趙娜 李光勤 李香菊

[摘要]財政縱向失衡對資本錯配有直接效應和間接效應。以我國30個地區(qū)2002-2017年數據為基礎，本研究通過構建面板聯立方程模型探究了財政縱向失衡、地方政府稅收努力與資本錯配之間的內在聯系。結果表明，財政縱向失衡對資本錯配既有直接效應，又通過地方政府稅收努力對資本錯配具有間接效應，即財政縱向失衡程度的提高降低了地方政府稅收努力，而地方政府稅收努力的降低扭曲了資本配置效率。

[關鍵詞]財政縱向失衡;資本錯配;地方政府稅收努力;聯立方程模型

[中圖分類號]F812.2

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-1763（2020）06-0083-09

一 引言

黨的十九大報告中指出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期”，必須堅持質量第一、效益優(yōu)先，充分發(fā)揮資源利用效率，著力解決好產能過剩和全要素生產率損失等問題，以突破我國經濟在四十年高速增長之后面臨的結構性矛盾和資源環(huán)境瓶頸。為此，黨的十九屆四中全會強調，“要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。由此可見，市場的作用和政府的作用相輔相成，通過發(fā)揮政府的引導性、規(guī)制性作用彌補資源配置中的市場失靈現象，是實現經濟高質量發(fā)展的內在要求。

現代財政制度是國家治理的重要支柱，應在優(yōu)化資源配置、促進經濟高質量發(fā)展等方面發(fā)揮至關重要的作用。然而，自以分稅制和轉移支付制度為核心的財稅體制改革以來，“收支兩端權責的不相匹配”加劇了央地之間財政關系的垂直失衡，雖然政府間轉移支付規(guī)模逐年增大，但并未緩解地方財政缺口壓力，導致地方政府普遍存在較為嚴重的財政縱向失衡，這可能會弱化地方政府的財政約束，誘發(fā)地方政府的道德風險。一個突出的表現是：地方政府可能降低對企業(yè)的征稅力度以吸引流動性資本進駐本地，以便擴大本地稅基，增加本地財政收入，而地方政府稅收努力的變化有可能影響企業(yè)實際稅率，改變資本的流向，導致部分行業(yè)過度投資，最終扭曲資本配置效率。因此，從財政縱向失衡角度開展資源錯配的影響機制分析，有利于從源頭上有效促進地區(qū)、行業(yè)和部門之間的資源合理配置，并且對于深化我國財稅體制改革、規(guī)范地方政府征稅行為具有重大的現實意義。

近年來，關于資源配置的已有文獻主要從改善資源配置效率的影響因素，以及資源錯配的成因兩個視角進行分析。關于改善資源配置效率影響因素的研究重點關注了對外直接投資、產業(yè)協同集聚、產業(yè)集聚、基礎設施建設、互聯網發(fā)展、轉移支付等的作用。關于資源錯配的成因，已有文獻主要從企業(yè)的環(huán)境政策、政府干預、行政壟斷、僵尸企業(yè)及貿易開放等方面進行了探討。首先，從環(huán)境政策視角來看，Tombe和Winter提出企業(yè)層面的特殊環(huán)境政策會扭曲企業(yè)的資源配置，進而降低總生產率。從政府干預視角來看，韓劍和鄭秋玲認為政府干預會帶來資源錯配。具體來看，財政補貼、金融抑制、行政性市場進入壁壘顯著影響了行業(yè)內資源錯配，而勞動力管制政策和金融抑制政策則與行業(yè)間資源錯配顯著相關。其次，從行政壟斷視角來看，靳來群等認為政府行政權力與國有企業(yè)壟斷結合而形成的行政壟斷下的所有制歧視是資源錯配的根本原因。再次，從僵尸企業(yè)角度來看，張璇和李金洋以中國制造業(yè)企業(yè)數據為例，實證研究發(fā)現僵尸企業(yè)的存在扭曲了資本配置。最后，從貿易開放的視角來看，劉宇英和白俊紅指出貿易開放對于提升資源配置效率有著重要的作用。

上述文獻從不同角度對影響資源配置的內在機制進行了闡釋，但目前還鮮有從中央和地方財政關系下的財政縱向失衡來考察此問題。實際上，1994年分稅制改革后，以財權上移、事權下放為特征的財政分權和以地方官員晉升考核激勵機制為核心的政治集權，所帶來的財政壓力引致地方政府稅收努力的變化，有可能影響地區(qū)資源配置效率?；诖耍狙芯吭噲D從地方政府稅收努力角度分析財政縱向失衡對資本錯配的作用機制，以此來豐富資源錯配影響因素的研究。本研究的研究思路為：首先分析財政縱向失衡對資本錯配的直接影響，以及通過稅收努力對資本錯配的間接影響，進而從理論上構建財政縱向失衡對資本錯配的影響框架;然后采用2002-2017年30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的面板數據，通過面板聯立方程模型，實證檢驗財政縱向失衡對資本錯配的直接效應，以及通過地方政府稅收努力對資本錯配的間接效應。

與已有研究相比，本研究的貢獻體現在以下兩方面：一是在理論分析上，將財政縱向失衡、地方政府稅收努力和資本錯配納入同一理論框架，試圖揭示財政縱向失衡帶來的地方財政壓力，如何影響了地方政府稅收努力進而加重了資本錯配;二是在實證方法上，考慮到財政縱向失衡與稅收努力之間的內生性問題，運用帶工具變量的面板聯立方程模型，并采用三階段最小二乘法，實證研究了財政縱向失衡與地方政府稅收努力對資本錯配的作用渠道與傳導效應。

二 理論分析與研究假說

1994年分稅制改革賦予了地方政府較為獨立的支出權，但收入自主權卻在下降，由此帶來央地政府間財政收支責任的錯配，促使地方政府面臨天然型財力缺口。此外，“標尺競爭錦標賽”促使地方官員支出需求旺盛，造成了地方政府競爭型財力缺口，最終致使財政縱向失衡。而過高的財政縱向失衡會降低地方政府自主安排支出的靈活性，扭曲政府行為進而帶來資本錯配。

（一）財政縱向失衡對資本錯配的直接影響

過度財政縱向失衡會促使地方政府支出偏向于“資本密集型”的基礎設施建設投資中。這是因為與民生性支出相比，基礎設施投資具有投資周期短、見效快、風險低等特點，而且可以在短期內對經濟增長有較大拉動作用，由于地方政府官員既要追求任期內的經濟利益，又要追求任期內的政治利益，因此會偏好于基礎設施投資。而基礎設施投資會對資本配置效率帶來正向和負向影響。正向影響體現在：其一，良好的基礎設施意味著區(qū)域營商環(huán)境較好，這會吸引資本等生產要素的流入，促進資本配置效率的改善;其二，良好的基礎設施降低了資本等生產要素的運輸成本，有利于降低市場分割，為改善資本錯配提供了有效路徑。負向影響體現在：其一，政府基礎設施投資沒有效率約束，由于其外部效應的存在導致投入一收益較難度量，因此會出現政府投資效率低下，不利于資本優(yōu)化配置;其二，由于全社會資本是固定的，政府大量的低效率投資會擠出私人投資，造成私人投資的不足，這會導致資本等生產要素不能按照市場原則進行有效配置，進而阻礙資本配置效率的提升;其三，在資源一定的情況下，過多的政府投資會造成市場利率的上升，這會提高企業(yè)的融資成本，加之研發(fā)活動具有高風險、周期長及外部性的特征，負債率高的企業(yè)會將有限的資本投入到“短平快”項目中，這會抑制技術創(chuàng)新，進而帶來資本錯配。

過度財政縱向失衡還會促使地方政府干預地區(qū)經濟，進而扭曲資本配置效率。由于地方政府擁有項目審批權、經營許可證發(fā)放權和金融管制等經濟和行政權力，出于本地經濟和財政收入增長的考慮，地方政府會傾向采用銀行高管任免、財政存款等間接手段，影響金融機構的信貸資金方向，誘導其加大對本地經濟建設的資金支持，同時通過設置市場進入和退出等壁壘以扭曲資本的投資方向。

具體而言，一方面，我國是銀行主導型的金融體系，因此地方政府的經濟增長最終要靠金融資源來支持，故而地方政府有動力去控制和影響商業(yè)銀行，特別是國有城市商業(yè)銀行的信貸配置，而之所以能夠控制這類銀行的信貸方向，是因為80%以上的城市商業(yè)銀行由地方政府直接或間接控股，所以地方政府對城市商業(yè)銀行高管具有人事任免權?，F有文獻也發(fā)現地方政府會影響城市商業(yè)銀行的信貸方向。例如，錢先航等提出，地方政府晉升壓力促使城市商業(yè)銀行信貸主要投向于可以帶來政績的基礎設施、開發(fā)區(qū)建設等投資，以及房地產和建筑業(yè)投資。祝繼高等認為，地方財政壓力越大，城市商業(yè)銀行出于財政補貼收入、績效考核和監(jiān)管壓力的考慮，貸款對象主要是國有企業(yè)、國資公司等國有經濟部門。由于信貸資源過度傾向于國有經濟，擠占了非國有企業(yè)的信貸資源，造成信貸資源的錯配，進而提高了國有與非國有企業(yè)獲取資金的成本，扭曲了資本的配置效率。另一方面，地方官員設置市場進入和退出壁壘割裂了地區(qū)間的經濟聯系，這會加劇市場分割，嚴重制約了資本等生產要素在區(qū)域之間的自由流動，保護了產能過剩的傳統產業(yè)，使得較低效率的企業(yè)得以存活，從而扭曲了要素市場資本配置。同時，市場分割不利于發(fā)揮本地區(qū)企業(yè)規(guī)模效應，阻礙了其在其他地區(qū)市場的擴張，無法發(fā)揮其比較優(yōu)勢，這又對市場的資本配置產生了干擾，進而惡化了資本配置效率。

（二）財政縱向失衡對資本錯配的間接影響

1.財政縱向失衡對地方政府稅收努力的影響

雖然財政分權賦予地方政府一定支出義務的同時也賦予其一定的收入權限，但是支出義務與收入權利并不對等以及地方收支比例的不平衡必然在多個方面加劇了地方政府，尤其是基層政府的財政負擔壓力。因此，在財政縱向失衡嚴重的時候，地方政府有動機也有條件降低稅收努力以干預經濟。具體表現在：由于稅收立法權、稅率調整權高度集中在中央，而地方政府擁有非常有限的征管權，因此地方政府可通過稅收優(yōu)惠、減免收費、稅款遞延等方式變相降低實際稅率，以搶占流動性的資本和增加稅基以提高本地財力。雖然2002年的所得稅分享改革弱化了地方政府稅收努力，但是采用低稅率來招商引資的政策依然存在。例如，唐飛鵬研究發(fā)現低治理能力地區(qū)通過“稅收優(yōu)待”招攬企業(yè)。蒲艷萍和成肖研究顯示，與資本要素密切相關的增值稅、企業(yè)所得稅和城鎮(zhèn)土地使用稅表現為“逐底競爭”。

2.地方政府稅收努力對資本錯配的影響

在中國式財政分權體制下，財政收支與地方經濟狀況密切相關，通過降低稅收努力吸引資本以擴大轄區(qū)內的投資規(guī)模成為地方政府的現實選擇。從理論上說，地方政府稅收努力的降低對資本配置的影響體現在以下三個方面。其一，本地政府稅收努力下降，會促使企業(yè)的利潤水平上升，弱化企業(yè)融資約束，刺激企業(yè)增加研發(fā)投入，優(yōu)化全國市場的資本配置效率;其二，由于地方政府沒有稅收立法權，因此地方政府稅收努力的降低意味著本地企業(yè)實際稅負的下降，這極大地減少了企業(yè)的生產成本，引導企業(yè)過度投資有稅收優(yōu)惠的行業(yè)或產業(yè)，這最終會阻礙市場更有效地提供服務，影響資本流向，進而導致資本配置的錯位;其三，在追求經濟增長和稅收收入增長的雙重驅動之下，地方政府稅收努力降低主要針對的是具有高投入、高產出特征的行業(yè)，而非全部行業(yè)。這意味著市場中部分行業(yè)生產成本降低，而部分行業(yè)生產成本升高，導致優(yōu)勝劣汰的競爭機制難以充分發(fā)揮作用，必然扭曲全國市場的資本配置效率。直接效應和間接效應如圖1所示，由此本研究提出假說1-3。

假說1：財政縱向失衡的加劇扭曲了資本配置。

假說2：財政縱向失衡越嚴重，地方政府稅收努力越低。

假說3：財政縱向失衡通過降低地方政府稅收努力間接扭曲了資本配置。

（三）數據來源

由于西藏地區(qū)部分數據缺失，因此本研究最終選取除西藏之外的30個省、自治區(qū)和直轄市2002-2017年間的面板數據。本研究所有原始數據均來自2003-2018年《中國統計年鑒》《中國稅務年鑒》《中國財政年鑒》，在數據處理過程中，將數值變量進行對數處理以盡可能減輕變量間異方差對估計結果的影響。

四 實證檢驗及結果分析

（一）結果分析

對于上述聯立方程估計可以采用單方程估計法和系統估計法兩種方法。與系統估計法相比，單方程估計法忽略了各方程間，以及各方程擾動項間的聯系。系統估計法避免了上述不足，該方法將所有方程作為一個整體進行估計，因而更有效率。因此，本研究選擇系統估計法估計方程（1）和（2）。對于一個多方程系統，如果方程中都不包含內生解釋變量，則對每個方程進行OLS估計是一致的，但卻不是最有效率的。此時，用SUR（似不相關回歸法）對整個聯立方程模型進行估計是有效率的，估計結果見表2中第1、2列。

具體來說，方程（1）中財政縱向失衡（vfi）對資本錯配的影響為正，且通過了10%顯著性檢驗，說明財政縱向失衡加劇會帶來資本錯配，驗證了假說1。這可能是因為：過度財政縱向失衡會激勵地方政府偏向于“資本密集型”的基礎設施建設投資，而過度的基礎設施建設投資會擠出社會資本，阻礙資源配置效率;此外，過度財政縱向失衡會促使地方政府干預城市商業(yè)銀行貸款方向，促使資金流向產能過剩的領域，進而扭曲了資本配置。而地方政府稅收努力（tef fort）對資本錯配的影響為負，且通過了10%顯著性檢驗，表明隨著地方政府稅收努力的降低，資本錯配程度將逐漸增加。對此的可能解釋是：地方政府稅收努力的降低意味著企業(yè)實際稅率的減少，這制約了市場機制的作用，扭曲了資本要素價格，影響了資本流向，導致部分行業(yè)過度投資和技術創(chuàng)新滯后，不利于資本配置效率的改善。