石 天

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610207）

社會(huì)救助是指在公民因年老疾病等喪失勞動(dòng)能力時(shí)，由國家提供其必要的生活所需，以維持公民最基本生活的制度，其是整個(gè)社會(huì)保障制度的支柱之一。依照國家發(fā)展規(guī)劃，我國應(yīng)在今年全面步入小康社會(huì)，因此如何救濟(jì)和幫助現(xiàn)有貧困人群脫貧是國家的重點(diǎn)工作之一。而《社會(huì)救助法》從其產(chǎn)生到如今其立法本意皆在扶貧，可以說《社會(huì)救助法》是扶貧等社會(huì)救助活動(dòng)中的“基本法”。因此，扶貧工作離不開《社會(huì)救助法》的指導(dǎo)，且完善的《社會(huì)救助法》將有助于國家更快更好地打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

然而遺憾的是，我國至今仍未出臺(tái)《社會(huì)救助法》，目前僅有國務(wù)院的一部行政法規(guī)《社會(huì)救助暫行辦法》。而該法不論從層級(jí)上，還是內(nèi)容上來看均存在一定的局限性，無法擔(dān)任起社會(huì)救助的重任。相比于國外而言，我國現(xiàn)有的社會(huì)救助制度無論是在救助的程序如：救助政策的宣傳、救助對(duì)象的認(rèn)定、救助的發(fā)放程序等，還是在救助的具體內(nèi)容：如救助的標(biāo)準(zhǔn)、救助的方式等，尚有諸多需要完善改進(jìn)的地方。我國的社會(huì)救助制度想要擔(dān)任起保障公民基本生活水平的重任，則需從制度和立法理念上進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，尤其是對(duì)救助對(duì)象的認(rèn)定和救助標(biāo)準(zhǔn)的確立這兩個(gè)問題必須進(jìn)行針對(duì)性地立法。本文亦將從這兩個(gè)方面出發(fā)，分析目前實(shí)踐中存在的問題，以期為完善社會(huì)救助的實(shí)施提供些許薄見。

一、社會(huì)救助之核心在于救助對(duì)象及救助標(biāo)準(zhǔn)之確定

在社會(huì)救助這一問題上，如學(xué)者所言“救助直接影響的利益主體是多元的，而救助資源卻是有限的，利益主體的多元性與救助資源的有限性是社會(huì)救助的根本矛盾，在這一矛盾作用下，實(shí)現(xiàn)救助過程的利益衡量顯得尤為重要?！保?］

有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，從2008年到2017年，我國財(cái)政支出總量從6.26萬億增長到了20.33萬億，增長了2.25倍，而同比城鄉(xiāng)低保支出總額僅從622.1億增長到1692.3億，增長僅1.71倍。這也就明顯可以看出，低保支出占財(cái)政支出總量的比例在降低。同時(shí)，對(duì)比國外在社會(huì)救助方面的支出，可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家在社會(huì)救助方面的支付占到財(cái)政支出的15%，2012年歐盟15國的社會(huì)救助支出占到了GDP的3.1%，而同期我國的社會(huì)救助支出僅僅占到了GDP的0.17%［2］。從前述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)我們可以看出，我國在社會(huì)救助方面的支出相比于其他國家而言本就不足。我國一直是世界上的人口大國，貧困人群的總數(shù)一直相當(dāng)龐大，在國家對(duì)社會(huì)救助資金撥付不足的情況下，更應(yīng)當(dāng)合理地確定救助資金地分配問題，確保將資金真正用到實(shí)處，避免不必要的浪費(fèi)和不合理的冗余。

因此社會(huì)救助的有關(guān)立法要解決的首要問題即是如何進(jìn)行利益的平衡分配問題，也即救助資源地分配問題。而這一點(diǎn)又可以分為兩個(gè)層面：

一是大方向的利益分配問題，也即利益主體的確定，具體到社會(huì)救助上，即是社會(huì)救助救助對(duì)象的確定問題。在我國救助資金尚有不足，但需救助對(duì)象總數(shù)龐大的情況下，要想最大程度地保障社會(huì)成員的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，首要的是確定救助對(duì)象的群體范圍，保障社會(huì)救助真正幫到有需要的群體。

事實(shí)上，我國目前的社會(huì)救助實(shí)行的是年度預(yù)算管理，因此需要提前計(jì)算好救助對(duì)象的總數(shù)和救助金的總額。從這個(gè)方面講，能否合理有效地確認(rèn)救助對(duì)象將對(duì)國家當(dāng)年的救助工作能否順利實(shí)施產(chǎn)生舉足輕重地影響。若不能做好救助的前提預(yù)算工作，必然會(huì)出現(xiàn)救助資金不足和救助資金冗余的現(xiàn)象。因此，就實(shí)踐工作的展開來看，救助對(duì)象的確定是首要任務(wù)，具有指導(dǎo)當(dāng)年救助工作展開的重要意義。

二是小方向上的利益分配，即利益內(nèi)容的確定，也即是救助標(biāo)準(zhǔn)的確定問題。救助標(biāo)準(zhǔn)的確定，關(guān)涉救助對(duì)象所得到的救助能否切實(shí)有效的改善其生活狀況以維持其基本生活。如果說救助對(duì)象之確定是救助程序上的核心，那么救助標(biāo)準(zhǔn)就是社會(huì)救助實(shí)施的核心問題。前者解決的是能否獲得社會(huì)救助的問題，后者則解決的是獲得何種救助水平的問題。

作為保障人民基本生活水平的兜底制度，公平永遠(yuǎn)是社會(huì)救助的價(jià)值基礎(chǔ)之一。在目前，我國在社會(huì)救助方面的投入對(duì)比其他國家而言，明顯不足，甚至低于越南，蒙古等周邊發(fā)展中國家的情況下，確定合理的救助標(biāo)準(zhǔn)，將是保障救助對(duì)象能否公平享受到國家救助的關(guān)鍵所在。

二、救助對(duì)象認(rèn)定之局限及突破

（一）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，應(yīng)輔以統(tǒng)一征信系統(tǒng)

1.認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不具有可操作性。

現(xiàn)有國務(wù)院的《社會(huì)救助暫行辦法》 （以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”）中對(duì)于救助對(duì)象的規(guī)定嚴(yán)格來說僅有兩條，即第9條：“國家對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障。”和第14條：“國家對(duì)無勞動(dòng)能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，給予特困人員供養(yǎng)?！边@兩條分別是關(guān)于最低生活保障人群和特困供養(yǎng)人群的規(guī)定，后續(xù)醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等的救助也均是以這兩類人為救助對(duì)象。但是，無論是從國家社會(huì)救助工作的實(shí)踐展開，還是從理論上解決利益公平分配的角度來看，救助對(duì)象的確認(rèn)在社會(huì)救助制度中都處于非常重要的地位?！掇k法》僅僅兩條關(guān)于救助對(duì)象的規(guī)定實(shí)難起到確定救助對(duì)象范圍之功用，在實(shí)踐上基本不具有可操作性。

以最低生活保障的救助對(duì)象認(rèn)定為例，《辦法》規(guī)定的認(rèn)定條件有二：一是家庭成員收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，二是家庭財(cái)產(chǎn)狀況符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ弦?guī)定。該標(biāo)準(zhǔn)為學(xué)者所詬病的地方在于，我國目前沒有家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況的統(tǒng)一信息認(rèn)定機(jī)構(gòu)，家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況信息分散于各個(gè)不同的機(jī)構(gòu)之間，救助部門很難收集到完整的信息。雖然很多地方下大功夫建立多部門互通互聯(lián)的居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，但由于許多信息在法律上有保護(hù)條款，其獲取依然具有相當(dāng)?shù)淖璧K。這就導(dǎo)致各地普遍出現(xiàn)信息收集不全，核查不準(zhǔn)的情況［3］。且該問題在農(nóng)村會(huì)更為明顯——在現(xiàn)今農(nóng)村人口大量流入城市的情況下，農(nóng)民工的收入狀況幾乎是無法知曉的，尤其是當(dāng)農(nóng)民工大多都是自由職業(yè)者的情況，核查清楚其家庭成員收入和財(cái)產(chǎn)狀況的可能幾乎沒有。

也正是因?yàn)榈捅ＹY格審核制度的不可操作性，才引起了實(shí)踐中的諸多問題。其尤為明顯的就是所謂“開著寶馬領(lǐng)低保”的現(xiàn)象，這其中一方面有官員濫權(quán)的因素；但另一方面，這種現(xiàn)象廣泛存在于社會(huì)救助實(shí)踐中——尤其在某些國家劃定的貧困區(qū)域，則說明我國目前有關(guān)審核制度存在明顯的問題。如果說在未來社會(huì)救助法立法過程不能在救助對(duì)象確定這一問題上劃定出清晰的標(biāo)準(zhǔn)的話，前述現(xiàn)象必定無法得到根治。

2.困境之突破或在于建立統(tǒng)一征信系統(tǒng)。

為了解決目前社會(huì)救助制度在救助對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定上的問題，學(xué)者認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)加快建立國家統(tǒng)一征信系統(tǒng)，完善個(gè)人誠信體系，加大政府各部門和社會(huì)機(jī)構(gòu)之間的信息共享機(jī)制，以建立健全社會(huì)誠信系統(tǒng)，加大懲戒力度，來構(gòu)建良好的社會(huì)風(fēng)尚［4］。筆者亦認(rèn)為，在未來社會(huì)救助法的立法過程中，如何合理確定救助對(duì)象的資格是立法上所不能回避的難點(diǎn)問題，在如今人口流動(dòng)頻繁且跨度較大的情況下，傳統(tǒng)意義上的家庭收入和財(cái)產(chǎn)狀況核查機(jī)制已無法起到現(xiàn)實(shí)的作用，因此亟需立法上確立新的審查核準(zhǔn)機(jī)制以解決核查不清的現(xiàn)實(shí)問題。而相對(duì)來說，建立統(tǒng)一的國家征信系統(tǒng)，以此加大政府各部門之間的信息共享機(jī)制是其中最為行之有效的手段。首先，建立國家統(tǒng)一的征信系統(tǒng)，本就是國家未來的工作重心，以此作為社會(huì)救助的核查手段，用以搜集更全面的信息來確保救助對(duì)象審核結(jié)果的真實(shí)性，不會(huì)過多占用國家資源。其次，社會(huì)救助中的虛假申報(bào)行為，其本身也就是一種不誠信行為，將其通過統(tǒng)一征信系統(tǒng)，對(duì)于違法申報(bào)社會(huì)救助的失信人予以懲戒，將失信行為計(jì)入誠信檔案，也能更好的促進(jìn)公眾養(yǎng)成誠實(shí)守信的社會(huì)風(fēng)尚，二者結(jié)合將相得益彰。

（二）救助對(duì)象的潛在范圍過窄，社會(huì)救助得全體公民享有

如前所述，《辦法》將社會(huì)救助的救助對(duì)象范圍限定于收入和財(cái)產(chǎn)狀況低于最低生活保障的人群，后續(xù)醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)方面的救助也沿用了這一標(biāo)準(zhǔn)，而這一規(guī)定事實(shí)上不盡合理。

1.獲得社會(huì)救助已是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)全體公民享有。

歷史上社會(huì)救助曾被定義為是一種國家給予公民的恩惠，但如今社會(huì)救助作為國家責(zé)任已成為了各國社會(huì)救助立法的共識(shí)——社會(huì)救助已從歷史上的國家恩惠轉(zhuǎn)變?yōu)楣竦幕緳?quán)利。因此，國家負(fù)有為因年老、疾病等不能獲得基本生活所需的公民提供生活所需的義務(wù)。既然社會(huì)救助是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，其就應(yīng)當(dāng)是全體公民均可享有的一項(xiàng)權(quán)利——無論其收入或財(cái)產(chǎn)狀況如何，當(dāng)其在基本生活、醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)等方面出現(xiàn)困難的時(shí)候，均有權(quán)利享受國家的救助。從此意義上講《辦法》將救助對(duì)象限定在收入和財(cái)產(chǎn)狀況低于最低生活保障的人群，無疑是剝奪了除此之外的公民獲得社會(huì)救助的基本權(quán)利。

誠然，社會(huì)救助資源的有限性決定了社會(huì)救助事實(shí)上不可能惠及到全體公民。但如今社會(huì)救助制度上存在的問題卻是各項(xiàng)救助的救助對(duì)象認(rèn)定均依托于“低保”，而事實(shí)上不同的救助項(xiàng)目的救助對(duì)象范圍應(yīng)當(dāng)是不一樣的。比如：醫(yī)療救助應(yīng)當(dāng)關(guān)注就醫(yī)困難人群，住房則關(guān)注住房困難人群，在這些救助項(xiàng)目中不論公民收入如何，只要其存在相對(duì)應(yīng)生活困難境況，就應(yīng)當(dāng)獲得國家的救助，此也即社會(huì)救助作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利的本意。而一但以“低?！睘闃?biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行一刀切的認(rèn)定，無疑會(huì)導(dǎo)致許多困難人群無法獲得應(yīng)有的社會(huì)救助。且長此以往，社會(huì)救助會(huì)變相成為“低保人群”救助，而與其立法本意相背道而馳。

不過在將社會(huì)救助擴(kuò)充至全體公民地問題上，有學(xué)者還提出了這樣一種觀點(diǎn)：“在社會(huì)救助中，不應(yīng)存在任何道德評(píng)價(jià)，公民無論什么原因陷入貧困，都可以獲得社會(huì)救助……至于負(fù)向方面的設(shè)計(jì)，即之前有的社會(huì)救助制度中規(guī)定具有吸毒、違法行為等陷入貧困的人不得享受社會(huì)救助的條款則可以廢除?！保?］對(duì)于該觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為有待商榷：首先，對(duì)于學(xué)者前述“不應(yīng)存在任何道德評(píng)價(jià)”，筆者尚可以認(rèn)為學(xué)者是意圖排除社會(huì)救助中的主觀臆斷，以更加客觀具體的標(biāo)準(zhǔn)來確定救助對(duì)象，進(jìn)而保證救助資源真正落實(shí)到需要救助的對(duì)象手中。但是對(duì)于后述有關(guān)吸毒違法陷入貧困的限制條款的廢除不妥。吸毒、違法行為都是社會(huì)對(duì)于公民行為作出的負(fù)面評(píng)價(jià)，該類行為之所以為社會(huì)所不接受，是在于其對(duì)于社會(huì)公共秩序的破壞，對(duì)于人民生命財(cái)產(chǎn)安全的威脅。若在社會(huì)救助中刪除了該負(fù)面設(shè)計(jì)，將會(huì)反向激勵(lì)違法者實(shí)施違法行為——即使因違法而導(dǎo)致無法維持基本生活水平，依然有國家對(duì)我進(jìn)行救助。一旦制度如此設(shè)計(jì)，那么違法者的違法成本可以說變相轉(zhuǎn)嫁給了國家，這無疑是非?；闹嚨摹ｋm然，獲得社會(huì)救助是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，但權(quán)利的行使必然會(huì)有其邊界，若不加區(qū)分地行使權(quán)利，最終導(dǎo)致的還是自身權(quán)利的喪失。

2.支出型貧困已成為貧困人群的多數(shù)，亦得獲得社會(huì)救助。

從《辦法》的規(guī)定來看，其定義的“生活困難”人群主要是“收入型貧困”人群。但是如今隨著生活成本的大幅提高，在面臨著住房、醫(yī)療、子女教育等重?fù)?dān)的情況下，即使是收入在最低生活保障之上的人群也往往面臨著不弱于《辦法》所規(guī)定的生活困難人群的生活窘境。有統(tǒng)計(jì)分析顯示，因病致貧人口占到了貧困人口的42.3%［6］，可見目前該種支出型貧困人群在貧困人群中所占比例已經(jīng)較高，成為了主要貧困人群。遺憾的是，從現(xiàn)有《辦法》的規(guī)定來看，這部分人是不符合社會(huì)救助的救助認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，其很難依有關(guān)政策規(guī)定獲得應(yīng)有的社會(huì)救助。

社會(huì)救助作為全體公民均可享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，其保障的是無論公民收入如何當(dāng)其陷入某種生活困難之時(shí)均有從國家獲得救助的權(quán)利。因此，收入不應(yīng)當(dāng)成為評(píng)價(jià)公民是否應(yīng)獲得救助的唯一標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樨毨П旧砑词嵌喾N因素導(dǎo)致的，收入問題只是其中之一。在支出型貧苦已經(jīng)占貧困人口大多數(shù)的階段，國家應(yīng)當(dāng)對(duì)這類人群予以更多關(guān)注，而不是僅僅停留在過往貧困人群認(rèn)定的經(jīng)驗(yàn)論之中。

正如學(xué)者所批評(píng)的那樣，我國的社會(huì)救助一直停留在僅僅救濟(jì)絕對(duì)貧困人群的范疇內(nèi)，而縱觀國外在社會(huì)救助方面的立法，其大都以較為寬泛的生活水平來對(duì)社會(huì)救助進(jìn)行定義，強(qiáng)調(diào)保障人民能合乎尊嚴(yán)地、健康且文明地生活［7］。若我國一直僅僅以絕對(duì)貧困地標(biāo)準(zhǔn)來定位社會(huì)救助無疑在起點(diǎn)上就已經(jīng)落后于人。且隨著社會(huì)的發(fā)展絕對(duì)貧困的人群會(huì)逐漸減少，而以前述支出型貧困為例的相對(duì)貧困人群會(huì)占到貧困人群的大多數(shù)。因此國家未來在立法上應(yīng)該在救助對(duì)象的認(rèn)識(shí)上予以改變，不能再局限于對(duì)于絕對(duì)貧困人群的救助，而應(yīng)該開放救助對(duì)象的范圍，明確救助為全體公民所享有的權(quán)利，更多地關(guān)注相對(duì)貧困人群。

三、救助標(biāo)準(zhǔn)之局限及突破

（一） 補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)之困

我國目前實(shí)行的救助標(biāo)準(zhǔn)是：首先由地方確定自己區(qū)域的低保標(biāo)準(zhǔn)，然后對(duì)于家庭收入低于該標(biāo)準(zhǔn)的家庭，以家庭收入與低保標(biāo)準(zhǔn)之間的差額直接補(bǔ)貼現(xiàn)金的方式施以救助。因而，有學(xué)者將其稱為“按標(biāo)施保”。該標(biāo)準(zhǔn)意在以現(xiàn)金補(bǔ)貼這種最直接簡(jiǎn)單的方式對(duì)于貧困家庭進(jìn)行救助，以簡(jiǎn)化救助工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)于貧困人口的有效救助。但事實(shí)上該種方式在實(shí)踐中仍然暴露出了一些問題。

1.低保標(biāo)準(zhǔn)過低。

從其他國家的保障水平來看，除美國為平均工資的20%之外，日本和意大利為60%，經(jīng)合組織國家平均為35%［8］。而以我國2018年的數(shù)據(jù)為例，2018年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為579.7元/月，而同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為32951元，通過換算可知，低保水平為平均工資的21%，若再與同期城鎮(zhèn)就業(yè)人員的平均工資對(duì)比，則該比例會(huì)降到不足10%?？梢娢覈牡捅?biāo)準(zhǔn)是低于國際水平的。而低保保準(zhǔn)確定的過低則勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致許多因生活困難而應(yīng)當(dāng)獲得國家救助的家庭得不到應(yīng)有的幫助，社會(huì)救助的實(shí)際成效必然會(huì)大打折扣。

社會(huì)保障以保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)為原則，這要求國家在社會(huì)保障的實(shí)施過程應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)保障水平與社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，使保障水平維持在合理水平，不應(yīng)過高也不能過低，如此才能既使得國民享受到應(yīng)有得社會(huì)福利，又不至于產(chǎn)生負(fù)面激勵(lì)效應(yīng)。而社會(huì)救助作為社會(huì)保障得一環(huán)，亦應(yīng)遵循這一原則。因此，在我國目前救助水平偏低的情況下，國家應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)救助予以更多關(guān)注，提高社會(huì)救助乃至社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，我國在社會(huì)救助方面的財(cái)政投入是低于其他國家的，而在人口基數(shù)龐大的前提下，低財(cái)政投入也就意味著低救助標(biāo)準(zhǔn)。因而，要想提高救助標(biāo)準(zhǔn)，國家就應(yīng)當(dāng)提高在社會(huì)救助方面的財(cái)政支出。在國家意欲實(shí)現(xiàn)全面小康的背景下，若是在社會(huì)救助能充分發(fā)揮其幫助貧困人口脫貧的制度功能，這場(chǎng)以實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)為重任的“脫貧戰(zhàn)”無疑會(huì)打得更為輕松。

2.家庭收入核準(zhǔn)存在困難。

目前，由于我國不存在統(tǒng)一的有關(guān)信息管理機(jī)構(gòu)，家庭收入的核查一直是社會(huì)救助實(shí)施過程中的一大難題。尤其在現(xiàn)今流動(dòng)人口數(shù)量龐大，流動(dòng)頻率高，流動(dòng)范圍廣的情況下更是如此。因而各地目前對(duì)于低保的核定，都是由當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹窟M(jìn)行評(píng)議產(chǎn)生，而該種方式往往存在較大的主觀性，無法保證低保工作的公平公正性，也由此引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾。可以說在現(xiàn)階段，該種方式的實(shí)施成本過高，且由此產(chǎn)生了許多的社會(huì)負(fù)面影響。

而為了克服“按標(biāo)施?！钡谋锥?，學(xué)者提出了“按率施?！钡臉?biāo)準(zhǔn)，即先從全國總體上確定低保人口在總?cè)丝谥械谋嚷?，即低保覆蓋率，并按東中西部實(shí)行差異化的覆蓋率，再分解到各個(gè)地區(qū)，對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況在當(dāng)?shù)氐捅８采w率以內(nèi)的困難群眾，國家即給予其最低生活保障。該標(biāo)準(zhǔn)目的在于通過總量控制，保證救助資金始終能給付給最貧困的部分群體，避免資金的浪費(fèi)，同時(shí)增強(qiáng)政府部門工作的計(jì)劃性，避免出現(xiàn)資金不足和資金冗余的問題［9］。

該標(biāo)準(zhǔn)也無法從根本上解決前述“按標(biāo)施保”的問題，因?yàn)樵摌?biāo)準(zhǔn)的實(shí)施前提，依然是需要對(duì)于低保人口比例進(jìn)行確定，但是在確定低保人口比例這一問題上，學(xué)者并未給出一個(gè)另外行之有效的手段，這樣就又繞回了一開始的以收入確定救助對(duì)象的問題上。因而解決該問題的最好辦法，或許還是只能仰賴國家統(tǒng)一征信系統(tǒng)的建立，以加強(qiáng)政府部門和社會(huì)機(jī)構(gòu)間的信息交流。

（二）救助標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域差異：城鄉(xiāng)是否應(yīng)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)

《辦法》第十條規(guī)定：“最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府按照當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦璧馁M(fèi)用確定、公布，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)變動(dòng)情況適時(shí)調(diào)整。最低生活保障家庭收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況的認(rèn)定辦法，由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府按照國家有關(guān)規(guī)定制定。”由于《辦法》對(duì)于社會(huì)救助的救助標(biāo)準(zhǔn)這一問題采取授權(quán)性立法的方式回避掉了，各地方間的差異性立法也由此帶來諸多問題。其中最為人所詬病的即在于區(qū)域和城鄉(xiāng)之間的救助標(biāo)準(zhǔn)差異過大。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年，全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為494.6元/月，全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為3774.0元/人/年；而2019年第一季度全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)每人每月590.6元，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)每人每年4953.1元。從前述數(shù)據(jù)可以看出，城鄉(xiāng)之間低保標(biāo)準(zhǔn)差距近乎在一倍左右。對(duì)于城鄉(xiāng)之間如此巨大的差異，不同學(xué)者表達(dá)了自己不同的看法，有學(xué)者認(rèn)為我國城鄉(xiāng)救助水平的巨大差異，違背了社會(huì)救助的公平原則，這種割裂的狀況應(yīng)當(dāng)予以改變，并實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化救助制度［10］。有學(xué)者進(jìn)一步指出，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致目前社會(huì)救助的資源向城市傾斜，并同時(shí)導(dǎo)致了被救助主體的失衡——城市和農(nóng)村的居民按照各自標(biāo)準(zhǔn)獲得救助，但是處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民工群體卻被社會(huì)救助制度所遺忘。這種立法上的不公嚴(yán)重?fù)p害了公民獲得公平救助的權(quán)利，不利于縮小貧富差距目的的實(shí)現(xiàn)［11］。另有學(xué)者則認(rèn)為，在救助標(biāo)準(zhǔn)的問題上不能搞一刀切，因?yàn)楦鞯氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，在實(shí)施社會(huì)救助的時(shí)候應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)氐钠骄べY為標(biāo)準(zhǔn)，借鑒國際標(biāo)準(zhǔn)，確定在當(dāng)?shù)仄骄べY的40%-45%［12］。還有學(xué)者指出，“社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整機(jī)制應(yīng)該與國家宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r保持協(xié)調(diào)一致，最主要的是與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、整體物價(jià)水平以及區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差別保持一定的協(xié)調(diào)，……，區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差別是社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整中必須客觀面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。”［13］

可見，在城鄉(xiāng)差異是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)籌的問題上，學(xué)者各持己見，但不可否認(rèn)的是，目前城鄉(xiāng)之間的差距過大確實(shí)帶來對(duì)于社會(huì)救助公平性的反思。“城鄉(xiāng)一體化”一直是我國的發(fā)展戰(zhàn)略之一，國家一直在強(qiáng)調(diào)要逐步消除城鄉(xiāng)之間的差異，從這個(gè)意義上講，未來社會(huì)救助立法應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌一體化救助標(biāo)準(zhǔn)，真正意義上實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”。且從公民權(quán)利同等享有權(quán)利的角度出發(fā)，社會(huì)救助作為公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，其權(quán)利的行使不應(yīng)當(dāng)受到區(qū)別對(duì)待，城鄉(xiāng)居民應(yīng)當(dāng)獲得相同內(nèi)容的社會(huì)救助。

但是筆者認(rèn)為，現(xiàn)如今實(shí)行完全的城鄉(xiāng)一體化的救助標(biāo)準(zhǔn)，依然存在諸多現(xiàn)實(shí)問題。誠然，從國家發(fā)展規(guī)劃以及權(quán)利的平等保護(hù)的角度來看，社會(huì)救助不應(yīng)對(duì)城市和農(nóng)村的居民差別對(duì)待，筆者也認(rèn)為，從未來的發(fā)展趨勢(shì)來看，城鄉(xiāng)之間的差異應(yīng)當(dāng)逐步減少直至消失。但是在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大差異這一客觀情況存在的背景下，城鄉(xiāng)一體化救助暫無施行的環(huán)境。

首先，從社會(huì)救助的制度功能來看，其在于保障公民的基本生活水平。但是這里存在一個(gè)問題就是如何確定“基本生活水平”。在我國目前不同區(qū)域以及城鄉(xiāng)發(fā)展存在較大不平衡的現(xiàn)狀下，不同地方為維持基本生活水平的支出是完全不同甚至可以說是天差地別的。如果實(shí)行區(qū)域和城鄉(xiāng)之間一體化標(biāo)準(zhǔn)，其帶來的問題就是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)救助遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足當(dāng)?shù)鼐用裆钏瑁鐣?huì)救助的制度功能根本無從實(shí)現(xiàn)；而在經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，居民所享受到的社會(huì)救助可能是超過維持其基本生活所需的，甚至是可以保證其不錯(cuò)的生活水平，這就會(huì)產(chǎn)生反向激勵(lì)的現(xiàn)象，即這些地區(qū)的居民不需要?jiǎng)趧?dòng)既可以享受不錯(cuò)甚至超過其工作可能獲得的生活水平。即使是在同一地區(qū)的城鄉(xiāng)之間這種差異也完全可能存在的，若如此，社會(huì)救助制度無疑將產(chǎn)生更大的不公平。

其次，從對(duì)社會(huì)救助的基礎(chǔ)價(jià)值“公平”這一詞的理解來看，公平不意味著完全一樣。公平亦有“形式的公平”和“實(shí)質(zhì)的公平”之分，且二者是不一定對(duì)等的——“形式的公平”有時(shí)不等于“實(shí)質(zhì)的公平”。如前所述，當(dāng)區(qū)域和城鄉(xiāng)之間統(tǒng)籌救助標(biāo)準(zhǔn)之后，必然出現(xiàn)救助不足與救助冗余的地區(qū)差異，這帶來的是新的乃至更大的不公平。

因此在這一問題上，社會(huì)救助在救助標(biāo)準(zhǔn)的劃分上，仍需保留地區(qū)間的差異。當(dāng)然，雖然標(biāo)準(zhǔn)就一句“保持地方間差異”可予以概括，但在未來立法上，對(duì)于具體的操作程序，則需進(jìn)行詳細(xì)的考證，因?yàn)槲覈赜蜻|闊，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異過大，如何制定有效的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)不同地方因地制宜地出臺(tái)本地救助標(biāo)準(zhǔn)將是留待立法者解決的又一大難題。

四、結(jié)語

社會(huì)救助作為保障公民基本生活水平的兜底制度，其是我國社會(huì)保障制度中不可或缺的一環(huán)。但是現(xiàn)如今的《社會(huì)救助暫行辦法》完全無法承擔(dān)起社會(huì)救助的重任。因此，我國亟需出臺(tái)《社會(huì)救助法》確立起完整的社會(huì)救助制度，對(duì)于如今《辦法》中以授權(quán)性規(guī)范所規(guī)避的問題，《社會(huì)救助法》必須予以積極回應(yīng)，對(duì)諸如救助對(duì)象的認(rèn)定，救助標(biāo)準(zhǔn)的確立必定得有明確具體的制度設(shè)計(jì)，以解決現(xiàn)目前社會(huì)救助實(shí)踐中存在的諸多問題。