李文杰

(國(guó)際關(guān)系學(xué)院 法律系，北京 100091)

相較于領(lǐng)海、毗連區(qū)及公海，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是目前沿海國(guó)與非沿海國(guó)在航行管制問題上發(fā)生矛盾最多的區(qū)域。究其癥結(jié)，一方面源于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)介于領(lǐng)海與公海之間的特殊法律地位，沿海國(guó)在其中具有的主權(quán)權(quán)利及管轄權(quán)不能與領(lǐng)土主權(quán)完全等同；另一方面則源于1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)在設(shè)立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度時(shí)曾遺留了許多模糊之處，由此導(dǎo)致國(guó)家間因“剩余權(quán)利”的歸屬和分配問題而不斷對(duì)抗。近年來，國(guó)家在其管轄海域內(nèi)外通過設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)養(yǎng)護(hù)生態(tài)環(huán)境已成為國(guó)際關(guān)注的熱點(diǎn)問題，就專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域內(nèi)，如2017年“我們的海洋”國(guó)際會(huì)議中，智利、紐埃、阿根廷以及緬甸均宣布將在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)建立大面積的海洋保護(hù)區(qū)；[1]根據(jù)《地球保護(hù)報(bào)告2018》統(tǒng)計(jì)，截至2018年7月，全球有7.3%的海洋被保護(hù)區(qū)所覆蓋，并且主要集中于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域，其中保護(hù)區(qū)的覆蓋面積比例達(dá)16.8%。[2]沿海國(guó)在海洋保護(hù)區(qū)中行使管轄權(quán)，必然進(jìn)一步與非沿海國(guó)的航行權(quán)發(fā)生高度摩擦。

一、海洋保護(hù)區(qū)的概念辨析及其相關(guān)規(guī)則的缺失現(xiàn)狀

(一)海洋保護(hù)區(qū)的概念辨析

“海洋保護(hù)區(qū)”(Marine Protected Areas，簡(jiǎn)稱MPA)的提法最早出現(xiàn)于1962年西雅圖國(guó)家公園世界大會(huì)，[3]但定義至今尚不統(tǒng)一，其中最有影響力者應(yīng)是國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature，簡(jiǎn)稱IUCN)1999年新《海洋保護(hù)區(qū)指南》(Guidelines for Marine Protected Areas，簡(jiǎn)稱GMPA)中的觀點(diǎn)：“任何通過法律程序或其他有效方式建立的，對(duì)其中部分或全部環(huán)境進(jìn)行封閉保護(hù)的潮間帶或潮下帶陸架區(qū)域，包括其上覆水體及相關(guān)的動(dòng)植物群落、歷史及文化屬性?！盵4]而該定義已在國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟2018年《全球海洋保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》(Global Conservation Standards to Marine Protected Areas)中被進(jìn)一步修改為“通過法律或其他有效手段得到認(rèn)可、專用和管理的一個(gè)以實(shí)現(xiàn)與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值相關(guān)的長(zhǎng)期自然養(yǎng)護(hù)的特定地理空間”，并同時(shí)指出作為一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)至少具備以下必要特征：(1)以自然養(yǎng)護(hù)為優(yōu)先；(2)具有反映養(yǎng)護(hù)價(jià)值的明確目標(biāo)與目的；(3)實(shí)現(xiàn)保護(hù)價(jià)值的適當(dāng)尺寸、位置與設(shè)計(jì)；(4)明確與公平商定的邊界；(5)解決養(yǎng)護(hù)海洋保護(hù)區(qū)主要價(jià)值，以及實(shí)現(xiàn)其社會(huì)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與目的的管理方案或其他類似文件；(6)有效執(zhí)行的資源與能力。[5]

海洋保護(hù)區(qū)制度設(shè)立的源頭主要與保護(hù)物種相關(guān)，因而在其內(nèi)的傳統(tǒng)保護(hù)方式亦主要是限制漁業(yè)行為，但隨著生態(tài)環(huán)境以及生物多樣性等概念的發(fā)展，保護(hù)區(qū)的類型不斷豐富，對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)、航運(yùn)污染等行為的限制亦進(jìn)入到國(guó)家的考慮范疇之內(nèi)。目前，在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中有兩個(gè)與海洋保護(hù)區(qū)看似相近的概念，即“特別區(qū)域”(Special Areas)與“特別敏感海域”(Particularly Sensitive Sea Area，簡(jiǎn)稱PSSA)。關(guān)于前者，根據(jù)1973年《國(guó)際防止船只造成污染公約》(International Convention for the Prevention of Pollution from Ships，簡(jiǎn)稱MARPOL)附件一中規(guī)定可知，“特別區(qū)域”是指“一個(gè)海域，由于其海洋學(xué)的和生態(tài)學(xué)的情況以及其運(yùn)輸?shù)奶厥庑再|(zhì)等方面公認(rèn)的技術(shù)原因，需要采取防止海洋油污的特殊強(qiáng)制辦法”，其專門針對(duì)油污的操作性排放，為保護(hù)封閉和半封閉海域而專門設(shè)計(jì)。[6]“特別區(qū)域”與海洋保護(hù)區(qū)的內(nèi)涵不僅差別較大，而且根據(jù)附件一第10條第1款規(guī)定“就本附則而言，特殊區(qū)域?yàn)榈刂泻^(qū)域、波羅的海區(qū)域、黑海區(qū)域、紅海區(qū)域、‘海灣’區(qū)域，亞丁灣區(qū)域和南極區(qū)域”可知，其在地理范圍上存在明顯的局限性。因此，日常經(jīng)常被混淆或混用的兩項(xiàng)制度主要是海洋保護(hù)區(qū)與“特別敏感海域”，但二者之間實(shí)際上存在以下明顯區(qū)別：(1)海洋保護(hù)區(qū)的存在依賴于生態(tài)養(yǎng)護(hù)這一根本目標(biāo)，正如有學(xué)者提出“自然保護(hù)是海洋保護(hù)區(qū)立法的首要目標(biāo)，如果不這樣做或沒有將其放在優(yōu)先位置，海洋保護(hù)區(qū)的建立將是空洞的政治姿態(tài)”。[4]而特別敏感海域雖然在功能上會(huì)間接發(fā)揮養(yǎng)護(hù)的結(jié)果，但設(shè)立的起點(diǎn)是為了防止船只航行而帶來的不利影響，預(yù)防性特征明顯，正如有觀點(diǎn)認(rèn)為其是“從船舶交通特性與自然因素兩方面，圍繞海上航運(yùn)活動(dòng)而實(shí)施的”。[7](2)根據(jù)國(guó)際海事組織(International Maritime Organization，簡(jiǎn)稱IMO)1991年出臺(tái)并于2005年修訂的《特別敏感海域的指定和確定指南》(Revised Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas，以下簡(jiǎn)稱《特別敏感海域指南》)可知，其中確定特別敏感海域三大標(biāo)準(zhǔn)之一的生態(tài)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)(另兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)分別為社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)和教育標(biāo)準(zhǔn))要求擬申請(qǐng)海域的生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)具有唯一性、依存性、代表性、多樣性、多產(chǎn)性、自然性、完整性、以及脆弱性特征。[8]相比之下，海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立至今并無(wú)如此明確且嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)。(3)根據(jù)《特別敏感海域指南》可知，申請(qǐng)?zhí)貏e敏感海域需要經(jīng)過復(fù)雜且嚴(yán)格的程序性條件，如申請(qǐng)主體只能是國(guó)際海事組織的締約國(guó)；再如，向國(guó)際海事組織提交的申請(qǐng)書中應(yīng)包含對(duì)擬申請(qǐng)海域位置、特殊性和脆弱性的描述，以及擬采取的保護(hù)措施，同時(shí)這些措施必須滿足《特別敏感海域指南》中有關(guān)法律基礎(chǔ)的規(guī)定，如必須通過海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)以及相應(yīng)分委會(huì)的評(píng)估。[8]而相比之下，目前除國(guó)家間通過締約形式共同設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)外，沿海國(guó)單方在其管轄海域內(nèi)設(shè)立保護(hù)區(qū)時(shí)并不受此限制。

(二)海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)規(guī)則的缺失現(xiàn)狀

當(dāng)國(guó)家依據(jù)其在領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)中所享有的管轄權(quán)而設(shè)立保護(hù)區(qū)后，是否會(huì)進(jìn)而獲得特別權(quán)利或能夠施以特別限制？縱觀目前于條文中明確提及“海洋保護(hù)區(qū)”并較有影響力的幾部國(guó)際條約，即1971年《國(guó)際濕地公約》、1975年《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》和1992年《生物多樣性公約》，國(guó)家在其海洋保護(hù)區(qū)中能夠采取的具體措施與管控范圍并不明確。例如，《國(guó)際濕地公約》第4條規(guī)定“締約國(guó)應(yīng)設(shè)置濕地自然保護(hù)區(qū)，無(wú)論該濕地是否已列入名錄，以促進(jìn)濕地和水禽的養(yǎng)護(hù)并應(yīng)對(duì)其進(jìn)行充分的監(jiān)護(hù)”，但未提及任何有關(guān)“促進(jìn)”的具體措施?！侗Ｗo(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》第2條規(guī)定將“自然遺產(chǎn)”界定為“從科學(xué)、保存或自然美角度看具有突出的普遍價(jià)值的天然名勝或明確劃分的自然區(qū)域”，而僅在第4條規(guī)定中要求締約國(guó)應(yīng)盡力做到“采取為確定、保護(hù)、保存、展出和恢復(fù)這類遺產(chǎn)所需的適當(dāng)?shù)姆?、科學(xué)、技術(shù)、行政和財(cái)政措施”。以及《生物多樣性公約》雖然在界定“保護(hù)區(qū)”時(shí)提及“管制”和“管理”，即“一個(gè)劃定地理界限，為達(dá)到特定保護(hù)目標(biāo)而指定或?qū)嵭泄苤坪凸芾淼牡貐^(qū)”，但僅有第8條(a)款規(guī)定“每一締約國(guó)應(yīng)盡可能并酌情建立保護(hù)區(qū)系統(tǒng)或需要采取特殊措施以保護(hù)生物多樣性地區(qū)”，至于在保護(hù)區(qū)內(nèi)能夠采取何種特殊措施亦并未提及。除國(guó)際條約外，為了促進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)的建立，國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟在《海洋保護(hù)區(qū)指南》中具體指出，海洋保護(hù)區(qū)控制人類活動(dòng)的主要方式應(yīng)包括：(1)劃定具體活動(dòng)的邊界，即分區(qū)區(qū)劃，包括劃定非索取區(qū)；(2)每年在某些生物關(guān)鍵生活史階段，或者更長(zhǎng)的時(shí)間，實(shí)施關(guān)閉制度；(3)對(duì)漁業(yè)設(shè)定網(wǎng)目、最大漁獲量和捕撈強(qiáng)度的限制；(4)禁止或限制對(duì)保護(hù)區(qū)的破壞活動(dòng)；(5)實(shí)施許可證制度，控制或限制特定利用者的數(shù)量；(6)根據(jù)環(huán)境容量，限制進(jìn)入保護(hù)區(qū)的人數(shù)。[4]不難看出，這些內(nèi)容主要圍繞在對(duì)漁業(yè)活動(dòng)的限制上，其中與航行權(quán)利最為相關(guān)者只有第4項(xiàng)和第6項(xiàng)規(guī)定，但第4項(xiàng)規(guī)定所指“破壞”活動(dòng)的內(nèi)涵并不具體，而且在主觀上是以“故意”作為必要條件；至于第6項(xiàng)規(guī)定，僅是在數(shù)量上進(jìn)行限制，并未涉及船只的型號(hào)、功能、航線、排放、船速等問題。實(shí)際上，除國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟外，如綠色和平組織、《生物多樣性公約》締約方大會(huì)等國(guó)際組織機(jī)構(gòu)亦均給出了不同的選劃標(biāo)準(zhǔn)，雖然內(nèi)容上有所差異，但總體特征基本一致。

二、沿海國(guó)于該類區(qū)域內(nèi)是否享有特殊管制權(quán)的思考

(一)選擇專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)作為研究地域的原因

國(guó)家在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，根據(jù)《公約》第56條第1款(a)項(xiàng)規(guī)定對(duì)自然資源享有養(yǎng)護(hù)和管理的主權(quán)權(quán)利，根據(jù)第56條第1款(b)項(xiàng)規(guī)定享有關(guān)于“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”方面的管轄權(quán)，以及根據(jù)第194條第5款規(guī)定“按照本部分采取的措施，應(yīng)包括為保護(hù)和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，以及衰竭、受威脅或有滅絕危險(xiǎn)的物種和其他形式的海洋生物的生存環(huán)境，而有很必要的措施”，綜合上述規(guī)定，沿海國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)無(wú)論以養(yǎng)護(hù)和管理自然資源為目標(biāo)，還是以保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)，在設(shè)立特別區(qū)域的權(quán)源上是不存在爭(zhēng)議的。但問題是，凡被確立為海洋保護(hù)區(qū)的水域，一般情況下其中的資源或環(huán)境相比其他水域必然具有特殊性，如更加稀缺或脆弱，國(guó)家除了限制自身行為或其國(guó)民行為外，針對(duì)他國(guó)行為是否將因此獲得特殊的限制權(quán)利，尤其是針對(duì)外國(guó)的航行活動(dòng)？如2009年，美國(guó)曾在其設(shè)立的太平洋諸島保護(hù)區(qū)中禁止未經(jīng)許可的船只來往，但這種做法是否符合國(guó)際法？《公約》作為國(guó)際海洋法領(lǐng)域的“大憲章”，其相關(guān)規(guī)定對(duì)國(guó)家的海洋行動(dòng)具有重要指導(dǎo)意義，然而在整部條約中并未明確出現(xiàn)“海洋保護(hù)區(qū)”的措辭及其相關(guān)措施，故而理論上講，國(guó)家在其海洋保護(hù)區(qū)中行使權(quán)利的上限似乎不能夠超越其權(quán)源范圍，即《公約》賦予沿海國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)養(yǎng)護(hù)和管理自然資源，以及保護(hù)海洋環(huán)境所能采取措施的范圍。

相比而言，上述問題在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)領(lǐng)域內(nèi)最具探討價(jià)值，如在領(lǐng)海中，非沿海國(guó)雖然享有無(wú)害通過權(quán)，但根據(jù)《公約》相關(guān)規(guī)定，行使該權(quán)利的自由空間非常狹小，不僅第18條規(guī)定“通過的意義”要求非沿海國(guó)應(yīng)以通過為目的迅速進(jìn)行且繼續(xù)不停，而且在環(huán)境保護(hù)方面：第19條規(guī)定“無(wú)害通過的意義”確立的12類“非無(wú)害”行為”中包括“違反本公約規(guī)定的任何故意和嚴(yán)重的污染行為”；第21條規(guī)定“沿海國(guó)關(guān)于無(wú)害通過的法律和規(guī)章”中授權(quán)沿海國(guó)可依《公約》和其他國(guó)際法規(guī)則，制定關(guān)于無(wú)害通過的立法事項(xiàng)中包括“養(yǎng)護(hù)海洋生物資源”；以及第22條規(guī)定“領(lǐng)海內(nèi)的海道和分道通航制”的第2款提出“特別是沿海國(guó)可要求油輪、核動(dòng)力船只和載運(yùn)核物質(zhì)或材料或其他本質(zhì)上危險(xiǎn)或有毒物質(zhì)或材料的船只只在上述海道通過”。(1)此處“海道”是指《公約》第22條第1款規(guī)定中“沿海國(guó)考慮到航行安全認(rèn)為必要時(shí)，可要求行使無(wú)害通過其領(lǐng)海權(quán)利的外國(guó)船只使用其為管制船只通過而指定或規(guī)定的海道和分道通航制”。顯然，即便國(guó)家不在其領(lǐng)海保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)立特殊的航行制度，但仍然享有諸多權(quán)力可用來限制他國(guó)行為。至于公海，由于“航行自由原則”的存在，除非國(guó)家之間通過協(xié)議以相互限制，否則亦不存在太大爭(zhēng)議。

而在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，雖然第194條第1款規(guī)定允許國(guó)家為“防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染，可在適當(dāng)情形下個(gè)別或聯(lián)合地采取一切必要措施”，但這些措施必須“符合本公約”且“盡力協(xié)調(diào)它們的政策”；而作為非沿海國(guó)，只要“在本公約有關(guān)規(guī)定的限制下”，則可依據(jù)《公約》第58條第1款規(guī)定“在他國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有第87條所指的航行和飛越的自由”。因此，必然需要明確《公約》所設(shè)置的限制都有哪些？根據(jù)《公約》第211條第5款規(guī)定：“沿海國(guó)為第六節(jié)所規(guī)定的執(zhí)行的目的，可對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制定法律和規(guī)章，以防止、減少和控制來自船只的污染……”進(jìn)而查詢第220條規(guī)定“沿海國(guó)的執(zhí)行”，可采取措施的范圍應(yīng)包括：展開調(diào)查(第220條第2、5款規(guī)定)，提起司法程序(第220條第1、2、6款規(guī)定)，進(jìn)行拘留(第220條第2、6款規(guī)定)，要求提供情報(bào)(第220條第3、4、5款規(guī)定)。此外，《公約》在第211條第1款規(guī)定中賦予國(guó)家可通過主管國(guó)際組織或協(xié)議的方式對(duì)公約規(guī)則進(jìn)行補(bǔ)充，其中明確提及“定線制度”，即“各國(guó)應(yīng)通過主管國(guó)際組織或一般外交會(huì)議采取行動(dòng)，制訂國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，以防止、減少和控制船只對(duì)海洋環(huán)境的污染，并于適當(dāng)情形下以同樣方式促進(jìn)對(duì)劃定制度的采用……”但通過其他國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)所補(bǔ)充的措施，一方面僅限于主管國(guó)際組織的締約國(guó)或其他協(xié)定的締約國(guó)之間，同時(shí)，目前在海洋保護(hù)區(qū)方面并無(wú)采取措施的專門規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)誕生。

(二)關(guān)于特殊權(quán)利存在與否的爭(zhēng)議及分析

為了探尋有關(guān)海洋保護(hù)區(qū)的特殊規(guī)定，有學(xué)者將目光集中于《公約》第211條“來自船只的污染”第6款(a)項(xiàng)這一特殊規(guī)則的身上，其主要內(nèi)容為：“如果第1款所指的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)不足以適應(yīng)特殊情況，又如果沿海國(guó)有合理根據(jù)認(rèn)為其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)某一明確劃定的特定區(qū)域，因與其海洋學(xué)和生態(tài)條件有關(guān)的公認(rèn)技術(shù)理由，以及該區(qū)域的利用或其資源的保護(hù)及其在航運(yùn)上的特殊性質(zhì)，要求采取防止來自船只的污染的特別強(qiáng)制性措施，該沿海國(guó)通過主管國(guó)際組織與任何其他有關(guān)國(guó)家進(jìn)行適當(dāng)協(xié)商后，可就該區(qū)域向該組織送發(fā)通知，提出所依據(jù)的科學(xué)和技術(shù)證據(jù)，以及關(guān)于必要的回收設(shè)施的情報(bào)……”

由于該款規(guī)定中出現(xiàn)了“特定區(qū)域”(Cearly Defined Area)一詞，有觀點(diǎn)認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)便是《國(guó)際防止船只造成污染公約》中的“特別區(qū)域”。[9]暫且不論“特定區(qū)域”(Clearly Defined Area)與“特別區(qū)域”(Special Areas)在中英文措辭上均存在差異，而且正如前文所述，“特別區(qū)域”與“海洋保護(hù)區(qū)”的內(nèi)涵差別較大，且適用范圍較為狹窄，無(wú)論在各方面上均很難將二者相等同，《1982年<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>評(píng)注》中認(rèn)為“第211條第6款規(guī)定中使用的‘特定區(qū)域’一語(yǔ)絕不應(yīng)與1973年《國(guó)際防止船只造成污染公約》中出現(xiàn)的同一術(shù)語(yǔ)相混淆”，原因是“在這些領(lǐng)域可以采取的措施互不相同，“73/78防污公約”中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)更具限制性”。[10](P173,P189)對(duì)此，也有學(xué)者同樣提出反對(duì)意見，認(rèn)為“‘特別區(qū)域’僅是對(duì)船只的排放行為適用更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，而《公約》第211條第6款(a)項(xiàng)規(guī)定中所指的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)范圍應(yīng)當(dāng)更加寬泛”，但卻主張“特定區(qū)域”中至少應(yīng)當(dāng)部分包括“特別敏感海域”概念的表達(dá)，即如果國(guó)際海事組織宣布一個(gè)地區(qū)為“特別敏感海域”，各國(guó)應(yīng)當(dāng)尊重該組織為保護(hù)該區(qū)域所采取的所有保護(hù)性措施。同時(shí)，雖然國(guó)際海事組織的措施僅具有建議效力，但根據(jù)1974年《國(guó)際海上人命安全公約》(International Convention for Safety of Life at Sea簡(jiǎn)稱“SOLAS”)中分航道通行制度對(duì)締約國(guó)所具有的拘束力以及該公約自身所具有的影響力，沿海國(guó)的申請(qǐng)只要獲得該組織的同意，便可以立法禁止其他國(guó)家在特定海域中通行。[11]

本文認(rèn)為，上述觀點(diǎn)實(shí)際上并未正面討論沿海國(guó)是否將因?yàn)樵谄鋵俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)設(shè)立保護(hù)區(qū)而針對(duì)他國(guó)航行活動(dòng)享有特殊權(quán)利的問題，而是在試圖通過解釋“特別區(qū)域”的概念來引入“特別敏感海域”制度，換言之，即認(rèn)為只有當(dāng)國(guó)家所設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)同時(shí)亦滿足《特別敏感海域指南》中確立“特別敏感海域”的條件時(shí)，國(guó)家在該片海域中方才具有限制他國(guó)航行的特殊權(quán)利。然而，亦正如前文所述，“特別敏感海域”與“海洋保護(hù)區(qū)”雖然看似相近，但本質(zhì)上乃是兩個(gè)不同制度。同時(shí)，由于“特別敏感海域”的構(gòu)成條件非?？量?，至今全球只有17個(gè)海域獲得指定，而且其中有4個(gè)是由國(guó)家聯(lián)合申請(qǐng)獲批。(2)International Maritime Organization, Particularly Sensitive Sea Areas: List of adopted PSSAs, http://www.imo.org/en/OurWork/Environment/PSSAs/Pages/Default.aspx, 2019-10-19 visited.如果國(guó)家選擇劃定保護(hù)區(qū)的海域同時(shí)兼具獲批“特別敏感海域”的條件，那么其直接申請(qǐng)成為無(wú)論在制度上還是實(shí)踐中均更為成熟的后者即可，而且如果涉及爭(zhēng)議海域，國(guó)家間根據(jù)《特別敏感海域指南》中有關(guān)“共同利益”規(guī)則的要求進(jìn)行聯(lián)合申請(qǐng)，還將有利于加強(qiáng)爭(zhēng)議各方之間的合作與互信。[8]正如目前就澳大利亞在大堡礁海洋保護(hù)區(qū)中針對(duì)航行活動(dòng)設(shè)置進(jìn)入許可、強(qiáng)制引航、噸位限制、強(qiáng)制報(bào)告等措施，[12]有觀點(diǎn)認(rèn)為這將引發(fā)其他國(guó)家對(duì)航行自由的擔(dān)憂，但實(shí)際上大堡礁海洋保護(hù)區(qū)早在1990年便已獲批成為“特別敏感海域”。

此外，是否可以直接將第211條第6款(a)項(xiàng)規(guī)定中的“特定區(qū)域”與“海洋保護(hù)區(qū)”等同視之，即《公約》僅是針對(duì)“海洋保護(hù)區(qū)”的概念使用了另一種表達(dá)方式？本文并不贊同這種理解：(1)“海洋保護(hù)區(qū)”提出的時(shí)間早于第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議十幾年，雖然至今概念并不統(tǒng)一，但在稱謂上的變化卻并不明顯，尤其這一措辭的擬定顯然建立在“保護(hù)區(qū)”的基礎(chǔ)之上，而“保護(hù)區(qū)”制度在世界各國(guó)立法中存在的時(shí)間明顯更早，因而《公約》如要在第211條第6款(a)項(xiàng)規(guī)定中專門設(shè)置有關(guān)“海洋保護(hù)區(qū)”的制度，不可能在措辭上出現(xiàn)如此顯著的差異。(2)第211條第6款(a)項(xiàng)中規(guī)定：“……該組織收到這種通知后，應(yīng)在12個(gè)月內(nèi)確定該區(qū)域的情況與上述要求是否相符。如果該組織確定是符合的，該沿海國(guó)即可對(duì)該區(qū)域制定防止、減少和控制來自船只的污染的法律和規(guī)章，實(shí)施通過主管國(guó)際組織使其適用于各特別區(qū)域的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)或航行辦法。在向該組織送發(fā)通知滿15個(gè)月后，這些法律和規(guī)章才可適用于外國(guó)船只。”可見沿海國(guó)如要在“特定區(qū)域”中采取“特別強(qiáng)制性措施”，至少要等待15個(gè)月，所以該項(xiàng)規(guī)定并不能有效應(yīng)對(duì)突發(fā)性或臨時(shí)性事件，而海洋保護(hù)區(qū)無(wú)論在關(guān)鍵設(shè)計(jì)還是發(fā)展方向上均應(yīng)具備這種彈性功能。[13](P7)(3)根據(jù)《1982年<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>評(píng)注》可知，《公約》第211條的擬定源于國(guó)家間認(rèn)為處理來自船只的污染問題時(shí)，不應(yīng)再將管轄權(quán)僅僅交給船旗國(guó)，而是適當(dāng)擴(kuò)大沿海國(guó)的權(quán)力。其中第6款規(guī)定最早是在1974年第二期會(huì)議上由10個(gè)國(guó)家聯(lián)合提出的保全海洋環(huán)境的區(qū)劃辦法中出現(xiàn)，之后歷經(jīng)多次會(huì)議的討論與修改而最終定型。其避免了承認(rèn)任何習(xí)慣上制定管制規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的船旗國(guó)管轄權(quán)以外的權(quán)力所產(chǎn)生干擾海洋航行自由的問題，國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家法律和規(guī)章之間的平衡反映了維護(hù)全球航行和全球生態(tài)系統(tǒng)完整性的愿望。[10]該款規(guī)定設(shè)置的目的，根本上是為了對(duì)沿海國(guó)管轄權(quán)不足的補(bǔ)充，但同時(shí)考慮到非沿海國(guó)的航行權(quán)，故通過主管國(guó)際組織作為居間平衡者而存在。所謂“某一明確劃定的特定區(qū)域”，既可能是沿海國(guó)早已在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)劃定存在的區(qū)域，亦可能是其在鑒于情況非同尋常時(shí)為了采取“特別強(qiáng)制性措施”而臨時(shí)劃定的區(qū)域，但如果從目的解釋的角度來看顯然后者更為合理，進(jìn)一步可得出該款規(guī)定并非是針對(duì)特殊區(qū)域的存在所專門設(shè)置，而是針對(duì)特殊情況的出現(xiàn)所附帶運(yùn)行。正如《公約》第234條“冰封區(qū)域”的規(guī)定一般，(3)即“沿海國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?，這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形對(duì)航行造成障礙或特別危險(xiǎn)，而且海洋環(huán)境污染可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大的損害或無(wú)可挽救的擾亂”。冰封區(qū)域周邊的沿海國(guó)假如在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中設(shè)立了海洋保護(hù)區(qū)，看似其將具有更為特殊的管轄權(quán)限，但這種權(quán)利其實(shí)與海洋保護(hù)區(qū)的存在并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，而是源于此區(qū)域自身的特殊性。綜合上述，在《公約》中不存在匹配海洋保護(hù)區(qū)的專門制度，正如有學(xué)者鑒于這種情況而指出，為了充分確保海洋保護(hù)區(qū)免受航運(yùn)活動(dòng)的影響，沿海國(guó)可以對(duì)“普遍接受的國(guó)際規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行更深入的解釋，或者基于對(duì)生物資源的主權(quán)權(quán)利所能采取措施的法律基礎(chǔ)進(jìn)行更加廣泛的解釋。[14]

三、沿海國(guó)于該類區(qū)域內(nèi)應(yīng)對(duì)外國(guó)航行問題的路徑

(一)理清“航行”內(nèi)涵具有重要基礎(chǔ)價(jià)值

根據(jù)上文分析，沿海國(guó)即便在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，但由于《生物多樣性公約》等國(guó)際條約缺乏具體規(guī)則，同時(shí)在《公約》的框定下，對(duì)非沿海國(guó)航行活動(dòng)的管制并不具有顯著區(qū)別于其他一般水域的特殊權(quán)利。近年來，對(duì)于如何可將一片海域視為“海洋保護(hù)區(qū)”，尤其是該區(qū)域的強(qiáng)度與功效問題在國(guó)際上產(chǎn)生了很大爭(zhēng)議，為此國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟于2018年專門發(fā)布了《全球海洋保護(hù)區(qū)的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》以供參考，但亦未解決本文問題。而國(guó)家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)通過立法設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)的實(shí)踐歷史較短，1999年時(shí)全球只有15個(gè)海洋保護(hù)區(qū)是建立在國(guó)家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，若僅以個(gè)別國(guó)家的做法來證成習(xí)慣國(guó)際法仍缺乏堅(jiān)實(shí)根基。同時(shí)，正如有學(xué)者認(rèn)為在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的缺陷中包括沒有明確“航行和飛越自由”的“質(zhì)量”，為解釋《公約》留下了很大彈性空間，[15]非沿海國(guó)借此對(duì)“航行自由”的過度解釋亦增加了該問題的復(fù)雜性。查詢當(dāng)前國(guó)內(nèi)外與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行問題相關(guān)的研究成果來看，主要涉及沿海國(guó)的管制與非沿海國(guó)一般船只的通過(如運(yùn)輸貨物的商船)、特殊船只的通過(如油輪、核動(dòng)力船只、載運(yùn)核物質(zhì)或材料或其他本質(zhì)上危險(xiǎn)或有毒物質(zhì)或材料的船只)、軍事船只的通過(其中又分為軍事船只的單純穿行與軍事船只進(jìn)行測(cè)量、演習(xí)、試驗(yàn)及調(diào)查等活動(dòng))之間的關(guān)系。作為非沿海國(guó)，自然希求借助“航行自由”這面大旗為其在他國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)盡可能多的活動(dòng)提供“傘狀保護(hù)”，但作為沿海國(guó)則必須將“航行活動(dòng)”與“借助航行所實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)”之間的關(guān)系進(jìn)行區(qū)別，進(jìn)而限制“航行自由”的適用空間。目前，大量文獻(xiàn)中卻是將這些活動(dòng)視為一體，故導(dǎo)致在理論批駁時(shí)不僅所選取的法律依據(jù)差異較大，并且體系較為混亂。因此，本文認(rèn)為若要解決前述問題，首先需要進(jìn)一步理清“航行”的內(nèi)涵。

關(guān)于“航行”一詞，中文如《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》(第七版)將其界定為“船在水上行駛”，[16](P517)而“Navigation”如在《布萊克法律詞典》中為“航行船只在水上的活動(dòng)”(The Act of Sailing Vessels on Water)，[17]雖然在中英文的釋義中均未具體排除不屬于“航行”范疇的行為，但卻明確表達(dá)了這種活動(dòng)必須是以“行進(jìn)”作為主要特征。但問題是，由于《公約》并沒有對(duì)“航行自由”給予明確解釋，而不少觀點(diǎn)認(rèn)為既然在公海部分中集中體現(xiàn)了“海洋自由原則”，該原則傳統(tǒng)的內(nèi)涵中又包括軍事活動(dòng)，那么如今自然是承襲了軍事活動(dòng)的自由，同時(shí)根據(jù)第58條第1款規(guī)定，只要在《公約》限制之外，非沿海國(guó)的航行權(quán)利在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)與公海一致，并進(jìn)而可得出從事軍事活動(dòng)的合法性結(jié)論。例如，國(guó)外有學(xué)者認(rèn)為“依據(jù)《公約》第58條和第87條規(guī)定，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的‘航行和飛越自由’以傳統(tǒng)的公海自由為基礎(chǔ)，而公海航行飛越自由在歷史上曾經(jīng)包括軍事活動(dòng)”。[18]但通過對(duì)“海洋自由”的發(fā)展歷史進(jìn)行追溯可知，其在胡果·格勞秀斯(Hugo Grotius)時(shí)代主要是指航行自由與運(yùn)輸自由，而后隨時(shí)間發(fā)展衍生出捕魚自由與飛越自由，[19]再至1958年《公海公約》時(shí)，“海洋自由”雖然體現(xiàn)于公海領(lǐng)域，但“公海自由”在其第2條規(guī)定中被明確拆分為“航行自由、捕魚自由、鋪設(shè)海底電纜與管道自由、飛越自由”與“國(guó)際法一般原則所承認(rèn)之其他自由”，《公約》則在此基礎(chǔ)上補(bǔ)充了“建造國(guó)際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由”與“科學(xué)研究的自由”。由此可以得出如下兩個(gè)結(jié)論：(1)有關(guān)“公海自由”的規(guī)則已從自然法走向?qū)嵲诜ǎ以趦?nèi)涵上具有顯著變化，此時(shí)如果以自然法時(shí)期的內(nèi)涵來解釋變化后實(shí)在法的內(nèi)涵明顯是不合理的，而是應(yīng)當(dāng)在1969年《維也納條約法公約》所確立的相關(guān)規(guī)則下進(jìn)行條約解釋。正如有觀點(diǎn)所指出的那樣，不僅《公約》中關(guān)于“公海自由”的整體規(guī)定與《公海公約》中的“公海自由”不同，而且其中每一項(xiàng)具體自由都與《公約》中支配這些自由活動(dòng)的其他條款中所規(guī)定的義務(wù)并存。[20](P153)(2)雖然“海洋自由”最初與“航行自由”大致相等，但逐漸二者之間開始存在區(qū)別，至《公海公約》時(shí)，以“公海自由”所代表的“海洋自由”已經(jīng)與之前大不相同，即進(jìn)行了相當(dāng)?shù)募?xì)化，尤其是其他幾項(xiàng)自由明顯與航行并非直接相關(guān)。因此，當(dāng)前如要對(duì)“航行自由”的內(nèi)涵進(jìn)行解釋，首先應(yīng)當(dāng)是將其置于“公海自由”的范疇下，而在對(duì)“公海自由”的內(nèi)涵進(jìn)行解釋時(shí)則應(yīng)當(dāng)處于《公約》的體系之下。

回歸《公約》體系，第87條第1款規(guī)定中的“航行自由”同時(shí)是與飛越自由、鋪設(shè)海底電纜和管道的自由、建造國(guó)際法所容許的人工島嶼和其他設(shè)施的自由、捕魚自由、科學(xué)研究自由這些權(quán)利相并列的。而在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，根據(jù)第58條第1款規(guī)定，“航行和飛越自由”是與“鋪設(shè)海底電纜和管道的自由”一并作為非沿海國(guó)權(quán)利，同時(shí)與沿海國(guó)關(guān)于自然資源、人工島嶼、環(huán)境保護(hù)及科學(xué)研究的管轄權(quán)利相互獨(dú)立。即便第19條第2款規(guī)定針對(duì)“無(wú)害通過”列舉了12項(xiàng)“非無(wú)害”行為，但亦沒有明確將這些活動(dòng)歸入“航行”范疇之中，特別是最后一項(xiàng)明確提出“與通過沒有直接關(guān)系的任何其他活動(dòng)”更足以證明“航行”在《公約》中是單獨(dú)設(shè)立的一項(xiàng)權(quán)利，應(yīng)具有明確邊界。同時(shí)，回顧第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的談判歷史，該款規(guī)定在本文上的變化是：最初的提案中僅提及航行、飛越以及鋪設(shè)海底電纜和管道的自由；至1975年第三期會(huì)議上，在上述權(quán)利之后補(bǔ)充了“以及其他與航行和通信有關(guān)的、符合國(guó)際法的對(duì)海洋的使用的自由；即便在1976年第五期會(huì)議上，內(nèi)陸國(guó)和地理不利國(guó)家集團(tuán)建議刪除前述補(bǔ)充規(guī)定，理由是認(rèn)為“這將導(dǎo)致一些面向其他國(guó)家開放的、符合國(guó)際法的對(duì)海洋的使用變得不合格了”，但至1977年“非正式綜合協(xié)商案文”中，不但沒有采納該項(xiàng)提議，反而將之更加明確地修改并附帶舉例為“以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國(guó)際合法用途，諸如同船舶和飛機(jī)的操作及海底電纜和管道的使用有關(guān)的并符合本公約其他規(guī)定的那些用途”，對(duì)此，巴西、佛得角、烏拉圭和意大利均在簽署《公約》時(shí)發(fā)表意見認(rèn)為該款規(guī)定排除了非沿海國(guó)進(jìn)行軍事活動(dòng)的自由。[21](P508-515)從上述歷程可以看出，談判方在擬定文本時(shí)明顯在對(duì)“航行自由”的解釋空間進(jìn)行限縮而非擴(kuò)大或留存。軍事活動(dòng)即便在傳統(tǒng)的“航行自由原則”中具有合法地位，但至《公約》時(shí)最多處于第87條規(guī)定中的“其他”權(quán)利之內(nèi)，否則根本無(wú)法解釋為何其他與單純航行不具有直接關(guān)聯(lián)的活動(dòng)要進(jìn)行獨(dú)立區(qū)分，而軍事活動(dòng)卻仍然可以保留在“航行自由”的范疇內(nèi)，非沿海國(guó)在他國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的有限“航行自由”僅是比照第87條第1款(a)項(xiàng)規(guī)定中的“航行自由”，其中不能包括軍事活動(dòng)。此外，如果不將與單純航行無(wú)關(guān)的活動(dòng)與之進(jìn)行明確分離，亦將造成專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)“剩余權(quán)利”范圍的混亂，絕大部分行為的性質(zhì)將會(huì)不再屬于“剩余權(quán)利”。因此，沿海國(guó)在其海洋保護(hù)區(qū)中應(yīng)區(qū)別對(duì)待兩類“航行活動(dòng)”：一類是單純的航行，即《公約》中所獨(dú)立確認(rèn)，與“通過”或“穿過”存在直接關(guān)系的活動(dòng)(包括停船、下錨等)；另一類則是廣義的航行，即在《公約》中并未明確規(guī)定，非沿海國(guó)妄圖借助“航行自由”賦予其合法地位的活動(dòng)，如海洋大國(guó)一般將其目的解釋為維護(hù)全球安全和穩(wěn)定所依賴的航行自由，[22]美國(guó)則主張軍事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)是“與這些自由有關(guān)的海洋其他國(guó)際合法用途”。[23]如此理解不但有違《公約》體系，而且亦不符合相關(guān)文本在演變過程中所體現(xiàn)出的“限制”目的。對(duì)此，曾有學(xué)者將外國(guó)軍事船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的活動(dòng)明確區(qū)分為“正常模式”穿越與軍事演習(xí)。[24]

(二)針對(duì)兩類“航行”活動(dòng)的區(qū)別措施

1、關(guān)于單純的航行活動(dòng)，鑒于中國(guó)目前正逐步從近海走向遠(yuǎn)洋，未來需要更加廣闊的活動(dòng)空間，面臨全球?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量激增的情況，過度推行限制性規(guī)則，一方面較難突破本文第二部分中《公約》所確立的界限，另一方面則是對(duì)自身的發(fā)展進(jìn)行潛在限制。但這并非表明沿海國(guó)便不能有所作為：

(1)既然海洋保護(hù)區(qū)相較普通水域存在一定特殊性，沿海國(guó)不但應(yīng)充分行使《公約》在環(huán)境保護(hù)方面賦予的管轄權(quán)利，而且在符合條件時(shí)有必要積極申請(qǐng)成為“特別區(qū)域”“特別敏感海域”“特定區(qū)域”。(2)《公約》通過適當(dāng)顧及沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)限制了軍艦在他國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的活動(dòng),[25]但需明確《公約》在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域通過第56條第2款與第58條第3款規(guī)定所設(shè)置的是“相互適當(dāng)顧及規(guī)則”。(4)即“沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)顧及其他國(guó)家的權(quán)利和義務(wù)……；各國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)……”。由于《公約》未對(duì)“適當(dāng)顧及”的具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)定，[26]因而導(dǎo)致其在實(shí)踐中發(fā)揮的作用十分有限。在通過擴(kuò)展管轄權(quán)以對(duì)單純航行活動(dòng)進(jìn)行管制方面的空間非常有限時(shí)，沿海國(guó)可考慮采用“以退為進(jìn)”的方式主動(dòng)為非沿海國(guó)預(yù)留“適當(dāng)顧及”對(duì)方權(quán)利的機(jī)會(huì)，如提前制定周密的管理計(jì)劃，《海洋保護(hù)區(qū)指南》認(rèn)為一項(xiàng)管理計(jì)劃的詳細(xì)內(nèi)容中應(yīng)當(dāng)包括對(duì)過去、現(xiàn)在和將來可能產(chǎn)生的威脅及管理上的矛盾的總結(jié)，其中應(yīng)進(jìn)一步包括“潛在沖突”，即“海洋保護(hù)區(qū)邊界內(nèi)的和邊界附近海區(qū)特有的潛在矛盾應(yīng)當(dāng)描述”，而在“管理政策”上則應(yīng)當(dāng)“認(rèn)真對(duì)待威脅和矛盾，并規(guī)定其解決辦法”。[4]再如，沿海國(guó)可提前公布或主動(dòng)對(duì)將要途經(jīng)的船只通報(bào)保護(hù)區(qū)的相關(guān)情況。(3)靈活把握“限制”程度。特別是針對(duì)外國(guó)軍事船只的航行，由于其不同于民用船只，即便宣稱是單純通過，但沿海國(guó)一般難以確信其目的，并會(huì)感到安全上的威脅。目前學(xué)界在此問題上多數(shù)主張通過“和平利用海洋原則”進(jìn)行抗議，但其在實(shí)踐中的效果略顯單薄。雖然根據(jù)前文已知，《公約》在十二部分第六節(jié)“執(zhí)行”，第211第1款及第6款(a)項(xiàng)規(guī)定中對(duì)強(qiáng)制性措施著重進(jìn)行了限制，而實(shí)際上還存在如監(jiān)視、識(shí)別等在程度上相對(duì)較低的限制性行為，雖然《公約》并未明確提及，但根據(jù)第194條第1款規(guī)定可知，沿海國(guó)有權(quán)在“適當(dāng)情形下個(gè)別或聯(lián)合地采取一切符合本公約的必要措施，防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染……”，且《公約》序言提及“本公約未予規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)繼續(xù)以一般國(guó)際法的規(guī)則和原則為準(zhǔn)據(jù)”。因此，正如有觀點(diǎn)認(rèn)為防空識(shí)別區(qū)的有效性來源于國(guó)際法不禁止與各國(guó)予以容忍的情況，其中后者僅需要在手段與限度方面加以注重。[27](P50-57)扣除《公約》較為謹(jǐn)慎對(duì)待的航行措施外，本文認(rèn)為只要在合理程度內(nèi)，沿海國(guó)完全可以采取一定的其他限制措施，如《海洋保護(hù)區(qū)指南》中亦提出“除非達(dá)到目標(biāo)所絕對(duì)必要的，不要輕易禁止或限制任何一種活動(dòng)”。[4]能夠支持本觀點(diǎn)的依據(jù)還有《公約》本身在“限制”問題上存在較大彈性，如第211條第4款規(guī)定：“沿海國(guó)在其領(lǐng)海內(nèi)行使主權(quán)，可制定法律和規(guī)章，以防止、減少的控制外國(guó)船只，包括行使無(wú)害通過權(quán)的船只對(duì)海洋的污染。按照第二部分第三節(jié)的規(guī)定，這種法律和規(guī)章不應(yīng)阻礙外國(guó)船只的無(wú)害通過?！钡灰窃趫?zhí)行法律和規(guī)章，又如何能夠絕對(duì)地不造成任何阻礙？目前，世界上不少國(guó)家進(jìn)行過類似實(shí)踐，如法國(guó)、西班牙等國(guó)均對(duì)船齡超過15年的油輪進(jìn)入其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)定了限制，摩洛哥要求這種船只進(jìn)入其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之前必須事先通知；[28]澳大利亞于2004年明確宣布建立海事識(shí)別制度，即按照進(jìn)入距離澳方海岸1000海里、500海里和200海里的不同情況，分別要求外國(guó)船只提供不同信息以便查驗(yàn)和識(shí)別。[29]

2、關(guān)于廣義的航行活動(dòng)，實(shí)際上其并非真正意義上的航行問題，而應(yīng)是沿海國(guó)行使環(huán)境保護(hù)管轄權(quán)與非沿海國(guó)主張“剩余權(quán)利”的關(guān)系問題，但學(xué)界卻一般將之混合對(duì)待，如有觀點(diǎn)提出“目前海洋法中最主要的剩余權(quán)利爭(zhēng)議問題包括，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事活動(dòng)問題，即一國(guó)在另一國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行軍事和情報(bào)搜集活動(dòng)時(shí)，是否擁有航行權(quán)利和沿海國(guó)是否應(yīng)對(duì)這些活動(dòng)進(jìn)行限制的問題”。[30]此問題與我國(guó)關(guān)系十分密切，近年來外國(guó)在我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)一直非常頻繁，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)等國(guó)家年均約出動(dòng)上百艘次偵測(cè)船對(duì)我國(guó)抵近偵測(cè)，[31]海洋保護(hù)區(qū)制度的發(fā)展確有可能成為我國(guó)破解該問題的有效路徑之一：

(1)理論上，當(dāng)沿海國(guó)與非沿海國(guó)所依據(jù)的權(quán)利均來源于《公約》并在同一片海域如專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)發(fā)生沖突時(shí)，雙方的權(quán)利均為法定且在并未明確何者優(yōu)先的情況下，作為平等權(quán)利理應(yīng)相互適當(dāng)顧及。但所謂“剩余權(quán)利”，根據(jù)《公約》第59條規(guī)定可知，一方面其乃是“在本公約未將在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的權(quán)利或管轄權(quán)歸屬于沿海國(guó)或其他國(guó)家……”，非沿海國(guó)所主張的權(quán)利尚處于待定狀態(tài)；另一方面，當(dāng)“剩余權(quán)利”之間出現(xiàn)沖突時(shí)“應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上參照一切有關(guān)情況，考慮到所涉利益分別對(duì)有關(guān)各方和整個(gè)國(guó)際社會(huì)的重要性，加以解決”，即只有沿海國(guó)與非沿海國(guó)行使“剩余權(quán)利”發(fā)生沖突時(shí)，二者的權(quán)利方處于平等地位。換言之，當(dāng)沿海國(guó)主張的法定環(huán)境保護(hù)權(quán)利與非沿海國(guó)主張的“剩余權(quán)利”之間產(chǎn)生沖突時(shí)，后者在適用上理應(yīng)讓位于前者。(2)積極推動(dòng)習(xí)慣國(guó)際法的發(fā)展以限制海洋保護(hù)區(qū)中的軍事活動(dòng)。正像有學(xué)者認(rèn)為針對(duì)“剩余權(quán)利”，只能通過國(guó)家實(shí)踐才可以得到澄清，即國(guó)家實(shí)踐對(duì)于確定沿海國(guó)的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)，以及第三國(guó)的權(quán)利義務(wù)界限具有決定性作用”。[32]例如，孟加拉國(guó)、佛得角、越南、巴基斯坦、厄瓜多爾、烏拉圭、朝鮮、巴西、秘魯、馬來西亞、印度和馬爾代夫等國(guó)家或堅(jiān)持主張《公約》并不允許在他國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事活動(dòng)，或通過立法禁止該項(xiàng)行為。[33]再如，由美國(guó)專家參與編寫的2005年《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行與飛越指南》雖無(wú)法律效力，但目前卻是在相關(guān)領(lǐng)域中頗具影響的參考標(biāo)準(zhǔn)，其第2部分“沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)”第2條(d)款規(guī)定“沿海國(guó)有權(quán)臨時(shí)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的特定海域限制航行自由，如海洋保護(hù)區(qū)”，特別是第5條(g)款第(4)項(xiàng)規(guī)定“他國(guó)不得在沿海國(guó)根據(jù)《公約》第194條第5款規(guī)定宣布的海洋公園或海洋保護(hù)區(qū)中進(jìn)行軍事活動(dòng)”。[34]從越來越多的科學(xué)文獻(xiàn)、政策報(bào)告和行政聲明中表達(dá)的觀點(diǎn)來看，當(dāng)前完善國(guó)際法律體系，為海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展提供全面且協(xié)調(diào)的需求，相比以往表現(xiàn)得無(wú)比強(qiáng)烈，[35]因而相較于在整個(gè)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中禁止外國(guó)的軍事活動(dòng)，在海洋保護(hù)區(qū)中通過國(guó)家行為以及權(quán)威國(guó)際組織機(jī)構(gòu)的決議等途徑推進(jìn)習(xí)慣國(guó)際法的形成，理應(yīng)會(huì)簡(jiǎn)單許多。

四、余論

現(xiàn)今國(guó)際上存在一種設(shè)立大型海洋保護(hù)區(qū)的趨勢(shì)，甚至部分國(guó)家設(shè)置海洋保護(hù)區(qū)的面積相當(dāng)于覆蓋其整個(gè)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，如庫(kù)克群島于2017年指定了大約200萬(wàn)平方公里的海洋公園，[2]如此做法極易引發(fā)沿海國(guó)與非沿海國(guó)之間的矛盾，反而難以達(dá)到生態(tài)養(yǎng)護(hù)的目的?！吧埔狻笔且豁?xiàng)在國(guó)際法各個(gè)領(lǐng)域中業(yè)已確立的原則，甚至是最基本的原則之一，[36]而《公約》第300條亦要求“締約國(guó)應(yīng)誠(chéng)意履行根據(jù)本公約承擔(dān)的義務(wù)并應(yīng)以不致構(gòu)成濫用權(quán)利的方式，行使本公約所承認(rèn)的權(quán)利、管轄權(quán)和自由”。國(guó)家應(yīng)出于資源養(yǎng)護(hù)與環(huán)境保護(hù)的目的而善意利用海洋保護(hù)區(qū)制度，如盡量應(yīng)以公認(rèn)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為參考。特別是要求非沿海國(guó)在航行時(shí)“適當(dāng)顧及”或進(jìn)一步推動(dòng)生成禁止軍事活動(dòng)的習(xí)慣國(guó)際法方面不應(yīng)操之過急，而是穩(wěn)步推進(jìn)，并始終保持合理的平衡限度。例如，并非只要是海洋保護(hù)區(qū)便必定需要限制航行活動(dòng)，如有的保護(hù)區(qū)可能僅需要限制捕撈、開發(fā)等行為即可。實(shí)際上，海洋保護(hù)區(qū)根據(jù)其特征存在許多不同類型，如國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟將其劃分為六種類型，即嚴(yán)格意義的保護(hù)區(qū)/荒野區(qū)、國(guó)家公園、自然遺跡區(qū)、生境/物種管理區(qū)、風(fēng)景/海景保護(hù)區(qū)、資源管理保護(hù)區(qū)。而由于各國(guó)立法與實(shí)踐的不同，可按照功能而將其分為主要使用區(qū)、參觀游覽區(qū)、文化遺產(chǎn)區(qū)以及限制區(qū)；按照資源狀況分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)；按照位置分為近海區(qū)和遠(yuǎn)海區(qū)；按照程度分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)與綜合保護(hù)區(qū)；按照時(shí)間分為長(zhǎng)期禁止開發(fā)區(qū)與定期禁止開發(fā)區(qū)。此外，一些大型海洋保護(hù)區(qū)是具有多功能用途的，其中可能涉及不同類別的分區(qū)域以及相應(yīng)的管理措施，如大堡礁海洋公園，正如《海洋保護(hù)區(qū)指南》中所指出的那樣，“減少分區(qū)數(shù)量有可能與解除對(duì)人類活動(dòng)的不必要限制之間產(chǎn)生沖突”。[4]因此，沿海國(guó)應(yīng)當(dāng)盡可能地將其海洋保護(hù)區(qū)的類型進(jìn)行細(xì)化，或在大型保護(hù)區(qū)之下根據(jù)需求不同而區(qū)別設(shè)立各個(gè)分保護(hù)區(qū)。