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（中國(guó)人民公安大學(xué) 公安管理學(xué)院，北京 100038）

當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，誘發(fā)違法犯罪的消極因素大量存在，對(duì)公安工作提出了更多的要求。雖然我國(guó)有著240 萬(wàn)之多的龐大警察隊(duì)伍，但我國(guó)公安機(jī)關(guān)警力增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)不能和嚴(yán)峻治安形勢(shì)需要相適應(yīng)。為了緩解目前警力不足的難題，各地公安機(jī)關(guān)通過(guò)招錄輔警來(lái)輔助正式警察開(kāi)展日常工作，這一做法符合無(wú)增長(zhǎng)改善論的理論內(nèi)涵。然而有關(guān)輔警隊(duì)伍的有效管理制度還沒(méi)有完善，存在一些需要解決的問(wèn)題，成為備受爭(zhēng)議的法律盲區(qū)。

一 我國(guó)對(duì)輔警的定義

在我國(guó)，很長(zhǎng)一段時(shí)間都沒(méi)有相關(guān)文件對(duì)輔警的概念進(jìn)行明確的定義，各個(gè)地方對(duì)輔警的定義也大不相同，直到2016 年11 月，在國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》中對(duì)輔警的概念進(jìn)行了明確的定義。[1]該《意見(jiàn)》指出：輔警，是公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員的統(tǒng)稱(chēng)，是指根據(jù)社會(huì)治安形勢(shì)發(fā)展和公安工作實(shí)際需要，面向社會(huì)招聘，為公安機(jī)關(guān)日常運(yùn)作和警務(wù)活動(dòng)提供輔助支持的非人民警察身份人員，按照職責(zé)分工，輔警分為文職輔警和勤務(wù)輔警。

二 當(dāng)前我國(guó)基層輔警隊(duì)伍 建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因分析

當(dāng)前，在現(xiàn)有的編制、經(jīng)費(fèi)、財(cái)力的條件下，輔警的招錄緩解了前公安機(jī)關(guān)的燃眉之急，在一定程度上發(fā)展壯大了警察隊(duì)伍，提高了人民群眾的安全感。雖然輔警隊(duì)伍的存在有其積極作用，但我國(guó)輔警制度存在一些比較突出的問(wèn)題。本文以山東某縣為例，調(diào)查問(wèn)卷的形式了解輔警的真實(shí)訴求，對(duì)該縣的輔警隊(duì)伍中184 名輔警隊(duì)員進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)這些存在的問(wèn)題進(jìn)行深入的分析研判，有針對(duì)性地提出加強(qiáng)基層公安輔警隊(duì)伍建設(shè)的新路徑,為推動(dòng)社會(huì)和諧穩(wěn)定提供助力。

（一）招錄沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏必要培訓(xùn)，輔警人員素質(zhì)參差不齊

1.以山東某縣為例，有71.26%的輔警認(rèn)為招錄體制比較簡(jiǎn)易、偏于走形式。而僅有5.75%的輔警認(rèn)為招錄規(guī)范嚴(yán)格。由于我國(guó)缺乏對(duì)輔警的統(tǒng)一的管理制度和法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在招錄輔警過(guò)程中，沒(méi)有科學(xué)、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)招錄的輔警不進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查以及政治審查，使得輔警隊(duì)伍魚(yú)龍混雜。

2.公安機(jī)關(guān)在招錄完輔警以后，召之即用，沒(méi)有組織有效的崗前培訓(xùn)。由于缺乏必要的崗前培訓(xùn)，沒(méi)有學(xué)習(xí)相關(guān)的法律知識(shí)，沒(méi)有塑造較強(qiáng)的紀(jì)律意識(shí)，在進(jìn)行工作時(shí)，輔警人員對(duì)公安業(yè)務(wù)工作不熟悉，按照自己的意志處理相關(guān)事項(xiàng)，不僅不能及時(shí)完成工作，甚至違法違規(guī)產(chǎn)生犯罪行為。

3.在招錄輔警的時(shí)候沒(méi)有對(duì)招錄人員進(jìn)行學(xué)歷限制，很多人高中沒(méi)畢業(yè)就來(lái)參加招錄，由于缺乏完整知識(shí)體系，判斷能力匱乏，輔警容易按主觀意志來(lái)處理一些事情。同時(shí)，在輔警隊(duì)伍中，黨員數(shù)量所占比例極少，輔警隊(duì)伍政治意識(shí)明顯不足，甚至一些輔警存在著官本位的思想，把全新全意為人民服務(wù)的宗旨拋在腦后，嚴(yán)重?fù)p害了公安機(jī)關(guān)的形象。

（二）輔警工作勞動(dòng)強(qiáng)度大，保障體制不健全，隊(duì)伍穩(wěn)定性差

1.在基層一線(xiàn)執(zhí)單位，招錄輔警的目的就是協(xié)助正式警察開(kāi)展警務(wù)活動(dòng)，輔警和正式民警一樣值班備勤，輔警的工作量甚至要比正式警察還要大。在工作中，經(jīng)常會(huì)面對(duì)人民群眾的不理解，出現(xiàn)錯(cuò)誤就要受到猛烈批評(píng)。輔警的自我實(shí)現(xiàn)需求和尊重需求得不到滿(mǎn)足，要不斷承受心理和生理上的雙重壓力。長(zhǎng)此以往，輔警隊(duì)伍會(huì)偏離健康的發(fā)展軌道，出現(xiàn)嚴(yán)重的問(wèn)題。

2.招錄輔警的目的就是以最少的投入得到最大的公安工作產(chǎn)出。輔警和民警一樣值班備勤，但是在加班費(fèi)、值班費(fèi)等方面卻沒(méi)有享受到應(yīng)有的保障。基層一線(xiàn)的警務(wù)輔助人員時(shí)刻面臨著因公致殘、犧牲的危險(xiǎn)，國(guó)家沒(méi)有規(guī)定相關(guān)的撫恤政策，也沒(méi)有給輔警繳納國(guó)家要求的保險(xiǎn)，只能自掏腰包進(jìn)行治療。這也影響著警務(wù)輔助人員的職業(yè)歸屬感和工作積極性。

3.由于進(jìn)入輔警隊(duì)伍門(mén)檻低，從事輔警職業(yè)不是長(zhǎng)久之計(jì)。部分人覬覦公安機(jī)關(guān)手中的權(quán)力進(jìn)入輔警隊(duì)伍，掌握各種資源為自己所用，把輔警工作作為副業(yè)。同時(shí)，公安隊(duì)伍是一支紀(jì)律隊(duì)伍，有著嚴(yán)格的管理制度，有些輔警習(xí)慣了散漫的生活，對(duì)嚴(yán)格管理不適應(yīng)，這些都導(dǎo)致輔警隊(duì)伍流動(dòng)率增大。

（三）缺乏激勵(lì)機(jī)制，發(fā)展空間狹小，工作積極性不高

1.根據(jù)對(duì)該縣輔警的調(diào)查，可以看出目前該縣的績(jī)效考核制度流于表面，沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)的作用?？?jī)效評(píng)估大部分由各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)自主評(píng)定，評(píng)定方法也大都是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)自己的個(gè)人偏好來(lái)制定，績(jī)效考核的結(jié)果容易受到領(lǐng)導(dǎo)主觀因素的影響，在一定程度上損害了考核的公平性與透明性。

2.績(jī)效考核機(jī)制是激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)，兩者之間相互輔助、相互影響?？?jī)效考核的結(jié)果與輔警日常工作成績(jī)和工作能力沒(méi)有關(guān)系，那么就會(huì)對(duì)激勵(lì)機(jī)制沒(méi)有任何參考價(jià)值，不能有效激勵(lì)輔警人員，其結(jié)果就是導(dǎo)致平均主義，使工作拖沓緩慢，不能正常進(jìn)行。

3.輔警面臨著職業(yè)前景一片黯淡的問(wèn)題。由于輔警隊(duì)伍人數(shù)眾多，公安機(jī)關(guān)沒(méi)有制定有效的考評(píng)機(jī)制，導(dǎo)致警務(wù)輔助人員看不到發(fā)展空間，嚴(yán)重挫傷了一群有積極性輔警的工作熱情，使他們的惰性加強(qiáng)，并且輔警之間相互影響，在實(shí)際工作中出現(xiàn)磨洋工的普遍現(xiàn)象，工作效率嚴(yán)重下降。對(duì)于有遠(yuǎn)大理想的輔警來(lái)說(shuō)，會(huì)主動(dòng)退出隊(duì)伍去尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，也在側(cè)面加大了輔警隊(duì)伍的人員流動(dòng)率。

三 加強(qiáng)基層輔警隊(duì)伍建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑

維護(hù)社會(huì)治安的要求和警力不足的缺陷需要輔警協(xié)助開(kāi)展正常工作，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的今天，如果少了這支輔警隊(duì)伍，公安工作也會(huì)捉襟見(jiàn)肘。由于在輔警隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中存在著眾多需要解決的問(wèn)題，所以急需采取措施來(lái)解決這些問(wèn)題，使輔警隊(duì)伍走出多重困局，獲得社會(huì)認(rèn)同，確保輔警隊(duì)伍能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)和健康發(fā)展，使公安隊(duì)伍更好的發(fā)揮作用。

（一）明確輔警的法律地位，實(shí)行多中心治理模式

1.完善法律法規(guī)。輔警隊(duì)伍的不斷壯大成為必然趨勢(shì)，對(duì)輔警的規(guī)范管理要做到有法可依。雖然國(guó)務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》，但十分顯然的是這一單一的意見(jiàn)是不夠的[2]，可以參考國(guó)家已有的法律，在法規(guī)和規(guī)章中明確輔警法律地位、職責(zé)職權(quán)等。同時(shí)，有立法權(quán)的地方人大可以制定地方性法規(guī)，在地方先行試點(diǎn)，然后由國(guó)家推廣實(shí)行。

2.可以參考借鑒香港輔助警察隊(duì)的管理模式，讓社會(huì)中的志愿人士組成一支以兼職形式協(xié)助執(zhí)行公安工作的輔警隊(duì)伍。志愿者輔警平時(shí)利用空余時(shí)間到公安局協(xié)助工作，志愿者輔警不擁有太多的公安權(quán)力權(quán)限，只從事協(xié)同配合工作，完全服從正式民警的安排，這種做法既能夠減少財(cái)政開(kāi)支，又能激發(fā)社會(huì)公眾的正義感和責(zé)任心。志愿者輔警和正式輔警共存，可以提升輔警隊(duì)伍的整體素質(zhì)，緩解當(dāng)前警力嚴(yán)重不足的缺陷，節(jié)省了經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。

（二）加快輔警隊(duì)伍制度化建設(shè)，提升輔警隊(duì)伍的整體素質(zhì)

1.規(guī)范輔警招錄體制。由國(guó)家制定統(tǒng)一的大標(biāo)準(zhǔn)，各地因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況稍微做出調(diào)整。招錄輔警的過(guò)程一定要正規(guī)，要參考公務(wù)員錄用過(guò)程，有相應(yīng)的報(bào)名、政審、筆試、面試、體檢等環(huán)節(jié)，聘用警務(wù)輔助人員應(yīng)當(dāng)按照公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，報(bào)考人員必須要政治可靠、作風(fēng)優(yōu)良、有責(zé)任心、熱愛(ài)輔警工作。

2.建立常態(tài)培訓(xùn)機(jī)制。在招錄完成后要及時(shí)開(kāi)展培訓(xùn)，使他們樹(shù)立正確的工作態(tài)度，提升業(yè)務(wù)能力，適應(yīng)新形勢(shì)下的各種工作。在輔警人員參加工作以后也要定期開(kāi)展在職培訓(xùn)，更新自己的知識(shí)儲(chǔ)備和工作觀念以適應(yīng)組織的變革和社會(huì)發(fā)展的需要，從而發(fā)揮輔警的最大效能。對(duì)于能力出眾的輔警，要允許其與正式民警一樣有同樣的機(jī)會(huì)去省部級(jí)警校培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并將所學(xué)知識(shí)回來(lái)傳授給其他人，提高輔警隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力。

3.健全輔警管理制度?？梢越梃b正規(guī)警察的管理制度。首先要對(duì)現(xiàn)有的輔警進(jìn)行政治考察，將不服從管理、有違法亂紀(jì)的輔警人員清理出隊(duì)伍。其次，嚴(yán)格紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)，定期安排輔警學(xué)習(xí)規(guī)章條令和整頓工作紀(jì)律。最后加大對(duì)輔警的日常監(jiān)督力度，監(jiān)督不僅要來(lái)自?xún)?nèi)部自上而下的監(jiān)督，還要接受人民群眾的監(jiān)督，從而最大限度預(yù)防和減少發(fā)生輔警人員的違法亂紀(jì)的問(wèn)題。[3]

（三）完善輔警保障體系，拓寬輔警發(fā)展空間

1.完善輔警后勤保障體系。西方國(guó)家錢(qián)財(cái)衡量?jī)r(jià)值論是衡量警察效益的一個(gè)重要理論，警察工作的投入成本與產(chǎn)出效益應(yīng)成正比關(guān)系。要綜合考慮地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政狀況和物價(jià)變動(dòng)等因素調(diào)整投入幅度，適當(dāng)提升在輔警隊(duì)伍建設(shè)方面的經(jīng)費(fèi)比例，開(kāi)撥專(zhuān)門(mén)的經(jīng)費(fèi)用于商業(yè)保險(xiǎn)的購(gòu)買(mǎi)，加班補(bǔ)貼的發(fā)放，開(kāi)設(shè)專(zhuān)項(xiàng)撫恤資金，切實(shí)提高輔警的福利待遇。拓寬輔警發(fā)展空間。

2.制定績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。制定績(jī)效考核指標(biāo)體系，用績(jī)效考核來(lái)調(diào)動(dòng)輔警履行職務(wù)的積極性，提升輔警人員的履職效能。將輔警的勞動(dòng)報(bào)酬與考核情況捆綁在一起，對(duì)于那些做出突出貢獻(xiàn)的輔警人員，可以從政治待遇和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面給予獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，對(duì)于輔警在履行職責(zé)過(guò)程中表現(xiàn)不積極的，我們要根據(jù)其行為的嚴(yán)重程度對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育，必要時(shí)可以進(jìn)行辭退。

3.積極拓展輔警發(fā)展通道。在輔警隊(duì)伍中可以采取等級(jí)制，將綜合素質(zhì)高能力強(qiáng)的輔警選拔到小隊(duì)長(zhǎng)班長(zhǎng)的崗位，從而增強(qiáng)其職業(yè)責(zé)任感和紀(jì)律感。對(duì)于工作認(rèn)真積極的輔警允許其發(fā)展成為黨員，增強(qiáng)輔警的工作榮譽(yù)感。同時(shí)，在招警考試中，適當(dāng)降低招錄的門(mén)檻，允許那些在輔警隊(duì)伍中工作了一定年限，工作考評(píng)中經(jīng)常被評(píng)定為優(yōu)秀的，有一定特殊技能的輔警人員參與招警考試。

雖然我國(guó)輔警隊(duì)伍管理體制存在著不足和缺陷，各地輔警管理規(guī)定大不相同，但在當(dāng)今公安體制深化改革的大背景下，對(duì)于公安輔警隊(duì)伍存在的種種問(wèn)題，要不斷的進(jìn)行改革和完善，促使輔警隊(duì)伍逐步向著正規(guī)化、法制化和職業(yè)化邁進(jìn)。