會在各地省例中有所體現(xiàn)，并根據(jù)各地實際情況有所變通和發(fā)展。以《福建省例》為例，在其《戶口例》一章下就有設(shè)立保甲事宜、編查保甲條款、編查保甲章程等多項關(guān)于保甲制度的規(guī)定。如規(guī)定對州縣地方官的保甲奉行情況，上級官員要嚴(yán)加考察稟報并及時抽查核實，論情獎懲?！皯?yīng)請嗣后責(zé)成該管道府并直隸州，就近體察，將所屬各縣是否力行保甲之處，按季稟報……如竟仍前廢弛，虛詞欺飾，并由各該道府隨時揭報，嚴(yán)從參辦。其有將境內(nèi)窩隱盜賊之家，于編排保甲時拿獲究辦，仍準(zhǔn)查明原案，照例請敘。如獲犯較多，或舉行保甲實能確著成效，眾所共知者，并準(zhǔn)該管道府將如何著效之處，切實報明，稟請從優(yōu)奏獎，以示鼓勵?！盵11]415還規(guī)定當(dāng)遇到盜警而不及時救援的戶民要罰銀，“查保甲一經(jīng)舉行，遇有盜警，即須齊出救援……如牌內(nèi)有警，一家不到，由牌頭議罰；甲內(nèi)有警，一牌不到，由甲長議罰；保內(nèi)有警，一甲不到，由保正議罰。不服罰者，送官究治。其罰銀多寡，應(yīng)由地方官面議，董事督率保正人等，各就各處情形，酌量核定”[11]421。對于及時救援并拿下盜賊的戶民要賞銀，對于認(rèn)真工作的保正人等要及時賞給花紅或匾額以示鼓勵。“如有將盜賊當(dāng)場捦獲送官者，該地方官即以賊犯罪名之輕重，分別給賞……保正人等，如果一年之內(nèi)認(rèn)真出力，或給予花紅，或賞給匾額，悉聽地方官自行酌定，以示鼓勵。”[11]423此外，還規(guī)定對于保正的選擇要慎重，要求選舉勤慎老成、身家殷實并且為民眾所推服的戶民，由本保紳民共同選其充當(dāng)。其當(dāng)選后要對其格外優(yōu)待以示尊重，讓人不敢輕視。通過這些規(guī)定，可以看出福建省在推行保甲的過程中采取了多種辦法和獎懲措施，獲得了實效，維護(hù)了當(dāng)?shù)氐纳鐣刃蚍€(wěn)定。

四、清代保甲制度評析

通過在諭旨、大清律例、大清會典及事例、則例、省例五類效力等級不同的法律淵源中加以規(guī)定，保甲制度的組織架構(gòu)、管理人員選任標(biāo)準(zhǔn)、任職期限、管理范圍、職能、考核方式及獎懲等各方面內(nèi)容相對清晰，加上清朝統(tǒng)治者尤其是康熙、雍正、乾隆皇帝的高度重視和督促，同時根據(jù)中央和各地官員奏折上報的關(guān)于保甲制度執(zhí)行過程中遇到的情況對其加以不斷改進(jìn)和完善，使得吸取了古代其他鄉(xiāng)里組織傳統(tǒng)原則的保甲制度能夠在相當(dāng)長的時間內(nèi)適應(yīng)不斷變化的基層社會現(xiàn)實，能夠很好的將村莊、家庭進(jìn)行整合，讓全部社會成員均納入到國家整體的行政網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，從而更好地對民眾日常活動進(jìn)行控制。然而保甲制度的實施也給百姓生活產(chǎn)生了不少的消極影響，沒有最終達(dá)到它初始設(shè)計中的理想狀態(tài)。

首先，胥吏、衙役利用辦事之機敲詐勒索成風(fēng)，普通百姓和保甲長苦不堪言。胥吏、衙役屬于州縣官的輔助人員，地位較低。官方出臺的相關(guān)政令均是由胥役執(zhí)行，所以其是和百姓直接交流的人員，這就賦予了他們相應(yīng)的權(quán)力，也就導(dǎo)致胥吏衙役利用辦事之機敲詐勒索魚肉百姓，編聯(lián)保甲這種事自然也不例外。他們向百姓和保甲長勒索的費用包括編保甲簿費、酒飯費、磨鞋費、車馬費、呈交保狀費、領(lǐng)保甲牌費、保甲記錄核對和修訂費。上述費用當(dāng)中，編保甲簿費、酒飯費是不可避免的支出，部分保甲戶的居住地方比較偏遠(yuǎn)，各保長甲長日常往來稽查也需必要的費用,這些公差辦事費用本應(yīng)縣衙財政支出，但是卻始終難以落實，胥吏、衙役以公務(wù)為名行勒索之事之風(fēng)盛行。正如嘉慶年間官員李彥章在《稟行保甲十家牌簡易法》中所說，“查奉行規(guī)條,牌冊紙張原令官為捐辦,不許派累于民,在各州縣食祿供職非必藉此侵漁,然吏胥因緣為奸,幾成錮習(xí)。其始也官欲傳辦保甲,動必委用胥差,胥差至鄉(xiāng),向索鞋腳飯食,即惟保正是問,而保正因以為利,樂于朋索瓜分,始則取查填造報之資,繼則索往返繳領(lǐng)之費,其有不能親自書寫,又復(fù)向索雇倩代筆之錢,層見疊出,已不勝擾。迨至寫結(jié)領(lǐng)牌,造冊詳報,而在署之門丁、書辦,又有規(guī)禮紙筆,并此后復(fù)編抽查,更改繳換,在在均需規(guī)費,視以為常,小民因得一紙門牌,未曾安保身家,已先耗費囊，情何能堪？”[10]66從上述資料記載可以看到，胥吏衙役在辦理保甲相關(guān)事務(wù)中借公務(wù)為名事事敲詐，層層勒索，保甲在基層的運行效率可想而知。

其次，獎懲不成比例，保甲長敷衍了事，保甲流于形式。作為保甲組織的三級負(fù)責(zé)人，牌長、甲長、保長對保甲制度能否高效、良性運行起著至關(guān)重要的作用，故要求保甲組織負(fù)責(zé)人必須勤于稽查，及時報告。對于應(yīng)稽查而不稽查，應(yīng)報告而不報告，虛應(yīng)故事，不實力奉行者，地方官吏必須治其袒庇疏虞之罪，對其嚴(yán)厲處罰。大清律例規(guī)定，若有盜匪或藏匿盜賊情事而未能及時上報，牌頭、甲長、保長要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。牌頭若對盜賊或藏匿盜賊之事隱瞞不報，將受杖八十之處罰。相應(yīng)地，接到牌頭報告后，保長甲長若不及時將犯罪上報官府，將分別受杖七十和杖六十之處罰。由此可見，若任務(wù)未完成和玩忽職守，保甲長則會遭受處罰，嚴(yán)重時候會除名、枷號，和較嚴(yán)重的刑罰懲罰相比，對保甲長的獎賞執(zhí)行程度則是較低的。雖然雍正皇帝一再下諭要求立民間勸懲之法，對于據(jù)實告發(fā)者要按舉報人數(shù)進(jìn)行獎賞，以示鼓勵；地方上對于牌頭、甲長、保長能盡其任務(wù)，稽查詳慎報告確實者，地方官吏可以稟請上司發(fā)給功牌或保舉官職以獎其勞。部分區(qū)域中規(guī)定若保甲長三年時間當(dāng)中工作良好，沒有差錯則州縣可賞賜花紅、匾額對其進(jìn)行獎賞。這些獎勵，要么如雞肋一般用處不大，要么如空頭支票一樣不知何時兌現(xiàn)。因為保甲的頭目所能夠免除的只是“別差”,沒有薪水，所以其為了維持一家人的開銷，還得通過耕種、做小生意等多種方式掙錢補貼家用，有時還得應(yīng)付官吏勒索倒貼費用，因此經(jīng)濟壓力巨大，得不到實實在在的好處，長此以往，他們的積極性消失怠盡，工作上敷衍了事，使保甲流于形式，作用逐漸喪失殆盡。

五、結(jié) 語

保甲制度存在著上述不少弊端，我們對于其仍應(yīng)該進(jìn)行全面地分析并作出客觀的評價，不能因其在實際運行中出現(xiàn)的眾多問題而否定它在當(dāng)時的社會形勢下存在的合理性和先進(jìn)性。我們應(yīng)站在當(dāng)時的社會形勢和背景的立場上考慮問題，對保甲制度作出客觀、公正、合理的評價。整體來講，該制度作為封建專制王朝當(dāng)中的基礎(chǔ)性制度，從當(dāng)時的統(tǒng)治者設(shè)立該制度的初衷來說，保甲法是一種良法，能夠更好地維護(hù)基層社會秩序；從甲內(nèi)百姓的角度來說，除去胥吏衙役勒索及費用攤派外，該法律制度還是對所居之區(qū)域的治安穩(wěn)定起到了促進(jìn)作用；從全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施的效果來看，能夠很好的對地方的分裂勢力進(jìn)行瓦解，使其更多的被消滅于搖籃之中，降低了內(nèi)亂和戰(zhàn)爭出現(xiàn)的概率，為國家經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展奠定了相對穩(wěn)定祥和的環(huán)境，有利于各地區(qū)之間的貿(mào)易往來。它雖然對民眾的自由有所束縛，但為維護(hù)當(dāng)時社會的穩(wěn)定做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，并為我們以后治理基層社會提供了有益的借鑒。