劉建民 劉曉函 周思瑤 徐倩熒

[摘要]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國新時代解決“三農(nóng)”問題的重大戰(zhàn)略部署，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和重中之重，財稅政策在推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展上具有不可替代的作用。湖南省支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的財稅政策研究，立足湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際，在對現(xiàn)有財稅政策進行梳理的基礎(chǔ)上，剖析了財稅支持政策的不足，并圍繞湖南鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的現(xiàn)實需要，從職能定位、政策統(tǒng)籌、精準施策及保障效率等方面提出構(gòu)建財稅支持政策體系的建議。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè);產(chǎn)業(yè)振興;財稅政策

[中圖分類號]F327

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-1763（2020）06-0066-07

一 引言

在黨的十九大報告明確提出鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興后，湖南省作為我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，積極響應(yīng)國家政策，致力于振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，打造中部發(fā)展高地。2018年4月，中共湖南省委、湖南省人民政府出臺的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開創(chuàng)新時代“三農(nóng)”工作新局面的意見》，立足省域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，提出了湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的主要任務(wù)和保障措施。鄉(xiāng)村振興以產(chǎn)業(yè)振興為重點，是國家提倡供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的題中應(yīng)有之義，同時也是推動涉農(nóng)一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展的必然要求。關(guān)于如何支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，學(xué)者們從不同角度展開了系列探討，提出了富有建設(shè)性的建議。有些學(xué)者提出，通過改革農(nóng)村土地制度為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興提供支持;有些學(xué)者強調(diào)“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)向農(nóng)業(yè)滲透的重要性;還有些學(xué)者提出，通過完善金融服務(wù)來支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。與此同時，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興評價指標體系構(gòu)建也漸漸引起學(xué)者們的注意;還有些學(xué)者則強調(diào)發(fā)揮財稅政策對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的助推作用。基于我國當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興任務(wù)的緊迫性與艱巨性，多點聚焦、多方發(fā)力成為必然趨勢。其中，充分發(fā)揮財稅政策的先行、引導(dǎo)、帶動作用將是重中之重。尤其是在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的前期階段，面對夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)與優(yōu)化政策環(huán)境的重大需求，全面、系統(tǒng)、有力的財稅政策支持不可或缺。從現(xiàn)有情況來看，關(guān)于支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的財稅政策體系建設(shè)，在理論上的研究仍較為零散，在實踐中的探索還存在欠缺。湖南省經(jīng)過兩年多的規(guī)劃指導(dǎo)和基層鄉(xiāng)村探索，盡管在財政投入和財稅政策引導(dǎo)上已初顯成效，但為了進一步完善財稅政策體系設(shè)計、提升財稅政策支持效果，仍需要展開深入探討。

二 湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興基礎(chǔ)及發(fā)展態(tài)勢

隨著我國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展動力由主要依靠低成本勞動等要素投入轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，鄉(xiāng)村發(fā)展將進入大變革大轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。湖南作為糧食大省、魚米之鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)一直是湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的重頭戲。湖南省各地區(qū)以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，加大鄉(xiāng)村工業(yè)投資，努力推動鄉(xiāng)村工業(yè)補短板，建設(shè)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園，發(fā)展鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)，推動三產(chǎn)融合，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興打下堅實基礎(chǔ)。

（一）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興基礎(chǔ)

2019年7月，湖南省出臺的《湖南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，首次明確了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興指標，包括：糧食綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比，以及休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待人次。這些指標能較好地反映鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，但湖南省暫未公布這些數(shù)據(jù)。本文基于此規(guī)劃，結(jié)合可獲得數(shù)據(jù)，對湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興基礎(chǔ)進行初步分析。

限于數(shù)據(jù)可獲性，本文只選取糧食綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)村勞動生產(chǎn)率這兩個指標進行分析（見表1），其中農(nóng)村勞動生產(chǎn)率用農(nóng)林牧漁生產(chǎn)總值/農(nóng)林牧漁從業(yè)人數(shù)表示，數(shù)據(jù)年度為2013年至2018年。如圖1所示，湖南省2018年糧食總產(chǎn)量為0.30億噸，與2020年目標值持平，可見湖南省糧食綜合生產(chǎn)能力現(xiàn)已達到產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃值，農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)良好，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供了“沃土”。湖南省的農(nóng)村勞動生產(chǎn)率呈“W”發(fā)展，自2016年探頂后，下滑至2018年的3.98%。其中，2018年的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為3.21，與2020年目標值尚有差距。

湖南省自然條件優(yōu)越，農(nóng)耕文化歷史悠久，農(nóng)業(yè)品種資源豐富，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略的實施提供了良好基礎(chǔ)。但是，湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后的形勢仍然嚴峻，鄉(xiāng)村工業(yè)及服務(wù)業(yè)短板明顯，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶來了挑戰(zhàn)。

（二）湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展新態(tài)勢

湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展正處在歷史新起點，湖南省緊抓機遇，出臺多項政策以推動農(nóng)業(yè)全面升級，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)不斷豐富。各地依托鄉(xiāng)村資源，發(fā)掘新功能新價值，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。新興產(chǎn)業(yè)帶已初具規(guī)模，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展呈現(xiàn)新態(tài)勢。

一是中心城市周邊蔬菜糧食等農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)漸成體系。隨著長株潭一體化進程的加速，長株潭地區(qū)作為全省“一核三極四帶多點”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的“一核”，依托三市獨特優(yōu)勢，“核心極”的輻射帶動能力和作用不斷增強。長株潭周邊鄉(xiāng)村處于核心輻射區(qū)，主要為長株潭提供糧食蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品。隨著社會對新鮮糧食蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品的需求不斷增加，周邊鄉(xiāng)村大棚規(guī)?；B(yǎng)殖農(nóng)產(chǎn)品漸漸興起，農(nóng)產(chǎn)品集散運輸物流點建設(shè)不斷推進。以寧鄉(xiāng)花豬為例，全縣有年出欄萬頭以上規(guī)模的養(yǎng)殖場三家，二百頭以上規(guī)模的養(yǎng)殖場一百二十家，養(yǎng)殖散戶一千余家。2018年，全市出欄寧鄉(xiāng)花豬二十萬頭左右，主要銷往“長株潭”地區(qū)，產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值二十億元左右，農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化的生產(chǎn)銷售運輸體系已悄然形成。

二是部分縣區(qū)“龍頭企業(yè)+專業(yè)村+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式逐漸成熟。大力發(fā)展縣域龍頭企業(yè)，帶動鄉(xiāng)村專業(yè)化生產(chǎn)，解決農(nóng)戶就業(yè)問題，提高農(nóng)戶收入，已成為湖南鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的有益探索，并隨著經(jīng)營模式的不斷成熟，其成效逐步凸顯。以湖南雙峰縣的永豐辣醬為例，雙峰縣依托自身優(yōu)勢，在現(xiàn)有辣醬產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，積極引入資金，延伸產(chǎn)業(yè)鏈。上游大力建設(shè)無公害辣椒培育基地，帶動專業(yè)辣椒種植村形成，中端發(fā)展辣醬加工龍頭企業(yè)，下游打造醬菜地理標志品牌，銷往世界各地。

三是鄉(xiāng)村旅游、休閑觀光產(chǎn)業(yè)逐漸興起。近年來，湖南茶文化、茶休閑、茶旅游蓬勃發(fā)展，茶葉全產(chǎn)業(yè)鏈不斷健全。2019年安化縣順應(yīng)電商發(fā)展趨勢，攜手中國知名的電商平臺“天貓”，形成安化黑茶線上銷售模式，“茶旅文康”融合快速發(fā)展，第二、三產(chǎn)業(yè)增值空間擴大。湖南多地通過舉辦油菜花節(jié)，大力開發(fā)利用油菜的菜用、花用、肥用、油用等多重功能，倡導(dǎo)“吃油菜苔 賞油菜花 用菜籽油”的健康養(yǎng)生風(fēng)尚。除此之外，以中藥養(yǎng)生、保健為核心的文化與旅游產(chǎn)業(yè)正在快速發(fā)展，中藥養(yǎng)生、藥食兩用、保健類中藥材使用等產(chǎn)值超過十億元。

四是以工業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)多元產(chǎn)業(yè)體系逐步建立。特色是小鎮(zhèn)的核心元素，產(chǎn)業(yè)特色更是重中之重。被譽為“煙花小鎮(zhèn)”“花炮之源”的瀏陽大瑤鎮(zhèn)，圍繞花炮這個最突出的特色作大文章，在發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時，瞄準花炮與旅游、文化等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方向。全鎮(zhèn)和煙花產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)有六百多家，2017年產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達105億元，直接吸納的就業(yè)人數(shù)達6.7萬人。此外，瀏陽市政府與湖南大學(xué)聯(lián)合創(chuàng)建李畋國際花炮書院;花炮產(chǎn)業(yè)工人培訓(xùn)和實操基地落戶大瑤取得實質(zhì)性進展;花炮文化彩印創(chuàng)意示范基地被列入長沙文化產(chǎn)業(yè)扶持項目。

雖然湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展開始步入快車道，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級、鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)改善、三產(chǎn)有機融合等方面取得一定突破，但是相較于全國發(fā)達省份而言，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍有較大差距，其中既有湖南省農(nóng)業(yè)自身底子薄、基礎(chǔ)差的客觀原因，也有財稅支持政策不健全、不到位等主觀原因。

三 湖南省支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的財稅政策梳理

自十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，湖南省注重發(fā)揮財稅政策的支持引導(dǎo)作用，出臺了一系列政策，采取了一系列舉措。

（一）財政資金補貼支農(nóng)

2020年，湖南省出臺《關(guān)于抓好全面小康決勝年“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作的意見》《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)“百千萬”工程促進產(chǎn)業(yè)興旺的意見》等重要文件，明確將“三農(nóng)”作為財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，建立完善的財政支農(nóng)穩(wěn)定投入增長機制，加大涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合力度，從品牌、特色、質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)融合、科技、開放六大強農(nóng)行動人手，通過加大財政投入、優(yōu)化財政資金供給結(jié)構(gòu)，促進財政支持力度與支持效果的提升。

一是拓寬財政資金的籌集渠道，調(diào)整土地出讓收入使用范圍，所得收益全部用于支持鄉(xiāng)村振興。《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的實施意見》提出，將設(shè)置涉農(nóng)資金專項，并在整體統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上拓展資金來源、優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)。

二是加大對“三農(nóng)”增信服務(wù)，加快向縣域拓寬涉農(nóng)擔(dān)保業(yè)務(wù)。多部門可通過綜合信息評定貸款主體的信用等級，運用財政資金開發(fā)為小農(nóng)戶、小微企業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟主體提供貸款擔(dān)保的功能，為鄉(xiāng)村從業(yè)者開辟新的融資渠道。

三是優(yōu)化財政投入方式，以財政補貼為主，采取多種輔助手段，重點支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、綠色生產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展，提高投資效益。財政優(yōu)先保障的原則應(yīng)予以堅持，重點為新型農(nóng)業(yè)主體提供貸款利息補貼，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測及認證費用提供補貼等。政府的投資性資金應(yīng)以資本金的新方式注入符合條件的鄉(xiāng)村項目，并采取先建后補、以獎代補、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資資金等多種方法提高財政資金的投資效益。

（二）金融保險體系助農(nóng)

2019年，湖南省出臺《關(guān)于落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展要求做好“三農(nóng)”工作的意見》和《關(guān)于開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款貼息工作的通知》以及《湖南省財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼管理辦法》等多個文件，圍繞金融保險體系助農(nóng)作出了部署，通過金融手段滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融資需求，引導(dǎo)與撬動社會資本流向農(nóng)村。

一是完善金融支農(nóng)組織體系，鼓勵各類金融機構(gòu)到縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分支機構(gòu)，實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行縣域全覆蓋，擴大鄉(xiāng)村金融的服務(wù)范圍。

二是創(chuàng)新金融支農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)，推出新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款和林權(quán)抵押貸款、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款以及農(nóng)民住房所有權(quán)抵押貸款等多種金融產(chǎn)品。

三是完善政策性農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保體系和建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險體系，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供更多的融資渠道，在原有的政策性農(nóng)業(yè)保險之外，鼓勵保險機構(gòu)推出涉農(nóng)的綜合商業(yè)保險產(chǎn)品，同時推動多種農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

四是推進政府與社會資本合作，助力社會資本進入國家重點發(fā)展領(lǐng)域，創(chuàng)新運營模式，規(guī)范和引導(dǎo)社會資本參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的行列。

（三）稅收減免政策惠農(nóng)

一是在增值稅方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品免征增值稅;采用公司聯(lián)合農(nóng)戶模式銷售畜禽的鄉(xiāng)村企業(yè)可免征增值稅;農(nóng)民專業(yè)合作社銷售農(nóng)產(chǎn)品、向本社成員銷售規(guī)定的農(nóng)業(yè)物資納入免征增值稅的范疇;納稅人將國有農(nóng)用地或?qū)⒊邪剞D(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，免征增值稅;以休閑旅游為代表的鄉(xiāng)村服務(wù)產(chǎn)業(yè)，從2019年1月1日起的三年內(nèi)，生活性服務(wù)業(yè)納稅人可在當(dāng)期加計15%的進項稅額進行抵扣。

二是在企業(yè)所得稅和個人所得稅方面，企業(yè)從事農(nóng)林牧漁業(yè)的所得可以按照規(guī)定免征或減征企業(yè)所得稅;一部分高附加值的種植或養(yǎng)殖可減半征收企業(yè)所得稅;個人獨資企業(yè)或者合伙企業(yè)在種植、養(yǎng)殖、飼養(yǎng)和捕撈業(yè)四大行業(yè)所取得的收入暫不征收個人所得稅。

此外，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)還可享受印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅等稅收優(yōu)惠。由于稅收政策制定的特殊性，湖南省在遵守稅收法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，依權(quán)限還可給予鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)其他稅收支持。

四 當(dāng)前湖南省支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的財稅政策存在的不足

（一）財稅政策對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的支撐乏力

一是財稅政策針對性不強，資金使用缺少規(guī)劃。湖南省提出的關(guān)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的具體執(zhí)行辦法還未落實、落細，財政支持政策多是泛泛而談或是給出整體數(shù)額，未能細致地提出具體的資金使用指導(dǎo)和使用指南，對不同地區(qū)的指導(dǎo)和幫助有限。

二是財稅支持的惠及對象有限，不能滿足現(xiàn)有鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體需要。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)涉及的經(jīng)營主體多，不同的群體有不同的政策需求?，F(xiàn)行的財稅政策多追求普遍適用，覆蓋的可適用主體范圍有限，且缺乏激勵措施，應(yīng)該動員更多的市場參與者進入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的行列中。

（二）財稅政策對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的扶持力度偏小

一是財政用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的支出不足，扶持力度較弱。從湖南省統(tǒng)計局披露的數(shù)據(jù)看，近年財政支出用于農(nóng)林水利方面的支出占比在10%～11%的范圍內(nèi)浮動，遠低于國際現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)達國家35%～50%的投入水平，也低于國內(nèi)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)15%～20%的投入水平。

二是財稅政策碎片化現(xiàn)象突出，弱化了整體鏈式效應(yīng)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的振興應(yīng)以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，連接第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，力求延長產(chǎn)業(yè)鏈實現(xiàn)三產(chǎn)融合。但目前湖南省的相關(guān)財稅政策存在較為明顯的弊病，即對第二、三產(chǎn)業(yè)的支持相對缺少，易導(dǎo)致第一、二、三產(chǎn)業(yè)配套升級時缺少相對應(yīng)的、環(huán)環(huán)相扣的資金支撐體系。

（三）財稅政策對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的引導(dǎo)不夠明顯

一是面向鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅工作重心不夠突出。雖然地方政府高度關(guān)注鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并以此作為財稅工作的重要工作來抓，但思路不清、政策分散、重心不明的現(xiàn)象仍普遍存在，尚未切實做到因地制宜、有的放矢、精準施策。如以種植業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的地區(qū)應(yīng)當(dāng)重視提供良種補貼、農(nóng)用機械設(shè)備購買補貼等。但實際上，湖南省的種植業(yè)單產(chǎn)水平和機械使用效率偏低，成效不明顯，部分地區(qū)存在重復(fù)建設(shè)的問題，盲目追求產(chǎn)業(yè)發(fā)展的門類齊全，撒胡椒面式的思維沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，未能將主要政策與投入聚集于做精做強本地強勢產(chǎn)業(yè)。

二是財稅參與打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的效果有待提升。湖南省重點打造農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢千億企業(yè)，但目前發(fā)展培育成為龍頭企業(yè)的仍較少，以家庭為單位輔以生產(chǎn)合作社的做法沒有形成產(chǎn)業(yè)化規(guī)模。農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)與經(jīng)營的基礎(chǔ)薄弱，沒有豐厚的資金介入則難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。因此，目前在湖南產(chǎn)業(yè)園吸引社會資本能力較弱的情況下，財政投入應(yīng)成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的啟動資本，再輔以稅收優(yōu)惠以形成真正意義上的產(chǎn)業(yè)集群。

（四）財稅政策對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的保障有待強化

一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待加強。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開必要的基礎(chǔ)設(shè)施：種植業(yè)需要豐富的水資源和節(jié)能的灌溉體系;農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)需要高效的生產(chǎn)車間和完善的物流體系;鄉(xiāng)村旅游和服務(wù)業(yè)更是需要暢通的交通道路和舒適的居住環(huán)境。而湖南省的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，難以滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，水電、交通、網(wǎng)絡(luò)通信等作為產(chǎn)業(yè)振興的重要保障，急需進一步重視和解決。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興進程中，基礎(chǔ)設(shè)施須先行，再輔之以財政投入改善其他條件。

二是融資擔(dān)保服務(wù)尚未落實。湖南省市縣三級服務(wù)農(nóng)業(yè)的政策性融資擔(dān)保體系需加快構(gòu)建，通過湖南省政府的信用背書擔(dān)保的形式，鼓勵農(nóng)業(yè)銀行等金融機構(gòu)加大貸款支持，以達到金融助農(nóng)政策的重要目標，進一步通過疏通金融保險渠道為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供重要融資渠道，從根本上解決產(chǎn)業(yè)主體融資的后顧之憂。但目前仍有不少企業(yè)反映的融資難、融資貴、保險不足的問題沒有從根本上得到緩解，因而融資擔(dān)保服務(wù)仍需進一步落到實處。

三是財政資金使用缺少有效的監(jiān)督和管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身難以獲得并提供鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的資金，通常依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付來維持運轉(zhuǎn)，而上級政府財力投入有限，在轉(zhuǎn)移支付資金的使用上目標不明確、管理不規(guī)范、缺乏必要監(jiān)督等現(xiàn)象仍明顯存在。缺乏有效監(jiān)督和管理的財政資金的使用在一定程度上存在安全隱患。

五 構(gòu)建湖南省支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的財稅政策體系的建議

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)。基于當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的目標任務(wù)與政策需求，湖南省必須構(gòu)建具有前瞻性、整體性和系統(tǒng)性的有效財稅政策體系，即強化政策保障，堅持直接支持與間接引導(dǎo)相結(jié)合，充分發(fā)揮政府政策扶持和引導(dǎo)的雙面合力;同時，切實提高政策指導(dǎo)的有效性，進一步推動農(nóng)村改革、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的統(tǒng)籌發(fā)展。

（一）筑基補缺、服務(wù)引導(dǎo)，明確職能定位

財稅政策不僅僅是資金的支持，更重要的是相關(guān)政策的引導(dǎo)，即為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的培育提供財政資金、發(fā)揮四兩撥千斤作用，營造鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的良好寬松的政策環(huán)境，還要通過乘數(shù)效應(yīng)和帶動效應(yīng)發(fā)揮政策的直接和間接作用。其中，政策直接作用體現(xiàn)在政府直接參與產(chǎn)業(yè)培育和資金支持;間接作用更多地體現(xiàn)在市場資金引流擔(dān)保上，兩種作用相互交織。目前，政府急需通過服務(wù)引導(dǎo)來明確鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向、階段性規(guī)劃，牢固構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，補齊城鄉(xiāng)財稅政策的制度差異化缺漏，破除鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中客觀存在的矛盾和機制瓶頸。

綜合目前湖南省支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的財稅政策看，其涉及面過于寬泛且缺乏重點，政策舉措零散且缺乏體系，政策復(fù)雜程度和執(zhí)行難度由上自下逐步增加。因此，財稅支持政策體系的構(gòu)建，要堅持以“政府支持、市場引流、重點突出”為總體指導(dǎo)思想，做到政策供給整體規(guī)劃的前瞻性、縱向一致性、橫向協(xié)同性、執(zhí)行可操作性，突出鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重點方向和戰(zhàn)略導(dǎo)向。

（二）緊扣布局、聚焦特色，把握政策統(tǒng)籌

在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的發(fā)展初期，鄉(xiāng)村基層的自主探索提供了大量實踐經(jīng)驗，為自上而下的財稅政策設(shè)計奠定了實踐基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興財稅支持政策的職能定位，應(yīng)通過科學(xué)統(tǒng)籌來優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)，保證政策作用的層次性：在政策直接作用上，注重引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和財政資金流向，培育、發(fā)展符合市場需求和區(qū)域特色的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè);在政策間接作用上，要充分釋放財稅政策信號，穩(wěn)定市場預(yù)期，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資擔(dān)當(dāng)市場資金引流中間人，解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)或企業(yè)融資難、融資貴等問題。在明確財稅政策在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展中“能做什么”的職能定位后，關(guān)鍵就在于政策的科學(xué)統(tǒng)籌。而統(tǒng)籌的關(guān)鍵，又在于緊扣產(chǎn)業(yè)的總體布局，聚焦產(chǎn)業(yè)特色，確保財稅政策與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的一致性、與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展方向的協(xié)調(diào)性、與突出產(chǎn)業(yè)區(qū)域特色的吻合性。

（三）分類著力、因業(yè)制宜，做到精準施策

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興是在既有的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的振興，并融合了當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的新特點。因此，支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的財稅政策也應(yīng)因地制宜，根據(jù)省域內(nèi)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新方向與新要求，分類提出支持舉措，在政策統(tǒng)籌的框架下有針對性地制定差異化財稅政策，詳見圖3。

一是筑牢傳統(tǒng)型鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶。傳統(tǒng)型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)，尤其是糧食種植業(yè)關(guān)系到國家糧食生產(chǎn)安全，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點對象。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興背景下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，財稅政策更要側(cè)重于支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的建設(shè)，拓寬農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)在稅收優(yōu)惠政策上的受益面，促進農(nóng)產(chǎn)品精深加工企業(yè)的發(fā)展，放寬優(yōu)惠主體認定標準，助推農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展。

二是打造城市服務(wù)型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶。城鎮(zhèn)化的深入推進，為城市周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村逐步承接部分城市生活與生產(chǎn)功能帶來了機遇。農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)、休閑觀光、鄉(xiāng)村餐飲業(yè)、醫(yī)療養(yǎng)老等特色新興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，形成了服務(wù)于城市的周邊鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶。對于此類鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展，財稅政策支持的重點在于規(guī)范有序管理、引導(dǎo)特色培育：一方面支持行業(yè)標準和規(guī)范制度的制定和執(zhí)行，如促進專業(yè)行業(yè)協(xié)會和規(guī)范監(jiān)督組織發(fā)展，保障產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量和安全;另一方面，財稅政策應(yīng)在積極引導(dǎo)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)行業(yè)和新興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合的基礎(chǔ)上，進一步向田園綜合體縱深發(fā)展，加快推進集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、服務(wù)、體驗于一體的田園綜合體的建設(shè)。

三是扶持特色小鎮(zhèn)型綜合產(chǎn)業(yè)帶。在湖南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的前期探索中，涌現(xiàn)出一批特色小鎮(zhèn)，如長沙潯龍河鎮(zhèn)、醴陵陶瓷小鎮(zhèn)、祁東黃土鋪鎮(zhèn)（黃花菜產(chǎn)業(yè)）、南縣南洲小龍蝦鎮(zhèn)等。特色小鎮(zhèn)的模式會在未來很長時間內(nèi)成為各地建設(shè)的主攻點，但是目前特色小鎮(zhèn)建設(shè)重點方向應(yīng)在現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上加強多產(chǎn)業(yè)融合。財政在風(fēng)險擔(dān)保、融資便利等方面應(yīng)主動吸引企業(yè)和資本進入，進一步開發(fā)、拓展特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)融合面，增加農(nóng)民創(chuàng)收點，提高特色小鎮(zhèn)發(fā)展的持久力和抗風(fēng)險能力。

四是發(fā)展生態(tài)旅游型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶。湖南省生態(tài)旅游資源豐富，針對此類鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，可分為兩類施策：對于較為成熟的產(chǎn)業(yè)，財稅政策的重點應(yīng)是支持模式創(chuàng)新、增加區(qū)域特色和產(chǎn)業(yè)面拓展，擴大輻射帶動面;對于尚在培育開發(fā)中的產(chǎn)業(yè)，財稅政策支持應(yīng)注重特色生態(tài)環(huán)境建設(shè)和知名度打造。同時，財稅支持專項績效考評機制應(yīng)盡快建立，提高生態(tài)旅游鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目績效和財政資金使用績效。

五是依托工業(yè)扶持型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)帶。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展初期，已經(jīng)有部分地區(qū)依托各類工業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)成了特色工業(yè)型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，如雙峰永豐農(nóng)機產(chǎn)業(yè)、新華洋溪文印產(chǎn)業(yè)、郴州嘉禾鍛造產(chǎn)業(yè)等。此類產(chǎn)業(yè)帶，一部分是第一、二產(chǎn)業(yè)融合的結(jié)果，一部分是由既有產(chǎn)業(yè)集聚而成，具有產(chǎn)業(yè)固定性和單一性。對于此類鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展，財稅政策支持的側(cè)重點在于產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)創(chuàng)新和主輔產(chǎn)業(yè)配合，以壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，增加抗風(fēng)險能力。

（四）拓展渠道、規(guī)范管理，保障資金效率

一是引導(dǎo)開辟多元金融融資渠道。加強財稅政策對市場資金的引導(dǎo)既是克服財政資金有限性的重要選擇，也是拓寬扶持資金來源的重要手段。湖南省的農(nóng)村金融市場已經(jīng)基本形成農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社“三駕齊驅(qū)”的局面。因此，建議政府部門應(yīng)根據(jù)農(nóng)村區(qū)域金融資源特點，加強農(nóng)戶金融服務(wù)，給予新型農(nóng)村金融機構(gòu)定向稅收返還政策和縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量稅收優(yōu)惠政策，鼓勵金融機構(gòu)不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)的方式，拓寬貸款擔(dān)保抵押的范圍和品種，降低龍頭企業(yè)和農(nóng)戶的融資成本。

二是設(shè)立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興專項基金。由湖南省各級政府牽頭，與市場資金合作，設(shè)立專項基金扶持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。基金設(shè)立后，既可以對各鄉(xiāng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進行全產(chǎn)業(yè)鏈扶持，涉及生產(chǎn)、加工、銷售等全生產(chǎn)線，做大做強鄉(xiāng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，也可以對個別鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)生的自然災(zāi)害進行風(fēng)險補償，同時對由此產(chǎn)生的銀行不良貸款進行直接減免或貼息補償，形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的新格局。

三是確保惠農(nóng)資金及時撥付與精準投放。財政資金撥付不到位、好政策無法落地等現(xiàn)象時有發(fā)生，這也是一些政府政策實施效果不及預(yù)期的重要原因之一。在不削弱管理的前提下，資金的審批與撥付應(yīng)減少不必要的環(huán)節(jié)，加強基層政府與農(nóng)戶的“對接”，確保資金撥付到位。與此同時，財政支持資金的監(jiān)督管理應(yīng)建立全過程、全覆蓋的動態(tài)監(jiān)督機制，確保財政資金的精準投入，提高資金使用效率。

四是助力鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的一個基礎(chǔ)前提是交通和運輸?shù)臅惩?，而財政在公共產(chǎn)品的提供方面有天然的職責(zé)。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要按項目實行績效考評和預(yù)算審核機制，嚴格制定項目驗收標準，保障資金使用績效。