蔡海龍

當(dāng)前的基礎(chǔ)教育正面臨著前所未有的質(zhì)疑和批評。在以應(yīng)試和升學(xué)作為核心目標(biāo)的規(guī)則之下，不同學(xué)校之間展開了激烈的競爭，產(chǎn)生了巨大的牽引效應(yīng)。家庭的文化資本、社會的教育資源等外在于學(xué)校的力量紛紛被卷入其中，并進(jìn)一步成為這種競爭助力。不僅使所有學(xué)校都朝同質(zhì)化的方向發(fā)展，喪失內(nèi)在的辦學(xué)活力，更嚴(yán)重的是它裹挾了家庭、個人的利益，轉(zhuǎn)移了人們對于教育問題的集中關(guān)注，使得教育發(fā)展偏離了正確方向。近日，教育部等八部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力的若干意見》（以下簡稱《意見》），抓住了基礎(chǔ)教育體制改革的核心問題，回應(yīng)新時代人們對于更加優(yōu)質(zhì)和個性化教育的訴求，對基礎(chǔ)教育回歸正確的發(fā)展方向具有重要意義。從《意見》確立的政策目標(biāo)出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的實(shí)際情況，可以發(fā)現(xiàn)，真正意義上增強(qiáng)學(xué)?；盍€面臨一些制度性的障礙，需要進(jìn)一步深化學(xué)校治理。

調(diào)整優(yōu)化政府職能，切實(shí)保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)

我國傳統(tǒng)的學(xué)校管理模式是以政府機(jī)構(gòu)為參照建立起來的，具有非常鮮明的行政化特點(diǎn)。在這種模式下，學(xué)校往往被視為政府機(jī)關(guān)的附屬物，缺少獨(dú)立的法律地位和辦學(xué)自主權(quán)。這種模式雖然有利于管理上的整齊劃一和規(guī)范辦學(xué)，但同時也造成了學(xué)校對政府的依賴。改革開放以來，在政府簡政放權(quán)和擴(kuò)大學(xué)校自主權(quán)的過程中，學(xué)校逐漸獲得了部分自主辦學(xué)權(quán)，但這些權(quán)利的行使往往會因改革的不徹底性或者政府的重新規(guī)制，而在實(shí)際上處于一種尷尬的狀態(tài)。反映到政府與學(xué)校關(guān)系上，就會出現(xiàn)政府的管理權(quán)力與學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)利之間交叉重疊的情況。一方面，政府自賦權(quán)力的情況還經(jīng)常出現(xiàn)。另一方面，政府權(quán)力越位、缺位或不到位的現(xiàn)象時有發(fā)生。這不僅影響學(xué)校獨(dú)立法人地位的享有和辦學(xué)自主權(quán)的行使，還有可能誘發(fā)某些學(xué)校利用制度缺失刻意逃避政府監(jiān)管，放棄追求公益目標(biāo)等腐敗問題。要真正激發(fā)學(xué)校的辦學(xué)活力，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，必須從政府自身的改革入手，通過重新定位政府的角色，調(diào)整和優(yōu)化政府職能，切實(shí)保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。

調(diào)整和優(yōu)化政府職能，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，首先要明確政府在發(fā)展和管理教育中的角色和定位。在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系下，一般認(rèn)為政府的功能應(yīng)當(dāng)主要集中在解決市場失靈和促進(jìn)社會公平兩個基本方面。在教育領(lǐng)域，政府的功能主要體現(xiàn)為：供給教育經(jīng)費(fèi)，舉辦各級各類學(xué)校并促進(jìn)教育機(jī)會的公平分配;加強(qiáng)政策和立法，保證學(xué)校教育機(jī)構(gòu)的自主辦學(xué)地位;建立教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化教育督導(dǎo)和宏觀調(diào)控;培養(yǎng)師資并建立教師專業(yè)化管理的機(jī)制;鼓勵各種社會力量參與辦學(xué)等。對于學(xué)校內(nèi)部的教學(xué)管理等具體事務(wù)，不是政府履職的主要目標(biāo)。

落實(shí)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，還需切實(shí)推行政校分開、管辦分離，實(shí)現(xiàn)政府依法行政、學(xué)校依法辦學(xué)。根據(jù)法治政府的基本原則，教育行政部門和其他政府部門要嚴(yán)格依法行政，按照法律規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限與程序?qū)W(xué)校進(jìn)行管理，規(guī)范行政權(quán)力的行使;應(yīng)當(dāng)切實(shí)轉(zhuǎn)變管理學(xué)校的方式、手段，從具體的行政管理轉(zhuǎn)向依法監(jiān)管、提供服務(wù);應(yīng)當(dāng)自覺落實(shí)和尊重學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，減少過多、過細(xì)的直接管理活動。對歸屬于學(xué)校法人權(quán)限范圍的辦學(xué)和管理的具體事務(wù)，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)“應(yīng)放盡放”的原則將原本屬于學(xué)校的權(quán)力全部下放。

簡政放權(quán)并不意味著政府卸責(zé)或撒手不管。在放權(quán)的同時，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)服務(wù)意識與責(zé)任意識，切實(shí)履行調(diào)控和監(jiān)督責(zé)任，確保質(zhì)量和公平。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的基礎(chǔ)性職能是促進(jìn)社會公平和解決市場失靈問題。在效率和公平之間，追求效率的目標(biāo)更多的是依靠市場實(shí)現(xiàn)，政府對于市場的責(zé)任主要是解決市場失靈所帶來的問題。面對社會普遍關(guān)心的社會公平和教育公平問題，政府應(yīng)自覺地把追求教育領(lǐng)域的社會公平和教育領(lǐng)域的公共利益作為予以優(yōu)先保障的基礎(chǔ)性責(zé)任。為推進(jìn)教育均衡發(fā)展和實(shí)現(xiàn)教育公平，應(yīng)通過立法和相關(guān)制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化政府的教育統(tǒng)籌能力，通過推動校長和教師流動、探索集團(tuán)化辦學(xué)機(jī)制等教育資源的再分配機(jī)制，確保人人享有平等的受教育權(quán)。

堅(jiān)持和完善校長負(fù)責(zé)制，充分發(fā)揮校長的核心作用

校長是一所學(xué)校的靈魂，校長的辦學(xué)理念、業(yè)務(wù)水平、道德品質(zhì)決定一所學(xué)校的興衰成敗。校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施，為中小學(xué)校的治理注入了強(qiáng)大動力，為教育家辦學(xué)提供了自由的制度空間，是經(jīng)過歷史檢驗(yàn)，適應(yīng)我國國情和中小學(xué)校辦學(xué)特點(diǎn)的學(xué)校管理制度。改革開放以來，盡管社會形勢發(fā)生了一些新的變化，校長負(fù)責(zé)制仍然表現(xiàn)出強(qiáng)大的適應(yīng)性和生命力。但是，如果將學(xué)校發(fā)展的責(zé)任過多地托付于校長個人，難免會出現(xiàn)一些負(fù)面的問題，在某些時候甚至?xí)蔀橐种茖W(xué)?；盍Φ年P(guān)鍵性因素。由于實(shí)施校長負(fù)責(zé)制，校長的個人權(quán)力有可能得到極大地提升，學(xué)校內(nèi)部有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、教學(xué)管理、課程安排、后勤財(cái)務(wù)管理等事項(xiàng)有可能陷入依賴個人經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷而非成文制度的困境。在一些學(xué)校，由于制度建設(shè)的重要性未能引起足夠的重視，學(xué)校決策未能遵循民主和公開的程序，致使校長負(fù)責(zé)制被異化為個人意志的實(shí)現(xiàn)和表達(dá)工具，未能充分尊重和反映教師、學(xué)生、家長等不同主體的差異性利益訴求。這些問題都需要通過校長負(fù)責(zé)制的完善來解決。

對于任何正式的社會組織而言，真正的活力不是源于個人而是源于制度。構(gòu)建政府與學(xué)校的新型關(guān)系，要將校長負(fù)責(zé)制的落實(shí)作為一個基本的價值目標(biāo)，通過立法和正式制度就校長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行確認(rèn)和保障，通過簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能賦予校長在教育教學(xué)、人事調(diào)配、經(jīng)費(fèi)管理方面享有充分的自主權(quán)力。在完善學(xué)校內(nèi)部治理體系的過程中，應(yīng)以學(xué)校章程的形式明確校長負(fù)責(zé)制在現(xiàn)代學(xué)校制度中的核心地位，通過完備的校內(nèi)制度設(shè)計(jì)確保校長的權(quán)力能夠確切地施行。

堅(jiān)持和完善校長負(fù)責(zé)制，還需要通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)規(guī)范校長權(quán)力的行使，使校長權(quán)力的運(yùn)行遵循民主和法治的基本原則。從實(shí)踐來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)和教師民主參與是中小學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中最為重要的三種制度安排。堅(jiān)持和完善校長負(fù)責(zé)制首先需要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)和教職工民主參與之間的相互關(guān)系。為了充分發(fā)揮校長的辦學(xué)領(lǐng)導(dǎo)作用，在深化學(xué)校治理的過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府的政策供給功能，通過制定專門化的指導(dǎo)性意見，就這三種最為基本的制度安排的相互關(guān)系作出明確的界定。為保證校長職權(quán)的規(guī)范行使，還需推動學(xué)校重大問題決策程序規(guī)范化。在授予校長權(quán)力的同時，應(yīng)當(dāng)通過明確的制度規(guī)范就學(xué)校重大問題的內(nèi)容和范圍、決策機(jī)制和決策程序提出規(guī)定，形成一套既能發(fā)揮校長作為學(xué)校的管理者全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作，又能充分尊重基層教職員工地位和民主權(quán)利的制度安排。

增強(qiáng)民主參與和社會監(jiān)督，提升學(xué)校治理整體水平

校長負(fù)責(zé)制并不意味著校長獨(dú)大。從建立現(xiàn)代學(xué)校制度的要求來說，校長負(fù)責(zé)制應(yīng)當(dāng)是一套由校長全面負(fù)責(zé)、黨組織保證監(jiān)督和教職工民主管理三位一體的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)制度，是一種有利于學(xué)校自主辦學(xué)的制度安排。激發(fā)學(xué)校活力，既要發(fā)揮校長在學(xué)校治理中的核心作用，還應(yīng)建立健全有利于民主參與和社會監(jiān)督的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理水平的整體提升。

教職工代表大會是教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式，是完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的必然要求。教職工代表大會制度能否得到落實(shí)，直接關(guān)系到教師作為學(xué)校成員的主人翁精神，也影響教師在教育教學(xué)和學(xué)校管理中能否積極投入和熱情參與的關(guān)鍵性因素。要在學(xué)校內(nèi)部形成生生不息的活力源泉，必須真正落實(shí)和完善教職工代表大會制度。學(xué)校應(yīng)充分發(fā)揮教職工代表大會作為教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的主渠道作用。確認(rèn)教職工代表大會在學(xué)校治理體系中的地位和職權(quán)。各中小學(xué)校應(yīng)以學(xué)?！墩鲁獭返男问?，明確規(guī)定教職工代表大會依法行使聽取學(xué)校重大事項(xiàng)和重大問題決策方案、學(xué)校各類工作報告并提出意見和建議的權(quán)利。特別是對于廣大教師普遍關(guān)心的，如學(xué)校專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘辦法、收入分配方案等與教職工切身利益相關(guān)的制度、事務(wù)，要經(jīng)教職工代表大會審議通過，對于涉及學(xué)校發(fā)展的重大事項(xiàng)要提交教職工代表大會討論。其次，為了保證教職工代表大會能夠真正代表教師利益，還應(yīng)當(dāng)詳細(xì)規(guī)定教職工代表大會代表的產(chǎn)生規(guī)則，如教代會代表的資格條件、名額構(gòu)成、產(chǎn)生規(guī)則和具體步驟等，以保證普通教師代表的多數(shù)比例。應(yīng)當(dāng)保障教職工代表大會代表發(fā)表意見和建議、進(jìn)行咨詢和監(jiān)督、提出申訴和控告等權(quán)利。為了確保教職工代表大會制度的運(yùn)行，教育行政部門可以積極發(fā)揮制度供給的功能，對學(xué)校教職工代表大會的組織規(guī)則和議事規(guī)則、教職工代表大會的定期會議制度和選舉表決制度等做出普遍性的要求。各中小學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立教職工代表大會的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，并為其開展工作提供必要的工作條件和經(jīng)費(fèi)保障。

增強(qiáng)學(xué)校與社會的聯(lián)系，擴(kuò)大社會對學(xué)校辦學(xué)和管理的參與。各級各類學(xué)校要積極探索擴(kuò)大社會參與學(xué)校辦學(xué)與管理的渠道與方式。中小學(xué)要加強(qiáng)與所在社區(qū)的合作，積極開展社區(qū)服務(wù)，創(chuàng)造條件開放教育資源和公共設(shè)施，參與社區(qū)建設(shè)，完善與社區(qū)、有關(guān)企事業(yè)組織合作共建的體制機(jī)制。教育行政部門應(yīng)充分發(fā)揮其立法規(guī)劃政策引導(dǎo)職能，大力培育專業(yè)化社會中介組織，發(fā)揮其在課程教學(xué)和質(zhì)量評估中的監(jiān)督作用。在擴(kuò)大社會參與的過程中，要特別注意建立和完善中小學(xué)家長委員會制度，引導(dǎo)社區(qū)和有關(guān)專業(yè)人士參與學(xué)校管理和監(jiān)督。在深化學(xué)校治理的過程中，應(yīng)以正式制度規(guī)范家長委員會的地位、職能和權(quán)責(zé)，明確家長委員會承擔(dān)支持教育教學(xué)工作，參與和監(jiān)督學(xué)校管理，促進(jìn)學(xué)校與家庭溝通、合作等職責(zé)。應(yīng)當(dāng)明確家長委員會的組織和運(yùn)行規(guī)則，采取有力措施，不斷擴(kuò)大家長對學(xué)校辦學(xué)活動和管理行為的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。學(xué)校應(yīng)當(dāng)提供必要條件，保障家長委員會對學(xué)校、教師的教育教學(xué)、管理活動實(shí)施監(jiān)督，提出意見和建議;應(yīng)當(dāng)定期與家長委員會成員進(jìn)行溝通，聽取意見。學(xué)校實(shí)施直接涉及學(xué)生個體利益的活動，一般應(yīng)由學(xué)?；蛘呓處熖岢鼋ㄗh和選擇方案，并作出相應(yīng)說明，提交家長委員會討論，由家長自主選擇、作出決定。

活力源于制度，激發(fā)中小學(xué)校的辦學(xué)活力，要求各學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)要素基本完備，學(xué)校辦學(xué)理念、辦學(xué)特色清晰;要求學(xué)校依法治校、民主管理和自主發(fā)展制度體系趨于完善;要求形成政府加強(qiáng)統(tǒng)籌、宏觀管理、依法行政，學(xué)校依法按章辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的治理體系。激發(fā)學(xué)校活力，需不斷深化學(xué)校治理。