謝玲

摘要：環(huán)境法學(xué)不少研究者們所指稱的生態(tài)損害“行政救濟(jì)”一詞，在行政法學(xué)的概念體系中具有不可通約性，應(yīng)當(dāng)被表述為生態(tài)損害行政矯正而非生態(tài)損害行政救濟(jì)。生態(tài)損害行政矯正在預(yù)防、制止和懲罰生態(tài)損害行為中發(fā)揮著基礎(chǔ)性功能，但無論從救濟(jì)的功能類型、救濟(jì)的強(qiáng)度還是損害矯正的對象范圍來分析，生態(tài)損害行政矯正都有其功能限度?！靶姓?quán)優(yōu)先”原則并不適合生態(tài)損害的填補(bǔ)性救濟(jì)領(lǐng)域，僅僅依靠完善生態(tài)損害行政矯正途徑無法實(shí)現(xiàn)對生態(tài)損害的充分救濟(jì)。唯有矯正運(yùn)用行政權(quán)進(jìn)行生態(tài)損害救濟(jì)的概念表達(dá)，并合理定位生態(tài)損害行政矯正的功能，方可理順生態(tài)損害不同救濟(jì)路徑之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害行政矯正與生態(tài)損害司法救濟(jì)的有效對接和功能互補(bǔ)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)損害;行政矯正;行政救濟(jì);生態(tài)損害行政矯正;功能限度

中圖分類號：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-5831（2020）05-0188-10

一、問題的提出

作為不特定多數(shù)人所享有的“共同之善”，生態(tài)利益之維護(hù)曾長期依賴代表公共利益的行政主體通過行政權(quán)的運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)。但隨著環(huán)境利用與生態(tài)保護(hù)關(guān)系中利益沖突與糾葛的復(fù)雜化及沖突程度的加劇，僅僅依靠傳統(tǒng)的行政手段已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)對生態(tài)損害的充分救濟(jì)。環(huán)境行政權(quán)運(yùn)行的不足不僅促使單一的命令服從型環(huán)境行政管理向參與型、民主型環(huán)境行政治理轉(zhuǎn)變，而且導(dǎo)致司法權(quán)在生態(tài)利益問題上的角色發(fā)生了急劇轉(zhuǎn)換。通過擴(kuò)展與強(qiáng)化司法權(quán)來應(yīng)對生態(tài)利益維護(hù)中的行政失靈，已經(jīng)成為環(huán)境公共治理中一個(gè)不爭的法律事實(shí)。環(huán)境法學(xué)界普遍認(rèn)同運(yùn)用司法權(quán)對生態(tài)損害進(jìn)行救濟(jì)和運(yùn)用行政權(quán)對生態(tài)損害進(jìn)行救濟(jì)是生態(tài)損害救濟(jì)的兩條基本路徑。

然而，專門以生態(tài)損害救濟(jì)為己任的環(huán)境公益訴訟制度之確立并未對生態(tài)損害的法律救濟(jì)帶來學(xué)界所熱切期待的效果。不僅環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量屈指可數(shù)，而且行政權(quán)與司法權(quán)在生態(tài)損害法律救濟(jì)中的權(quán)限劃分和功能定位亦出現(xiàn)了沖突與混亂。在此背景下，主張以“責(zé)令生態(tài)損害賠償”、創(chuàng)新“行政職權(quán)民事化”等方式來擴(kuò)張與完善行政執(zhí)法權(quán)，以充分發(fā)揮環(huán)境行政權(quán)的主導(dǎo)作用來實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害之充分救濟(jì)的觀點(diǎn)甚為流行。實(shí)踐中生態(tài)損害國家索賠中的行政磋商機(jī)制也大有架空頗費(fèi)周折才構(gòu)建起來的環(huán)境公益訴訟制度之勢。

到底應(yīng)當(dāng)如何定位運(yùn)用行政權(quán)實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害救濟(jì)的功能以及如何劃分行政權(quán)與司法權(quán)在生態(tài)損害法律救濟(jì)中各自的權(quán)限？這一問題又重新擺在了環(huán)境法學(xué)研究者的面前并成為研究的熱點(diǎn)。然而，為環(huán)境法學(xué)者們所忽視的—個(gè)前提性問題是：不少環(huán)境法學(xué)者明確或隱含表達(dá)的“生態(tài)損害行政救濟(jì)與司法救濟(jì)相協(xié)調(diào)”之“行政救濟(jì)”是否能與行政法中作為行政法基本概念之一的“行政救濟(jì)”一詞在內(nèi)涵上相吻合？如果不能，生態(tài)損害“行政救濟(jì)”的現(xiàn)有研究如何被現(xiàn)行行政法學(xué)研究所接納而融入行政法的理論框架之中？而不僅僅只是成為又一個(gè)環(huán)境法學(xué)界不顧法學(xué)基本理論而無法與其他相關(guān)部門法學(xué)進(jìn)行交流對接的自說自話之概念？概念使用上的混亂會導(dǎo)致一些無謂的紛爭并直接影響生態(tài)損害救濟(jì)中行政權(quán)的功能定位。在明確概念表述的前提下，需要進(jìn)一步追問的是：生態(tài)利益的公共利益屬性決定了生態(tài)損害的法律救濟(jì)應(yīng)遵循“行政權(quán)優(yōu)先”之原則，但“行政權(quán)優(yōu)先”原則是否在生態(tài)損害救濟(jì)的所有領(lǐng)域均有優(yōu)先適用的正當(dāng)性？是否依靠完善和創(chuàng)新生態(tài)損害環(huán)境行政法律制度就可以完全實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害之充分救濟(jì)？筆者認(rèn)為，只有矯正通過行政權(quán)運(yùn)行救濟(jì)生態(tài)損害的概念表達(dá)并合理界定生態(tài)損害行政矯正的制度功能及其限度，才能使環(huán)境法學(xué)界對該問題的研究與行政法學(xué)基本原理進(jìn)行有效對接，也才能理順各種不同救濟(jì)途徑之間的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害多元化救濟(jì)制度之間的有效對接與功能互補(bǔ)。

二、概念厘定：生態(tài)損害行政矯正而非生態(tài)損害行政救濟(jì)

（一）環(huán)境法學(xué)研究中的生態(tài)損害“行政救濟(jì)”

就筆者收集的資料來看，不少環(huán)境法學(xué)研究者表述中的生態(tài)損害“行政救濟(jì)”，是“表現(xiàn)為環(huán)境監(jiān)管部門運(yùn)用行政權(quán)力，要求生態(tài)損害責(zé)任人停止損害生態(tài)的行為、采取避免生態(tài)損害擴(kuò)大的措施，以及及時(shí)修復(fù)受到損害的生態(tài)環(huán)境”。即將環(huán)境行政監(jiān)管部門運(yùn)用行政權(quán)對生態(tài)損害行為的制止、糾正與懲罰或者說是對責(zé)任主體的行政責(zé)任之追究稱之為生態(tài)損害“行政救濟(jì)”。從此種意義上來使用生態(tài)損害（或環(huán)境損害）“行政救濟(jì)”一詞的情形在不少環(huán)境法學(xué)者的學(xué)術(shù)論文中存在。如張寶在《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)與監(jiān)管權(quán)的適用關(guān)系辨析》一文中，將《水污染防治法》中規(guī)制企業(yè)事業(yè)單位違法造成水污染事故的行政處罰、行政命令、行政強(qiáng)制等法律責(zé)任，等同于生態(tài)環(huán)境損害的“行政救濟(jì)模式”。馬騰在《我國生態(tài)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任制度之構(gòu)建》一文中，將我國生態(tài)損害的公法救濟(jì)體系分為行政救濟(jì)和刑事救濟(jì)兩部分，并直接將生態(tài)損害行政救濟(jì)等同于行政處罰。吳鵬在《最高法院司法解釋對生態(tài)修復(fù)制度的誤解與矯正》一文中提出，“在環(huán)境公益保障制度的設(shè)計(jì)中，行政救濟(jì)應(yīng)當(dāng)作為首選途徑”，他所指的行政救濟(jì)是“環(huán)境行政執(zhí)法”。王嵐在《論生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制》一文中，將環(huán)境行政處罰、責(zé)令改正型環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境行政強(qiáng)制均納入“生態(tài)環(huán)境損害之行政救濟(jì)模式”。筆者在論述環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)與類型界分時(shí)也曾從此種意義上使用過“環(huán)境公益的行政救濟(jì)”一詞。然而，隨著對生態(tài)損害法律救濟(jì)問題研究的深入，筆者發(fā)現(xiàn)，被環(huán)境法學(xué)界普遍認(rèn)可的生態(tài)損害行政救濟(jì)中的“行政救濟(jì)”一詞存在誤用嫌疑，因?yàn)樵谛姓▽W(xué)界，“行政救濟(jì)”有其特定的內(nèi)涵，而并非行政監(jiān)管部門運(yùn)用行政權(quán)對生態(tài)損害行為的制止、糾正與懲罰。

（二）行政法學(xué)中的“行政救濟(jì)”

法學(xué)體系中的救濟(jì)在本質(zhì)上是一種權(quán)利，即當(dāng)實(shí)體的權(quán)利或法律利益受到侵害時(shí)從法律上獲得自行解決或請求司法機(jī)關(guān)及其他機(jī)關(guān)給予解決的權(quán)利。民事救濟(jì)與行政救濟(jì)是依法律救濟(jì)方法的不同而進(jìn)行的兩種基本區(qū)分。“行政救濟(jì)可以通過向更高級的行政官員或大臣申訴取得，也可以通過向特殊的行政機(jī)關(guān)或法庭、仲裁庭提出申訴而取得”。

我國法學(xué)界對行政救濟(jì)一詞的適用，最初源于對行政訴訟這一救濟(jì)方式的關(guān)注。在早期的研究中，有不少研究者將行政救濟(jì)直接等同于行政訴訟。隨著研究的不斷深入以及對我國行政救濟(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提升，有關(guān)行政救濟(jì)概念與特征的認(rèn)識逐漸豐富起來。目前行政法學(xué)界對行政救濟(jì)的基本特質(zhì)已經(jīng)達(dá)成共識：“凡對于違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榧右约m正，或?qū)τ谝蛐姓袨槎馐茇?cái)產(chǎn)損失的人給予彌補(bǔ)的制度，都屬于行政救濟(jì)?！钡芯空邔唧w如何細(xì)致地來界定行政救濟(jì)的概念與確切范圍卻有著不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政救濟(jì)“是指行政管理相對人在其合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的違法失職行為侵犯后依法提出申訴，由有監(jiān)督權(quán)的行政機(jī)關(guān)按法定程序?qū)ζ溆枰跃葷?jì)的一種法律制度”。這一定義將行政救濟(jì)的實(shí)施主體限于行政機(jī)關(guān)，而將司法機(jī)關(guān)實(shí)施的行政訴訟界定為司法救濟(jì)。此處的“行政救濟(jì)”是作為與“司法救濟(jì)”相對應(yīng)概念而提出的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政救濟(jì)“是指公民的權(quán)利和利益，受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)或可能受到侵害時(shí)的防衛(wèi)手段和申訴途徑;也是通過解決行政爭議，糾正、制止或矯正行政侵權(quán)行為，使受損害的公民權(quán)利得到恢復(fù)，利益得到補(bǔ)救的法律制度”。此為廣義上的行政救濟(jì)概念。還有學(xué)者主張“行政救濟(jì)是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法審查行政行為是否合法、合理，并對違法或不當(dāng)行政行為予以消滅或變更的一種法律補(bǔ)救機(jī)制”。這一觀點(diǎn)將行政救濟(jì)泛化為監(jiān)督行政，其能涵括的范圍就更為寬泛了。亦有學(xué)者提出“行政救濟(jì)是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為造成自己合法權(quán)益的損害，請求有關(guān)國家機(jī)關(guān)給予補(bǔ)救的法律制度的總稱”，主要包括了行政復(fù)議、行政訴訟、行政仲裁和信訪等制度。

行政救濟(jì)是—個(gè)學(xué)理概念而非法定用語，不同國家源于其政治制度及法律傳統(tǒng)之差異，對這一概念的理解與界定存在差別。即使在我國，如前所述，學(xué)者們對行政救濟(jì)一詞的準(zhǔn)確界定和具體范圍之理解亦有不同。但這些不同并不意味著行政救濟(jì)是可以被任意定義和適用的概念。任何一個(gè)學(xué)理概念在其產(chǎn)生之初可能存在較多爭議，卻會隨著適用時(shí)間的推移而逐漸沉淀出一些被學(xué)界普遍認(rèn)可的合理特質(zhì)。行政救濟(jì)一詞亦是如此。盡管有關(guān)行政救濟(jì)的范圍和具體形式有著多種觀點(diǎn)，但法學(xué)界對行政救濟(jì)的如下基本特征已經(jīng)達(dá)成共識：（1）行政救濟(jì)產(chǎn)生的原因是行政管理相對人的合法權(quán)益因行政主體的行政行為而受到或可能受到了損害，從而產(chǎn)生了一個(gè)行政爭訴。（2）行政救濟(jì)是對行政管理相對人的救濟(jì)，即行政救濟(jì)權(quán)的享有主體是行政法律關(guān)系中的行政管理相對人而非行政主體。（3）行政救濟(jì)矯正的對象是行政行為，即對行政管理相對人的合法權(quán)益造成或可能造成損害的行政行為。

（三）環(huán)境法學(xué)研究中的生態(tài)損害“行政救濟(jì)”一詞之誤用

很顯然，環(huán)境法學(xué)界不少學(xué)者所指稱的生態(tài)損害“行政救濟(jì)”的確不符合行政法學(xué)界已達(dá)成共識的有關(guān)行政救濟(jì)的一般定義與基本特征。在行政法學(xué)界，行政救濟(jì)是指對行政管理相對人因行政行為受到損害之救濟(jì)，而環(huán)境法學(xué)者們所表述的生態(tài)損害“行政救濟(jì)”則是指在生態(tài)損害后果已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)時(shí)，環(huán)境行政部門運(yùn)用行政權(quán)對生態(tài)損害行為的預(yù)防、矯正與懲罰。雖然二者都使用了行政救濟(jì)一詞，但具體所指已相去甚遠(yuǎn)。其一，從產(chǎn)生原因看，行政法學(xué)中的行政救濟(jì)的產(chǎn)生源于行政管理相對人的合法權(quán)益因行政主體的行政行為而受到或可能受到損害;而環(huán)境法學(xué)者所表述的生態(tài)損害“行政救濟(jì)”之“行政救濟(jì)”產(chǎn)生的原因，卻是存在于環(huán)境行政管理相對人違法的生態(tài)損害行為。其二，從救濟(jì)的對象看，行政救濟(jì)是對行政管理相對人的救濟(jì)，即行政救濟(jì)權(quán)的享有主體是行政法律關(guān)系中的行政管理相對人：而環(huán)境法學(xué)者表述中的生態(tài)損害“行政救濟(jì)”的享有主體為擁有行政權(quán)的行政主體。其三，從矯正的對象看，行政救濟(jì)矯正的對象是行政行為，即對行政管理相對人的合法權(quán)益造成或可能造成損害的行政行為;而環(huán)境法學(xué)者論及的生態(tài)損害“行政救濟(jì)”所要矯正的對象是環(huán)境行政管理相對人違法的生態(tài)損害行為。前者是公權(quán)力主體的行為，后者為私主體的行為。

行政救濟(jì)一詞是行政法學(xué)界的一個(gè)基本概念，同時(shí)也越來越多地被環(huán)境法學(xué)界的學(xué)者們所使用，但同一個(gè)詞出現(xiàn)在兩個(gè)不同部門法學(xué)中的內(nèi)涵與具體指向卻出現(xiàn)了質(zhì)的差別。那么，必須明確的一個(gè)問題是，到底何種用法更符合“救濟(jì)”一詞之本源？何種界定更符合基本法理，更具有合理性呢？筆者認(rèn)為，環(huán)境法學(xué)界學(xué)者們表述中的生態(tài)損害“行政救濟(jì)”或“環(huán)境行政救濟(jì)”是對行政救濟(jì)一詞的誤用。理由如下：（1）從語義上分析，“救濟(jì)是由法律所提供的矯正損害之手段”。行政主體對行政管理相對人的生態(tài)損害行為的處理的確保護(hù)了生態(tài)利益，也屬于對生態(tài)損害行為之矯正。因此，運(yùn)用行政手段保護(hù)生態(tài)利益可以納入廣義的生態(tài)損害救濟(jì)范圍，但并不能直接將其等同于生態(tài)損害的行政救濟(jì)。救濟(jì)在本質(zhì)上是一種糾正或者減輕性質(zhì)的權(quán)利，是侵犯了第一性權(quán)利而產(chǎn)生的第二性權(quán)利。雖然無論是私主體所導(dǎo)致的生態(tài)損害，還是行政主體對行政管理相對人所造成的損害，均產(chǎn)生了一個(gè)可以作為救濟(jì)產(chǎn)生前提的損害或有損害之虞的事實(shí)。但是，行政主體對行政管理相對人因違法造成生態(tài)損害行為的處理（如行政處罰），當(dāng)屬行政執(zhí)法行為。此時(shí)行政主體擁有的是行政權(quán)力而非權(quán)利，因此不宜將這一不具有權(quán)利本質(zhì)的行為稱之為“行政救濟(jì)”。（2）行政救濟(jì)是行政法學(xué)的一個(gè)基本學(xué)理概念，行政法學(xué)界對這一概念的使用和研究早于環(huán)境法，環(huán)境法學(xué)界最近幾年才開始較頻繁地使用“行政救濟(jì)”一詞。作為—個(gè)快速發(fā)展的新型部門法學(xué)，環(huán)境法學(xué)的研究在理念上可以有大膽創(chuàng)新以體現(xiàn)環(huán)境法的“革命性”，但在法學(xué)術(shù)語的使用上又應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅認(rèn)真地考證，在一些約定俗成的基本概念與核心范疇的使用上尤甚。唯有如此方能避免一些人為的歧義與無謂的紛爭，使環(huán)境法學(xué)與其他部門法學(xué)的研究能有效地溝通與對接。

（四）生態(tài)損害行政矯正概念之厘定

雖然行政主體對行政管理相對人的生態(tài)損害行為之處理不能稱為生態(tài)損害行政救濟(jì)，但如前所述，這一處理行為的確發(fā)揮了預(yù)防、制止生態(tài)損害的發(fā)生及損害的擴(kuò)大，保護(hù)生態(tài)利益之功能，當(dāng)屬法律所提供的矯正損害之手段。那么，應(yīng)當(dāng)如何表述這一通過行政權(quán)運(yùn)行實(shí)現(xiàn)對生態(tài)損害進(jìn)行救濟(jì)的方式呢？

首先，行政主體運(yùn)用行政權(quán)對生態(tài)損害行為的制止、糾正與懲罰，即運(yùn)行行政權(quán)對生態(tài)損害實(shí)施救濟(jì)的行政行為只是行政主體實(shí)施環(huán)境行政監(jiān)管的部分行政行為，而不能包括所有的環(huán)境行政監(jiān)管行為。通過行政權(quán)的運(yùn)行對生態(tài)損害實(shí)施救濟(jì)的行政行為所針對的對象是已經(jīng)或可能造成生態(tài)損害的相對人之行為，而非針對全部環(huán)境行政管理相對人的所有環(huán)境行政監(jiān)管行為。這一生態(tài)損害救濟(jì)方式的發(fā)生需要具備兩個(gè)基本條件：一是存在一般主體的生態(tài)損害行為并發(fā)生了生態(tài)損害后果（依風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，存在生態(tài)損害之虞的重大風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)亦在矯正之列）;二是行政行為對生態(tài)損害行為的糾正與懲罰客觀上產(chǎn)生了救濟(jì)生態(tài)損害的效果。環(huán)評報(bào)告的審批、排污許可證的發(fā)放等環(huán)境監(jiān)管行為就不在之列。所以，如果用寬泛的環(huán)境行政監(jiān)管或者環(huán)境行政執(zhí)法顯然無法準(zhǔn)確地表達(dá)這一生態(tài)損害的救濟(jì)方式。

其次，也許是意識到使用生態(tài)損害“行政救濟(jì)”一詞來表述與生態(tài)損害司法救濟(jì)相對稱的救濟(jì)路徑不妥，有研究者使用了“環(huán)境行政規(guī)制”一詞來表述運(yùn)用行政手段對生態(tài)損害之救濟(jì)。行政規(guī)制作為近年來在行政法學(xué)界興起的一個(gè)新概念，雖然其內(nèi)涵和外延還存在一些模糊之處，但依行政法學(xué)界主流的觀點(diǎn)，行政規(guī)制在內(nèi)容上包括了制定行政法規(guī)規(guī)章等規(guī)范、制定相關(guān)具體政策和具體的市場干預(yù)等行為。顯然，環(huán)境行政規(guī)制的概念與生態(tài)損害后果發(fā)生或有發(fā)生之虞時(shí)運(yùn)用行政手段對生態(tài)損害進(jìn)行救濟(jì)的內(nèi)容相去甚遠(yuǎn)。

基于上述分析可知，在當(dāng)前的行政法學(xué)研究領(lǐng)域，的確無法找到一個(gè)能與環(huán)境法中所欲表達(dá)的、通過行政主體對行政管理相對人的生態(tài)損害行為之處理來實(shí)施生態(tài)損害救濟(jì)這一內(nèi)涵相契合的現(xiàn)成概念。筆者認(rèn)為，可以借用作為刑罰執(zhí)行方式的“社區(qū)矯正”中的“矯正”一詞，將這一生態(tài)損害的救濟(jì)方式稱之為生態(tài)損害行政矯正。理由如下：（1）“矯正”一詞在語義上為糾正之意，而運(yùn)用行政權(quán)對造成或可能造成之生態(tài)損害的救濟(jì)，首先就表現(xiàn)為對行政管理相對人之生態(tài)損害行為的制止和糾正。（2）社區(qū)矯正是指“將符合法定條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會團(tuán)體、民間組織和社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，促進(jìn)其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動”。其功能既包括了對犯罪行為的懲罰和預(yù)防，也包括了對犯罪行為人犯罪心理和不良行為的制止和糾正。社區(qū)矯正的功能范圍與運(yùn)用行政權(quán)對生態(tài)損害行為的懲罰、制止、糾正、預(yù)防功能不謀而合。因此，可以借用“社區(qū)矯正”中的“矯正”一詞，將運(yùn)用行政權(quán)對生態(tài)損害的救濟(jì)方式稱之為生態(tài)損害行政矯正。

那么，應(yīng)該如何界定生態(tài)損害行政矯正的內(nèi)涵與外延呢？所謂生態(tài)損害行政矯正，是指因相對人違反行政法義務(wù)而要求其補(bǔ)充履行應(yīng)有義務(wù)或?qū)ο鄬θ说娜松怼⒇?cái)產(chǎn)、精神施加負(fù)擔(dān)進(jìn)行懲罰以及強(qiáng)制的行政決定行為。由于這一生態(tài)損害的救濟(jì)是由行政主體來實(shí)施的，所以將其稱之為生態(tài)損害行政矯正，從而與生態(tài)損害的司法救濟(jì)相對稱。

行政決定行為可以依功能的不同而劃分為基礎(chǔ)性行政行為和保障性行政行為?；A(chǔ)性行政行為旨在直接落實(shí)法律規(guī)定的應(yīng)有權(quán)利義務(wù)。行政命令是最具代表性的基礎(chǔ)性行政行為，依行政命令發(fā)生的時(shí)間為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政命令區(qū)分為引導(dǎo)性行政命令和補(bǔ)救性行政命令。前者發(fā)生在相對人的違法行為發(fā)生前，旨在事前引導(dǎo);后者在相對人違反或怠于履行法定義務(wù)之后發(fā)出，旨在要求相對人補(bǔ)充或重新履行先前義務(wù)，屬事后補(bǔ)救性行政行為。而保障性行政行為是對違反法定義務(wù)的相對人所給予的責(zé)難與懲罰，包括行政處罰和行政強(qiáng)制。生態(tài)損害行政矯正以相對人違反行政法義務(wù)為前提，包括了行政決定中的補(bǔ)救性行政命令和保障性行政行為。因此，從外延上看，生態(tài)損害行政矯正的方式分為兩類：一類是責(zé)令停止（包括責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用、責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令停止試生產(chǎn)、責(zé)令停止違法）以及責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施、責(zé)令重新安裝使用、責(zé)令限期拆除、責(zé)令限期治理等補(bǔ)救性行政命令。另一類是警告;罰款;責(zé)令停產(chǎn)整頓;責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉;暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件;沒收違法所得、沒收非法財(cái)物;行政拘留等行政處罰和行政強(qiáng)制。

唯有科學(xué)界定通過行政手段救濟(jì)生態(tài)損害這一路徑的概念表述，方可對生態(tài)損害這一救濟(jì)路徑的研究與行政法學(xué)的相關(guān)理論進(jìn)行有效對接，也才能厘定這一救濟(jì)方式的合理范圍，并對生態(tài)損害行政矯正的功能進(jìn)行除當(dāng)定位。

生態(tài)利益的公共產(chǎn)品屬性決定了生態(tài)損害的法律救濟(jì)應(yīng)遵循“行政權(quán)優(yōu)先”原則。然而，當(dāng)生態(tài)損害的后果已經(jīng)發(fā)生或有發(fā)生之虞時(shí)，“行政權(quán)優(yōu)先”原則是否在生態(tài)損害救濟(jì)的所有領(lǐng)域均有優(yōu)先適用的正當(dāng)性？尤其是在生態(tài)損害的填補(bǔ)性救濟(jì)中，是否也應(yīng)當(dāng)貫徹“行政權(quán)優(yōu)先”原則？是否可以僅僅依靠完善和創(chuàng)新生態(tài)損害環(huán)境行政法律制度就可以完全實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害之充分救濟(jì)？通過行政權(quán)的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害救濟(jì)的功能到底有沒有限度？

三、功能界分：生態(tài)損害行政矯正的功能及其限度

（一）生態(tài)損害行政矯正的功能

生態(tài)產(chǎn)品供給的私人選擇失靈為行政權(quán)介入環(huán)境管理提供了正當(dāng)性。在傳統(tǒng)的公益與私益二元保護(hù)的路徑安排下，政府為生態(tài)利益保護(hù)之當(dāng)然代表。當(dāng)生態(tài)損害已經(jīng)發(fā)生或有損害之虞時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)是負(fù)有職責(zé)的行政部門通過行政處罰、行政命令等行政矯正措施，糾正與懲罰生態(tài)損害行為，預(yù)防生態(tài)損害發(fā)生或制止已經(jīng)發(fā)生的損害及損害之?dāng)U大。此為生態(tài)損害法律救濟(jì)路徑中的“行政權(quán)優(yōu)先”原則。生態(tài)損害行政矯正對生態(tài)損害進(jìn)行救濟(jì)的優(yōu)勢，一方面體現(xiàn)在生態(tài)損害行政矯正反應(yīng)迅速、高效便捷，能夠?qū)σ呀?jīng)或可能的生態(tài)損害提供及時(shí)高效的救濟(jì);另一方面，生態(tài)損害具有十分明顯的科學(xué)技術(shù)性。實(shí)踐中對于損害的發(fā)生以及損害程度的判斷，均需要?jiǎng)佑么罅康馁Y源以提供科學(xué)技術(shù)的支持。相對于司法部門，環(huán)境行政監(jiān)管部門擁有明顯的技術(shù)優(yōu)勢，對生態(tài)損害的事實(shí)判斷及生態(tài)修復(fù)復(fù)雜性的把握更具有專業(yè)性。與此同時(shí)，貫徹“行政權(quán)優(yōu)先”原則亦符合司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線之共識。

具體而言，生態(tài)損害行政矯正對生態(tài)損害之救濟(jì)功能，主要體現(xiàn)為對生態(tài)損害后果的預(yù)防以及對生態(tài)損害行為的阻卻與懲罰。

首先，生態(tài)損害行政矯正可以預(yù)防生態(tài)損害后果的發(fā)生以及防止已經(jīng)發(fā)生之損害的擴(kuò)大。由于環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的整體性，生態(tài)損害一旦發(fā)生，可能因擴(kuò)散而導(dǎo)致?lián)p害后果難以控制，且事后的修復(fù)成本巨大甚至無法修復(fù)，因此風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和損害預(yù)防原則成為環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。行政監(jiān)管部門擁有應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)防損害的設(shè)備、資金與技術(shù)，同時(shí)，生態(tài)損害行政矯正較之于其他手段具有反應(yīng)快速的優(yōu)勢，這些都決定了生態(tài)損害的預(yù)防性救濟(jì)主要應(yīng)當(dāng)用生態(tài)損害的行政矯正方式來實(shí)現(xiàn)。

其次，生態(tài)損害行政矯正可以及時(shí)糾正、制止相對人正在發(fā)生的生態(tài)損害行為，阻卻其行為繼續(xù)存在。這一功能主要由補(bǔ)救性行政命令來承擔(dān)。與發(fā)生于相對人履行法定義務(wù)前直接要求相對人履行特定義務(wù)的引導(dǎo)性行政命令不同，事后補(bǔ)救性行政命令以相對人違反或怠于履行法定義務(wù)為條件，行政主體要求相對人補(bǔ)充或重新履行該法定義務(wù)，以阻卻生態(tài)損害行為、保護(hù)生態(tài)利益。如責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施、責(zé)令重新安裝使用、責(zé)令限期拆除等行政命令的目的正是為了糾正正在發(fā)生的生態(tài)損害行為。

再次，生態(tài)損害行政矯正的另一項(xiàng)極其重要的功能是懲罰生態(tài)損害的責(zé)任主體。這一功能主要通過行政處罰等保障性行政行為來實(shí)現(xiàn)。行政處罰是環(huán)境行政監(jiān)管中使用頻率最高的一種行政處理，以相對人存在違反法定義務(wù)為前提。行政處罰意味著對行為人的一種責(zé)難或制裁，行政處罰作用的對象并非先前的法定義務(wù)，而是課以相對人額外的新義務(wù)。環(huán)境行政監(jiān)管主體正是通過行政處罰等保障性行政行為懲戒造成生態(tài)損害的責(zé)任人，并對潛在的違法者進(jìn)行威懾。

總之，肩負(fù)著生態(tài)利益維護(hù)之使命的環(huán)境行政監(jiān)管主體，通過積極主動的行政執(zhí)法，既可以預(yù)防可能產(chǎn)生之損害，也可以制止與懲罰已經(jīng)發(fā)生之損害行為。生態(tài)損害行政矯正在生態(tài)損害救濟(jì)中的優(yōu)勢及其基本使命，決定了在預(yù)防損害后果、阻卻與懲罰生態(tài)損害行為的救濟(jì)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用以行政權(quán)為主導(dǎo)的行政矯正途徑。但問題在于，“行政權(quán)優(yōu)先”原則是否在生態(tài)損害救濟(jì)的所有領(lǐng)域均有優(yōu)先適用的正當(dāng)性？是否僅僅依靠完善和創(chuàng)新生態(tài)損害行政矯正方式就可以完全實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害之充分救濟(jì)？

（二）生態(tài)損害行政矯正的功能限度

（1）生態(tài)損害行政矯正在生態(tài)損害救濟(jì)能力上存在局限。從實(shí)證的角度考察，由于生態(tài)損害行為在大多數(shù)情況下是合理性行為的副產(chǎn)品，其行為的產(chǎn)生源多面廣，再強(qiáng)大的行政執(zhí)法權(quán)也會存在執(zhí)法資源不足的問題?！皬墓芾韺W(xué)的角度來看，即使行政主體始終代表生態(tài)利益并勤勉履行職權(quán)，其行政決策也有可能存在失誤”。從人性假設(shè)理論出發(fā)，行政監(jiān)管者并非純粹追求公共利益的“生態(tài)人”，他們也是追求私人利益、部門利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，當(dāng)行政主體的自身利益與公眾的生態(tài)利益之間缺乏關(guān)聯(lián)時(shí)就可能缺乏嚴(yán)格執(zhí)法動力。所以，無論生態(tài)損害行政矯正措施如何完善，也無法僅僅依靠生態(tài)損害行政矯正實(shí)現(xiàn)對生態(tài)損害的充分救濟(jì)。

（2）生態(tài)損害行政矯正在規(guī)制對象上亦存在局限。生態(tài)損害行政矯正的規(guī)制對象為行政管理相對人，即主要限于規(guī)制私主體的生態(tài)損害行為，而對公權(quán)力主體的生態(tài)損害行為則無能為力。然而，一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，在多數(shù)情況下，私主體的生態(tài)損害行為背后，往往夾雜著行政主體怠于履行職權(quán)的影子。我國環(huán)境行政主體受監(jiān)管體制、權(quán)力配置等諸多因素的影響，主觀上執(zhí)法意愿不足，客觀上也難以有效行使行政權(quán)力以實(shí)施生態(tài)損害救濟(jì)，“不出事邏輯”、運(yùn)動式環(huán)境執(zhí)法、“以權(quán)代法”現(xiàn)象在環(huán)境行政權(quán)的運(yùn)行中并不少見。另一方面，政府決策失誤等不當(dāng)行政行為本身亦成為環(huán)境污染與破壞的另—個(gè)原因，這些不當(dāng)行政行為有時(shí)造成的損害后果甚至比私主體的生態(tài)損害行為更為嚴(yán)重。然而，公權(quán)力主體的生態(tài)損害行為并不在生態(tài)損害行政矯正的規(guī)制范圍之內(nèi)，因此，僅僅依靠生態(tài)損害行政矯正無法實(shí)現(xiàn)對生態(tài)損害的充分救濟(jì)。

（3）通過完善或創(chuàng)新生態(tài)損害行政矯正無法實(shí)現(xiàn)對生態(tài)損害的填補(bǔ)救濟(jì)。認(rèn)識到現(xiàn)行行政矯正對生態(tài)損害填補(bǔ)救濟(jì)的無能為力，不少研究者提出，可以通過完善或創(chuàng)新環(huán)境行政責(zé)任形式來實(shí)現(xiàn)對生態(tài)損害的填補(bǔ)救濟(jì)。代表性的觀點(diǎn)包括：（1）有學(xué)者提出政府作為“公共利益的當(dāng)然代表，理應(yīng)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任救濟(jì)的第一性主體”，主張?jiān)O(shè)立“責(zé)令賠償生態(tài)環(huán)境損害”這一行政責(zé)任形式彌補(bǔ)現(xiàn)有行政手段對生態(tài)損害填補(bǔ)救濟(jì)的不足，并將責(zé)令賠償認(rèn)定為與責(zé)令改正行政行為類似的一種不同于行政處罰的補(bǔ)救性行政命令措施。這一觀點(diǎn)并不能成立。因?yàn)榈谝唬瑥恼枪怖娴漠?dāng)然代表出發(fā)，只能推導(dǎo)出政府是通過運(yùn)用行政權(quán)來維護(hù)公共利益的責(zé)任主體，并不必然推導(dǎo)出政府就“理應(yīng)作為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任追究的第一性主體”。第二，設(shè)立責(zé)令賠償這一主張的實(shí)質(zhì)是欲借用行政手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害民事救濟(jì)之目的，但“生態(tài)環(huán)境損害的民事法律救濟(jì)問題，本質(zhì)上屬于生態(tài)公共利益的私法救濟(jì)問題”。責(zé)令賠償這一責(zé)任形式無法被歸為行政決定的現(xiàn)有類型中而得到妥善安放。首先，責(zé)令生態(tài)損害賠償?shù)墓δ苁翘钛a(bǔ)而非懲罰，所以不能將其歸入行政處罰的范圍;其次，生態(tài)損害侵害的是社會公共利益，依據(jù)的是行政法律規(guī)范而非民事法律規(guī)范，所以責(zé)令生態(tài)損害賠償不同于普通的行政主體責(zé)令承擔(dān)民事責(zé)任形式，后者屬于具有居間性的行政裁決;再次，責(zé)令停止生產(chǎn)、責(zé)令重新安裝使用等責(zé)令改正所針對的對象是損害行為本身，其功能是糾正制止違法行為，而責(zé)令賠償針對的對象是損害后果而非損害行為本身，其功能是填補(bǔ)，二者在制度功能上有很大的差異，責(zé)令賠償不能歸入責(zé)令改正等補(bǔ)救性行政命令的范圍。更為重要的是，由于生態(tài)損害賠償一般數(shù)額巨大，責(zé)令賠償對相對人的權(quán)利有重大影響，若與行政命令等同視之，則既不屬于行政處罰也不屬于行政裁決的責(zé)令賠償，既不能適用聽證等重大行政處罰等程序，又不能適用行政裁決的準(zhǔn)司法程序。行政命令屬單方行政行為，賠多少、怎么賠均可由行政主體單方面決定。那么，試問相對人的權(quán)利如何得以保障？更何況，當(dāng)行政處罰權(quán)與民事填補(bǔ)的責(zé)令賠償權(quán)集于一身時(shí)，又如何保證行政主體不會“以罰代賠”“以賠代罰”，或者以一種行政責(zé)任的承擔(dān)減輕另一種責(zé)任的承擔(dān)呢？畢竟，使用頻率最多的行政罰款與責(zé)令賠償這一責(zé)任形式均屬于相對人承擔(dān)的財(cái)產(chǎn)上的不利益。第三，這一主張過分夸大了生態(tài)損害行政矯正的功能，可能會進(jìn)一步混淆原本已經(jīng)出現(xiàn)混亂的生態(tài)損害行政責(zé)任與民事責(zé)任之功能界分。生態(tài)損害民事責(zé)任的承擔(dān)與傳統(tǒng)民事責(zé)任的承擔(dān)有諸多的不同，對生態(tài)損害民事責(zé)任特性的認(rèn)識不清導(dǎo)致已有環(huán)境民事公益訴訟判決中出現(xiàn)了民事責(zé)任與行政責(zé)任的混同，并引發(fā)了學(xué)界對環(huán)境行政權(quán)與司法權(quán)錯(cuò)位之質(zhì)疑。而設(shè)立責(zé)令賠償這一主張可能會使這一問題愈演愈烈。第四，責(zé)令賠償并非一個(gè)新的環(huán)境行政責(zé)任形式，在早期的環(huán)境保護(hù)單行法中已有規(guī)定，但一些單行法在后來的修訂中對此作出了修改，應(yīng)該也是隨著認(rèn)識的深入發(fā)現(xiàn)這一責(zé)任形式的不妥。（2）陳太清提出應(yīng)在改良行政罰款的基礎(chǔ)上將行政罰款界定為對公益損害的填補(bǔ)，以行政罰款來主導(dǎo)生態(tài)損害救濟(jì)，不僅讓行政懲罰發(fā)揮其懲罰與預(yù)防功能，而且應(yīng)讓其實(shí)現(xiàn)其填補(bǔ)功能。這一觀點(diǎn)同樣不能成立。第一，行政罰款與損害賠償作為兩種不同性質(zhì)的法律責(zé)任，法律對其功能和適用方式都有不同的設(shè)定。罰款作為一項(xiàng)懲罰性法律責(zé)任著眼于行為的可責(zé)罰性，主要目的是為了懲戒，罰款的數(shù)量與違法情節(jié)、主觀惡性、損害后果相對應(yīng);賠償作為一項(xiàng)填補(bǔ)性法律責(zé)任著眼于行為所造成的損害后果，主要目的是彌補(bǔ)損失，賠償?shù)臄?shù)量一般以損害后果為依據(jù)，即損失多少賠多少。所以，雖然這兩種責(zé)任形式均會帶來責(zé)任人的財(cái)產(chǎn)減少，但這兩種責(zé)任形式不同的功能與適用方式?jīng)Q定了二者只能并存而不能用行政罰款替代損害賠償。第二，按現(xiàn)行行政法“收支兩條線”的有關(guān)規(guī)定，行政罰款應(yīng)當(dāng)上繳國庫，而非直接用于生態(tài)修復(fù)，所以行政罰款無法實(shí)現(xiàn)損害填補(bǔ)之功能。

綜上，雖然上述觀點(diǎn)均試圖通過擴(kuò)大行政矯正的功能以彌補(bǔ)當(dāng)前生態(tài)損害填補(bǔ)性救濟(jì)的不足，然而，不同的制度有其不同的功能定位，對行政矯正制度的過度推崇并突破其功能限度，不僅不能實(shí)現(xiàn)其強(qiáng)加的功能，反而可能導(dǎo)致不同制度之間功能的錯(cuò)位，并影響該制度原有功能之正常發(fā)揮。

四、結(jié)語

為不少環(huán)境法研究者們所指稱的生態(tài)損害行政救濟(jì)應(yīng)當(dāng)被表述為生態(tài)損害行政矯正。環(huán)境監(jiān)管行政主體在生態(tài)損害救濟(jì)中的優(yōu)勢及其基本使命，決定了在生態(tài)損害法律救濟(jì)中應(yīng)當(dāng)貫徹“行政權(quán)優(yōu)先”原則;同時(shí)，我國環(huán)境行政權(quán)在整個(gè)行政權(quán)力體系中的弱勢地位以及現(xiàn)行環(huán)境行政監(jiān)管的不足也意味著強(qiáng)化環(huán)境行政權(quán)、完善生態(tài)損害行政矯正制度有其現(xiàn)實(shí)意義。但強(qiáng)化環(huán)境行政權(quán)并不意味著忽視其他主體發(fā)起生態(tài)損害救濟(jì)的訴求與積極性，并非重新回到依靠政府單打獨(dú)斗的老路上去?！靶姓?quán)優(yōu)先”原則也不是意味著在生態(tài)損害救濟(jì)的所有領(lǐng)域都適合由行政主體來發(fā)揮主導(dǎo)作用。生態(tài)損害行政矯正在生態(tài)損害救濟(jì)的方式、救濟(jì)的能力及救濟(jì)的對象上均存在局限，即生態(tài)損害行政矯正有其功能限度，僅僅依靠完善和創(chuàng)新生態(tài)損害行政矯正制度無法實(shí)現(xiàn)對生態(tài)損害的充分救濟(jì)。

生態(tài)損害行政矯正制度的功能無法到達(dá)之處恰恰是生態(tài)損害司法救濟(jì)應(yīng)當(dāng)作為之處。相對于生態(tài)損害行政矯正，生態(tài)損害司法救濟(jì)的確存在費(fèi)時(shí)長、運(yùn)行成本高等問題，但生態(tài)損害司法救濟(jì)能將公權(quán)力主體的生態(tài)損害行為納入規(guī)制范圍并在生態(tài)損害救濟(jì)中發(fā)揮“監(jiān)督監(jiān)管者”之獨(dú)特功能;同時(shí)，將生態(tài)損害的填補(bǔ)救濟(jì)交由司法救濟(jì)來實(shí)現(xiàn)，可以讓生態(tài)損害責(zé)任民事的歸民事、行政的歸行政，從而緩解行政權(quán)與司法權(quán)在生態(tài)損害法律救濟(jì)中權(quán)限劃分和功能界分上的張力和沖突。

（責(zé)任編輯 胡志平）