朱 璇

(自然資源部 海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100161)

隨著全球化對海洋所提供的經(jīng)濟和安全服務需求的提升，以及海洋環(huán)境問題在全球范圍的嚴重性的上升，海洋治理受到了國際社會的高度關(guān)注，也成為學術(shù)研究的重點問題。盡管目前并沒有關(guān)于海洋治理的公認定義，基于對相關(guān)研究成果的總結(jié)，海洋治理可以被理解為是在全球或區(qū)域范圍內(nèi)以提供海洋公共服務、增加安全互信、解決環(huán)境問題等為目的，由政府主體和非政府主體共同參與，以多邊條約和其他有拘束力的國際規(guī)制為依托的協(xié)商合作進程。學術(shù)界從理論闡釋、形勢判斷和實踐分析三個維度對海洋治理進行了研究。圍繞海洋治理的基本理論問題，學者對全球海洋治理的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)和基本要素進行了研究，[1][2][3]闡釋了海洋治理的理論來源、主體構(gòu)成、目標設定和競爭合作進程，并且分析了當前海洋治理體系存在的問題。根據(jù)全球海洋政治博弈和治理形勢，相關(guān)學者從海權(quán)控制、海上利益和治理責任的角度總結(jié)了不同階段海洋治理的核心問題，提出了中國參與全球海洋治理的策略方向。[4][5]在海洋治理的實踐分析方面，很多學者結(jié)合具體議題和特定區(qū)域?qū)Ｑ笾卫淼哪Ｊ?、國際法依據(jù)和相關(guān)國家行為進行了解讀。這方面研究集中在極地、海洋保護區(qū)、塑料垃圾治理、非傳統(tǒng)安全等議題，[6][7][8][9]以及南太平洋、東亞與東南亞等區(qū)域。[10][11][12]

近年來海洋治理研究的興起一方面反映出海洋問題的嚴重性和解決海洋問題的急切需求。另一方面也反映出在國際政治形勢深刻變化的背景下，在涉海國際進程的緊密推動下，和相關(guān)國家、非國家行為體對海洋議題的積極干預和緊密互動下，海洋治理處于一個快速變革的階段，治理的規(guī)則依據(jù)、勢力格局都面臨調(diào)整和重塑。從而吸引了眾多學者的注意，采用不同的模式和方法來捕捉、解讀和預判全球海洋治理體系的變化。

可持續(xù)發(fā)展，作為20世紀80年代末提出的總領(lǐng)性發(fā)展理念，對于環(huán)境治理和海洋治理都有著難以估量的影響?？沙掷m(xù)發(fā)展的理論建設和實踐應用不僅在過去30年中推動塑造了海洋治理的框架，并且將進一步影響海洋治理的工具和理念。從相關(guān)學者的論述中可以發(fā)現(xiàn)，盡管可持續(xù)發(fā)展政治宣言不具備法律約束力，但作為世界各國一致通過的環(huán)境與發(fā)展藍圖，可持續(xù)發(fā)展宣言中的理念和原則對國際環(huán)境法的發(fā)展產(chǎn)生了重要引導作用(1)1972年斯德哥爾摩會議通過的人類環(huán)境宣言和1992年里約會議通過的環(huán)境與發(fā)展發(fā)展宣言被認為是確立可持續(xù)發(fā)展原則的國際政治文件。兩份文件通過的若干環(huán)境與發(fā)展原則在很大程度上為國際環(huán)境法的發(fā)展提供了思路上和操作上的指導。詳細情況可參考文獻: Philippe Sands, Jacqueline Peel, Chapter 2 History. In Philippe Sands, Jacqueline Peel Principles of International Environmental Law, Cambridge: Cambridge University Press, 2012; Jutta Brunnee. The Stockholm Declaration and the Structure and Process of International Environmental Law. In: Aldo Chircop, Ted L. McDorman, Susan J. Rolston eds. The Future of Ocean Regime-Building[M]. Martinus Nihoff Publishers, 2009.。1992年里約會議被譽為環(huán)境與發(fā)展協(xié)商領(lǐng)域的分水嶺，重新界定了各國在國際環(huán)境合作中的關(guān)系，[13]并且較為全面地提出了全球海洋治理議程。[14]2012年的“里約+20”會議被認為是史上參與范圍最廣的可持續(xù)發(fā)展會議。該次會議不僅在磋商進程中對海洋給予了高度關(guān)注，并且在一定程度上引領(lǐng)聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)就海洋治理取得實質(zhì)性進步。[15]2015年，以聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的通過為標志，海洋治理被納入全球發(fā)展目標體系。2017年，關(guān)于支持落實可持續(xù)發(fā)展目標十四的聯(lián)合國海洋大會(2)2017年6月5日至9日，聯(lián)合國支持落實可持續(xù)發(fā)展目標14“保護和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進可持續(xù)發(fā)展”會議(簡稱“聯(lián)合國海洋大會”)在美國紐約聯(lián)合國總部召開。會議由斐濟和瑞典政府共同主辦，來自178個國家及歐盟的政府代表參會。會議通過了成果文件《我們的海洋，我們的未來：行動呼吁》，并且以各國政府、政府間組織、非政府組織、學術(shù)機構(gòu)、民間團體的名義登記了1379項自愿承諾。召開，代表著海洋治理在環(huán)境與發(fā)展進程中得到了前所未有的重視。

鑒于可持續(xù)發(fā)展進程在環(huán)境治理中的重要引領(lǐng)地位，作者以五次聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會為切入點，剖析可持續(xù)發(fā)展對海洋治理的發(fā)展和演進的影響。本文采取歷史脈絡梳理的視角，以歷次聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會的涉海進展為線索，結(jié)合涉海多邊條約的相關(guān)規(guī)定，分析海洋治理的內(nèi)涵、理念和目標的演變。進而展現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展這一全球性總領(lǐng)性的環(huán)境與發(fā)展進程，通過與涉海多邊進程的交叉影響，引導和塑造海洋治理發(fā)展的過程。按照筆者的理解，全球海洋治理的發(fā)展是一個動態(tài)過程，而海洋治理平臺與可持續(xù)發(fā)展、氣候變化、生物多樣性等其他平臺的互動與聯(lián)系，是催化全球海洋治理動態(tài)演變的重要媒介，也是值得探討的研究課題。在本文中，作者將可持續(xù)發(fā)展與海洋治理這兩個既密切相關(guān)又相互獨立的概念聯(lián)系起來，闡釋其互動發(fā)展過程，以期為海洋治理的研究提供一個新的視角。

一、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展會議及其主要成果

從上世紀70年代開始，關(guān)于可持續(xù)發(fā)展涵義的探究已經(jīng)貫穿了近半個世紀。自1972年至今，聯(lián)合國就全球范圍的環(huán)境與發(fā)展問題召開過一系列具有重大影響的會議。該系列會議形成了現(xiàn)代環(huán)境治理的基本理念，界定了國際環(huán)境合作的原則和各國在國際環(huán)境合作中的義務，并且對各國、各專門領(lǐng)域環(huán)境政策的發(fā)展發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用。

(一)1972年斯德哥爾摩會議：制定環(huán)境治理框架

聯(lián)合國人類環(huán)境會議于1972年6月在瑞典斯德哥爾摩召開，該次會議通過了著名的《人類環(huán)境宣言》(也稱斯德哥爾摩宣言)，提出了關(guān)于人類環(huán)境問題的26條原則，包括“不損害他國環(huán)境”(原則21)的國際法原則，承認了發(fā)展中國家追求社會經(jīng)濟發(fā)展的必要性(原則8，原則11)，認識到為了未來世代治理環(huán)境的重要性(第6段)，強調(diào)采取整體性的并且考慮環(huán)境需求的發(fā)展規(guī)劃(原則13)。[16]盡管該次會議并沒有使用“可持續(xù)發(fā)展”的表述，但對根植于當代環(huán)境問題之中的幾組重大關(guān)系——“南方—北方國家”“環(huán)境—發(fā)展優(yōu)先性”“當今—未來世代”進行了識別和界定，勾勒出了可持續(xù)發(fā)展的精神內(nèi)核。環(huán)境政策和環(huán)境法學界將斯德哥爾摩會議的重要作用總結(jié)為：首次把環(huán)境問題提升為全球關(guān)切問題；為以多邊合作方式處理環(huán)境問題提供了重要思路；把發(fā)展問題與環(huán)境關(guān)切做了內(nèi)生關(guān)聯(lián)，推動發(fā)達國家與發(fā)展中國家在相互妥協(xié)后就國際環(huán)境行動形成合作共識。[17]

此外，斯德哥爾摩會議還通過了關(guān)于制度和財政安排的決議，促成了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的成立，從而開啟了國際環(huán)境保護事務由分散到統(tǒng)一協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變進程，進一步加速了環(huán)境法和環(huán)境政策的發(fā)展。

(二)1992年里約會議：環(huán)境治理工具發(fā)展

斯德哥爾摩會議之后，會議產(chǎn)生的環(huán)境啟蒙效應持續(xù)催化著環(huán)境治理的進展。在會議召開之前，全球只有10個國家成立了環(huán)境部，但在會議召開十年之內(nèi)，有超過100個國家成立了環(huán)境部。[18]一系列環(huán)境公約在斯德哥爾摩會議后簽署，例如1972年倫敦公約(3)《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》,簡稱1972年倫敦公約，1972年簽訂，1975年生效。、《國際防止船舶造成污染公約》(4)《國際防止船舶造成污染公約》，簡稱MARPOL公約，1973年簽訂，1983年生效。和《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》(5)《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》，簡稱CITES公約，1973年簽訂，1975年生效。等。

1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議(又稱里約會議)在巴西里約熱內(nèi)盧召開。會議提出了關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的27條原則(載于《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》，簡稱里約宣言)，進一步鞏固了斯德哥爾摩會議成果，并且新提出了一系列實質(zhì)性和程序性的環(huán)境治理工具。例如，代際公平(原則3)、共同但有區(qū)別的責任(原則7)、環(huán)境與發(fā)展整合(原則4)、風險預防(原則15)、污染者付費(原則16)、公眾參與(原則10)、環(huán)境影響評價(原則17)等。[19]盡管不具有約束性，里約宣言仍然具有國際法上的重要意義，其部分條款反映了習慣法，部分條款反映了正在形成的規(guī)則，并為此后國際環(huán)境規(guī)則的發(fā)展提供重要指導。

里約會議在世界環(huán)境與發(fā)展委員會提出的可持續(xù)發(fā)展概念的基礎(chǔ)上，進一步豐富和發(fā)展了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵，概括了環(huán)境治理的理想目標(環(huán)境與發(fā)展平衡、代內(nèi)公平和代際公平)，協(xié)調(diào)了南北方國家對環(huán)境問題的不同立場(“治理優(yōu)先”還是“發(fā)展優(yōu)先”)，推動“可持續(xù)發(fā)展”成為包容和總領(lǐng)諸多環(huán)境治理原則的“傘型”原則。

從制度建設角度看，里約會議的一個重要貢獻是促成了聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會的建立。該委員會負責監(jiān)測回顧會議成果文件——《21世紀議程》的落實進展，成為了可持續(xù)發(fā)展信息匯交、存儲和交流的平臺，促進了可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的國際經(jīng)驗交流和學習。

(三)2012年里約+20會議：環(huán)境治理體制創(chuàng)新

2002年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會議(又稱約翰內(nèi)斯堡會議)在南非約翰內(nèi)斯堡召開。會議通過了《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展聲明》和《可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會議執(zhí)行計劃》(以下簡稱《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃》)，重申了里約精神，進一步細化了全球?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的行動方案。[20]

2012年，在里約會議召開20周年之際，聯(lián)合國再次于里約熱內(nèi)盧召開可持續(xù)發(fā)展峰會——聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展會議(又稱里約+20會議)。會議做出了一些具有重要影響的決定，包括發(fā)起制定2015年后可持續(xù)發(fā)展議程(后正式命名為2030年可持續(xù)發(fā)展議程)和發(fā)起可持續(xù)發(fā)展目標磋商進程等。在制度創(chuàng)新方面，里約+20會議建議成立可持續(xù)發(fā)展高層政策論壇，以取代聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會，并且加強了這一機制審查可持續(xù)發(fā)展議程后續(xù)行動的作用。[21]2015年后，該論壇被確定成為聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的跟蹤落實平臺。

(四)2015年可持續(xù)發(fā)展峰會：可持續(xù)發(fā)展目標制定

里約+20會議召開后，經(jīng)過3年磋商，新的全球可持續(xù)發(fā)展議程——《變革我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(以下簡稱《2030年議程》)于“關(guān)于通過2015年后發(fā)展議程的聯(lián)合國峰會”上通過。這一新的全球可持續(xù)發(fā)展議程涵蓋領(lǐng)域廣泛，不但涉及傳統(tǒng)的環(huán)境保護領(lǐng)域，而且涵蓋了減貧、糧食安全、教育、衛(wèi)生等廣闊的與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的領(lǐng)域。[22]

《2030年議程》的核心是包括17個目標和169個子目標的可持續(xù)發(fā)展目標體系。相較于此前的可持續(xù)發(fā)展目標(如聯(lián)合國千年目標(6)聯(lián)合國千年發(fā)展目標是聯(lián)合國千年首腦會議于2000年通過的一組可持續(xù)發(fā)展目標，包括關(guān)于貧困、教育、醫(yī)療、性別平等、環(huán)境和全球伙伴關(guān)系等方面的8個目標，實現(xiàn)時限為2015年。千年發(fā)展目標被普遍認為是致力于幫助發(fā)展中國家擺脫欠發(fā)達社會經(jīng)濟狀況的一組目標。)，17個可持續(xù)發(fā)展目標適用范圍更廣，更注意環(huán)境、經(jīng)濟、社會三個可持續(xù)發(fā)展支撐領(lǐng)域的均衡，而且特別強調(diào)目標之間的關(guān)聯(lián)性和各領(lǐng)域工作之間的協(xié)同增效作用，是一套著眼于全球發(fā)展問題、貫穿各專門領(lǐng)域的，兼具廣度和深度的目標體系。有學者認為，可持續(xù)發(fā)展目標是在聯(lián)合國帶領(lǐng)下各國首次就全球發(fā)展問題制定的系統(tǒng)全面的目標體系。該體系的出臺代表著全球治理重心向基于目標的治理模式的轉(zhuǎn)移，并且將長期以來所提倡的環(huán)境—經(jīng)濟整合發(fā)展的思路融合進統(tǒng)一的目標體系，是全球治理模式的創(chuàng)新。[23]

縱觀從1972年到2015年的五次可持續(xù)發(fā)展峰會，斯德哥爾摩和里約會議確立了可持續(xù)發(fā)展的基本原則，帶領(lǐng)各國就國際環(huán)境治理的框架思路等達成一致，后三次會議通過制定行動方案和目標體系的方法推動可持續(xù)發(fā)展議程向細化深化發(fā)展。相關(guān)學者認為，聯(lián)合國處理可持續(xù)發(fā)展問題的策略有兩種：一種是統(tǒng)領(lǐng)性的綜合途徑，例如里約+20提倡的綠色經(jīng)濟，對環(huán)境、經(jīng)濟和社會問題有整體指導性；一種是逐步累積的進程，以聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標為代表。在無法就統(tǒng)領(lǐng)性原則達成共識的情況下，各博弈主體較有可能就分散的目標和政策達成一致。[3]21世紀以來的環(huán)境治理發(fā)展印證了這一說法。受國際政治形勢、環(huán)境問題復雜性和專業(yè)環(huán)境談判發(fā)展的影響，以五次可持續(xù)發(fā)展峰會為縮影，國際環(huán)境治理從“開天劈地”時代進入“精描細畫”階段。

二、可持續(xù)發(fā)展會議促進海洋治理內(nèi)涵的拓展

海洋不僅是全球自然系統(tǒng)的組成部分，并且具有經(jīng)濟、社會、文化等層面的重要意義。1972年斯德哥爾摩會議就認識到海洋是環(huán)境問題的一個分支領(lǐng)域。此后歷次聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會，對海洋在可持續(xù)發(fā)展中的地位和作用做出了更為全面的界定。

(一)對海洋的認識從自然屬性擴展到社會經(jīng)濟屬性

作為地球上最大的生態(tài)系統(tǒng)，海洋不僅為人類提供了基本生存條件，并且在很多層面與人類的物質(zhì)、精神生活緊密聯(lián)系。海洋在全球氣候調(diào)節(jié)中發(fā)揮關(guān)鍵作用，海洋植物產(chǎn)生了地球大氣中約50%的氧氣。[24]自1970年以來，在溫室效應逐步加劇的情況下，海洋吸收了大氣系統(tǒng)中90%的多余熱量。[25]此外，海洋也是糧食安全的重要保障，全球有30億人口依靠魚類獲取超過20%的動物蛋白質(zhì)的攝入。在供給物質(zhì)產(chǎn)品和支撐基本生存條件外，海洋還為人類提供了重要的審美、文化和信仰價值。

從認知的角度看，海洋所提供的服務處于人類認知的不同層面。人類社會對海洋服務價值的了解和認識是一個循序漸進的過程。1992年，在海洋作為一個單獨領(lǐng)域納入可持續(xù)發(fā)展議程時，海洋的自然屬性首先得到認可?！?1世紀議程》指出：“海洋環(huán)境，包括大洋、各類海洋和沿海區(qū)域，作為一個整體，是全球生命支持系統(tǒng)的一個關(guān)鍵組成部分，是為可持續(xù)發(fā)展提供機會的一項積極資產(chǎn)?！痹谶@一表述中，海洋作為“地球生命支持系統(tǒng)關(guān)鍵組成部分”的界定對應著海洋所承載的調(diào)節(jié)氣候、水循環(huán)、提供初級生產(chǎn)力和生存空間等作用，即海洋所提供的基本生態(tài)功能。

2002年約翰內(nèi)斯堡會議在對海洋的認識上又邁進了一步?！都s翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃》認識到“大洋、各類海洋、島嶼和沿海地區(qū)是地球生態(tài)系統(tǒng)的完整和必要的組成部分，是全球糧食安全、可持續(xù)經(jīng)濟繁榮和許多國家經(jīng)濟體，尤其是發(fā)展中國家的幸福的關(guān)鍵”。這一表述在繼續(xù)認可海洋的基本生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，明確指出了海洋對糧食安全和經(jīng)濟發(fā)展的積極貢獻，對海洋的認識從自然屬性擴展到了經(jīng)濟屬性和社會屬性。會議還特別指出了海洋對發(fā)展中經(jīng)濟體的重要性，強調(diào)了發(fā)展中國家依賴海洋實現(xiàn)發(fā)展的途徑。

21世紀以來，國際社會更為重視環(huán)境議題之間的交叉性。在全球變化議題上，按照不同功能構(gòu)造分類的地球圈層——水圈、大氣圈、生物圈被聯(lián)系在一起，作為科學觀察、分析和預測的系統(tǒng)單元。正是在這種科學思想的影響下，海洋的保護與管理不再被認為是一個單純的部門管理，而是與生物多樣性保護、氣候變化等其他領(lǐng)域的全球環(huán)境問題聯(lián)系起來。

在這一背景下，2012年里約+20會議對海洋的表述是“強調(diào)為了可持續(xù)發(fā)展而保護和可持續(xù)利用海洋及其資源，包括通過它們對于減貧、可持續(xù)經(jīng)濟增長、糧食安全、可持續(xù)生計和體面工作的貢獻，以及保護生物多樣性、保護海洋環(huán)境和解決氣候變化影響”(載于《我們希望的未來》)。在這一段文字中，海洋不僅與國際社會的主流發(fā)展議題——減貧、生計緊密聯(lián)系，海洋對生物多樣性保護和應對氣候變化的價值也得到了強調(diào)。這一方面反映出，作為可持續(xù)發(fā)展的單領(lǐng)域，海洋治理越來越多向全球治理的核心議題靠攏，[26]另一方面反映出國際環(huán)境治理的關(guān)鍵議題——生物多樣性保護、氣候變化、海洋保護之間呈現(xiàn)融合發(fā)展趨勢。

此外，2012年會議所首次使用的“保護和可持續(xù)利用海洋及其資源”的表述，同時強調(diào)了“保護海洋”和“可持續(xù)利用海洋資源”這兩個既對立又聯(lián)系的要素。這一表述體現(xiàn)了海洋保護主張和海洋利用主張的調(diào)和，既強調(diào)在尊重生態(tài)功能基礎(chǔ)上的“保護”，也注重滿足社會需求的“利用”。正是這種巧妙的調(diào)和與平衡，“保護和可持續(xù)利用海洋及其資源”這一表述成為此后聯(lián)合國海洋可持續(xù)發(fā)展議題的固定表述。

綜上所述，上世紀90年代以來，海洋在可持續(xù)發(fā)展進程中的地位更為主流化，國際社會對海洋的認知從地球生態(tài)系統(tǒng)的一部分，擴展到對社會、經(jīng)濟發(fā)展和人類福祉有重要貢獻的財富，以及應對全球環(huán)境問題的重要領(lǐng)域。這一認識支撐了人類保護和管理海洋的合理性基礎(chǔ)，催化著海洋科學認知不斷進步，海洋治理不斷發(fā)展。

(二)海洋治理行動重點轉(zhuǎn)移

縱觀1992年到2012年的三次可持續(xù)發(fā)展峰會，會議所強調(diào)的海洋治理領(lǐng)域也發(fā)生了很大的變化。關(guān)注問題上從兼顧國內(nèi)國際問題，轉(zhuǎn)變到以強調(diào)跨界性的需要國際合作解決的問題為主。治理倡議上從提倡各國通過國內(nèi)行動落實可持續(xù)發(fā)展的一般原則和工具，過渡到強調(diào)各國對特定國際進程和規(guī)則的支持和遵守。

舉例來看，1992年里約會議的議題相對集中，包括海岸帶綜合管理、海洋環(huán)境保護、養(yǎng)護和可持續(xù)利用公海海洋生物資源、養(yǎng)護和可持續(xù)利用國家管轄范圍內(nèi)的海洋生物資源、解決氣候變化和海洋環(huán)境管理的不確定性、以及強化國際、區(qū)域合作和協(xié)作七個領(lǐng)域。其中最突出強調(diào)的是海岸帶綜合管理議題，會議呼吁各國通過采取海岸帶狀況調(diào)查、綜合規(guī)劃、環(huán)境影響評價等一系列管理工具和程序，實現(xiàn)海岸帶的可持續(xù)和平衡發(fā)展。從性質(zhì)上看，這一議題的核心是要求各國采取具有共識性的管理工具和手段來解決各自面對的國內(nèi)問題，目的在于解決各國圍繞海岸帶利用的國內(nèi)矛盾。

隨著國際海洋事務的發(fā)展，在里約+20會議召開之際海洋治理的熱點已經(jīng)發(fā)生很大變化。在傳統(tǒng)的海岸帶利用、陸源污染防治等問題之前，海洋環(huán)境的新興問題如海洋生物多樣性、海洋塑料垃圾、海洋對氣候變化的響應受到更多關(guān)注。議題呈現(xiàn)全球化、交叉化和復雜化。國家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性(marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction)養(yǎng)護和可持續(xù)利用、海洋塑料垃圾、外來入侵物種、海平面上升和海岸侵蝕、海水酸化與氣候變化影響、海洋施肥、打擊IUU捕魚等都被納入《我們希望的未來》行動議程?？梢园l(fā)現(xiàn)，上述多數(shù)議題本質(zhì)上是具有跨境甚至是全球性影響的問題，需要廣泛的國際合作予以解決。此外，一些處于科學認識初期的問題(如海洋塑料)、科學尚存在爭議的問題(如海洋施肥)，都引起了里約+20的關(guān)注。在行動倡議方面，會議援引了等一系列新成立或新通過的國際機構(gòu)、進程和措施，包括關(guān)于海洋環(huán)境狀況(包括社會經(jīng)濟方面)的經(jīng)常性評估程序(7)2002年約翰內(nèi)斯堡會議提議在聯(lián)合國建立關(guān)于海洋環(huán)境狀況(包括社會經(jīng)濟方面)的經(jīng)常性評估程序，于同年得到聯(lián)合國大會批準。聯(lián)合國經(jīng)常性評估程序特設工作組負責具體評估工作。首份評估報告《第一次全球海洋綜合評估》于2015年完成。、BBNJ特設工作組(8)國家管轄以外區(qū)域海洋生物多樣性(BBNJ)不限成員名額非正式特設工作組，是聯(lián)合國大會2004年建立的專門研究BBNJ問題的工作組。該工作組自2006年至2015年期間召開9次會議，并于2015年向聯(lián)合國大會提交了關(guān)于建議啟動制定BBNJ問題國際文書的成果報告，對推動BBNJ國際立法進程發(fā)揮了積極作用。、聯(lián)合國糧農(nóng)組織《預防、阻止和消除IUU捕魚動港口國措施協(xié)議》(9)聯(lián)合國糧農(nóng)組織《預防、阻止和消除非法、未報告和不受管制捕魚活動港口國措施協(xié)議》，是首個管控IUU捕魚的有約束力的國際協(xié)定，于2009年經(jīng)糧農(nóng)組織大會批準，2016年生效。、《預防、阻止和消除IUU捕魚國際行動計劃》(10)《預防、阻止和消除非法、未報告和不受管制捕魚國際行動計劃》是《負責任漁業(yè)行為守則》框架下的一個自愿性文件，于2001年經(jīng)聯(lián)合國糧農(nóng)組織理事會批準。該計劃提出了管控IUU捕魚的目標、原則，以及行動措施。等，目的在于呼吁各國在相關(guān)進程下采取積極配合行動，提升各專業(yè)進程的影響力。

海洋可持續(xù)發(fā)展行動重點的轉(zhuǎn)移反映出海洋治理熱點的變化，在海洋科學研究能力和認識水平不斷提升的情況下，海洋對地球環(huán)境和人類社會經(jīng)濟系統(tǒng)的影響得到了認識和關(guān)注，具有全球性影響的海洋環(huán)境議題取代了各國國內(nèi)海洋管理問題成為國際社會的關(guān)切重點。海洋治理行動的轉(zhuǎn)變也從側(cè)面反映出，從里約會議到里約+20會議，可持續(xù)發(fā)展進程逐步從引領(lǐng)環(huán)境治理的總領(lǐng)性平臺，轉(zhuǎn)變?yōu)槭軐I(yè)談判影響，加載具體談判目標和要素的指引性平臺。

三、可持續(xù)發(fā)展會議推進海洋治理原則和方法的確立

聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展系列峰會通過了一系列具有普遍推廣價值的環(huán)境治理原則和方法，指導了為數(shù)眾多的環(huán)境治理規(guī)范的形成，對海洋治理的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響。

(一)從“一體化途徑”到“海岸帶綜合管理”

可持續(xù)發(fā)展峰會所提倡的一個核心理念是“一體化”的環(huán)境管理途徑。美國學者比利安娜認為，里約會議的核心精神就是通過“一體化”途徑，來解決環(huán)境和發(fā)展問題。她認為，該次會議認識到一系列根源于環(huán)境問題背后的分裂現(xiàn)象——南北方國家在“環(huán)境—發(fā)展”選項上的分裂，不同部門間在“經(jīng)濟—環(huán)境保護”上的分裂，進而引發(fā)了“一體化”管理的呼吁。[27]

與里約宣言所強調(diào)的“一體化”途徑一脈相承，《21世紀議程》在海洋領(lǐng)域著重強調(diào)了“關(guān)于海洋和海岸帶的綜合管理”。關(guān)于海洋的第17章開篇就提出：“為了保護和可持續(xù)發(fā)展海洋和沿海環(huán)境，需要在國家、區(qū)域、次區(qū)域和全球?qū)用娌扇⌒碌耐緩?。這些途徑在本質(zhì)上是一體化的，在范圍上是風險預防的和參與的?！边@奠定了一體化途徑作為海洋和海岸帶管理的基礎(chǔ)性原則。在此基礎(chǔ)上，該議程詳細的提出了海岸帶綜合管理(Integrated Coastal Management，簡稱ICM)的各要素，包括目標、主要行動，以及實施手段，為各國實施海岸帶管理提供了基本框架。

里約會議之后，環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的多個國際組織發(fā)布了海岸帶綜合管理導則(11)相關(guān)導則文件參見:World Bank, Noordwijk Guidelines for Integrated Coastal Zone Management, 1993, Document presented at the World Coast Conference 1993, Noordwijk, The Netherlands, 1-5 November 1993; UNEP, Guidelines for integrated management of coastal and marine areas, with special reference to the Mediterranean Basin. UNEP Regional Seas Reports and Studies No. 161, UNEP, 1995；ernetta, J. C. & Elder, D. L., Cross-Sectoral, Integrated Coastal Area Planning (CICAP): Guidelines and Principles for Coastal Area Development. A Marine Conservation and Development Report, IUCN, 1993.，如世界銀行(1993年)、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(1995年)、世界自然保護聯(lián)盟(1993年)等。上述導則進一步明確了ICM的目標和實施手段，推動形成普遍標準和模式，從而加速了該理論的發(fā)展和應用。自上世紀90年代以來，相關(guān)海洋環(huán)境保護國際計劃也把ICM作為一項重要行動。1995年達成的《保護海洋環(huán)境免受陸地污染全球行動計劃》(12)《保護海洋環(huán)境免受陸地污染全球行動計劃》由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署倡導，于1995年在美國華盛頓召開的政府間會議上獲得通過，旨在應對人類陸地活動所引起的對海洋及沿海環(huán)境威脅，提出在地方、國家、區(qū)域和全球各級采取跨領(lǐng)域行動。提到各國應“聚焦可持續(xù)的、務實的和一體化的環(huán)境管理途徑和過程，例如海岸帶綜合管理”。1994年召開的第一次小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展會議通過《巴巴多斯行動綱領(lǐng)》，呼吁小島嶼國家在“海岸帶綜合管理的背景下”形成相關(guān)政策和計劃。

在區(qū)域?qū)用?，ICM在東亞海、地中海和黑海等區(qū)域海管理項目中得到落實。相關(guān)項目包括東亞海海洋環(huán)境管理伙伴關(guān)系計劃(PEMSEA，1993年至今)(13)東亞海海洋環(huán)境管理伙伴關(guān)系計劃，發(fā)起于1993年，截至2019年在12個東亞和東南亞設立了近60個平行示范區(qū)，推行海岸帶綜合管理。、歐盟PEGASO項目(2010-2014年)等(14)PEGASO項目由歐盟委員會發(fā)起，目的在于在地中海和黑海區(qū)域采取創(chuàng)新性管理工具，以支持該區(qū)域的綜合性海岸帶政策，推進實施《地中海海岸帶綜合管理議定書》。。2008年，《地中海海岸帶綜合管理議定書》簽署，作為《保護地中海海洋和沿海環(huán)境公約》的第七個議定書(15)《保護地中海海洋和沿海環(huán)境公約》，在1976年《保護地中海免受污染公約》的基礎(chǔ)上經(jīng)修訂和重新命名后，于1995年簽訂，2004年生效。該公約有七個議定書，第七個為2008年通過的《地中海海岸帶綜合管理議定書》。，推動了ICM在歐洲的實施。

根據(jù)上述梳理推斷，作為首次系統(tǒng)提出ICM模式的全球性政府間會議，里約會議推動ICM理論從零散向系統(tǒng)發(fā)展，推進ICM適用從個別向普遍發(fā)展，對此后20余年ICM成為海岸帶資源管理的主流理論做出重要貢獻。

(二)從“預防原則”到“風險預防途徑”

預防原則(prevention principle)是環(huán)境管理的一項基本原則，很多國家立法中將其確立為環(huán)境保護原則。該項原則也體現(xiàn)在相關(guān)的國際法中。1972年斯德哥爾摩宣言中關(guān)于“國家應采取所有可能的方法，來防止海洋污染”的原則7，可以視為在海洋污染防治中采取預防原則的早期規(guī)定。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于“預防、減少和控制海洋污染的措施”的第194條，為預防性方法在海洋污染防治中的普遍性應用提供了法律依據(jù)。

1992年里約宣言，在繼續(xù)強調(diào)預防方法的基礎(chǔ)上，明確提出了“風險預防途徑(precautionary approach)”(原則15)。具體表述為“為了保護環(huán)境，各國應該根據(jù)各自能力普遍應用風險預防途徑；當有重大的或不可逆的損害的威脅的情況下，缺乏足夠的科學確定性不能被作為推遲費用有效的手段以預防環(huán)境退化的理由?！睆倪@一界定可以看出，較之預防原則，風險預防途徑大大降低了采取事先措施的門檻。有別于傳統(tǒng)上將存在損害風險作為采取預防性措施的前置條件的做法，根據(jù)風險預防途徑，預防性措施的采用不以相關(guān)活動及其損害結(jié)果之間存在確定性因果關(guān)系為前提。風險預防途徑的這一內(nèi)在邏輯也在其他國際環(huán)境公約中得到規(guī)定。如1992年《波羅的海海洋環(huán)境保護公約》(16)《波羅的海海洋環(huán)境保護公約》，1992年簽訂，2000年生效。規(guī)定：“當有理由假設，直接或間接向海洋中引入的物質(zhì)或者能量，可能對人類健康、生物資源和海洋生態(tài)環(huán)境造成危害，損害娛樂或者干擾合法用?；顒拥那闆r下，即使沒有關(guān)于相關(guān)投入和其效應之間因果關(guān)系的結(jié)論性證據(jù)，各簽約國應該適用風險預防原則并采取預防性措施”。

梳理相關(guān)國際法規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，風險預防途徑最初發(fā)起于污染控制管理，后擴大到一般意義的環(huán)境保護領(lǐng)域。1985年《維也納保護臭氧層公約》(17)《維也納保護臭氧層公約》，1985年簽訂，1988年生效，要求采取適當?shù)膰H間合作與行動措施，保護人類和地球環(huán)境免收破壞臭氧層行動的不利影響。該公約并沒有規(guī)定對耗竭臭氧層活動的限制性措施。各國基于維也納公約規(guī)定于1987年簽訂的《關(guān)于耗竭臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》(1989年生效)，對于耗竭臭氧層物質(zhì)的生產(chǎn)和消費活動作出了約束性規(guī)定。(以下簡稱《維也納公約》)是第一個明確提到“風險預防措施”(precautionary measures)的公約，要求在國內(nèi)層面和國際層面對臭氧層變化采取風險預防措施。1987年《關(guān)于耗竭臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》對風險預防途徑的具體實施作了規(guī)定，要求采取風險預防的措施控制破壞臭氧層物質(zhì)的全球釋放總量。1992年里約會議期間開放簽署的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(18)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，1992年簽訂，1994年生效。和《生物多樣性公約》(19)《生物多樣性公約》，1992年簽訂，1993年生效。也都規(guī)定了風險預防方法。

20世紀90年代前后，風險預防方法的適用延伸到海洋領(lǐng)域，在傾倒廢物、區(qū)域海洋環(huán)境保護和魚類種群保護中得到了應用。一系列涉海國際條約采用了風險預防的途徑。例如，1972年《倫敦公約》及其1996年議定書，1992年《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》(20)《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》，1992年簽訂，1998年生效。，1995年《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》(21)全稱為《執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》，旨在確保在《聯(lián)合國海洋法公約》框架內(nèi)跨界和高度洄游魚類種群的長期養(yǎng)護和可持續(xù)利用，1995年簽訂，2001年生效。、1995年聯(lián)合國糧農(nóng)組織《負責任漁業(yè)行為守則》(22)聯(lián)合國糧農(nóng)組織《負責任漁業(yè)行為守則》是聯(lián)合國糧農(nóng)組織于1995年通過的關(guān)于漁業(yè)管理的自愿性指導性國際文件，目的是就負責任行為確立國際操作指南，確保水生生物資源的有效養(yǎng)護、管理和開發(fā)。等。

截至目前，風險預防途徑在海洋領(lǐng)域得到有效實施的一個范例是海洋漁業(yè)管理。在法律層面，《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》第6條明確規(guī)定締約國應通過風險預防方法養(yǎng)護、管理并開發(fā)跨界魚類和高度洄游魚類種群。作為漁業(yè)管理的國際指導文件，糧農(nóng)組織《負責任漁業(yè)行為守則》將風險預防途徑列入“一般原則”(General Principle)，要求成員國和區(qū)域漁業(yè)管理組織在水生生物資源的養(yǎng)護管理和開發(fā)中廣泛適用風險預防途徑?！堵?lián)合國魚類種群協(xié)定》附件二和《負責任漁業(yè)行為守則》第7.5條提出了限制參考點、目標參考點、限制捕撈量和限制捕撈努力等措施，作為落實風險預防途徑的具體舉措。上述法律文件和指導守則明確了風險預防途徑在漁業(yè)管理中的法律原則，確立了落實該原則的配套措施，形成較為完善和系統(tǒng)的規(guī)則體系。

應當說，在風險預防原則從特定部門方法發(fā)展到一般性環(huán)境保護原則，并延伸到海洋領(lǐng)域的過程中，里約會議發(fā)揮了重要作用。首先，相對于《維也納公約》中較為模糊的說法，里約宣言明確較為全面地表述了風險預防途徑的內(nèi)涵，指出其核心含義是在科學確定性不足的情況下仍可以采取管制手段，同時提出了兩個限定條件，一是在面臨重大或者不可逆的損害的情況下適用，二是相關(guān)措施應當是費用有效的。在涉及到風險預防原則的相關(guān)國際磋商中，里約宣言所確立的基本特征得到了廣泛的引用。此外，與其他26條原則并列，里約宣言將風險預防途徑上升成為可持續(xù)發(fā)展的原則性方法，為該途徑在各環(huán)境分支領(lǐng)域中的應用創(chuàng)造了有利條件。

然而，風險預防途徑的普遍適用仍然面臨一些問題。一方面，它的概念界定存在模糊性，不同條約規(guī)定的適用前提不一致。里約宣言強調(diào)風險預防途徑在“遇有重大或不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅”的情況下適用，而《保護波羅的海海洋環(huán)境公約》《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》等公約則不要求以重大損害或風險為適用前提。另一方面，它的實施措施也不明確，與損害風險評估、環(huán)境影響評估和勤勉義務等管理程序或義務相交叉，并沒有形成獨立的工具和清晰的邊界?？梢?，盡管風險預防途徑被一些國際環(huán)保主義者所推崇，并已經(jīng)寫入若干國際法律文件，但它依然存在著較大的主觀操作空間，應當引起注意。

(三)“生態(tài)系統(tǒng)途徑”的確立和應用

生態(tài)系統(tǒng)途徑是萌芽于20世紀80年代，形成于20世紀90年代的環(huán)境管理思路。雖然當前并沒有國際公認的生態(tài)系統(tǒng)途徑的定義，但是根據(jù)Trouwborst對主流觀點的總結(jié)，該途徑可以理解為以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能和過程的科學知識為基礎(chǔ)的，以一體化管理協(xié)調(diào)各部門活動的，強調(diào)在不破壞生態(tài)系統(tǒng)健康和完整性的前提下滿足人類社會需求的管理方法。[28]這種方法區(qū)別于傳統(tǒng)的基于部門的和以單一物種為目標的保護途徑。

從上世紀80年期起，生態(tài)系統(tǒng)途徑的核心理念已經(jīng)在1980年《南極生物資源養(yǎng)護公約》(23)《南極生物資源養(yǎng)護公約》于1980年簽訂，1982年生效。、1992年《生物多樣性公約》、2001年《海洋生態(tài)系統(tǒng)負責任漁業(yè)雷克雅未克宣言》(24)《海洋生態(tài)系統(tǒng)負責任漁業(yè)雷克雅未克宣言》，經(jīng)聯(lián)合國糧農(nóng)組織于2002年10月在冰島雷克雅未克召開的海洋生態(tài)系統(tǒng)負責任漁業(yè)會議上通過。該宣言強調(diào)在海洋漁業(yè)的科學研究、管理和監(jiān)測中納入基于的生態(tài)系統(tǒng)的考慮。(以下簡稱《雷克雅未克宣言》)等相關(guān)國際文書中得到體現(xiàn)。在主流政府間進程中，“生態(tài)系統(tǒng)途徑”這一固定表述的首次使用是1998年《生物多樣性公約》締約方會議的第V/6號決議。在該決議中，生態(tài)系統(tǒng)途徑被界定為“整體性管理土地、水資源和生物資源以推動公平公正的養(yǎng)護和可持續(xù)利用的策略”。此外，該決議界定了生態(tài)系統(tǒng)途徑的一些關(guān)鍵特征，如注重生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能，恰當?shù)臅r間和空間邊界，對生態(tài)系統(tǒng)的管理必須在其功能的界限之內(nèi)，注重生態(tài)系統(tǒng)考慮對相鄰生態(tài)系統(tǒng)的影響等等。[29]

2002年，在生態(tài)系統(tǒng)途徑提出十余年后，2002年約翰內(nèi)斯堡會議將這一理念引入了可持續(xù)發(fā)展進程。《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃》在關(guān)于海洋、生物多樣性和非洲可持續(xù)發(fā)展的行動中多次提到了生態(tài)系統(tǒng)途徑，不僅鼓勵在海洋、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)養(yǎng)護中適用該途徑，并且提倡在《生物多樣性公約》框架下進一步發(fā)展該工具。該執(zhí)行計劃鼓勵各國在2010年前推行生態(tài)系統(tǒng)方法，并將其與建立保護區(qū)、打擊IUU捕魚、建立育苗場和海岸帶規(guī)劃并列，作為養(yǎng)護和管理海洋的基本方法。應該說，約翰內(nèi)斯堡會議對生態(tài)系統(tǒng)途徑的提倡，為相關(guān)國際組織和國際機制在各自管理和關(guān)注領(lǐng)域采用和發(fā)展這一途徑提供了政治依據(jù)，有力地促進了生態(tài)系統(tǒng)理論在各國和國際海洋治理中的應用。

約翰內(nèi)斯堡會議之后，生態(tài)系統(tǒng)途徑作為海洋管理的基礎(chǔ)性方法，得到了廣泛的認可和適用。聯(lián)合國2006年關(guān)于海洋和海洋法的不限名額非正式咨詢進程建議“改進法律和政策框架來支持和便利化風險預防途徑和生態(tài)系統(tǒng)途徑”。[30]2006年、2007年和2009年聯(lián)合國大會關(guān)于海洋和海洋法的決議都強調(diào)了實施生態(tài)系統(tǒng)途徑的必要性，“認識到生態(tài)系統(tǒng)途徑需要聚焦于管理人類活動以維持和恢復生態(tài)系統(tǒng)健康”(25)具體表述參見： UNGA, Resolution 61/222 on Oceans and the Law of the Sea. 2006. A/RES/61/222; UNGA, Resolution 62/215 on Oceans and the Law of the Sea. 2007. A/RES/62/215; UNGA, Resolution 63/111 on Oceans and the Law of the Sea. 2009. A/RES/63/111.。

在海洋漁業(yè)領(lǐng)域，聯(lián)合國糧農(nóng)組織將生態(tài)系統(tǒng)途徑作為漁業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)管理的基本框架，并且將《漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)途徑》和《養(yǎng)殖業(yè)生態(tài)系統(tǒng)途徑》作為負責任漁業(yè)技術(shù)導則的兩個增補件。自2004年始，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在其區(qū)域海項目中推行了大海洋生態(tài)系統(tǒng)分析方法，并在黃海、地中海、黑海、加勒比海、墨西哥灣等海域進行試點，標志著生態(tài)系統(tǒng)途徑在海洋管理中得到較為廣泛的使用。

隨著生態(tài)系統(tǒng)途徑在海洋管理中的主流化，里約+20會議上各國進一步承諾“在管理對海洋環(huán)境有影響的活動時，有效地采用生態(tài)系統(tǒng)途徑和風險預防途徑，并與國際法一致”(《我們希望的未來》)，進一步鞏固了生態(tài)系統(tǒng)途徑在海洋環(huán)境管理中的原則性地位。

四、可持續(xù)發(fā)展會議推動海洋治理目標的形成

奧蘭·楊認為，基于目標的治理不同于基于規(guī)則的治理。規(guī)則的特征是對行為的描述(例如要求和禁止)，并且強調(diào)遵守和實施。而目標則以形成愿景為特征，強調(diào)激發(fā)最大化實現(xiàn)目標的努力。他認為，雖然各具特質(zhì)，但基于目標設定的和基于規(guī)則制度的治理可以形成互補。在一定的情況下，規(guī)則的制定和遵守可以促進目標的實現(xiàn)。[31]

從國際治理的歷史上看，基于目標的治理并不是全新的治理形式，聯(lián)合國所倡導的公平、正義、和平理念就可以理解為寬泛的全球性目標。2000年聯(lián)合國千年峰會通過的聯(lián)合國千年發(fā)展目標是就具體發(fā)展議題設定目標典型的例子。本節(jié)對海洋可持續(xù)發(fā)展目標的梳理限于有具體時限和內(nèi)容的目標，更為寬泛的治理目標如“保護和可持續(xù)利用海洋及其資源”“維護海洋生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力和彈性”不在討論范疇。

從21世紀初開始，海洋治理目標不同程度的出現(xiàn)在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會中。筆者認為，按照設定目標領(lǐng)域范圍和目標間相互關(guān)系，海洋治理目標的設定可以分為離散式目標制定和系統(tǒng)化目標制定兩個階段。

(一)離散式目標階段

2002年約翰內(nèi)斯堡會議起，可持續(xù)發(fā)展行動方案中開始提及具體的海洋治理目標?！都s翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃》提出了多個有具體時限的目標，例如：在2010年前，推行生態(tài)系統(tǒng)途徑；在2015年前，實現(xiàn)魚類種群恢復可持續(xù)最佳產(chǎn)量；在2010年前，建立有代表性的保護區(qū)網(wǎng)絡；到2006年，保護海洋環(huán)境不受陸上活動影響的行動取得實質(zhì)進展。

在約翰內(nèi)斯堡會議之后，2012年里約+20會議承諾了四個新的目標，《我們希望的未來》中提到：不遲于2025年，顯著減少海洋垃圾；到2020年使10%的沿海和海洋區(qū)域得到有效養(yǎng)護；不遲于2014年完成海洋環(huán)境狀況第一次全球綜合評估；在2014年前，制定戰(zhàn)略幫助最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家發(fā)展提升可持續(xù)漁業(yè)管理能力。

截至里約+20會議，可持續(xù)發(fā)展峰會提出海洋治理目標有三種途徑。一是肯定處于萌芽期的理念和行動，并幫助其擴大影響，例如“在2010年前推行生態(tài)系統(tǒng)途徑”和“到2025年顯著減少海洋垃圾”的目標。二是對正在形成中的海洋治理目標予以認可，利用峰會的政治影響力鞏固其效力。典型的例子是“到2020年，有效養(yǎng)護10%海洋和沿海區(qū)域”的目標。這一目標形成于《生物多樣性公約》第10次締約方會議。在相關(guān)國家的推動下，里約+20會議通過了該目標，使其從專門性目標上升為全球可持續(xù)發(fā)展目標，影響范圍大大擴展。這也成為近十年來“有效養(yǎng)護10%海洋和沿海區(qū)域”的目標被各個涉海國際機制廣泛認可的重要原因。三是重申具有普遍共識的國際承諾，意在強調(diào)迫切性，增強實施效果。這方面的例子包括“在2015年前，實現(xiàn)魚類種群恢復可持續(xù)最佳產(chǎn)量”以及“在2006年前，保護海洋環(huán)境不受陸上活動影響的行動取得實質(zhì)進展”。

盡管三種途徑各有不同，但其基本特征是目標相對具體化和分散化。目標的設定基本上是直接援引其他專業(yè)性談判的定量要求，并沒有經(jīng)過加工和整合。目標之間相對獨立，不存在明顯聯(lián)系。在這一階段，基于目標的治理僅僅是基于規(guī)則的治理的補充性手段，作用在于強調(diào)和突出特定的優(yōu)先領(lǐng)域。

從實施效果來講，由于涉及復雜的環(huán)境、社會、經(jīng)濟和政治問題，里約和里約+20會議的海洋治理目標并沒有全部按時實現(xiàn)。然而，會議設定的目標推進了生物多樣性保護、海洋保護區(qū)、漁業(yè)、海洋垃圾等相關(guān)國際進程，為相關(guān)治理行動的確立和開展提供了政治背書，推進了全球海洋治理的演化和發(fā)展。

(二)系統(tǒng)化目標階段

到2015年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標14的通過標志著國際社會對海洋治理形成了較為系統(tǒng)的目標體系。目標14包括6個有具體年限的子目標：到2025年，顯著減少各類海洋污染：到2020年，可持續(xù)管理海洋和沿海漁業(yè)；到2020年，有效管制捕撈；到2020年，保護至少10%的海洋和沿海區(qū)域；到2020年，減少特定類型的漁業(yè)補貼；到2030年，提高小島嶼發(fā)展中國家從海洋獲得的經(jīng)濟收益；和4個不設時限的子目標：減少海洋酸化影響；提高海洋科學知識；支持小規(guī)模手工捕魚；通過國際法加強海洋保護。

從整體性和系統(tǒng)性上看，可持續(xù)發(fā)展目標14要優(yōu)于約翰內(nèi)斯堡和里約+20時期的海洋治理目標。就整體性而言，目標14提出的關(guān)于全球海洋治理的10項子目標覆蓋了主流治理領(lǐng)域，而且在形式上和達標時限上保持了一定的一致性。雖然相關(guān)目標仍然來源于各專業(yè)進程的行動和目標，但已經(jīng)過了重新梳理和整合，在表義上、重點上進行了調(diào)整，獲得了更廣泛的共識基礎(chǔ)。就系統(tǒng)性而言，可持續(xù)發(fā)展目標是一套相互聯(lián)系的不可分割的目標體系。研究發(fā)現(xiàn)，由于海洋對可持續(xù)發(fā)展的突出貢獻，目標14與其余16項目標之前都存在相互促進關(guān)系，主要表現(xiàn)為通過海洋治理改善實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的社會和生態(tài)條件，從而促進其他目標的實現(xiàn)。[32]并且，目標14的子目標之間也互為實現(xiàn)前提，例如實現(xiàn)目標14.4管制過度捕撈是實現(xiàn)目標14.2保護海洋生態(tài)系統(tǒng)的前提。

經(jīng)過分析可以得出，相對于里約+20會議及之前的離散式目標，可持續(xù)發(fā)展目標14是一套具備系統(tǒng)性和整體性的海洋治理目標。既體現(xiàn)出將海洋的生態(tài)維度和社會維度納入統(tǒng)一目標管理的系統(tǒng)性思維，也表現(xiàn)出通過海洋治理促進和提升可持續(xù)發(fā)展各領(lǐng)域進展的清晰認知。就目前來看，可持續(xù)發(fā)展目標14的達成，發(fā)揮了顯著的政治動員作用，帶動了各國、國際組織和廣泛的利益攸關(guān)方對海洋治理的積極投入。聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國教科文組織政府間海洋學委員會等聯(lián)合國實體都提出了落實目標14的各類方案和倡議，各區(qū)域組織、環(huán)保組織圍繞目標14的進展報告、保護行動、公眾宣傳和教育活動更是難以計數(shù)。

盡管如此，我們也需要認識到，可持續(xù)發(fā)展目標14也存在一定局限性，實施面臨一定困難。在內(nèi)容上，目標的創(chuàng)新性有限。10項子目標以重申國際共識為主，沒有反映新興議題。雖然藍色經(jīng)濟、BBNJ曾作為磋商中的討論事項，但由于相關(guān)國家堅持相關(guān)目標不應對正在進行的談判作出預判式規(guī)定，而沒有最終納入目標體系。從目標的約束性來看，10項目標中僅有兩項目標作出了效果性或禁止性規(guī)定，既“保護至少10%的海洋和沿海區(qū)域”和“禁止特定類型的漁業(yè)補貼”。其余目標的表述相對寬泛和含糊，給后續(xù)監(jiān)測評估增加了難度。

從深層原因分析，以可持續(xù)發(fā)展目標14為代表，基于目標的治理模式的產(chǎn)生和發(fā)展，在一定程度上是順應國際海洋治理形勢的結(jié)果。當前，國際海洋事務的議題多樣化，磋商精細化，各專業(yè)機制和進程承擔了各分領(lǐng)域治理的磋商、協(xié)調(diào)和合作事宜，可持續(xù)發(fā)展峰會在專業(yè)性問題上的優(yōu)勢并不突出。在這種形勢下，峰會所采取的基于目標的治理相當于在專業(yè)談判的基礎(chǔ)上，經(jīng)過篩選和整合，擇選出最迫切和最關(guān)鍵的治理舉措和目標，上升為可持續(xù)發(fā)展優(yōu)先事項。這種類似于“二次磋商”的方式，有利于發(fā)揮可持續(xù)發(fā)展峰會政治層級高、影響范圍廣的特點，發(fā)揮分配治理資源和引導治理方向的作用。

五、結(jié)語

作為歷時40余年的全球性發(fā)展進程，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會像是一面鏡子，反映和記錄了海洋治理各個階段的特色和變化。上世紀90年代，海洋治理以一體化管理、污染控制、漁業(yè)資源養(yǎng)護為標志性議題。21世紀初，海洋保護區(qū)、IUU捕魚等議題進入海洋治理主流議題。2012年以來，BBNJ養(yǎng)護和可持續(xù)利用、海洋塑料垃圾成為熱點問題。以聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會為縮影，隨著議題的拓展和行動的更新，國際海洋治理經(jīng)歷了以各國國內(nèi)治理為重點，國際合作為補充的階段，進入了以推行全球統(tǒng)一規(guī)則和統(tǒng)一目標為最終目標的階段。以可持續(xù)發(fā)展目標14的通過為標志，基于目標的治理模式在海洋治理中發(fā)揮突出作用。通過顯著的政治引導作用，具有廣泛共識的全球海洋治理目標將對治理資源的配置產(chǎn)生重大影響，從而在一定程度上決定海洋治理的發(fā)展方向。

聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會提出的原則和目標對海洋治理具有較高的影響力和適用價值。但任何國際進程都是各類主體的博弈過程，動態(tài)地反映相關(guān)參與方的利益訴求。近二十年來，由于國際政治經(jīng)濟環(huán)境以及全球環(huán)境問題的變化，國際環(huán)境博弈的主體日趨多樣化，不僅包含國家和國家集團，還包括不同類型和背景的政府間組織和非政府組織，相關(guān)主體以各自政治目的為根據(jù)介入可持續(xù)發(fā)展進程；相關(guān)治理主張也不以單純的“環(huán)?！睘槟康模鼟读苏斡绊懥?、技術(shù)壟斷性、實際管控能力等多重要素。因此，新世紀的環(huán)境治理博弈有著更為復雜化和多元化的特征。鑒于聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會領(lǐng)導力和影響力，應該高度關(guān)注并謹慎分析其會議產(chǎn)出，結(jié)合我國利益采取不同的應對策略。