靳永廣

（華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，湖北 武漢 430079）

一、研究背景與提出的問(wèn)題

作為分稅制改革后中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種形式，項(xiàng)目制旨在借助項(xiàng)目資源再配置功能［1］，實(shí)現(xiàn)公共意志、落實(shí)政策意圖和提升公共福祉［2］。相較于科層行政配置和市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，項(xiàng)目制可為常規(guī)組織運(yùn)作注入競(jìng)爭(zhēng)因素，是一種介于科層和市場(chǎng)間的［3］新的國(guó)家治理體制［4］。這一機(jī)制勾連著中央、地方和基層間的權(quán)力、利益和創(chuàng)新關(guān)系［5］。如今，項(xiàng)目化運(yùn)作已成為國(guó)家治理的常規(guī)模式［6］，彌漫在地方和基層社會(huì)［7］。

分級(jí)運(yùn)作的治理機(jī)制，反映著不同層級(jí)或類(lèi)型組織間的目標(biāo)意圖和行為選擇。制度設(shè)置上，項(xiàng)目發(fā)包需競(jìng)爭(zhēng)性爭(zhēng)取而非普惠性分配。抓包后，下級(jí)政府借助上級(jí)讓渡的“剩余控制權(quán)”將屬地發(fā)展意圖嵌入再組織即打包環(huán)節(jié)，而后進(jìn)入實(shí)施階段。整個(gè)流程中，科層間并非指令性而是競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)。競(jìng)爭(zhēng)性爭(zhēng)取，使項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程充滿(mǎn)操作空間，“項(xiàng)目包裝”［8］“情感運(yùn)作”［9］等非正式行為時(shí)常存在這一空間中。

既有研究更多地關(guān)注項(xiàng)目制的“后端”，即項(xiàng)目在基層的實(shí)踐機(jī)制、操作過(guò)程及其實(shí)施結(jié)果。研究成果發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目運(yùn)作使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由“懸浮型”轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)型”［10］。政績(jī)驅(qū)動(dòng)地方政府與農(nóng)民“共事”［11］謀利并利用控制權(quán)阻斷經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)向政治風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化［12］，致使鄉(xiāng)村社會(huì)日益分化［13］、“去政治化”凸顯，日益成為官商勾結(jié)的通道和平臺(tái)［14］。項(xiàng)目制變革著基層社會(huì)的結(jié)構(gòu)形態(tài)［15］，形塑著村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)［16］并造成集體負(fù)債等意外后果［17］。

盡管“地方政府的打包行為在研究文獻(xiàn)中有所涉及，但大多是遠(yuǎn)距離的推測(cè)和勾勒，而不是近距離、細(xì)致的觀察分析。這些研究關(guān)注的空白在很大程度上反映了這一領(lǐng)域的起步階段”［18］。直到今天，“有意無(wú)意地將項(xiàng)目制從政府中‘抽離出來(lái)’討論”而非“全局性把握項(xiàng)目制的總體性運(yùn)行機(jī)制”的研究?jī)A向，在相當(dāng)程度上依然沒(méi)有改觀［19］。為此，本文透過(guò)國(guó)家跨層級(jí)安排的改革任務(wù)，嘗試透析項(xiàng)目制的“前端”即政府內(nèi)部的項(xiàng)目分配，并反思既有主流論斷。

二、項(xiàng)目分配中的政府內(nèi)部行為：行動(dòng)情境與組織策略

（一）項(xiàng)目獲取和運(yùn)作中的控制與反控制

與科層制固有的逐級(jí)運(yùn)作不同，引入招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性要素的項(xiàng)目發(fā)包是一種典型的非科層競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)。這種授權(quán)機(jī)制打破了科層化束縛，為國(guó)家條線(xiàn)部門(mén)提供了逐級(jí)管理所不具備的跨層控制的條件和機(jī)會(huì)［20］。項(xiàng)目越是專(zhuān)門(mén)化、詳細(xì)化和具體化，越能夠?qū)崿F(xiàn)“條線(xiàn)”控制目標(biāo)。項(xiàng)目配置演變?yōu)闂l線(xiàn)控制的渠道載體，成為總體性權(quán)力運(yùn)作的技術(shù)渠道。其結(jié)果是，“條線(xiàn)”權(quán)力得以增加、“塊”的權(quán)力相對(duì)弱化，地方政府行為自主性受到約束［21］。

權(quán)力和責(zé)任并置的組織運(yùn)作場(chǎng)景中，地方政府并非全然受制于上級(jí)部門(mén)權(quán)力控制，而是會(huì)展開(kāi)自下而上的“策略性”或“制度化”反控制行為。前者依循增利邏輯，旨在強(qiáng)化項(xiàng)目的溢出效應(yīng)。運(yùn)作策略為，專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目抓包后，地方政府盡可能從轄區(qū)全局和綜合利益出發(fā)，借助項(xiàng)目賦予的政策合法性拉動(dòng)轄域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這實(shí)則是地方的“反條條控制”行為。同時(shí)，相對(duì)于“條線(xiàn)”，基層政府更熟悉實(shí)際情況，這也給后者提供了策略性反控制的空間。這一行為的直接后果是，短期推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但也造成地方融資擴(kuò)大化和拉大貧富差距。

“制度化反控”遵循避責(zé)邏輯，意在借助主體權(quán)責(zé)規(guī)范規(guī)避項(xiàng)目可能風(fēng)險(xiǎn)。透過(guò)國(guó)家婦女小額貸款項(xiàng)目在四川省的操作過(guò)程發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制在為“條線(xiàn)”部門(mén)提供了控制下級(jí)的渠道，但設(shè)定的層級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系成為下級(jí)反控制的制度依據(jù)。明晰化的權(quán)責(zé)規(guī)定，使地方政府可以維護(hù)本級(jí)利益為中心靈活調(diào)整行動(dòng)策略，而將責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)推至上級(jí)政府，從而“合法”的抽身被動(dòng)局面。

（二）條線(xiàn)部門(mén)任務(wù)取向與向下項(xiàng)目激勵(lì)

理論上，非人格化的目標(biāo)責(zé)任制度可在常規(guī)運(yùn)作中有效落實(shí)。但層級(jí)利益分化、組織自利擴(kuò)張、行政資源緊張和任務(wù)類(lèi)型繁多的基層社會(huì)中，除信訪類(lèi)“一票否決制”［22］剛性任務(wù)外，下級(jí)并非完全聽(tīng)命于上級(jí)部門(mén)。上級(jí)部門(mén)必須建構(gòu)一套以動(dòng)員下級(jí)率先完成本部門(mén)任務(wù)為目標(biāo)的激勵(lì)機(jī)制，保證部門(mén)在橫向競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制使上級(jí)部門(mén)擁有集中的資金管理權(quán)、特殊的人事安排權(quán)和高效的動(dòng)員程序，從而成為動(dòng)員鎮(zhèn)（街）快速推進(jìn)任務(wù)的資源依托。此外，地方事務(wù)常常需要跨部門(mén)合作實(shí)現(xiàn)，因此橫向部門(mén)之間也存在著項(xiàng)目動(dòng)員。

可見(jiàn)，既有研究聚焦于項(xiàng)目分配中政府內(nèi)部的“爭(zhēng)取—控制”和“任務(wù)—激勵(lì)”行為及其邏輯。抽離相關(guān)經(jīng)驗(yàn)素材，發(fā)現(xiàn)前者存在于國(guó)家部門(mén)與跨層級(jí)政府構(gòu)成的行動(dòng)環(huán)境中，是利益爭(zhēng)取導(dǎo)向的項(xiàng)目控制與反控制行為。這種情境中，國(guó)家部門(mén)不一定有明確的組織目標(biāo)，其利益和責(zé)任視情況而定，與地方政府的“利益-責(zé)任”關(guān)聯(lián)度相對(duì)較低。由于只是依規(guī)則發(fā)包項(xiàng)目，前者處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)地位，控制地方和動(dòng)員地方財(cái)力是他們的行動(dòng)策略。而項(xiàng)目稀缺性且利在地方使后者利益等于或大于責(zé)任，其處于相對(duì)被動(dòng)和橫向競(jìng)爭(zhēng)地位。潛在利益激勵(lì)著地方政府重組財(cái)政且積極主動(dòng)向上競(jìng)爭(zhēng)性獲取。項(xiàng)目獲取后，下級(jí)政府在“增利”和“避責(zé)”邏輯下，展開(kāi)策略性或依制度反上級(jí)部門(mén)控制的行為（圖 1）。

圖1：控制面向的項(xiàng)目科層分配

圖2：動(dòng)員面向的項(xiàng)目科層分配

另一類(lèi)主要存在于地方職能部門(mén)和下級(jí)地方政府互動(dòng)情境中，是典型的上級(jí)部門(mén)職責(zé)完成取向的項(xiàng)目動(dòng)員。職能部門(mén)的任務(wù)完成狀況，取決于下級(jí)政府的配合程度，影響著部門(mén)在橫向競(jìng)爭(zhēng)中的利益位勢(shì)，上下級(jí)之間的“責(zé)任-利益”關(guān)聯(lián)度也相對(duì)較低。盡管部門(mén)任務(wù)使上級(jí)職能部門(mén)處于相對(duì)被動(dòng)地位，但相較于可能承擔(dān)的責(zé)任，任務(wù)完成后的利益獲得更具誘惑力。因此，職能部門(mén)盡可能將項(xiàng)目?jī)?yōu)先配置給與自身切身利益密切相關(guān)的下級(jí)政府，并激勵(lì)他們完成部門(mén)任務(wù)。處于優(yōu)勢(shì)地位的下級(jí)政府的回應(yīng)程度、重視程度和配合程度均不確定，這完全取決于項(xiàng)目的實(shí)際利益和可能責(zé)任的對(duì)等程度（圖2）。由此來(lái)看，責(zé)任與利益的聯(lián)結(jié)程度，決定著項(xiàng)目運(yùn)作中的組織地位，進(jìn)而支配著組織的運(yùn)作策略。

（三）樣本案例情境：中央安排的專(zhuān)項(xiàng)改革任務(wù)

本文關(guān)注一類(lèi)發(fā)生在縣、省兩級(jí)政府之間的跨層級(jí)涉農(nóng)項(xiàng)目配置。2014年12月，中共中央和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2014〕71號(hào)） （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），要求“堅(jiān)持小范圍試點(diǎn)，試點(diǎn)以縣（市）行政區(qū)域?yàn)閱挝弧?。以縣為試點(diǎn)單位明確了縣級(jí)黨委、政府在宅基地改革中的主體責(zé)任。Y縣是國(guó)家確立的J省唯一試點(diǎn)縣級(jí)單位。試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)程中，該縣不僅從J省政府手中拿到覆蓋全縣的新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目指標(biāo)，而且省政府還突破城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)縣域交易范圍，允許Y縣宅基地改革中騰退的農(nóng)地指標(biāo)在全省率先交易。顯然，樣本案例呈現(xiàn)的任務(wù)情境與前述既有控制和動(dòng)員面向的行動(dòng)情境不完全相同，至少存在五個(gè)維度（本文將控制面向、動(dòng)員面向和樣本案例分別用“Ⅰ型”“Ⅱ型”和“Ⅲ型”代指，見(jiàn)表 1）。

（1）橫向政府組織。Ⅰ型、Ⅱ型都存在橫向競(jìng)爭(zhēng)或觀望的同級(jí)政府，Ⅲ型中下級(jí)政府為實(shí)際任務(wù)承擔(dān)方，不存在向上競(jìng)爭(zhēng)或供上級(jí)選擇性激勵(lì)主體。

（2）組織間縱向跨度。Ⅲ型涉及的組織為省政府與縣級(jí)政府。相較于Ⅰ型，組織的層級(jí)幅度相對(duì)較小；與Ⅱ型相比，又具有一定跨層。

（3）組織位置關(guān)系。Ⅰ型中層級(jí)政府分別處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)和被動(dòng)地位；Ⅱ型中政府部門(mén)分別處于相對(duì)被動(dòng)和優(yōu)勢(shì)地位。Ⅲ型中省級(jí)政府和縣級(jí)政府分別處于相對(duì)被動(dòng)和相對(duì)主動(dòng)位置。

（4） “委托-代理”關(guān)系。Ⅰ型中不存在直接的“委托-代理”關(guān)系，Ⅱ型中相鄰層級(jí)存在此種關(guān)系。Ⅲ型中任務(wù)安排方是中央而非省級(jí)政府，項(xiàng)目運(yùn)作組織并不存在直接“委托-代理”關(guān)系。

（5）項(xiàng)目分配中的政府責(zé)任和利益關(guān)系。Ⅲ型中的縣級(jí)政府的利益等于或大于責(zé)任，省政府的利益可能等于或小于責(zé)任。這與Ⅰ型中的下級(jí)政府一致，但與Ⅰ型中的國(guó)家部門(mén)利益和責(zé)任不確定性相比，Ⅲ型中省級(jí)政府的利益和責(zé)任相對(duì)固定。Ⅲ型中縣政府的利益和責(zé)任相對(duì)確定，而Ⅱ型中下級(jí)政府則明顯不確定。與Ⅰ、Ⅱ型中政府組織間弱關(guān)聯(lián)性相比，Ⅲ型中關(guān)聯(lián)度較高。

表1：不同行動(dòng)情境比較

三、政策話(huà)語(yǔ)、責(zé)任連帶體與隱形授權(quán)

（一）省級(jí)政府推薦的改革試點(diǎn)

農(nóng)村宅基地的“公有共用共管”特征意味著，其不僅涉及群體極廣而且牽涉利益復(fù)雜。因此，試點(diǎn)單位的選擇必須充分考慮代表性和前期已有基礎(chǔ)。《意見(jiàn)》明確要求，試點(diǎn)縣（市）的選擇應(yīng)“由省級(jí)黨委和政府向國(guó)土資源部推薦”?！耙欢ㄒ乙粋€(gè)具有代表性的，它才具有推廣意義。我們當(dāng)時(shí)開(kāi)始這個(gè)試點(diǎn)，就是接到任務(wù)，是省里給我們市局打了一個(gè)招呼。然后市局跟我們縣里面說(shuō)，省廳想推薦我們?nèi)ジ隳莻€(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)?！保∟RH，縣國(guó)土局副局長(zhǎng)）

省級(jí)黨委和政府向上推薦意味著，被推薦單位必須能夠完成上級(jí)交辦的任務(wù)。更為重要的是，在政府內(nèi)部的權(quán)威關(guān)系基于向上負(fù)責(zé)制，官員晉升和職業(yè)生涯為上級(jí)權(quán)威所掌控［23］的今天，省級(jí)黨委和政府自然也對(duì)中央安排的試點(diǎn)完成情況負(fù)有一定的主體責(zé)任。

（二）省委直抓、業(yè)務(wù)指導(dǎo)與部門(mén)支持

相較于向上推薦，省級(jí)層面的具體職責(zé)更多地發(fā)生在實(shí)施階段。在職責(zé)同構(gòu)的科層架構(gòu)中，下級(jí)政府的業(yè)務(wù)性活動(dòng)，往往需要上級(jí)職能部門(mén)的技術(shù)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)及支持。與常規(guī)工作不同，有著先行先試效應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮上級(jí)黨委、政府和職能部門(mén)的指導(dǎo)與支持作用。《意見(jiàn)》要求，國(guó)土資源部要與試點(diǎn)所在省級(jí)黨委和政府組成工作組，重心下移，對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行具體指導(dǎo)。中央和省級(jí)各相關(guān)部門(mén)、單位應(yīng)按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)監(jiān)督，切實(shí)做到封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)糾偏。對(duì)于此項(xiàng)要求，原國(guó)土資源部副部長(zhǎng)WSY在農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作部署暨培訓(xùn)會(huì)議上解讀稱(chēng)，“根據(jù)中央關(guān)于‘試點(diǎn)地方黨委負(fù)責(zé)，省委直接抓’的要求，試點(diǎn)所在省（區(qū)、市）黨委相關(guān)負(fù)責(zé)同志要親自抓，……成立領(lǐng)導(dǎo)小組……抓好試點(diǎn)工作落實(shí)”。

在明確省級(jí)黨委、政府以及相關(guān)職能部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)的同時(shí)，中央還界定了省級(jí)層面的支持職責(zé)?！兑庖?jiàn)》指出，對(duì)試點(diǎn)涉及的規(guī)劃調(diào)整、計(jì)劃安排等要給予必要支持。

（三）責(zé)任連帶體與縣級(jí)政府隱形授權(quán)

盡管以縣為單位的試點(diǎn)安排，更多地將壓力和榮譽(yù)置于縣級(jí)黨委和政府身上，但省級(jí)政府單位推薦、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及部門(mén)支持等職責(zé)以及省委直接抓等中央政策話(huà)語(yǔ)，使得省級(jí)黨委、政府成為縣域宅基地改革中的重要主體。自然，其重視程度與縣域改革的推進(jìn)過(guò)程、實(shí)踐成效以及可能結(jié)果緊密地關(guān)聯(lián)在一起。這實(shí)際上是將改革的責(zé)任范圍連帶至省級(jí)政府，從而使改革成為縣、省兩級(jí)政府的共同責(zé)任。

當(dāng)一項(xiàng)高層安排的改革任務(wù)成為科層組織間的共同責(zé)任時(shí)，原本層級(jí)明確的政府組織間關(guān)系則會(huì)相對(duì)消減，責(zé)任連帶推動(dòng)著組織共事完成任務(wù)。共事過(guò)程中，下級(jí)政府往往援引相關(guān)制度盡可能獲取有利于完成共同責(zé)任的利益，而上級(jí)政府則可以充分利用其掌握的資源分配權(quán)予以滿(mǎn)足。就此而言，依賴(lài)關(guān)系決定了試點(diǎn)承包方（即縣級(jí)政府）的討價(jià)還價(jià)地位，成為他們?cè)诮灰字小耙獌r(jià)”的資本［24］。宅基地改革形成的“縣-省”責(zé)任連帶體，也隱形授予縣級(jí)政府依任務(wù)要利益的權(quán)利。

回到實(shí)踐層面上，所有地方事務(wù)都是綜合性的，任何一項(xiàng)公共事務(wù)的推展，都連帶著其他事務(wù)的規(guī)劃和安排。尤其是對(duì)于維系廣大農(nóng)民群眾基本生產(chǎn)生活需要和承載家產(chǎn)傳承情感的宅基地改革而言，如若只是拆除超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地之上的農(nóng)房，而不進(jìn)行諸如村莊環(huán)境改善和基礎(chǔ)設(shè)施改造，很難推行下去。對(duì)于縣級(jí)政府而言，能否在推進(jìn)改革的同時(shí)，開(kāi)展與之相配套的可巧妙利用省級(jí)政府的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的資源安排和可回應(yīng)農(nóng)戶(hù)需求的涉農(nóng)事務(wù)尤為重要。

四、涉農(nóng)項(xiàng)目非競(jìng)爭(zhēng)獲?。簝?yōu)先安排與規(guī)則突破

（一）常規(guī)涉農(nóng)項(xiàng)目指標(biāo)優(yōu)先安排

新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目旨在改善落后的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和村容村貌。然而，相較于東部地區(qū)，J省的新農(nóng)村建設(shè)卻相對(duì)滯后。數(shù)據(jù)顯示，J省“每年統(tǒng)籌安排8000個(gè)村組開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)，努力做到逐年規(guī)模推進(jìn)，連片成面建設(shè)。到2015年底，全省已累計(jì)整治建設(shè)8.95萬(wàn)個(gè)村組，覆蓋了全省44%的自然村。”這意味著，將近一半以上的自然村仍沒(méi)有獲得新農(nóng)村建設(shè)的項(xiàng)目支持。對(duì)于現(xiàn)轄1040個(gè)自然村的Y縣而言，其每年僅可分到30個(gè)新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目指標(biāo)，稀缺的指標(biāo)意味著諸多貧困村莊村民仍然生活于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的環(huán)境之中。一定程度上，改善村莊生活環(huán)境能夠增加農(nóng)戶(hù)參與改革的潛在收益并減少其利益損害程度，進(jìn)而調(diào)動(dòng)起農(nóng)戶(hù)參與積極性，而這一切的前提是能否獲取新農(nóng)村建設(shè)指標(biāo)。

對(duì)于普惠性的涉農(nóng)項(xiàng)目，地方政府往往根據(jù)轄域人口和村莊數(shù)量等要素均等分配項(xiàng)目指標(biāo)。但項(xiàng)目分配中，上級(jí)政府職能部門(mén)擁有充分的自主權(quán)力，其能夠成為上級(jí)政府調(diào)動(dòng)下級(jí)政府完成相關(guān)任務(wù)的技術(shù)性資源。尤其是在高層安排的特殊任務(wù)時(shí)期，更容易刺激上級(jí)政府利用其項(xiàng)目權(quán)力。鑒于新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目能夠有效回應(yīng)農(nóng)戶(hù)的改革訴求，且省級(jí)政府在項(xiàng)目分配中具有極強(qiáng)的自主操作空間，Y縣政府在分管副省長(zhǎng)調(diào)研改革推進(jìn)過(guò)程中，積極向上爭(zhēng)取新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目。

2016年4月21日，J省分管?chē)?guó)土工作的常務(wù)副省長(zhǎng)MWM帶領(lǐng)省宅基地改革領(lǐng)導(dǎo)小組23個(gè)成員單位負(fù)責(zé)人在調(diào)研改革典型村結(jié)束后，召開(kāi)以部門(mén)幫扶為中心議題的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度會(huì)。整個(gè)過(guò)程類(lèi)似于張靜所說(shuō)的，“詢(xún)問(wèn)‘有什么困難，需要什么支持’，允許代理方提出要求……讓一些不便明文規(guī)定的交換條件，通過(guò)發(fā)包獲得實(shí)現(xiàn)”［25］。Y縣政府充分利用此次機(jī)會(huì)，表示與改革相配套的村莊基礎(chǔ)設(shè)施完善和臟亂差生活環(huán)境改變存在資金問(wèn)題，希望得到省里新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的支持。其中，負(fù)責(zé)新農(nóng)村建設(shè)的省委農(nóng)工部當(dāng)即表態(tài)，重點(diǎn)將指標(biāo)向Y縣傾斜?！笆∥r(nóng)工部當(dāng)時(shí)也表態(tài)了，你們先弄，這個(gè)資金問(wèn)題，逐步來(lái)解決，我保證你3年之內(nèi)全縣掃一遍”（NRH，縣宅改辦成員）。

在具體的操作上，Y縣獲得了每年300多個(gè)，3年全覆蓋的建設(shè)指標(biāo)。然而，這樣的指標(biāo)安排并非省級(jí)政府主動(dòng)給予，而是在縣級(jí)政府爭(zhēng)取后從其他地方挪用實(shí)現(xiàn)的。

（二）專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目指標(biāo)交易范圍突破

對(duì)于超占面積眾多的Y縣農(nóng)村而言，宅基地退出在滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)新建農(nóng)房需求的同時(shí)，仍然存在眾多閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。如果退出的宅基地面積不能有效使用，會(huì)產(chǎn)生新一輪的閑置浪費(fèi)狀態(tài)。為此，Y縣將退出后的閑置宅基地按照宜耕則耕、宜林則林原則，復(fù)墾為耕地、林地和園地等農(nóng)用地的同時(shí)，試圖充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“增減掛”）政策，通過(guò)“增減掛”政策實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易。

按照當(dāng)時(shí)的政策規(guī)定，“增減掛”指標(biāo)交易僅能在縣域范圍內(nèi)交易。然而，Y縣屬傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，土地市場(chǎng)需求疲軟?！拔覀冞@邊只有在招商引資時(shí)，才會(huì)有土地需求，但本地發(fā)展很慢，本地真正用地需求很少。我們每年都有許多預(yù)留的國(guó)土資源，根本用不完”（LHH，縣宅改辦成員）?？紤]到宅基地退出補(bǔ)償資金難題和疲軟的市場(chǎng)需求，Y縣政府積極向上爭(zhēng)取，希冀省政府在交易范圍上給予關(guān)照型“開(kāi)口子”。“增減掛是這樣子的，現(xiàn)在省里面給我們開(kāi)口子了。開(kāi)始不同意，我們通過(guò)爭(zhēng)取，向上級(jí)反映，現(xiàn)在是可以在全省流通。因?yàn)槲覀兪歉母镌圏c(diǎn)縣，省里面給我們開(kāi)口子、開(kāi)綠燈了?！保╖GA，縣宅改辦成員）

依任務(wù)向上爭(zhēng)取項(xiàng)目，使省政府突破原有政策規(guī)定，在優(yōu)先安排常規(guī)項(xiàng)目指標(biāo)的同時(shí)，還通過(guò)關(guān)照型“開(kāi)口子”，而這恰恰給予Y縣政府比較充足的項(xiàng)目資源和運(yùn)作空間。而這一切，都盡可能地為Y縣宅基地改革的順利推進(jìn)掃除資源瓶頸約束。

五、任務(wù)俘獲項(xiàng)目：責(zé)任共擔(dān)機(jī)制與合作共事邏輯

與“爭(zhēng)取-控制”型和“任務(wù)-動(dòng)員”型項(xiàng)目配置相比，Y縣涉農(nóng)項(xiàng)目配置呈現(xiàn)何種邏輯？中央有關(guān)省級(jí)層面的職責(zé)要求，使其與承擔(dān)試點(diǎn)主體責(zé)任的Y縣政府捆綁在一起。盡管上級(jí)要求不能將試點(diǎn)作為要指標(biāo)、爭(zhēng)優(yōu)惠的政策洼地，但共同責(zé)任和省級(jí)政府擁有的項(xiàng)目自主配置權(quán)，無(wú)形中為縣級(jí)政府提供了要項(xiàng)目的機(jī)會(huì)和資本，即任務(wù)的隱形授權(quán)。宅基地改革引致的房屋拆除垃圾和產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)，則要求縣政府改善村莊環(huán)境和促進(jìn)土地效益最大化。這客觀上激勵(lì)著縣級(jí)政府向省級(jí)層面尋求村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和增減掛鉤指標(biāo)等涉農(nóng)項(xiàng)目的幫助。省政府則在共同責(zé)任的組織情境中活化分配規(guī)則，進(jìn)行“關(guān)照式”優(yōu)先安排常規(guī)項(xiàng)目和土地指標(biāo)交易全省“開(kāi)口子”。透過(guò)縣、省政府圍繞涉農(nóng)項(xiàng)目展開(kāi)的行為互動(dòng)發(fā)現(xiàn)，涉農(nóng)項(xiàng)目的運(yùn)作嵌入在行政體系中,體現(xiàn)為一種任務(wù)俘獲項(xiàng)目的邏輯，具體體現(xiàn)為“依任務(wù)要項(xiàng)目”“以任務(wù)求開(kāi)口”。這個(gè)過(guò)程中，任務(wù)成為縣級(jí)政府爭(zhēng)取項(xiàng)目的權(quán)利，而項(xiàng)目得以獲取的機(jī)制則是共同責(zé)任情境下的合作共事。

共同責(zé)任情境中的項(xiàng)目分配，并非競(jìng)爭(zhēng)性爭(zhēng)取而是任務(wù)式獲取。原因在于，作為省內(nèi)唯一試點(diǎn)縣，并不存在與Y縣政府產(chǎn)生項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)行為的橫向政府組織，無(wú)需經(jīng)歷競(jìng)爭(zhēng)性爭(zhēng)取過(guò)程?？h政府之所以可以獲得項(xiàng)目指標(biāo)并非J省政府安排的試點(diǎn)任務(wù)，而是中央安排的任務(wù)所形塑的共同責(zé)任約束下的項(xiàng)目運(yùn)作。這個(gè)過(guò)程中，原本不存在直接層級(jí)利益關(guān)聯(lián)的省級(jí)政府卻在共同責(zé)任下，與縣級(jí)層面產(chǎn)生了較強(qiáng)的責(zé)任-利益關(guān)系。層級(jí)責(zé)任連帶體下，縣級(jí)政府處于項(xiàng)目獲取的優(yōu)勢(shì)地位，其依托共同責(zé)任積極向上爭(zhēng)取指標(biāo)，在承擔(dān)任務(wù)的同時(shí)，獲得了可能與任務(wù)相匹配的利益；而省級(jí)層面則相對(duì)處于被動(dòng)地位，其可能獲得了與責(zé)任相等或小于責(zé)任的利益。

我們可以對(duì)不同情景中的組織關(guān)系和角色地位以及由此形成的項(xiàng)目運(yùn)作取向進(jìn)行對(duì)比（表2）。綜合來(lái)看，項(xiàng)目制控制發(fā)生于以地方社會(huì)增利為導(dǎo)向的組織情境中，該情境中的組織跨層級(jí)相對(duì)較大，層級(jí)利益分化明顯，項(xiàng)目是上級(jí)政府控制和動(dòng)員下級(jí)部門(mén)的手段載體，下級(jí)政府往往需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性爭(zhēng)取獲得項(xiàng)目。而項(xiàng)目制動(dòng)員發(fā)生于上級(jí)職能部門(mén)任務(wù)完成取向的組織情境中，圍繞項(xiàng)目展開(kāi)行為互動(dòng)的組織往往是相鄰層級(jí)。為完成既定的目標(biāo)任務(wù)，職能部門(mén)往往通過(guò)項(xiàng)目動(dòng)員下級(jí)政府協(xié)助完成任務(wù)。而與控制型和動(dòng)員型情境中的項(xiàng)目分配明顯不同的是，任務(wù)俘獲項(xiàng)目發(fā)生于中央安排的任務(wù)情境中，盡管該情境中的政府組織互動(dòng)具有一定的層級(jí)性，但其既不像控制型中的較大跨層，也不是動(dòng)員型中的相鄰層級(jí)組織。共同責(zé)任將該情境中的組織聯(lián)結(jié)在一起，下級(jí)政府依托制度規(guī)定向上非競(jìng)爭(zhēng)性地爭(zhēng)取項(xiàng)目，而上級(jí)政府則在共同責(zé)任下被動(dòng)分配項(xiàng)目。不過(guò)，項(xiàng)目本身具有的資源分配功能，使得無(wú)論是控制型、動(dòng)員型還是俘獲型，項(xiàng)目都是服務(wù)政府組織運(yùn)作的技術(shù)性資源。唯一的區(qū)別在于，項(xiàng)目被哪一層級(jí)的政府組織所主導(dǎo)和使用。

表2：組織情境與項(xiàng)目配置行為比較