郝盼盼

(北京教育學(xué)院 教育管理與心理學(xué)院，北京 100120；中國人民大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100872)

民辦教育的健康發(fā)展離不開法治的保障。我國在2002年制定了《民辦教育促進(jìn)法》，2016年底進(jìn)行了修訂，大力推進(jìn)分類管理改革，使民辦學(xué)校的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬等問題在法律層面得以解決。同時(shí)，國家按照民辦學(xué)校的法人屬性，分類落實(shí)財(cái)政、稅收和土地等方面的扶持政策。為順利推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理改革、促進(jìn)民辦教育健康規(guī)范發(fā)展，國務(wù)院出臺了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，教育部等部門發(fā)布了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》和《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等配套文件。促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展，需要解決好民辦教育的自主性和公共性問題。民辦學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)以學(xué)費(fèi)為主，相對于公辦學(xué)校應(yīng)獲得更大的辦學(xué)自主權(quán)，尤其是基本按照市場方式運(yùn)作的營利性民辦學(xué)校。但不管是營利性還是非營利性民辦學(xué)校，都屬于公益事業(yè)，國家一方面應(yīng)賦予其更多自主性，另一方面應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，強(qiáng)調(diào)其公共性。即，國家在設(shè)計(jì)民辦教育法治體系時(shí)，要兼顧自主性和公共性?，F(xiàn)有研究成果對民辦教育的公共性分析較多，較少關(guān)注其自主性，如余雅風(fēng)(2018)認(rèn)為，民辦教育具有公共性，維護(hù)和引導(dǎo)民辦學(xué)校的公共性發(fā)揮，是民辦教育立法的目標(biāo)價(jià)值(1)余雅風(fēng)：《公共性：民辦學(xué)校立法分類規(guī)范的分析基礎(chǔ)》，《教育研究》2018年第3期，第103-109頁。；李國強(qiáng)(2019)認(rèn)為，我國民辦教育“無序投資辦學(xué)”的時(shí)代正在遠(yuǎn)去，而通過制度建設(shè)來提升其公共性的時(shí)代已經(jīng)到來，這是民辦教育現(xiàn)代化的主要任務(wù)(2)李國強(qiáng)：《提升公共性：我國民辦教育現(xiàn)代化的主要任務(wù)》，《終身教育研究》2019年第4期，第14-18頁。。但僅強(qiáng)調(diào)民辦教育的公共性而忽視其自主性，可能會(huì)損害民辦學(xué)校的積極性，抑制它們辦學(xué)的靈活性，使它們無法提供多樣化的教育選擇，進(jìn)而與公辦學(xué)校同質(zhì)化。以自主性和公共性為兩翼的日本《私立學(xué)校法》，建構(gòu)了先進(jìn)的私立學(xué)校法治體系，促成了該國發(fā)達(dá)的私立教育。當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，我國民辦教育法治體系正在進(jìn)行重大調(diào)整，如《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》還在修訂中。本文以日本《私立學(xué)校法》為例，闡述其法治建構(gòu)的自主性和公共性兩個(gè)向度，以期完善我國民辦教育法治體系。

一、《私立學(xué)校法》與日本私立學(xué)校的發(fā)展

明治時(shí)期，日本模仿歐美頒布了學(xué)制，開始建立公立學(xué)校體系，形成了近代學(xué)校教育制度。在此之前，日本民間已經(jīng)存在的一些私立教育機(jī)構(gòu)，有的被改造為公立學(xué)校，有的被轉(zhuǎn)設(shè)為私立學(xué)校。1886年頒布的“諸學(xué)校令”、1899年頒布的《私立學(xué)校令》和1903年頒布的《專科學(xué)校令》，都明確了私立學(xué)校的地位。之后，在國家主義教育思想的指導(dǎo)下，私立學(xué)校始終只是公立教育的補(bǔ)充，其發(fā)展在政策上受到很大限制(3)姜沛民：《日本的私立學(xué)校教育》，《教育研究》1998年第10期，第70-73頁。。

二戰(zhàn)后，日本進(jìn)行了教育的民主化改革，大力發(fā)展私立學(xué)校。1949年，日本政府頒布了《私立學(xué)校法》，實(shí)現(xiàn)了私立學(xué)校制度的劃時(shí)代改革，為其后來的發(fā)展提供了可靠的制度保證(4)董明傳、王志強(qiáng)、張總明：《日本私立教育概況及啟示》，《中國成人教育》1994年第2期，第14-18頁。。之后，私立學(xué)校獲得了與公立學(xué)校(5)這里的公立學(xué)校實(shí)際上包括國立學(xué)校和公立學(xué)校兩種。根據(jù)《學(xué)校教育法》，依據(jù)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源的不同，日本的學(xué)校包括三類：由國家設(shè)立的“國立學(xué)?！?、由地方公共團(tuán)體設(shè)立的“公立學(xué)?！焙陀蓪W(xué)校法人設(shè)立的“私立學(xué)?！?。如無特別說明，本文中日本的公立學(xué)校包括國立學(xué)校和公立學(xué)校。平等的法律地位和發(fā)展權(quán)利，進(jìn)入了快速發(fā)展的黃金時(shí)期。經(jīng)過60多年的發(fā)展，日本私立教育已建立起從學(xué)前教育到高等教育的辦學(xué)體系，形成了公立學(xué)校與私立學(xué)校共同存在、共同發(fā)展的辦學(xué)格局。這一格局的特點(diǎn)是：私立幼兒園為整個(gè)幼兒教育主體，以國辦、公辦中小學(xué)為主體帶動(dòng)私立中小學(xué)發(fā)展，私立高校為整個(gè)高等教育的主要部分(6)黎克林：《日本私立學(xué)校的發(fā)展現(xiàn)狀及啟示》，《教育理論與實(shí)踐》2004年第24期，第10-13頁。。這一格局的形成，與《私立學(xué)校法》的制定及修改密切相關(guān)。自1949年公布以來，日本《私立學(xué)校法》共進(jìn)行了42次修改，最近的一次修改是2014年。該法的制定為私立學(xué)校的發(fā)展提供了法律保障，適時(shí)修改更是促進(jìn)了私立學(xué)校的健康發(fā)展。日本私立學(xué)校不僅作為公立學(xué)校的補(bǔ)充而存在，更有其自身的發(fā)展特點(diǎn)和獨(dú)特價(jià)值，這與《私立學(xué)校法》確立的私立學(xué)校自主性密不可分。日本私立學(xué)校承擔(dān)起公共事業(yè)的重任，在教育領(lǐng)域有著舉足輕重的地位，這與《私立學(xué)校法》確立的私立學(xué)校公共性密不可分?？梢哉f，自主性與公共性作為建構(gòu)日本私立學(xué)校法治的兩個(gè)向度，在《私立學(xué)校法》中得以確立。該法第一條明確“本法的目的是鑒于私立學(xué)校的特殊性，通過尊重其自主性、提高其公共性，而謀求私立學(xué)校的健全發(fā)展”，為日本私立學(xué)校的健康發(fā)展提供了保障。

二、私立學(xué)校法治建構(gòu)的自主性向度

社會(huì)組織的自主性涉及兩個(gè)不同層次：一是政治結(jié)構(gòu)意義上的自主性問題，指國家的結(jié)構(gòu)性制度安排所允許的社會(huì)組織自主性水平；二是行動(dòng)策略與技術(shù)層次的自主性問題，涉及社會(huì)組織在日常運(yùn)作中通過各種策略來創(chuàng)造的自主性(7)黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對——社會(huì)組織自主性研究的一個(gè)理論框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2014年第6期，第98-123頁。。私立學(xué)校的自主性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面是教育行政主管部門的監(jiān)管程度，即留給私立學(xué)校多少自主性空間；另一方面是私立學(xué)校自主決策和自主決定內(nèi)部事務(wù)的程度，即日常運(yùn)作中創(chuàng)造的自主性。日本《私立學(xué)校法》對教育行政主管部門的監(jiān)管權(quán)作了限定，使私立學(xué)校具有較高的自主性，同時(shí)賦予私立學(xué)校較多的決策自主權(quán)。

(一)監(jiān)管寬松

教育行政主管部門對私立學(xué)校的監(jiān)管相對民主。日本實(shí)行相對分權(quán)的教育行政管理體制，對私立學(xué)校的監(jiān)管分別由文部大臣和都道府縣知事管轄，文部大臣是私立大學(xué)及私立高等專門學(xué)校的主管機(jī)關(guān)，其余私立學(xué)校的主管機(jī)關(guān)是都道府縣知事(8)文部大臣對私立高校進(jìn)行管理的職能部門為文部省高等教育局私學(xué)部，都道府縣知事對私立學(xué)校進(jìn)行管理的職能部門不是地方教育委員會(huì)，而是知事直屬的私學(xué)振興局。本文使用教育行政主管部門表示在日本對私立學(xué)校行使監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)國家機(jī)構(gòu)。?！端搅W(xué)校法》第五條第1款賦予主管機(jī)關(guān)對私立學(xué)校的設(shè)置、廢止、設(shè)置者變更及學(xué)校章程變更等重要事項(xiàng)的管理職權(quán)，但這些管理職權(quán)受到一定程度的限制?！端搅W(xué)校法》第八條規(guī)定：“文部大臣在決定關(guān)于私立大學(xué)或私立高等專門學(xué)校的設(shè)置、廢止、設(shè)置者變更及學(xué)校章程變更等重要事項(xiàng)時(shí)，必須事先聽取大學(xué)設(shè)置和學(xué)校法人審議會(huì)的意見，同時(shí)，都道府縣知事在決定私立大學(xué)及私立高等專門學(xué)校之外的私立學(xué)校的重要事項(xiàng)時(shí)，必須事先聽取私立學(xué)校審議會(huì)的意見?！绷硗?，文部大臣和都道府縣知事在對私立學(xué)校進(jìn)行行政處分時(shí)，從確保私立學(xué)校自主性角度出發(fā)，也必須事前聽取私立學(xué)校審議會(huì)的意見(9)山﨑高哉、樊秀麗、楊奕：《日本學(xué)前教育的新構(gòu)想》，《學(xué)前教育研究》2012年第8期，第19-29頁。。《私立學(xué)校法》第十條規(guī)定：“私立學(xué)校審議會(huì)的組成人員有私立學(xué)校的校長和有學(xué)識經(jīng)驗(yàn)者?！边@有利于私立學(xué)校審議會(huì)保持獨(dú)立性，在教育行政主管部門行使監(jiān)管職權(quán)時(shí)對其形成一種適當(dāng)?shù)南拗疲苊饨逃姓鞴懿块T的獨(dú)斷專行。

教育行政主管部門對私立學(xué)校的監(jiān)管范圍相對較窄?！端搅W(xué)校法》第五條第1款在賦予教育行政主管部門對私立學(xué)校某些重要事項(xiàng)監(jiān)管權(quán)時(shí)，也在第2款對其監(jiān)管范圍作了限制：“《學(xué)校教育法》第十四條不適用于私立學(xué)校。”而《學(xué)校教育法》第十四條的規(guī)定是：“學(xué)校在設(shè)備、授課以及其他事項(xiàng)上違反法令的規(guī)定或監(jiān)督機(jī)關(guān)制定的規(guī)程時(shí)，監(jiān)督機(jī)關(guān)可令其作出變更。”教育行政主管部門對私立學(xué)校的監(jiān)管范圍要比公立學(xué)校小得多，在課程和教學(xué)等事情上給予私立學(xué)校更多自主權(quán)。在完成國家課程計(jì)劃和教學(xué)大綱的前提下，私立學(xué)?？稍诮虒W(xué)方法、課外活動(dòng)、教學(xué)實(shí)驗(yàn)及選修課等方面發(fā)揮自主性，也可在不給學(xué)生增加學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)的前提下加強(qiáng)某一科目的教學(xué)時(shí)數(shù)，形成學(xué)校的教學(xué)優(yōu)勢(10)徐廣宇：《關(guān)于私立學(xué)校若干理論問題的探討》，《中國教育學(xué)刊》1994年第3期，第50-53頁。。

(二)決策自主

日本的私立學(xué)校都是依捐贈(zèng)行為設(shè)立的學(xué)校法人?！端搅W(xué)校法》第三十五條規(guī)定：“在學(xué)校法人中，作為負(fù)責(zé)人必須設(shè)理事五人以上，依捐贈(zèng)行為規(guī)定，理事中的一人擔(dān)任理事長。由理事組成的理事會(huì)為私立學(xué)校的決策機(jī)關(guān)，學(xué)校法人的業(yè)務(wù)，在捐贈(zèng)行為無特別規(guī)定時(shí)，以理事的過半數(shù)決定。理事會(huì)作為學(xué)校法人的決策機(jī)構(gòu)和最高管理機(jī)關(guān)，對私立學(xué)校事務(wù)的決策享有很大的自主權(quán)?！崩硎麻L對外是學(xué)校法人的代表，對內(nèi)掌管學(xué)校法人的事務(wù)，依據(jù)該法第三十七條、第四十一條和第四十二條的規(guī)定，理事長依法履行以下職責(zé)：召集評議員會(huì)議，提出議案、聽取意見，提出決算報(bào)告、征求意見，綜合管理學(xué)校法人的內(nèi)部事務(wù)(11)胡國勇：《從追求“公共性”到強(qiáng)調(diào)“自我責(zé)任”——日本私立大學(xué)學(xué)校法人制度的形成與改革》，《教育發(fā)展研究》2009年第8期，第64-69頁。。

私立學(xué)校決策自主權(quán)的大小與教育行政主管部門對其監(jiān)管力度的大小也有很大關(guān)系。日本學(xué)界對教育法的地位問題存在“教育行政法規(guī)說”“教育制度獨(dú)立法說”兩種理論，且前者為主流觀點(diǎn)。所謂“教育行政法規(guī)說”，就是將教育管理視為國家行政的組成部分，將教育法視為行政法的一部分(12)申素萍：《教育法學(xué)：原理、規(guī)范與應(yīng)用》，教育科學(xué)出版社2009年版，第6頁。?！端搅W(xué)校法》是一部教育法，也具有行政法的屬性。行政法最重要的原則就是“法無授權(quán)即禁止”，即教育行政主管部門在對私立學(xué)校進(jìn)行監(jiān)管時(shí)必須獲得法律的授權(quán)?！端搅W(xué)校法》對教育行政主管部門的監(jiān)管權(quán)作出限制，從而使私立學(xué)校獲得了較大的自主權(quán)。

(三)運(yùn)營自由

運(yùn)營自由指日本私立學(xué)?？梢宰杂蓮氖乱允找鏋槟康牡氖聵I(yè)，這是一種通過策略來創(chuàng)造私立學(xué)校自主性的方式?！端搅W(xué)校法》第二十六條規(guī)定：“學(xué)校法人只要不妨礙其設(shè)置的私立學(xué)校的教育，可以從事以收益為目的的事業(yè)，并以其收益作為私立學(xué)校的經(jīng)營。”第五十九條規(guī)定：“國家或地方公共團(tuán)體，在認(rèn)為教育振興方面需要的場合，可依其他法律規(guī)定向?qū)W校法人提供關(guān)于私立學(xué)校教育的必要資助?！彼搅W(xué)校可以從政府得到必要的資助，但也面臨兩個(gè)問題：一是私立學(xué)校被動(dòng)地接受政府的資助且資助金額有限；二是政府的資助一般附有其他條件，比如按照政府的指導(dǎo)開展教育教學(xué)改革項(xiàng)目。因此，允許私立學(xué)校從事以收益為目的的事業(yè)，對增強(qiáng)私立學(xué)校的自主性有很大的裨益，既能保證收益用于學(xué)校的教育教學(xué)活動(dòng)，使私立學(xué)校有充足的資金保障教育教學(xué)活動(dòng)的順利開展，又能保證私立學(xué)校在使用收益時(shí)享有更大的自主性，可根據(jù)學(xué)校實(shí)際改善教育教學(xué)設(shè)備、開展教學(xué)實(shí)驗(yàn)，不僅有利于提升私立學(xué)校的競爭力，也有利于促進(jìn)私立學(xué)校學(xué)生的全面發(fā)展?？梢姡试S私立學(xué)校從事以收益為目的的事業(yè)，對提升私立學(xué)校的自主性有很大幫助。

三、私立學(xué)校法治建構(gòu)的公共性向度

關(guān)于“公共性”的界定，學(xué)者們有不同的觀點(diǎn)。德國學(xué)者哈貝馬斯(1999)認(rèn)為：“公共性本身就表現(xiàn)為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，即公共領(lǐng)域，它與私人領(lǐng)域是相對的。”(13)哈貝馬斯著，曹衛(wèi)譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版，第2頁。學(xué)校教育毫無疑問是一個(gè)公共領(lǐng)域。公立學(xué)校和私立學(xué)校都為全社會(huì)公民提供受教育的機(jī)會(huì)，其目的是在教育機(jī)會(huì)平等的原則下，盡可能地滿足公民的多樣化教育需求。因此，教育的公共性不等于國家壟斷教育，也不等于公立或公辦教育(14)余雅風(fēng)：《公共性:學(xué)校制度變革的基本價(jià)值》，《教育研究》2005年第4期，第22-24頁。。私立教育同樣具有教育的公共性，為此，日本《私立學(xué)校法》設(shè)置了多種制度來保障私立學(xué)校的公共性。

(一)設(shè)立時(shí)以公益為目的

在日本，私立學(xué)校指學(xué)校法人設(shè)置的學(xué)校，而學(xué)校法人指以設(shè)置私立學(xué)校為目的、根據(jù)《私立學(xué)校法》規(guī)定而設(shè)立的法人。學(xué)校法人在日本作為一類獨(dú)立的法人類型，具有以下法人屬性特征。首先，學(xué)校法人是捐贈(zèng)法人。捐贈(zèng)法人是指學(xué)校法人必須擁有設(shè)置私立學(xué)校的必要設(shè)施設(shè)備或購置這些設(shè)施設(shè)備所需的資金，經(jīng)營設(shè)置私立學(xué)校的必要財(cái)產(chǎn)來自捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)，一旦完成學(xué)校法人的設(shè)置工作，捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)即脫離了捐贈(zèng)人而成為學(xué)校法人的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，捐贈(zèng)人無法隨意挪用或抽回捐贈(zèng)的資金。捐贈(zèng)行為保證了捐贈(zèng)人在設(shè)置私立學(xué)校時(shí)就是出于公益目的，而不是為了個(gè)人利益。其次，學(xué)校法人是公益法人。公益法人就是學(xué)校法人以從事公益活動(dòng)而不是營利活動(dòng)為目的，即使可以從事以收益為目的的事業(yè)，但收益必須用于學(xué)校的經(jīng)營，即最終必須用來從事公益活動(dòng)。

(二)運(yùn)營中以共同治理為原則

為提高私立學(xué)校的公共性，《私立學(xué)校法》確立了私立學(xué)校運(yùn)營中的共同治理原則。私立學(xué)校實(shí)行理事會(huì)、評議會(huì)和監(jiān)事會(huì)三權(quán)分立的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，理事會(huì)提出學(xué)校發(fā)展的設(shè)計(jì)，由評議會(huì)審議，監(jiān)事會(huì)則對學(xué)校財(cái)產(chǎn)和理事工作進(jìn)行監(jiān)察，分工協(xié)作、互相制約，更有利于實(shí)現(xiàn)公共目的(15)胡四能：《民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)研究》，《高等工程教育研究》2006年第6期，第60-62頁。。

私立學(xué)校的公共性首先是保證每個(gè)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部的民主化，不使其變成為個(gè)人營利的機(jī)構(gòu)。《私立學(xué)校法》第三十八條第1款規(guī)定：“擔(dān)任理事者，為以下各號所列者：一是該學(xué)校法人所設(shè)置的私立學(xué)校的校長；二是依捐贈(zèng)行為規(guī)定，從該學(xué)校法人評議員中選任者；三是依捐贈(zèng)行為規(guī)定選任者。”該條第4款還規(guī)定：“理事的配偶和三親等以內(nèi)的親屬不得擔(dān)任理事。”理事會(huì)的成員具有廣泛性和多樣性，以規(guī)避理事會(huì)被某一方操控的危險(xiǎn)。對于監(jiān)事，《私立學(xué)校法》第三十九條明確“監(jiān)事不得兼任理事或?qū)W校法人的職員”，保證了監(jiān)事的獨(dú)立性和中立性。至于評議員，《私立學(xué)校法》第四十四條第1款規(guī)定：“擔(dān)任評議員者，為以下各號所列者：一是依捐贈(zèng)行為規(guī)定，從學(xué)校法人職員中選任者；二是依捐贈(zèng)行為規(guī)定，從該校學(xué)校法人設(shè)置的私立學(xué)校畢業(yè)者且年齡二十五歲以上者中選任者；三是除前各號規(guī)定者外，依捐贈(zèng)行為規(guī)定選任者?！痹u議員來源廣泛且有校友的參與，兼顧了校內(nèi)外利益。

私立學(xué)校的公共性還要保證每個(gè)治理機(jī)構(gòu)之間適當(dāng)分權(quán)、相互制約，防止任何一個(gè)治理機(jī)關(guān)的獨(dú)斷專權(quán)。在三個(gè)治理機(jī)構(gòu)中，理事會(huì)的權(quán)力相對較大，但《私立學(xué)校法》通過賦予監(jiān)事會(huì)和評議會(huì)適當(dāng)?shù)穆殭?quán)，防止了理事會(huì)的獨(dú)斷。該法第三十七條規(guī)定了監(jiān)事的職責(zé)：“一是監(jiān)察學(xué)校法人的財(cái)產(chǎn)狀況；二是監(jiān)察理事執(zhí)行業(yè)務(wù)的情況；三是對學(xué)校法人的財(cái)產(chǎn)狀況或理事的業(yè)務(wù)執(zhí)行狀況進(jìn)行監(jiān)察，發(fā)現(xiàn)有不正常之處時(shí)，應(yīng)向主管機(jī)關(guān)或評議會(huì)報(bào)告；四是除進(jìn)行前項(xiàng)報(bào)告之外，必要時(shí)應(yīng)請求理事長召集評議會(huì)；五是向理事會(huì)陳述關(guān)于學(xué)校法人的財(cái)產(chǎn)狀況或理事的業(yè)務(wù)執(zhí)行情況的意見?！比毡舅搅W(xué)校的監(jiān)事具有廣泛的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，可以對決策機(jī)構(gòu)理事會(huì)形成有效的監(jiān)督。除了監(jiān)事會(huì)，《私立學(xué)校法》還授予了學(xué)校評議會(huì)廣泛的監(jiān)督職權(quán)。該法第四十二條第1款規(guī)定：“對下列事項(xiàng)，理事長事先必須聽取評議會(huì)的意見：一是關(guān)于預(yù)算、借款及重要資產(chǎn)處理事項(xiàng)；二是捐贈(zèng)行為的變更；三是合并；四是解散；五是關(guān)于以收益為目的的事業(yè)的重要事項(xiàng)；六是其他關(guān)于學(xué)校法人業(yè)務(wù)的重要事項(xiàng)而以捐贈(zèng)行為規(guī)定者?！钡?款規(guī)定：“可以捐贈(zèng)行為要求評議會(huì)對前項(xiàng)各號所列事項(xiàng)作出決議”；“學(xué)校評議會(huì)不僅享有監(jiān)督權(quán)，在有些情況下可以代替理事會(huì)作出決策”。

日本學(xué)校理事會(huì)的決策權(quán)被各利益團(tuán)體所共享，還受到監(jiān)事會(huì)和評議會(huì)的制約，保證了學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，有利于學(xué)校朝著共同的目標(biāo)前進(jìn)，也有助于公共目的的實(shí)現(xiàn)。

(三)解散后以歸公為終結(jié)

《私立學(xué)校法》第五十條規(guī)定了學(xué)校法人的解散事由，包括理事會(huì)決議解散、發(fā)生捐贈(zèng)行為所規(guī)定的解散事由、沒有達(dá)到學(xué)校法人的目的、合并、破產(chǎn)和依主管機(jī)關(guān)的解散命令。學(xué)校法人解散以后，面臨的首要問題就是學(xué)校法人剩余財(cái)產(chǎn)的處理?！端搅W(xué)校法》第五十一條規(guī)定了處理學(xué)校法人剩余財(cái)產(chǎn)的兩種方式。第一種方式是依捐贈(zèng)行為的規(guī)定，歸屬其應(yīng)歸屬者。該法第三十條明確“捐贈(zèng)者在決定捐贈(zèng)行為時(shí)必須從學(xué)校法人以及其他從事教育事業(yè)者中選定當(dāng)學(xué)校法人解散時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)的歸屬者”，即當(dāng)學(xué)校法人解散時(shí)，其剩余財(cái)產(chǎn)分配給其他學(xué)校法人或其他從事教育事業(yè)者。第二種方式是當(dāng)捐贈(zèng)行為規(guī)定不明確時(shí)，歸屬國庫。這兩種處理方式說明，學(xué)校法人解散后的剩余財(cái)產(chǎn)不得歸屬學(xué)校法人當(dāng)事者或其他個(gè)人，必須轉(zhuǎn)讓給其他學(xué)校法人或歸入國庫，用來資助私立教育事業(yè)。這些規(guī)定經(jīng)常被解釋為：教育是一種公共、公益事業(yè)，捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)是為了更好地發(fā)展教育事業(yè)(16)楊淑晶：《日本私學(xué)“三法”研究》，吉林大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文，第15頁。。

自主性與公共性作為建構(gòu)私立學(xué)校法治的兩個(gè)向度，既不完全割裂，也不完全融合，而是各有其適度空間。這兩種向度之間的張力，成為推動(dòng)私立學(xué)校不斷發(fā)展的“內(nèi)在”動(dòng)力。自主性是為了實(shí)現(xiàn)公共性，而保證自主性更有利于實(shí)現(xiàn)公共性，并且不同階段私立學(xué)校的自主性與公共性有所差別，私立高校需要更大的自主性。

四、對我國民辦教育法治建設(shè)的啟示

自《民辦教育促進(jìn)法》修訂以來，我國民辦教育進(jìn)入了以分類管理為重心的發(fā)展階段。尊重民辦教育的自主性，維護(hù)民辦教育的公共性，是民辦教育分類管理改革必須考慮的兩維，是民辦教育法治建設(shè)必須兼顧的兩翼，是促進(jìn)民辦教育健康規(guī)范發(fā)展必須堅(jiān)持的兩輪。以自主性和公共性為精神內(nèi)核的日本私立學(xué)校法治實(shí)踐，為我國民辦教育法治建設(shè)提供了以下三個(gè)啟示。

1.政府對民辦學(xué)校的監(jiān)管要適度寬松，保持其必要的自主性。民辦學(xué)校有其獨(dú)立的價(jià)值，是國家對民間興學(xué)自由的肯定，能給國家教育體制機(jī)制改革帶來活力。民辦學(xué)校在遵守國家法律的前提下可以充分利用辦學(xué)自由，積極進(jìn)行學(xué)校管理體制和教育教學(xué)方式創(chuàng)新，為教育改革提供經(jīng)驗(yàn)。因此，政府對民辦學(xué)校的監(jiān)管要適度寬松，不必事無巨細(xì)，也不必面面俱到，給民辦學(xué)校創(chuàng)新發(fā)展留出足夠的空間。近年來，多地出臺的民辦學(xué)校“搖號招生”政策引發(fā)較大爭議，其實(shí)質(zhì)是政府監(jiān)管和民辦學(xué)校自主性之間的沖突。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，民辦學(xué)校享有招生自主權(quán)，這是學(xué)校教育多樣化和家長教育選擇自由的關(guān)鍵，有必要保持民辦學(xué)校必要的自主性。

2.民辦學(xué)校要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升自治水平。民辦學(xué)校內(nèi)部治理要處理好決策權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系：首先，要明確民辦學(xué)校董事會(huì)、以校長為核心的行政會(huì)和監(jiān)事會(huì)各自的職權(quán)范圍；其次，要明確民辦學(xué)校董事會(huì)、行政會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員的來源范圍，保證成員的廣泛性和獨(dú)立性；最后，要明確民辦學(xué)校董事會(huì)、行政會(huì)和監(jiān)事會(huì)的議事規(guī)則及程序要求。決策權(quán)、行政權(quán)與監(jiān)督權(quán)之間既分工協(xié)作又相互制約，做到?jīng)Q策有效、行政有用和監(jiān)督有力，形成廣泛的利益相關(guān)者共同治理，以共治求善治。

3.民辦學(xué)校要提升公共性，提高教育教學(xué)水平。無論是營利性還是非營利性民辦學(xué)校，都可以從事以收益為目的的活動(dòng)，但收益要用于學(xué)校辦學(xué)條件的改善和教育教學(xué)質(zhì)量的提升。新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！钡?，營利性民辦學(xué)校舉辦者不能像辦企業(yè)那樣追求成本最小化、利潤最大化，而是要持續(xù)加大教育投入，不斷提高教育質(zhì)量，努力辦出水平。