張晏瑲 黃平偉

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

一、問(wèn)題意識(shí)

聲音是由物體振動(dòng)產(chǎn)生的，在水中亦是如此，這就不難解釋聲音是人類進(jìn)行海洋活動(dòng)時(shí)所不可避免的副產(chǎn)品。這些紛繁復(fù)雜的聲音是否構(gòu)成噪音是一個(gè)相對(duì)的概念：如聲吶對(duì)人類而言是有益的，所以自20世紀(jì)以來(lái)的傳統(tǒng)的“水下噪音”這一概念，是指包含海洋生物噪音在內(nèi)的影響聲吶等水下設(shè)備工作性能的多種聲音。[1](P1)但這與本文所討論的“人為水下噪音”有所區(qū)別，對(duì)海洋環(huán)境而言，聲吶、爆破、航運(yùn)、科研、工業(yè)活動(dòng)等這些人類活動(dòng)所導(dǎo)致的海洋環(huán)境、海洋生物等“不需要的、干擾系統(tǒng)正常功能”的聲音就是人為水下噪音。[1](P1)

人為水下噪音對(duì)海洋環(huán)境影響相當(dāng)大，因?yàn)樯詈Ｄ芤?jiàn)度不高，氣味辨識(shí)度也頗低，這凸顯了聲音在海洋環(huán)境中的重要作用。聲音作為一種能量形式體現(xiàn)在聲壓和質(zhì)點(diǎn)運(yùn)動(dòng)兩個(gè)方面，大體上說(shuō)，前者主要影響海洋哺乳動(dòng)物，而后者通常為魚(yú)類和無(wú)脊椎動(dòng)物所感知。[2]總的來(lái)看，魚(yú)類等海洋生物會(huì)通過(guò)發(fā)聲和聽(tīng)覺(jué)進(jìn)行覓食、求偶、溝通，進(jìn)而保證其正常生存，更有甚者，海洋哺乳動(dòng)物可以利用回聲定位獲得更多的信息，如感知外部環(huán)境等。[3](P342)因此，就不難解釋噪音對(duì)海洋生物的巨大危害。噪音不僅會(huì)掩蔽動(dòng)物信號(hào)，而且造成聲損傷，進(jìn)而影響其行為反應(yīng)、改變其生活場(chǎng)所甚至威脅其生命。[4](P75-92)而這只是生物鏈的其中一環(huán)，經(jīng)由連鎖反應(yīng)還會(huì)破壞生態(tài)平衡，對(duì)海洋中的其他動(dòng)植物及微生物造成不同程度的危害，[5](P9-12)甚至波及人類自身，阻礙漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，損害水下活動(dòng)人員的身體健康。但由于目前科學(xué)發(fā)展水平所限，可能還有其他未知的不利影響?？梢?jiàn)，人為水下噪音危害巨大，不容忽視。

不僅如此，海洋還是聲音傳播的有力介質(zhì)。一方面，聲速與海洋的水溫、鹽度、靜壓力等參數(shù)正相關(guān)，在這三個(gè)變量中，溫度對(duì)聲速的影響最大，而海水溫度又受季節(jié)變化、晝夜更替、緯度差異的影響。[6](P23-30)總的來(lái)說(shuō)，海水中的聲速大體在1450—1540m/s的范圍內(nèi)波動(dòng)，略高于淡水中的聲速，遠(yuǎn)高于空氣中的聲速。[7](P77)這些因素雖然對(duì)聲速的影響有限，但對(duì)聲能分布、傳播距離、傳播時(shí)間等聲傳播特性影響巨大。[6](P24)另一方面，由于海水水溫、鹽度、靜壓力等變量隨深度變化呈現(xiàn)出不同的物理屬性，[8]聲音傳播呈現(xiàn)水平分層的特征，近乎水平傳播的聲音會(huì)在聲速最低層上下波動(dòng)。[9](P55)且聲波能量相對(duì)集中，不會(huì)接觸海面和海底，故損失小、傳播遠(yuǎn)，[10](P24)尤其是較低頻聲音因海水吸收少，能夠進(jìn)行遠(yuǎn)程聲傳播。[11](P5、P10-14)另外，全球變暖導(dǎo)致的海水酸化進(jìn)一步削弱了海洋吸收噪音的能力，[4](譯者序)使得情形更為糟糕。也就是說(shuō)，在少數(shù)情況下，借助水下聲道，噪音可以橫跨海洋。傳播快、范圍廣等特性導(dǎo)致人為水下噪音問(wèn)題愈加嚴(yán)重。

值得注意的是，近年來(lái)人為水下噪音問(wèn)題日益突出。自19世紀(jì)末馬漢從軍事戰(zhàn)略角度提出《海權(quán)論》開(kāi)始，各國(guó)逐漸將目光轉(zhuǎn)向了海洋這一領(lǐng)域；迄今為止，海洋又因其蘊(yùn)含的豐富的自然資源(1)潘迎捷曾經(jīng)指出：“海洋是人類賴以生存與發(fā)展的資源寶庫(kù)，蘊(yùn)藏大量的生物資源、礦藏資源、風(fēng)力資源、空間資源、水資源、海水化學(xué)資源和旅游等資源。”(意)馬可·科拉正格瑞著.海洋經(jīng)濟(jì) 海洋資源與海洋開(kāi)發(fā)[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2011.及其在通行貿(mào)易方面的便利程度吸引了越來(lái)越多的注意力。故各國(guó)紛紛制定國(guó)家海洋戰(zhàn)略，以中國(guó)為例，涵蓋發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新海洋科技、保護(hù)海洋生態(tài)、增強(qiáng)海洋軍事、維護(hù)海洋安全、完善海洋管控等諸多方面。[12]近年來(lái)人類著力研究海洋開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題，例如海水淡化、海水養(yǎng)殖、工業(yè)用水、藥用醫(yī)用、提取物質(zhì)、沉船打撈、交通往來(lái)、礦產(chǎn)勘探、能源開(kāi)發(fā)、空間利用、旅游娛樂(lè)、動(dòng)植物捕撈等等。[13](P1-265)立足國(guó)際層面，外大陸架資源的開(kāi)發(fā)指日可待，21世紀(jì)海上絲綢之路的建設(shè)如火如荼。不難看出，人類在海洋中的活動(dòng)日益頻繁，而其所帶來(lái)的人為水下噪音也將與日俱增。

因此，面對(duì)人為水下噪音對(duì)海洋環(huán)境的惡劣影響，及早樹(shù)立憂患意識(shí)，明確法律解決途徑，已刻不容緩。很多國(guó)家和國(guó)際組織已經(jīng)陸續(xù)意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，前者如美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞，后者如國(guó)際海事組織(International Maritime Organization,以下簡(jiǎn)稱IMO)、(2)國(guó)際海事組織簡(jiǎn)要分析了航運(yùn)過(guò)程中產(chǎn)生的噪音，說(shuō)明了目前相關(guān)法律規(guī)范的缺失。參見(jiàn)國(guó)際海事組織.2013年136號(hào)工作組報(bào)告《可持續(xù)的海事航行(sustainable maritime navigation)》[EB/OL].http://www.imo.org/en/OurWork/Environment/LCLP/recentevents/Documents/PIANC report for SG37.pdf,2019-4-20.國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟、(3)國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟注意到了地震勘測(cè)活動(dòng)所產(chǎn)生的噪音對(duì)海洋生物特別是鯨類的不利影響，為了研究這一問(wèn)題，成立了地震勘測(cè)工作組(Seismic Survey Task Force (SSTF))，于2007年至2011年舉行了七次會(huì)議并出具了相關(guān)報(bào)告。2011年，該工作組更名為噪音專責(zé)小組( Noise Task Force (NTF) )，以表明其研究對(duì)象不限于地震勘測(cè)活動(dòng)產(chǎn)生的噪音，而是不同來(lái)源的噪音。NTF迄今已舉行了十六次會(huì)議并出具了相關(guān)報(bào)告。參見(jiàn)IUCN[EB/OL].https://www.iucn.org/western-gray-whale-advisory-panel/panel/task-forces/seismic-surveys-and-noise-task-force,2019-12-6.國(guó)際捕鯨委員會(huì)(International Whaling Commission,以下簡(jiǎn)稱IWC)(4)國(guó)際捕鯨委員會(huì)大會(huì)專門討論了人為水下噪音的問(wèn)題。參見(jiàn)國(guó)際捕鯨委員會(huì).第SC/65b/Rep03號(hào)報(bào)告(Report of the Joint Workshop on Predicting Sound Fields: Global Soundscape Modeling to Inform Management of Cetaceans and Anthropogenic Noise)[EB/OL].https://iwc.int/private/downloads/PIspDVaxPFbW481wN9FsuQ/noise_workshop.pdf,2019-2-24.此外，國(guó)際捕鯨委員會(huì)2018年提交給國(guó)際海事組織海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)第72屆會(huì)議議程項(xiàng)目16的《有關(guān)水下噪音對(duì)海洋生物影響的進(jìn)一步信息(Further information related to impacts of underwater noise on marine life)》這一報(bào)告闡述了航運(yùn)、地震勘測(cè)等活動(dòng)產(chǎn)生的噪音對(duì)海洋生物的危害，同時(shí)針對(duì)船舶提出了降噪的建議。參見(jiàn)IWC[EB/OL].https://iwc.int/private/downloads/TsFAGLE5I52oQACjvnxb0Q/MEPC_72_INF.9_Further_information_related_to_impacts_of_underwater_noise_on_marine_life_Internation.pdf,2019-4-20.和聯(lián)合國(guó)海洋事務(wù)和海洋法司(5)聯(lián)合國(guó)海洋事務(wù)和海洋法司針對(duì)性地討論了人為水下噪音問(wèn)題，分析了其來(lái)源、危害和規(guī)制等。參見(jiàn)聯(lián)合國(guó).第七十三屆會(huì)議上的秘書(shū)長(zhǎng)報(bào)告[EB/OL].https://undocs.org/a/73/68,2019-5-23.等，紛紛開(kāi)始重視噪音污染，并對(duì)其進(jìn)行研究。

本文擬探討解決人為水下噪音的規(guī)制問(wèn)題，通過(guò)梳理國(guó)際條約的規(guī)定，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的立法，以尋求我國(guó)國(guó)內(nèi)立法的發(fā)展方向。本文提出人為水下噪音的控制有賴于國(guó)際社會(huì)的共同努力：一方面，通過(guò)國(guó)際立法在一定程度上限制國(guó)家濫用海洋的權(quán)利，賦予各國(guó)在國(guó)家管轄范圍外海域控制噪音的義務(wù)；另一方面，利用國(guó)內(nèi)立法約束境內(nèi)法律主體進(jìn)行海洋活動(dòng)時(shí)產(chǎn)生噪音的行為，落實(shí)國(guó)家承擔(dān)的國(guó)際環(huán)保義務(wù)。不僅如此，還要發(fā)揮生物、物理、機(jī)械制造等不同領(lǐng)域與法學(xué)研究在控制人為水下噪音方面的聯(lián)動(dòng)作用。單從法律視角而言，現(xiàn)有環(huán)保法律框架是初步規(guī)范的重要依據(jù)，未來(lái)針對(duì)海洋噪音立法將是解決問(wèn)題的有力保障。

二、規(guī)制人為水下噪音的相關(guān)國(guó)際法依據(jù)

人為水下噪音對(duì)海洋環(huán)境尤其是海洋生物具有極大的危害性。最直接的便是噪音會(huì)掩蔽海洋物種之間進(jìn)行交流的聲信號(hào)，并造成其物理性聽(tīng)力損傷，進(jìn)一步引起其行為反應(yīng)的改變，危害海洋生物的生活乃至生存，最終波及生態(tài)系統(tǒng)的總體平衡，破壞海洋環(huán)境的穩(wěn)定狀況。這嚴(yán)重影響了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(6)聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)14：保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。的實(shí)現(xiàn)，急需國(guó)際法對(duì)人為水下噪音進(jìn)行規(guī)制?？偟膩?lái)說(shuō)，大多數(shù)與海洋、生物保護(hù)或環(huán)境保護(hù)相關(guān)的公約或協(xié)定由于通過(guò)時(shí)的科學(xué)技術(shù)水平所限，尚未意識(shí)到人為水下噪音的危害性及規(guī)制的必要性，但是其條文表述的概括性、原則性為現(xiàn)階段解決人為水下噪音問(wèn)題提供了可能性，通過(guò)新的視角解讀原有法律規(guī)范是豐富公約內(nèi)容的重要途徑，也是尋找法律依據(jù)的快捷方式。較少數(shù)直接涉及人為水下噪音的協(xié)定更具現(xiàn)實(shí)意義，這些文件不僅率先指明了解決問(wèn)題的大致方向，而且為國(guó)際社會(huì)樹(shù)立問(wèn)題意識(shí)產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)作用，為國(guó)際法的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。由于人為水下噪音問(wèn)題尚屬較新的議題，國(guó)際社會(huì)和主權(quán)國(guó)家對(duì)該問(wèn)題不太了解，問(wèn)題意識(shí)欠缺，因此，梳理與該問(wèn)題相關(guān)的國(guó)際法依據(jù)，明確規(guī)制人為水下噪音的法律框架，十分有必要。

(一)全球?qū)用?/h3>

就全球?qū)用娑?，目前尚未有專門規(guī)制人為水下噪音的公約，但在已有的國(guó)際法律框架下，對(duì)該問(wèn)題的解決并非無(wú)跡可循。噪音作為一種對(duì)海洋環(huán)境，尤其是海洋生物有重大威脅的不利因素，諸多側(cè)重保護(hù)海洋動(dòng)物的國(guó)際條約都可對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。

1、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

提到有關(guān)海洋問(wèn)題的國(guó)際法依據(jù)，首先考慮的便是作為“海洋憲章”的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。遺憾的是，該公約并未直接提及人為水下噪音這一議題。因?yàn)楣s早已于1982年在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上通過(guò)，而國(guó)際社會(huì)至21世紀(jì)初才將目光投向這一問(wèn)題，這一結(jié)果是法律的滯后性所不可避免的。[14](P186)但是，條約解釋又賦予了公約靈活性，以適應(yīng)不斷出現(xiàn)的國(guó)際問(wèn)題。也有學(xué)者主張“框架公約”是國(guó)際環(huán)境法超前性的必然結(jié)果。[15](P38-39)無(wú)論采用何種理解方式，公約第十二部分規(guī)定了海洋環(huán)境的保護(hù)和保全，而噪音作為影響海洋環(huán)境的重要因素亦受其規(guī)制。

具體而言，《公約》第192條明確了各國(guó)保護(hù)海洋壞境的一般義務(wù)。第194條和第196條概括指出了不同的污染來(lái)源，其中第194條還提出了各國(guó)采取防污措施時(shí)不得損害他國(guó)權(quán)益、不得妨礙他國(guó)活動(dòng)的限制性要求，之后又以單獨(dú)的條文包括第207條、208條、209條、211條、212條進(jìn)行了細(xì)化：(7)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第196條、207條、208條、209條、211條、212條分別規(guī)定了技術(shù)使用導(dǎo)致的海洋環(huán)境污染、陸地來(lái)源的污染、國(guó)家管轄的海底活動(dòng)造成的污染、來(lái)自“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的污染、來(lái)自船只的污染、來(lái)自大氣層或通過(guò)大氣層的污染。要求各國(guó)在其國(guó)內(nèi)制定法律規(guī)章、區(qū)域一級(jí)尋求協(xié)調(diào)、國(guó)際層面實(shí)現(xiàn)合作，以達(dá)到防止、減少、控制污染的目的，并注意與本公約或其他條約所確定的如通行便利、海底活動(dòng)、國(guó)家豁免等權(quán)利的沖突?！豆s》還有與之相關(guān)的輔助規(guī)定，如跨國(guó)合作和技術(shù)援助、環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、執(zhí)行和保障辦法等，從而更好地實(shí)現(xiàn)減少有害污染、保護(hù)海洋環(huán)境的目的。

這些條文規(guī)定了締約國(guó)進(jìn)行活動(dòng)時(shí)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)或?yàn)檫_(dá)環(huán)境保護(hù)目的應(yīng)承擔(dān)的從屬性義務(wù)，而人為水下噪音的防治作為環(huán)境保護(hù)的下位概念，同樣適用這些規(guī)定。

2、《生物多樣性公約》

1992年的《生物多樣性公約》在序言中已指明，生物多樣性備受威脅與人類活動(dòng)密不可分，人為水下噪音同樣使海洋生物的多樣性遭到挑戰(zhàn)。為此，各國(guó)應(yīng)在填補(bǔ)相關(guān)資料、知識(shí)空白的基礎(chǔ)上，減少包括水下噪音在內(nèi)的環(huán)境污染，以應(yīng)對(duì)這一關(guān)乎全人類利益的危機(jī)。各國(guó)在行使主權(quán)時(shí)負(fù)有不損害其他國(guó)家或國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境的責(zé)任；應(yīng)就維護(hù)生物多樣性這一問(wèn)題盡量謀求與其他國(guó)家或國(guó)際組織的合作；適當(dāng)調(diào)整國(guó)家發(fā)展方略以兼顧生態(tài)問(wèn)題、完善配套的國(guó)內(nèi)法律規(guī)章制度等。該公約的一大亮點(diǎn)是注意到了發(fā)展中國(guó)家的特殊情況，即“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及根除貧困是發(fā)展中國(guó)家第一和壓倒一切的優(yōu)先事務(wù)”，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾更為激烈，因此其他國(guó)家應(yīng)在研究培訓(xùn)、信息交流、科技合作、惠益分配、財(cái)政資金等諸多方面予以幫助，以達(dá)公約之宗旨。(8)這些內(nèi)容體現(xiàn)在《生物多樣性公約》的序言、第3條、第5條、第6條、第12條、第17條、第18條、第19條和第20條中。

為達(dá)到《生物多樣性公約》之宗旨，須重視人為水下噪音這一隱患，從新的角度理解條文內(nèi)容，賦予成員國(guó)控制噪音的義務(wù)，從而更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)生物多樣性的目的。

3、《執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類種群和高度洄游魚(yú)類種群的規(guī)定的協(xié)定》

該協(xié)定制定于1995年，主要從確保魚(yú)類的數(shù)量和多樣性、保障漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，“意識(shí)到有必要避免對(duì)海洋環(huán)境造成不利影響，保存生物多樣性，維持海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整，并盡量減少捕魚(yú)作業(yè)可能產(chǎn)生長(zhǎng)期或不可逆轉(zhuǎn)影響的危險(xiǎn)”。其中，第5條(f)款規(guī)定，捕魚(yú)或其他人類活動(dòng)盡量采用對(duì)環(huán)境無(wú)害的漁具和捕魚(yú)技術(shù)，從而減少污染。這種污染應(yīng)當(dāng)包括噪音污染，也就是說(shuō)，人類應(yīng)當(dāng)在捕魚(yú)或其他活動(dòng)中、在條件允許的情況下控制噪音向海洋環(huán)境中的排放，不致危害海洋生物。此外，第6條明確了保護(hù)海洋環(huán)境應(yīng)適用預(yù)防性做法，即事前避免而非事后補(bǔ)救，這一點(diǎn)針對(duì)人為水下噪音亦有十分重要的意義。盡管質(zhì)變不易，但是量變不難，水下噪音的產(chǎn)生實(shí)屬無(wú)奈，人類可以降低聲音的強(qiáng)度及持續(xù)時(shí)間等以減輕其惡劣影響。

4、《保護(hù)遷徙野生動(dòng)物物種公約》

該公約又稱《波恩公約》，簽訂于1979年，意在維護(hù)包括海洋生物在內(nèi)的遷徙物種的活動(dòng)范圍，從而達(dá)到保護(hù)野生動(dòng)物的目的。其明確了各國(guó)有必要且有義務(wù)采取行動(dòng)，同時(shí)第3條第4款第1項(xiàng)進(jìn)一步指明締約國(guó)應(yīng)當(dāng)“保護(hù)并在可能和適宜的情況下，恢復(fù)對(duì)防止此物種瀕于滅絕有重要作用的棲息場(chǎng)所”，這當(dāng)然囊括了控制對(duì)洄游海洋生物有害的人為水下噪音的要求。

更為具體的是，《保護(hù)遷徙野生動(dòng)物物種公約》于2017年第十二次會(huì)員國(guó)大會(huì)上有一項(xiàng)專門針對(duì)海洋噪音的議程。[16]其基于噪音給海洋生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)的不利影響，[17]附件2詳細(xì)討論了多種人類活動(dòng)(9)附件2討論了軍用或民用的高功率聲吶、航運(yùn)、地震勘測(cè)、工程建設(shè)、海上平臺(tái)作業(yè)、科學(xué)研究、影響較小的如聲學(xué)威懾裝置以及自然噪音等的影響和規(guī)制。的噪音影響程度及其監(jiān)測(cè)、報(bào)告、審查制度，以期在國(guó)家層面上制定噪音標(biāo)準(zhǔn)，緩解這一問(wèn)題。同時(shí)在附件3中大會(huì)敦促秘書(shū)處將噪音問(wèn)題提請(qǐng)其他相關(guān)的國(guó)際組織注意，其中明確指出希望IMO最大限度地減少航運(yùn)噪音，以降低對(duì)海洋生物的危害。盡管該文件尚不構(gòu)成國(guó)際法依據(jù)，但是目前對(duì)人為水下噪音規(guī)定較為完整的報(bào)告之一，仍有很高的借鑒意義。

(二)區(qū)域?qū)用?/h3>

在世界范圍內(nèi)，歐洲地區(qū)較早地注意到人為水下噪音問(wèn)題，并對(duì)此進(jìn)行了研究，其相關(guān)成果在法律制度上也有所體現(xiàn)。

1、《關(guān)于保護(hù)波羅的海、東北大西洋、愛(ài)爾蘭和北海小鯨類的協(xié)定》

該《協(xié)定》2003年的修正案第1條明確規(guī)定，欲保護(hù)動(dòng)物及其所賴以生存的環(huán)境，應(yīng)防止對(duì)其有影響的、尤其是聲學(xué)性質(zhì)的重大干擾因素。雖然該《協(xié)定》所適用的地域范圍僅限于波羅的海、東北大西洋、愛(ài)爾蘭和北海地區(qū)，但這是為數(shù)不多的直接規(guī)制人為水下噪音的國(guó)際法律文本，具有里程碑式的意義。與之相關(guān)的，從2000年的第三次締約國(guó)會(huì)議開(kāi)始，陸續(xù)有針對(duì)海洋噪音的決議被做出。(10)第三次締約國(guó)會(huì)議第4號(hào)決議較早地注意到了噪音對(duì)海洋生物的不利影響；第四次締約國(guó)會(huì)議第5號(hào)決議進(jìn)一步明確了噪音的來(lái)源，并要求締約國(guó)采取具體的行動(dòng)以應(yīng)對(duì)這一威脅?，F(xiàn)這兩個(gè)決議均已被廢除。在這些國(guó)際法律文件中寫(xiě)到，預(yù)防性方法是解決噪音問(wèn)題的有力途徑，[18]可以通過(guò)選定人類作業(yè)地址、規(guī)避生物活動(dòng)時(shí)間、采用科學(xué)技術(shù)降噪[19]等方法控制動(dòng)物所接觸的噪音水平。同時(shí)注意加強(qiáng)國(guó)家干預(yù)程度，引入審批程序以規(guī)范人類活動(dòng)，各國(guó)還應(yīng)注意與其他締約方或非締約方的合作，以減輕對(duì)生物的不利影響。[20]可以看出，這些國(guó)際法律文件較為完整地、具有針對(duì)性地對(duì)人為水下噪音問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。

此外，與該區(qū)域相關(guān)的，2017年舉行的波羅的海議會(huì)第26屆年會(huì)同樣涉及了對(duì)人為水下噪音的討論，同時(shí)呼吁保護(hù)波羅的海海洋環(huán)境委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，在區(qū)域?qū)用嫔蠈?shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，以達(dá)成《聯(lián)合國(guó)2030年議程》中與海洋有關(guān)的目標(biāo)。之后，在第27屆年會(huì)再度重申了該問(wèn)題的重要性。

2、《關(guān)于保護(hù)黑海、地中海和大西洋沿岸的鯨魚(yú)的協(xié)定》(the Agreement on the Conservation of Cetaceans in the Black Sea, Mediterranean Sea and contiguous Atlantic area,以下簡(jiǎn)稱ACCOBAMS)

該《協(xié)定》同樣從保護(hù)鯨目動(dòng)物出發(fā)，指明締約國(guó)在其主權(quán)范圍內(nèi)履行其國(guó)際法上保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)。雖然《協(xié)定》文本沒(méi)有明確提出控制人為水下噪音的要求，但是這是其應(yīng)有之意，也是實(shí)現(xiàn)《協(xié)定》目的的重要保障，這一點(diǎn)在其嗣后實(shí)踐中也有所體現(xiàn)。值得一提的是，2015年其“ACCOBAMS地區(qū)的噪音熱點(diǎn)概況”調(diào)查項(xiàng)目成立，并成功繪制了一張“人為水下噪音地圖”，[21]這對(duì)人類了解噪音現(xiàn)狀、解決噪音問(wèn)題具有重要意義。不僅如此，自21世紀(jì)初以來(lái)，締約國(guó)大會(huì)的決議再三強(qiáng)調(diào)了人為水下噪音的危害性及采取措施的必要性，[22]其中決議4.17還提供了一份“在ACCOBAMS地區(qū)解決人類噪音對(duì)鯨類影響的指南”，建議各國(guó)從不同種類的噪音來(lái)源入手，規(guī)制人類活動(dòng)，極大地提高了可操作性。

總的來(lái)說(shuō)，上述公約或協(xié)定是規(guī)制人為水下噪音的重要國(guó)際法依據(jù)，即便在問(wèn)題研究的初期可以有這些成果，實(shí)屬難能可貴，但仍需意識(shí)到，迄今為止并無(wú)專門調(diào)整該問(wèn)題的開(kāi)放性條約。不僅如此，現(xiàn)階段在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域起到重要作用的一些公約，由于歷史局限性還將噪音污染這一形式排除在其調(diào)整范圍之外。例如，《國(guó)際防止船舶造成污染公約》及其附件可以說(shuō)是規(guī)范航運(yùn)業(yè)活動(dòng)、避免或減少其造成污染的重要公約。然而公約第1條規(guī)定，其僅調(diào)整船舶所排放的有害物質(zhì)或含有這種物質(zhì)的廢液而造成的污染，而聲音作為一種能量形式則不包括在內(nèi)的?！斗乐箖A倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約》及其《議定書(shū)》也有類似局限性?！豆s》第1條指明其意在“防止因傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋”，《議定書(shū)》第2條擴(kuò)大為“防止、減少并在可行時(shí)消除傾倒或海上焚燒廢物或其他物質(zhì)造成的海洋污染”這一目標(biāo)，即便如此，噪音污染仍不在調(diào)整范圍之內(nèi)。欣慰的是，IMO對(duì)此問(wèn)題有所彌補(bǔ)，大會(huì)以決議形式創(chuàng)設(shè)了特別敏感海域制度。(11)2005年第24屆會(huì)議上通過(guò)了A.982(24)號(hào)決議，即經(jīng)修訂的《特別敏感海域鑒定和指定指南》。特別敏感海域制度是在公認(rèn)的具有生態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)或科學(xué)價(jià)值的地區(qū)，經(jīng)過(guò)審批、評(píng)估等程序設(shè)立的，通過(guò)限制航行或其他方式達(dá)到保護(hù)目的的脆弱區(qū)域。參見(jiàn)：http://www.imo.org/en/OurWork/Environment/PSSAs/Pages/Default.aspx,2019-12-6.其在傳統(tǒng)海洋自由原則與新興環(huán)保主義之間側(cè)重保護(hù)后者，[23]借助減少人類活動(dòng)的預(yù)防性手段，有力地減弱了特定海域內(nèi)的人為水下噪音。此外，IMO又于2014年發(fā)布了《減少商船水下輻射噪音及其對(duì)海洋生物不利影響指南》，以此帶動(dòng)了船舶噪音立法的進(jìn)一步發(fā)展。[24]整體而言，人為水下噪音作為一個(gè)較新的問(wèn)題，其國(guó)際法依據(jù)尚不充分，仍需進(jìn)一步完善，這有待于國(guó)際社會(huì)的共同努力。

三、規(guī)制人為水下噪音的國(guó)家實(shí)踐

國(guó)際法在法律層面上人為地將海域劃分為國(guó)家管轄范圍外和國(guó)家管轄范圍內(nèi)的海洋這兩個(gè)部分，以明晰沿海國(guó)和其他國(guó)家控制海洋的權(quán)力、利用海洋的權(quán)利，但是海域連續(xù)不間斷的特點(diǎn)決定了規(guī)制人為水下噪音需要集國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法之合力，這是全球治理理論在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的一種表現(xiàn)。一方面，國(guó)際社會(huì)是由主權(quán)國(guó)家組成的，國(guó)際公約的通過(guò)與生效也離不開(kāi)各個(gè)國(guó)家的締結(jié)，國(guó)際法的實(shí)施更需要國(guó)家積極主動(dòng)地承擔(dān)責(zé)任，無(wú)論是直接適用還是轉(zhuǎn)化適用，都存在著國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的銜接問(wèn)題；另一方面，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法之間存在著相互促進(jìn)的良性互動(dòng)機(jī)制，先進(jìn)的立法例對(duì)公約的制定會(huì)產(chǎn)生極大的幫助作用，同時(shí)國(guó)際公約還可以推動(dòng)法治落后國(guó)家的立法進(jìn)程。因此，關(guān)注主權(quán)國(guó)家的立法現(xiàn)狀是必要的。目前，規(guī)制人為水下噪音的實(shí)踐大體集中在發(fā)達(dá)國(guó)家，因此本文將就一些不同地區(qū)的主要發(fā)達(dá)國(guó)家的立法現(xiàn)狀進(jìn)行討論。

(一)美國(guó)

美國(guó)較早注意到噪音問(wèn)題并對(duì)其進(jìn)行立法，其在20世紀(jì)60—70年代一直處于領(lǐng)先位置。[25]盡管當(dāng)時(shí)的目光主要集中在陸上噪音，但現(xiàn)在美國(guó)對(duì)人為水下噪音的研究及立法調(diào)整，亦走在世界前列。早自20世紀(jì)末起，美國(guó)國(guó)家科學(xué)研究委員會(huì)陸續(xù)以報(bào)告的形式介紹了海洋噪音對(duì)海洋哺乳動(dòng)物可能產(chǎn)生的影響。[4](前言)以此為依據(jù)，1995年美國(guó)在《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》框架下設(shè)定的保護(hù)海洋哺乳動(dòng)物的聲音閾值，[26]可以說(shuō)是全球范圍內(nèi)較早的實(shí)踐。

再者，《國(guó)家海洋保護(hù)法》從保護(hù)海洋生態(tài)的角度出發(fā)，亦注意到噪音的危害性，并以Sec.402專條規(guī)定了國(guó)家海洋噪音污染研究基金，以期通過(guò)該基金深化對(duì)水下噪音影響的研究，開(kāi)發(fā)降低噪音的替代技術(shù)。此外，一些側(cè)重保護(hù)海洋生物的法律對(duì)此也有所規(guī)定，如《國(guó)際保護(hù)鯨類法》Sec.2，Sec.4，Sec.5反復(fù)強(qiáng)調(diào)，海洋噪音是鯨類面臨的威脅之一，減少船只產(chǎn)生的噪音、特別是商業(yè)航運(yùn)的附帶噪音，對(duì)保護(hù)鯨類和其他海洋生物、減少其死亡率具有重要意義，同時(shí)還要注意IWC、IMO在這方面起到的作用。又如《保護(hù)露脊鯨法》，其雖未直接提及噪音危害，但是Sec.2要求盡量減少人類活動(dòng)對(duì)北大西洋露脊鯨的影響，也就意味著降低人為水下噪音對(duì)海洋生物的不利影響。

不僅如此，美國(guó)國(guó)會(huì)的部分決議也對(duì)人為水下噪音進(jìn)行了規(guī)定：例如，第112屆國(guó)會(huì)通過(guò)的H.Res.714決議指明，美國(guó)應(yīng)當(dāng)預(yù)防或是減輕包括水下噪音在內(nèi)的對(duì)鯨類的威脅，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)護(hù)海洋環(huán)境的目的；同時(shí)，第115屆國(guó)會(huì)通過(guò)的H.Res.244也有類似的規(guī)定，有所區(qū)別的是，該決議旨在支持日本停止捕鯨活動(dòng)并加強(qiáng)鯨類保護(hù)。另外，國(guó)會(huì)還通過(guò)了一些決議實(shí)現(xiàn)對(duì)海軍的撥款，便于進(jìn)行科研，以降低戰(zhàn)斗機(jī)引擎噪音；(12)See 107th Congress (2001-2002), S.Amdt.2421; 115th Congress (2017-2018), S.Amdt.3830 to S.Amdt.3695.同時(shí)研究低頻主動(dòng)聲吶對(duì)海洋生物的影響也是美國(guó)海軍的一項(xiàng)重要任務(wù)，[4](譯者序)這些都對(duì)解決人為水下噪音問(wèn)題有所助益。

(二)德國(guó)

德國(guó)地處歐洲，位于北海和波羅的海沿岸，其作為歐盟的成員國(guó)有其特殊性，即國(guó)內(nèi)法律制度還要受到歐盟立法的約束。因此，本文討論德國(guó)規(guī)制人為水下噪音的實(shí)踐時(shí)，將主要依照時(shí)間順序，從德國(guó)國(guó)內(nèi)法層面和歐盟法視角綜合評(píng)述。

早期德國(guó)立法亦集中在航空、陸路運(yùn)輸和工業(yè)活動(dòng)噪音等領(lǐng)域，例如《聯(lián)邦排放控制法》的規(guī)定。及至21世紀(jì)，解決水下噪音問(wèn)題成為德國(guó)的環(huán)境目標(biāo)之一。[27]為此，德國(guó)在立法層面有所作為，其著眼于水下噪音對(duì)海洋環(huán)境的威脅，意識(shí)到規(guī)避人為水下噪音是保護(hù)鯨類和海豚等動(dòng)物不可或缺的方面，而完成環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告是現(xiàn)階段的重要舉措。[28]歐盟第2008/56/ EC號(hào)指令，(13)歐盟的指令實(shí)為立法性質(zhì),是所有歐盟國(guó)家必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。參見(jiàn)[EB/OL].2019,https://europa.eu/european-union/eu-law/legal-acts_en,2019-12-6.即《海洋戰(zhàn)略框架指令》，為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)、可持續(xù)利用海洋的目標(biāo)，要求建立海洋環(huán)境政策領(lǐng)域的集體行動(dòng)框架，并且在附件1中明確指出要確保人為水下噪音不會(huì)對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生不利影響。之后，歐盟第2013/53/EU號(hào)指令，第22條又對(duì)船舶噪音進(jìn)行了規(guī)定，同時(shí)附件1以發(fā)動(dòng)機(jī)功率作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)確定了三檔不同的最大聲壓級(jí)，提供了噪音排放的基本要求。不僅如此，歐盟《2020年環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》重申了保護(hù)生物多樣性對(duì)生態(tài)的重要性，并將保護(hù)自然資源作為歐盟環(huán)境領(lǐng)域的第一個(gè)優(yōu)先目標(biāo)，其中提到了水下噪音是到2020年實(shí)現(xiàn)良好環(huán)境狀況的重大阻礙因素。[29]至2015年，德國(guó)綠黨提議在世界范圍內(nèi)保護(hù)海洋，要求國(guó)家采取行動(dòng)，包括應(yīng)當(dāng)減少水下噪音，以阻止生物多樣性的喪失。[30]其后，德國(guó)又于2017年依據(jù)《海洋戰(zhàn)略框架指令》，為波羅的海制定了環(huán)境目標(biāo)，旨在避免海洋生物遭受人為因素的影響。[31]

可見(jiàn)，在德國(guó)，國(guó)內(nèi)行動(dòng)和歐盟舉措相互推動(dòng)，在兩個(gè)層面的綜合作用下就人為水下噪音對(duì)海洋環(huán)境的影響做了較為完善的規(guī)定。

(三)澳大利亞

澳大利亞四面環(huán)海，因此，保護(hù)海洋環(huán)境對(duì)于該國(guó)來(lái)說(shuō)尤為重要。人為水下噪音作為影響海洋環(huán)境的重要因素之一，經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展過(guò)程。起初，澳大利亞注意到了在軍事活動(dòng)領(lǐng)域產(chǎn)生的噪音對(duì)潛艇速度和聲吶系統(tǒng)等功能的限制，[32]后又?jǐn)U展到對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。[33]人為水下噪音對(duì)海洋生物存在不利影響這一點(diǎn)率先被學(xué)界發(fā)現(xiàn)，并對(duì)其進(jìn)行了研究；而國(guó)家實(shí)踐跟進(jìn)的腳步相對(duì)較晚，在這一方面，澳大利亞參議院環(huán)境與通訊常設(shè)委員會(huì)扮演了重要角色。

麥克弗森先生等人是呼吁解決人為水下噪音問(wèn)題的積極倡導(dǎo)者，其主張被參議院環(huán)境與通訊常務(wù)委員會(huì)所采納，并形成了2014年管理大堡礁的報(bào)告，重點(diǎn)在控制商業(yè)航運(yùn)噪音的第23個(gè)建議。[34]之后，在2017年關(guān)于澳大利亞大海灣石油或天然氣生產(chǎn)的報(bào)告中再次提到了噪音問(wèn)題，并將噪音來(lái)源擴(kuò)大到交通運(yùn)輸、地震勘測(cè)和資源勘探等不同領(lǐng)域。[35]而澳大利亞2017年的《海洋保護(hù)(防止船舶污染)修訂(極地規(guī)則)條例草案》是在立法上針對(duì)人為水下噪音問(wèn)題的嘗試，雖然停留在問(wèn)題意識(shí)層面沒(méi)有深入探討，但亦是不小的進(jìn)步。此外，盡管《保護(hù)環(huán)境和生物多樣性法》未直接規(guī)定噪音問(wèn)題，但在實(shí)踐中亦應(yīng)當(dāng)予以考慮。因?yàn)樗略胍魢?yán)重危及海洋生物的多樣性，一旦忽視這一威脅，就很難達(dá)到立法目的，法律尚未提及，僅是由于人類認(rèn)識(shí)有限，但隨著科學(xué)研究的進(jìn)步，國(guó)家不應(yīng)回避而應(yīng)控制水下噪音以保護(hù)環(huán)境及生物多樣性，這樣才符合立法本意。同時(shí)，一些非官方機(jī)構(gòu)，如澳大利亞動(dòng)物組織、海洋保護(hù)協(xié)會(huì)同樣十分關(guān)切水下噪音污染，這在一定程度上推動(dòng)了問(wèn)題的解決。

四、對(duì)我國(guó)的借鑒意義

雖然我國(guó)早在2011年就已經(jīng)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但是我國(guó)現(xiàn)行立法仍存在很多不完善之處，同時(shí)科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展也對(duì)法律規(guī)范提出了新的挑戰(zhàn)，人為水下噪音就是一例。梳理我國(guó)對(duì)人為水下噪音的立法現(xiàn)狀，是借鑒國(guó)際立法和其他國(guó)家實(shí)踐的必要前提。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)自身的特點(diǎn)學(xué)習(xí)國(guó)際條約或國(guó)家立法規(guī)制的先進(jìn)之處，尤其是實(shí)體內(nèi)容的規(guī)定。通過(guò)發(fā)揮行業(yè)部門對(duì)立法進(jìn)程的推動(dòng)作用，落實(shí)專門針對(duì)海洋噪音的法律出臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)取長(zhǎng)補(bǔ)短、完善我國(guó)立法、控制人為水下噪音的目的。

(一)我國(guó)的立法現(xiàn)狀

在國(guó)際法層面上，就上述提及的條約而言，我國(guó)是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《生物多樣性公約》和《執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚(yú)類種群和高度洄游魚(yú)類種群的規(guī)定的協(xié)定》的締約國(guó)，因此根據(jù)條約必須信守的原則，[36](P272-273)應(yīng)當(dāng)積極履行保護(hù)海洋環(huán)境、養(yǎng)護(hù)海洋生物的國(guó)家義務(wù)。但我國(guó)不是對(duì)人為水下噪音規(guī)定較為詳盡的《保護(hù)野生動(dòng)物遷徙物種公約》《關(guān)于保護(hù)波羅的海、東北大西洋、愛(ài)爾蘭和北海小鯨類的協(xié)定》和《關(guān)于保護(hù)黑海、地中海和大西洋沿岸的鯨魚(yú)的協(xié)定》的締約國(guó)。國(guó)際法作為一個(gè)各國(guó)利益妥協(xié)的產(chǎn)物，兼之尊重各國(guó)主權(quán)的要求，往往具有規(guī)定較為模糊的特點(diǎn)。海洋法、國(guó)際環(huán)境法亦是如此，其原則性地確立了各國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)與責(zé)任，而無(wú)具體的行為準(zhǔn)則和可量化的操作標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家的海洋環(huán)境保護(hù)義務(wù)有賴于其國(guó)內(nèi)法的進(jìn)一步規(guī)定。

在我國(guó)國(guó)內(nèi)立法中，《民法總則》第9條確定了公民進(jìn)行民事活動(dòng)時(shí)的綠色原則；《環(huán)境保護(hù)法》第2條、第4條、第5條和第42條載明了保護(hù)環(huán)境是我國(guó)的基本國(guó)策，同時(shí)明確規(guī)定了保護(hù)海洋、防止噪音的義務(wù)和保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主的原則；《海洋環(huán)境保護(hù)法》第94條指明了海洋環(huán)境污染損害包括對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生有害影響的能量，即人為水下噪音作為一種海洋污染形式受該法規(guī)制；《軍隊(duì)環(huán)境噪音污染防治規(guī)定》第10條提及了部隊(duì)艦船聲響信號(hào)需要按照規(guī)定使用。然而，《環(huán)境噪音污染防治法》作為一部專門規(guī)制噪音污染的法律卻把人為水下噪音排除在適用范圍之外?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)海洋噪音立法略顯粗糙，較為零散，且呈現(xiàn)出針對(duì)性不強(qiáng)、可操作性不高的特點(diǎn)。

(二)我國(guó)的立法完善

立足于我國(guó)的立法現(xiàn)狀，借鑒國(guó)際公約和其他國(guó)家實(shí)踐，為我國(guó)指明立法完善的方向。

首先，明確先污染后治理的老路是走不通的，噪音作為一種能量形式而非物質(zhì)污染，具有無(wú)形性、易擴(kuò)散等特點(diǎn)，一旦進(jìn)入海洋環(huán)境中便覆水難收。只有預(yù)防性方法才是解決人為水下噪音問(wèn)題的重要原則[37]和主要途徑，即從源頭上控制噪音的產(chǎn)生。但這不意味著完全禁止海上活動(dòng)，而是政府結(jié)合實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需求，在比較社會(huì)總經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境污染后果之后做出的抉擇，[38]在一定程度上規(guī)范人類活動(dòng)產(chǎn)生的水下噪音。一方面，國(guó)家可以直接設(shè)定人為水下噪音限值，并對(duì)違者處以警告、罰款或責(zé)令停業(yè)、搬遷等不同程度的行政處罰，增加其違法成本以迫使其遵守法律；[38]另一方面，政府可以通過(guò)征收排污費(fèi)或環(huán)保稅的方式，使企業(yè)加大環(huán)保成本的投入，也就是將這部分花費(fèi)內(nèi)化為優(yōu)化生產(chǎn)設(shè)施、降低噪音排放的支出。

其次，在解決問(wèn)題之前的準(zhǔn)備階段中，科學(xué)研究具有不可或缺的作用。繪制海洋噪音地圖是反應(yīng)人類活動(dòng)現(xiàn)狀的重要途徑，而認(rèn)清噪音污染的強(qiáng)度和范圍有利于人類針對(duì)性的采取措施，因地制宜，著重在噪音嚴(yán)重的地區(qū)緩解人為水下噪音。這是符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上的邊際效益遞減規(guī)律的，對(duì)提高環(huán)保效率十分有幫助。同時(shí)，基于人為水下噪音對(duì)海洋生物的危害尚不明朗的現(xiàn)實(shí)，重視科學(xué)研究使其結(jié)果清晰化，從而可以對(duì)癥下藥，以作為采取規(guī)制措施、避免不良后果的切入點(diǎn)。此為許多國(guó)家和國(guó)際組織共同努力的方向，因此注意與其他國(guó)家的合作、發(fā)揮國(guó)際組織的紐帶作用，實(shí)現(xiàn)信息交流、情報(bào)交換、成果共享，可以大大加快人類認(rèn)識(shí)自然的進(jìn)程，奠定解決水下噪音問(wèn)題的基礎(chǔ)。

再次，從規(guī)范水下噪音對(duì)海洋環(huán)境影響的法律淵源來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)海洋噪音進(jìn)行單行立法的可能性不大?？紤]到水下噪音來(lái)源廣泛，橫跨多個(gè)行業(yè)，兼之主管部門對(duì)其負(fù)責(zé)的行政事務(wù)專業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富，因此落實(shí)緩解噪音的具體措施要依靠部門主導(dǎo)立法，即制定行政法規(guī)或部門規(guī)章。其中包括制定不同行業(yè)的噪音標(biāo)準(zhǔn)以降低噪音排放，限定人類活動(dòng)的時(shí)間地點(diǎn)規(guī)避生物(特別是具有洄游特性的生物)活動(dòng)，完善相關(guān)海上活動(dòng)的登記備案或?qū)徟绦虻葍?nèi)容。[2]需要指出的是，由于航運(yùn)業(yè)具有國(guó)際性，交通運(yùn)輸部在制定規(guī)章時(shí)應(yīng)將我國(guó)根據(jù)國(guó)際公約承擔(dān)的義務(wù)考慮在內(nèi)。此外，還有學(xué)者主張，降低人類活動(dòng)頻率、提高載體運(yùn)轉(zhuǎn)功率也是削弱人為水下噪音的可行方法。[39]另外，重視先進(jìn)技術(shù)在降低噪音方面的重要作用，盡管這項(xiàng)措施成本略高，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看收益還是較為可觀的，因而國(guó)家應(yīng)當(dāng)提供資金大力支持科學(xué)研究，支持環(huán)保事業(yè)。水下活動(dòng)可以分為兩類，一類是有意產(chǎn)生聲音的，如地震勘測(cè)和軍事聲吶，應(yīng)通過(guò)替代技術(shù)控制噪音；另一類是無(wú)意發(fā)出噪聲的，如航運(yùn)和打樁，可發(fā)展源安靜方法降低噪音。[26]采用現(xiàn)代技術(shù)減少噪音主要是針對(duì)后者而言的，變頻器、[40]隔振措施、[41]阻尼材料、水性涂料[42]等都是降噪的可行途徑，即便如此，設(shè)備的定期維護(hù)亦不可忽視。[26]

最后，在實(shí)施環(huán)節(jié)，考慮到?jīng)]有人為水下噪音的特定受害者可以提起訴訟要求停止侵權(quán)、請(qǐng)求損害賠償以及公益訴訟尚不普及這一客觀情況，所以海事、海洋、漁業(yè)等相應(yīng)部門明確行政執(zhí)法權(quán)責(zé)、加大管理監(jiān)督力度、依法進(jìn)行違法懲戒尤為重要。此外，還要支持環(huán)保組織和動(dòng)物保護(hù)組織的發(fā)展，通過(guò)政府向NGO購(gòu)買服務(wù)、減免稅收等方式為非政府組織提供活動(dòng)資金，以發(fā)揮其在環(huán)保事業(yè)中的重要作用，推動(dòng)海洋環(huán)境保護(hù)的進(jìn)程。[43]同樣，行業(yè)自律組織在約束其會(huì)員行為方面亦扮演了不可忽視的角色。政府管理和社會(huì)組織監(jiān)督的雙軌執(zhí)行體制，多元主體參與的環(huán)保制度，是解決海洋噪音問(wèn)題的有力保障。

總之，解決人為水下噪音對(duì)海洋環(huán)境的影響離不開(kāi)國(guó)家法律的規(guī)制，因此立法的完善就顯得尤為重要。為此，在厘清噪音分布及危害的基礎(chǔ)上，我國(guó)尚需從基本原則、具體措施、實(shí)施監(jiān)督等不同環(huán)節(jié)出發(fā)，全方位、多角度地規(guī)范人類活動(dòng)以減少噪音，保護(hù)海洋生物及海洋環(huán)境。

五、結(jié)論

目前可以肯定的是，人為水下噪音對(duì)海洋環(huán)境存在不利影響，主要體現(xiàn)在噪音會(huì)干擾海洋生物的生活習(xí)性、危害水下動(dòng)物的生命健康、破壞海底世界的生態(tài)平衡等方面。但是，生物界、法學(xué)界或各國(guó)乃至國(guó)際的問(wèn)題意識(shí)仍有待加強(qiáng)。人為水下噪音作為一個(gè)新興課題，究竟會(huì)以何種方式、在何種程度上對(duì)海洋哺乳動(dòng)物、魚(yú)類、無(wú)脊椎動(dòng)物等產(chǎn)生副作用，仍有許多不為人類所知悉的地方，亟待現(xiàn)代科學(xué)進(jìn)行研究。

這不單是一個(gè)學(xué)科的任務(wù)，也不僅是一個(gè)國(guó)家的問(wèn)題，而是事關(guān)海洋命運(yùn)共同體的重大使命，需要全世界各個(gè)國(guó)家齊心協(xié)力、合作攻堅(jiān)。在此基礎(chǔ)上，實(shí)際解決人為水下噪音問(wèn)題亦是如此，單靠一國(guó)之力是無(wú)法完成的，全球共進(jìn)才是良策。但是，這不意味著各國(guó)的具體環(huán)保要求一致，基于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科學(xué)技術(shù)能力、地理位置因素各不相同這一客觀事實(shí)，各國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其實(shí)際情況有差異地積極承擔(dān)國(guó)家責(zé)任、履行環(huán)保義務(wù)，同屬國(guó)際環(huán)保法分支的《巴黎協(xié)定》確立的共同但有區(qū)別的責(zé)任原則對(duì)人為水下噪音問(wèn)題的解決提供了極好的思路。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家還要在科學(xué)知識(shí)、先進(jìn)技術(shù)等方面對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行援助，以落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

而人為水下噪音根據(jù)其產(chǎn)生地點(diǎn)不同，可以分為國(guó)家管轄范圍內(nèi)產(chǎn)生的噪音和國(guó)家管家范圍外產(chǎn)生的噪音。對(duì)前者進(jìn)行規(guī)制會(huì)與國(guó)家主權(quán)產(chǎn)生沖突，取決于國(guó)內(nèi)立法的利益衡量；對(duì)后者進(jìn)行規(guī)范會(huì)與公海自由發(fā)生矛盾，需依賴國(guó)際公法的協(xié)調(diào)約束?？梢?jiàn)，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法在解決噪音問(wèn)題上相輔相成、共同作用，而且國(guó)際法的實(shí)施最終要通過(guò)國(guó)內(nèi)法的規(guī)定來(lái)落實(shí)，二者聯(lián)系密切。國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法是解決海洋噪音的兩只手，缺一不可。又因其作用對(duì)象具有同一性，國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法、國(guó)內(nèi)法之間均可互相借鑒，日趨完善。

要承認(rèn)的是，無(wú)論是國(guó)家立法還是國(guó)際條約，針對(duì)人為水下噪音的規(guī)定大都處在一種初步探索的階段，呈現(xiàn)出規(guī)定不全面、要求不具體、措施不清晰、監(jiān)督不明確的特點(diǎn)，從而導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)的結(jié)果。而立法或締約周期長(zhǎng)、程序冗雜、利益博弈矛盾大，因此，利用已有的國(guó)內(nèi)或國(guó)際環(huán)保法律框架，賦予進(jìn)行水下活動(dòng)的當(dāng)事人以控制噪音的新的環(huán)保義務(wù)。同時(shí)，發(fā)揮現(xiàn)有國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織在實(shí)施、管理、監(jiān)督方面的作用，對(duì)緩解人為水下噪音之于海洋環(huán)境的不利影響十分重要。然而，這僅是權(quán)宜之計(jì)，不等于放棄對(duì)海洋噪音進(jìn)行專門立法。換言之，即便未來(lái)相關(guān)法律或條約出臺(tái)，仍脫離不了現(xiàn)有體制而單獨(dú)運(yùn)作。解決海洋噪音，并非從頭開(kāi)始，而是對(duì)國(guó)內(nèi)或國(guó)際環(huán)保法的新發(fā)展。

考慮到人為水下噪音對(duì)海洋環(huán)境中的生命體在多大程度、哪些方面上產(chǎn)生影響尚不明朗，兼之噪音來(lái)源的可移動(dòng)性、傳播過(guò)程中能量損耗等影響因素，在科學(xué)認(rèn)定不算清晰的基礎(chǔ)上，國(guó)際公約和國(guó)內(nèi)立法對(duì)人為水下噪音問(wèn)題的規(guī)制不宜太過(guò)具體。量化的方式不如概括性的義務(wù)承擔(dān)，以便于今后的調(diào)整和修改，這是法律穩(wěn)定性和可預(yù)期性的要求，但又與規(guī)范的適應(yīng)性和可操作性產(chǎn)生了矛盾。為求在二者之間尋求平衡，今后在制定專門規(guī)范人為水下噪音的公約時(shí)，可以借鑒IMO的默認(rèn)生效制度。以《海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》為例，若修改公約的原條款，需經(jīng)三分之二的締約國(guó)接受方能生效，耗時(shí)較久，確保公約的穩(wěn)定性；而其技術(shù)附則采用默認(rèn)規(guī)定的方式，只有足夠數(shù)量的締約國(guó)抵制時(shí)才不發(fā)揮效力，否則修正案可以在較短時(shí)間內(nèi)生效，符合法律的適應(yīng)性。[44](P9)規(guī)制人為水下噪音的國(guó)際公約亦可采用公約條款和技術(shù)附則二分的方式，分別規(guī)定原則性內(nèi)容和細(xì)節(jié)化要求，并采用不同的修改條件；國(guó)內(nèi)立法同樣如此，以中國(guó)為例，可以在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中概括性地提出規(guī)制人為水下噪音的要求，確立相應(yīng)的法律框架，再通過(guò)委任性規(guī)范授權(quán)國(guó)務(wù)院某一部門制定行政法規(guī)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。法學(xué)僅能解決規(guī)制人為水下噪音的基本原則、主要途徑和法律后果等內(nèi)容，至于噪音限額等具體指標(biāo)則有賴于與科學(xué)技術(shù)相適應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，之后由法律予以確認(rèn)，使之成文化。

總的來(lái)說(shuō)，從法律制度上規(guī)制人為水下噪音、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境任重而道遠(yuǎn)，需要各個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織在已有法律框架下通過(guò)合作予以解決，最終實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。