崔汪衛(wèi)

2020年2月24日,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的 《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》指出:“全面禁止以食用為目的獵捕、交易、運(yùn)輸在野外環(huán)境自然生長(zhǎng)繁殖的陸生野生動(dòng)物?！贬槍?duì)新冠肺炎疫情,最高人民檢察院發(fā)布 《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)中央疫情防控部署堅(jiān)決做好檢察機(jī)關(guān)疫情防控工作的通知》,要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極探索拓展野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟。這是檢察機(jī)關(guān)在疫情發(fā)生后依據(jù) 《民事訴訟法》第55條 “等損害社會(huì)公共利益”的實(shí)踐探索,此舉必將產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的社會(huì)影響。

一、檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟的理論基礎(chǔ)

2005年因松花江污染破壞鱘鰉魚(yú)等野生物種的生存環(huán)境,北京大學(xué)法學(xué)院師生向黑龍江省高級(jí)人民法院提起公益訴訟,要法院判處被告賠償100億元作為生態(tài)修復(fù)的污染治理基金,以恢復(fù)鱘鰉魚(yú)等野生物種的生存環(huán)境[1]。法院對(duì)此案并未受理,然而,針對(duì)捕撈、獵殺、售賣(mài)野生動(dòng)物的行為,檢察機(jī)關(guān)是否可以提起公益訴訟一直爭(zhēng)論不休。筆者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟具有一定的理論基礎(chǔ),具體來(lái)說(shuō):

(一)公地悲劇理論

“公地悲劇”是由美國(guó)生態(tài)學(xué)家加勒特·哈丁提出,他從人性的視角分析個(gè)人利益與公共利益對(duì)資源分配有所沖突的社會(huì)陷阱,得出公共利益難以得到應(yīng)有保護(hù)的結(jié)論[2]。我國(guó) 《憲法》和 《物權(quán)法》都規(guī)定國(guó)家對(duì)自然資源享有所有權(quán)。野生動(dòng)物資源是自然資源的重要組成部分,行為人實(shí)施破壞或者損害行為,不僅觸及某一個(gè)體利益,而且打破應(yīng)有的生態(tài)平衡,并引起傳染性疾病的廣泛傳播,損害不特定多數(shù)人利益。當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)嚴(yán)峻的形勢(shì)迫切需求找到某一合適的訴訟主體代表不特定多數(shù)人利益進(jìn)行司法救濟(jì),扭轉(zhuǎn)和遏制 “公地悲劇”局面的出現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表,出現(xiàn)非法獵殺、售賣(mài)、濫食野生動(dòng)物的行為時(shí)應(yīng)理所當(dāng)然地站出來(lái),代表不特定多數(shù)人利益阻止非法獵殺、售賣(mài)、濫食野生動(dòng)物行為的發(fā)生,并以國(guó)家公訴人的身份向司法機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟,從而保護(hù)野生動(dòng)物資源不受破壞,維護(hù)生態(tài)安全和人類(lèi)健康。正如有學(xué)者所言,自然資源的保護(hù)蘊(yùn)含公共利益之目的,其具有區(qū)別于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)屬性,侵害自然資源應(yīng)當(dāng)訴諸于公益訴訟[3]。江必新大法官也指出,檢察公益訴訟是解決 “公地悲劇”難題的重要著力點(diǎn),對(duì)于暢通司法救濟(jì)渠道、督促依法履職盡責(zé)、貫徹?fù)p害擔(dān)責(zé)和污染者付費(fèi),促進(jìn)外部成本內(nèi)部化等方面都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[4]。

(二)公益信托理論

公益信托理論源于羅馬法,是指政府接受全民的委托,對(duì)諸如濕地、河流、海洋、野生動(dòng)物等資源承擔(dān)義務(wù)性管理職責(zé),維護(hù)特定的公益信托用途,任何私主體都不得隨意處置此類(lèi)資源,任何私主體可以對(duì)此類(lèi)資源進(jìn)行非排他性利用,并不得侵害社會(huì)公共利益。與此同時(shí),政府及其所屬部門(mén)在不履行信托義務(wù)時(shí),相關(guān)組織或者個(gè)人有權(quán)向法院提起公益訴訟,促進(jìn)其履行信托義務(wù)[5]。公益信托理論為檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟提供了重要的理論支撐,也是檢察機(jī)關(guān)在提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟過(guò)程中應(yīng)遵循的基本法理。政府及其所屬部門(mén)既是公共利益的代表者,也是野生動(dòng)物資源的所有權(quán)人,其理應(yīng)擔(dān)當(dāng)如下重任:嚴(yán)格按照國(guó)家法律規(guī)定親自處理信托事項(xiàng),并將管理事項(xiàng)記錄在案,向公眾公開(kāi)保護(hù)野生動(dòng)物的相關(guān)情況并接受社會(huì)監(jiān)督。一旦出現(xiàn)政府及其所屬部門(mén)濫用職權(quán),不履行或者不完全履行保護(hù)野生動(dòng)物的信托義務(wù),檢察機(jī)關(guān)可用自己名義保護(hù)野生動(dòng)物資源,防止獵殺、售賣(mài)、濫食野生動(dòng)物引發(fā)諸如新冠肺炎類(lèi)傳染性疾病,造成重大公共衛(wèi)生事件和人民生命健康權(quán)利的重大損害。從某種意義上說(shuō),檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟可視為“訴訟信托”,即社會(huì)公眾將保護(hù)野生動(dòng)物的權(quán)利交由檢察機(jī)關(guān),一旦發(fā)生獵殺、售賣(mài)、濫用野生動(dòng)物事件或者負(fù)有野生動(dòng)物保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不作為或者不依法行使保護(hù)野生動(dòng)物職責(zé)的,檢察機(jī)關(guān)便基于這種集體信托享有訴權(quán),以自己的名義向法院提起公益訴訟[6]。由此可見(jiàn),檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟,從某種意義上說(shuō)是受到公益信托理論的指引,并以公益信托理論為其法理基礎(chǔ)。

(三)檢察監(jiān)督理論

我國(guó) 《憲法》第134條將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),公益訴訟制度的建立是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn),標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)可以以公共利益代表人的身份,為維護(hù)國(guó)家、社會(huì)和不特定多數(shù)人利益提起公益訴訟,啟動(dòng)有別于傳統(tǒng)訴訟的一種新型訴訟[7]。2015年7月1日全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在13省、市開(kāi)展在生態(tài)環(huán)境、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)[8],2017年6月27日,全國(guó)人大常委會(huì)修改民事訴訟法和行政訴訟法,賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)破壞環(huán)境資源、食品藥品安全等侵害眾多消費(fèi)者權(quán)益和社會(huì)公共利益的行為提起民事公益訴訟,對(duì)履行食品藥品安全、環(huán)境資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)管理、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的不作為或者不依法行使職權(quán)行為提起行政公益訴訟[9]。至此,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度正式在我國(guó)以立法的形式得以確立。根據(jù) 《野生動(dòng)物保護(hù)法》第3條第1款 “野生動(dòng)物資源屬于國(guó)家所有”的規(guī)定,獵殺、售賣(mài)野生動(dòng)物和破壞野生動(dòng)物棲息地等行為是一種損害國(guó)家和社會(huì)公共利益、破壞生物多樣性和生態(tài)平衡的行為,檢察機(jī)關(guān)可以依照憲法和法律履行法律監(jiān)督職能,對(duì)上述行為提起民事公益訴訟,對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、漁政、林業(yè)等部門(mén)不作為或者不依法行使職權(quán)行為提起行政公益訴訟。因此,檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟是其全面履行法律監(jiān)督職能的體現(xiàn)。

(四)訴訟擔(dān)當(dāng)理論

訴訟擔(dān)當(dāng)是指對(duì)他人的合法權(quán)利享有一定的管理權(quán)限的第三人為了他人利益,以當(dāng)事人的身份向法院提起主張由他人所享有的合法權(quán)利所發(fā)生的訴訟,訴訟結(jié)果效力及于權(quán)利主體的一種訴訟制度[10]。傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論要求,訴權(quán)主體必須是實(shí)體法規(guī)定主體,且訴權(quán)主體與訴權(quán)利益具有密切相關(guān)性而不得分離。訴訟擔(dān)當(dāng)理論則將訴權(quán)主體與訴權(quán)利益分開(kāi),訴權(quán)主體在法律有明確規(guī)定的情形下代表利益人提起訴訟,并由利益人對(duì)訴訟后果享有權(quán)利或者承擔(dān)義務(wù)。訴權(quán)主體被稱(chēng)為訴訟擔(dān)當(dāng)人,其對(duì)糾紛享有法定管理權(quán)。訴訟擔(dān)當(dāng)理論打破了傳統(tǒng)訴訟制度的樊籬,賦予第三人在某些特定的范圍行使訴權(quán),防止公共利益損害的蔓延和擴(kuò)大。隨著國(guó)家治理體系的不斷推進(jìn),需要通過(guò)法律途徑處理國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中遇到的各類(lèi)問(wèn)題,檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)范圍和內(nèi)容在法律規(guī)定的范圍內(nèi)得以不斷擴(kuò)展充實(shí),法律逐步賦予檢察機(jī)關(guān)法定管理權(quán)人身份。以民事檢察制度建立較早的美國(guó)為例,1943年Associated Industries of New York State v.Ickes案法官法蘭克認(rèn)為,檢察總長(zhǎng)可以代表公共利益提起訴訟,此觀點(diǎn)被后人稱(chēng)之為 “私人檢察總長(zhǎng)”理論。為適應(yīng)本國(guó)政治生活發(fā)展的需要,美國(guó)檢察權(quán)的范圍經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)呈現(xiàn)日益擴(kuò)大的趨勢(shì),檢察官依職權(quán)對(duì)涉及侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為提起公益訴訟[11]。我國(guó) 《民事訴訟法》第55條和 《行政訴訟法》第25條第4款即為訴訟擔(dān)當(dāng)理論的具體體現(xiàn),檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)訴訟擔(dān)當(dāng)人角色,可以依法對(duì)破壞 “生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”行為提起公益訴訟。從立法淵源與立法目的來(lái)看,此處 “生態(tài)環(huán)境和資源”應(yīng)當(dāng)包括 “野生動(dòng)物”。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確提出 “拓展公益訴訟案件范圍”,這些都為檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟提供主體適格的法律依據(jù)。

二、檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟可行性分析

檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟既具有充分的理論基礎(chǔ),也是可行的,其具體表現(xiàn)為:

(一)符合我國(guó)法律法規(guī)的規(guī)定

根據(jù) 《民事訴訟法》第55條的規(guī)定,在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織對(duì)侵害消費(fèi)者權(quán)益、污染環(huán)境等損害公共利益行為沒(méi)有提起訴訟的情況下,可以由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟。根據(jù) 《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)履行食品藥品安全、環(huán)境資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)管理、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不作為或者不依法履行職責(zé)的,可以提起行政公益訴訟。盡管上述法律條文并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟,但是筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟,其原因有三:第一,生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)與野生動(dòng)物保護(hù)密切相關(guān),野生動(dòng)物的保護(hù)從本質(zhì)上而言就是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的一個(gè)組成部分,獵殺、濫食野生動(dòng)物就是破壞生態(tài)環(huán)境的具體體現(xiàn)。第二,從我國(guó)公益訴訟的發(fā)展脈絡(luò)和公益訴訟的立法目的視角來(lái)看,上述兩個(gè)法律條文都有的 “等”字是損害社會(huì)公共利益和行政機(jī)關(guān)不作為或者不依法履職的延伸和拓展,只是囿于立法條文無(wú)法將其所有情形逐一列出,這一概括式立法方式為公益訴訟范圍的拓展提供了法律依據(jù),有利于檢察機(jī)關(guān)依據(jù)此條文拓寬公益訴訟的范圍[12]。第三,符合黨的政策和文件的要求。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確提出 “拓展公益訴訟案件范圍”,這為檢察機(jī)關(guān)探索多種形式的公益訴訟提供了政策依據(jù)。

(二)司法實(shí)踐積累豐富的經(jīng)驗(yàn)

域外國(guó)家司法實(shí)踐中都有涉及保護(hù)野生動(dòng)物的公益訴訟,例如,加拿大政府因批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因三文魚(yú)卵生產(chǎn)遭起訴、日本企業(yè)修建高爾夫球場(chǎng)影響4類(lèi)野生保護(hù)鳥(niǎo)類(lèi)棲息地而遭起訴等[13]。域外國(guó)家提起的保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟多為民事公益訴訟,與我國(guó)司法機(jī)關(guān)先前審理的刑事附帶民事公益訴訟從案件性質(zhì)和審理程序等方面有著明顯的不同。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在 《民事訴訟法》和 《行政訴訟法》修改之前,主要依據(jù) 《刑事訴訟法》第101條 (當(dāng)時(shí)第99條)對(duì) 《刑法》第341條規(guī)定的非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪向法院提起刑事附帶民事公益訴訟。近年來(lái)仍然有不少非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物行為被提起刑事附帶民事公益訴訟,例如,2019年5月山東省萊陽(yáng)市檢察院對(duì)煙臺(tái)首例野生動(dòng)物保護(hù)刑事附帶民事公益訴訟案提起公訴,沈某除處以刑事處罰外,法院還判處沈某賠償因非法狩獵行為造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失人民幣15 600元,并公開(kāi)賠禮道歉[14]。無(wú)論是域外國(guó)家提起的保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟還是我國(guó)先前提起的刑事附帶民事公益訴訟的司法實(shí)踐,都為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)就非法獵殺、售賣(mài)、濫食野生動(dòng)物行為單獨(dú)提起民事公益訴訟奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。

(三)檢察機(jī)關(guān)具備的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)

與環(huán)保公益組織、野生動(dòng)物行政主管部門(mén)或者公民個(gè)人相比,檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)非法獵殺、售賣(mài)、濫食野生動(dòng)物行為或者行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)或者不作為履行保護(hù)野生動(dòng)物的行為提起民事公益訴訟或者行政公益訴訟,其具有特別的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì):第一,檢察機(jī)關(guān)訴訟經(jīng)驗(yàn)豐富。檢察機(jī)關(guān)素有公訴職能,在證據(jù)收集、證據(jù)規(guī)則運(yùn)用、非法證據(jù)排除、庭審辯論技巧等方面具有豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和公訴技巧,而環(huán)保公益組織、野生動(dòng)物行政主管部門(mén)或者公民個(gè)人在訴訟經(jīng)驗(yàn)方面無(wú)任何優(yōu)勢(shì)可言。第二,檢察機(jī)關(guān)訴訟地位優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)具備國(guó)家公訴人身份,由其向提起民事公益訴訟對(duì)審判機(jī)關(guān)發(fā)揮更有力的監(jiān)督作用;由其提起行政公益訴訟能夠與被告行政機(jī)關(guān)平等對(duì)話,彰顯控辯平等。相比之下,環(huán)保公益組織或者公民個(gè)人無(wú)法形成對(duì)審判機(jī)關(guān)的有力監(jiān)督,野生動(dòng)物行政主管部門(mén)若不履行職責(zé)或者不作為,其必將成為公益訴訟被告,無(wú)法具備提起公益訴訟主體的資格。第三,檢察機(jī)關(guān)訴訟成本保障。訴訟主體在訴訟活動(dòng)中付出大量的人力、財(cái)力、物力,并承擔(dān)訴訟產(chǎn)生的敗訴風(fēng)險(xiǎn),這對(duì)于自然人來(lái)說(shuō)訴訟可能給其帶來(lái)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)而放棄訴權(quán)。但是,檢察機(jī)關(guān)行使的公訴權(quán),其背后有國(guó)家財(cái)力的保障,可以提起有質(zhì)量的公益訴訟,而并不擔(dān)心敗訴產(chǎn)生的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。第四,契合檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。提起公益訴訟往往都是因?yàn)槟撤N侵權(quán)行為損害的對(duì)象為不特定的眾多主體,這些主體不可能逐一向法院提起訴訟,這一方面是因?yàn)樵V訟成本和訴訟風(fēng)險(xiǎn)。不特定的多數(shù)受害者所受到的損害往往小于訴訟成本,一旦敗訴其又將承擔(dān)相應(yīng)的訴訟風(fēng)險(xiǎn),這使受害者放棄訴訟的念頭;另一方面是因?yàn)閷⑦^(guò)多消耗司法資源。司法機(jī)關(guān)如一一受理不特定多數(shù)受害者的訴訟請(qǐng)求,將造成稀缺司法資源的過(guò)度消耗。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,可以避免以上兩種情況的發(fā)生。

三、檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟的立法構(gòu)想

檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟是一個(gè)新生領(lǐng)域,亟待從立法層面建構(gòu)更為嚴(yán)密科學(xué)的制度體系。為此,我們應(yīng)當(dāng)聚焦野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)立法和司法解釋,對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行必要增加和修改,為檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟提供重要的法律依據(jù)。

(一)進(jìn)一步擴(kuò)大野生動(dòng)物的保護(hù)范圍

《野生動(dòng)物保護(hù)法》第1條就將野生動(dòng)物的范圍界定為珍貴、瀕危野生動(dòng)物,并沒(méi)有將其擴(kuò)展至所有的野生動(dòng)物?！缎谭ā返?41條規(guī)定的罪名有非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪;非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售珍貴瀕危野生動(dòng)物、珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪;非法狩獵罪。從 《刑法》第341條的內(nèi)容來(lái)看,其保護(hù)的對(duì)象是珍貴、瀕危野生動(dòng)物。2014年4月24日全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)《刑法》第341條的規(guī)定作出的解釋仍將其保護(hù)對(duì)象規(guī)定為珍貴、瀕危野生動(dòng)物;而最高法發(fā)布的《關(guān)于審理破壞野生動(dòng)物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》,將犯罪活動(dòng)的侵害對(duì)象限定為珍貴、瀕危野生動(dòng)物,并以附錄的形式列舉出相關(guān)動(dòng)物目錄。從新冠肺炎的宿主來(lái)看,蝙蝠、水貂等并未在上述司法解釋附錄所列的野生動(dòng)物目錄中,而獵殺、買(mǎi)賣(mài)、濫食蝙蝠、水貂等病毒宿主給人類(lèi)造成的危害有目共睹。本文認(rèn)為,《刑法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》和相關(guān)司法解釋有必要從立法和司法層面擴(kuò)大受保護(hù)野生動(dòng)物的范圍,將所有應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)的野生動(dòng)物都列入法律保護(hù)的對(duì)象,而不能局限于珍貴、瀕危野生動(dòng)物?？蒲醒芯?、人工繁殖、展示展演等特殊情況需要使用野生動(dòng)物或者野生動(dòng)物制品的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)的嚴(yán)格審批。非法獵殺、買(mǎi)賣(mài)、濫食野生動(dòng)物和破壞野生動(dòng)物棲息地的行為,檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。

(二)賦予檢察機(jī)關(guān)保護(hù)野生動(dòng)物的檢察監(jiān)督職能

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),《野生動(dòng)物保護(hù)法》的實(shí)施理應(yīng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。為此,《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督列為其重要內(nèi)容之一。本文認(rèn)為,《野生動(dòng)物保護(hù)法》在檢察監(jiān)督方面應(yīng)當(dāng)增加四個(gè)條款:第一,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)進(jìn)行法律監(jiān)督。這主要是從整體上肯定檢察機(jī)關(guān)在野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域的檢察監(jiān)督地位,為其在野生動(dòng)物保護(hù)方面開(kāi)展各類(lèi)檢察監(jiān)督活動(dòng)提供基本依據(jù)。第二,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起保護(hù)野生動(dòng)物民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)在履行檢察監(jiān)督活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)任何組織或者個(gè)人違反 《野生動(dòng)物保護(hù)法》規(guī)定,非法獵殺、買(mǎi)賣(mài)、濫食野生動(dòng)物和破壞野生動(dòng)物棲息地,損害國(guó)家和社會(huì)公共利益,法律規(guī)定的組織或者個(gè)人不提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟的,檢察機(jī)關(guān)可以按照 《民事訴訟法》第55條第2款的規(guī)定提起民事公益訴訟。第三,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起保護(hù)野生動(dòng)物行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)在履行檢察監(jiān)督活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、漁政、林業(yè)等部門(mén)不依法履行保護(hù)野生動(dòng)物的監(jiān)管職責(zé)或者不作為,檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出檢察建議督促其糾正相關(guān)行為;對(duì)于不糾正相關(guān)行為或者造成諸如新冠肺炎等重大公共衛(wèi)生事件,致使國(guó)家、集體和不特定群體利益遭受損害的,可以依照 《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定提起保護(hù)野生動(dòng)物行政公益訴訟。

(三)賦予檢察機(jī)關(guān)提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求

懲罰性賠償 (punitive damages),與 “補(bǔ)償性賠償”相對(duì)應(yīng),亦稱(chēng)報(bào)復(fù)性賠償,是指因惡意侵權(quán)行為給被害人造成嚴(yán)重?fù)p害,由司法機(jī)關(guān)判決給被害人超過(guò)其實(shí)際損失利益的損害賠償金[15]。作為大陸法系國(guó)家,我國(guó)司法傳統(tǒng)上遵循 “填平原則”,以損失填補(bǔ)作為賠償被害人損失的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。懲罰性賠償制度源于英美法系國(guó)家,此制度通過(guò)加重賠償?shù)姆绞蕉糁茞阂馇謾?quán)現(xiàn)象的發(fā)生,得到美、英等國(guó)的廣泛應(yīng)用[16]。訴訟活動(dòng)具有兩大基本功能:一是為被害人提供司法救濟(jì)途徑,二是阻卻未來(lái)違法行為的發(fā)生。懲罰性賠償制度的實(shí)行,正是這兩大基本功能的具體體現(xiàn),是一種最為充分、最為完全的賠償?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》“法律責(zé)任”部分主要側(cè)重于追究行政責(zé)任和刑事責(zé)任,而忽視民事責(zé)任的追究,民事責(zé)任的懲處力度往往超過(guò)行政責(zé)任,讓違法者為其不法行為付出更大的代價(jià)。民事責(zé)任部分最重要的就是民事賠償,民事賠償不能僅限于野生動(dòng)物的交易價(jià)值,還應(yīng)當(dāng)考慮獵殺、買(mǎi)賣(mài)、濫食野生動(dòng)物給生態(tài)環(huán)境造成的破壞程度。這就要求修法過(guò)程中不能局限于補(bǔ)償性賠償或者法定賠償,還更要注重懲罰性賠償?shù)倪\(yùn)用,以震懾野生動(dòng)物保護(hù)的不法行為。鑒于此,本文建議在 《民法典》第1 232條規(guī)定損害生態(tài)環(huán)境懲罰性賠償?shù)幕A(chǔ)上①第1 232條 侵權(quán)人故意違反國(guó)家規(guī)定損害生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重后果的,被侵權(quán)人有權(quán)請(qǐng)求相應(yīng)的懲罰性賠償。,增加損害野生動(dòng)物懲罰性賠償?shù)囊?guī)定,并賦予檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟過(guò)程中提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求,讓違法者對(duì)其行為同時(shí)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任,進(jìn)一步強(qiáng)化野生動(dòng)物保護(hù)的力度。

(四)加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟的監(jiān)督

為防止檢察機(jī)關(guān)濫用訴權(quán)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟,應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)督,確保司法尊嚴(yán)與權(quán)威。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面來(lái)強(qiáng)化對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟的監(jiān)督:第一,增加訴前司法審查程序。當(dāng)前只要檢察機(jī)關(guān)向法院提交訴訟文書(shū)、證據(jù)目錄和有關(guān)證據(jù)材料等,法院就應(yīng)當(dāng)開(kāi)庭審理此類(lèi)公訴案件。這勢(shì)必會(huì)造成檢察機(jī)關(guān)濫用公訴權(quán)而增加法院的負(fù)擔(dān),無(wú)法實(shí)現(xiàn)司法資源的有效配置。為此,筆者建議在檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)增加訴前司法審查程序,這一程序似于刑事訴訟庭前會(huì)議程序,預(yù)防濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。第二,建立訴訟外部監(jiān)督機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟,是法律賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。法律監(jiān)督權(quán)的行使并不是不受任何限制的,其也應(yīng)當(dāng)接受應(yīng)有的外部監(jiān)督,以保證公益訴訟的權(quán)威性和公信力。為此,我們可以借助當(dāng)前現(xiàn)有的人民監(jiān)督員制度,全程監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟,并對(duì)訴訟活動(dòng)中存在的異議或者錯(cuò)誤向有關(guān)部門(mén)提出糾正意見(jiàn),充分發(fā)揮人民監(jiān)督員的訴訟監(jiān)督作用。第三,嚴(yán)格規(guī)范公益訴訟撤訴條件。檢察機(jī)關(guān)提起保護(hù)野生動(dòng)物公益訴訟的,不得隨意撤回訴訟;對(duì)于違法撤回此類(lèi)公益訴訟案件的,按照 “誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則追究相關(guān)人員法律責(zé)任[17]。檢察機(jī)關(guān)撤回此類(lèi)公益訴訟應(yīng)當(dāng)具備以下條件:(1)侵害行為已經(jīng)停止;(2)撤訴請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)在法庭辯論終結(jié)前提出;(3)撤訴決定的作出不會(huì)損害到國(guó)家或者社會(huì)公共利益;(4)撤訴決定應(yīng)當(dāng)提交法院審查并經(jīng)法院許可。上述三項(xiàng)措施加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起野生動(dòng)物公益訴訟的監(jiān)督,可以由最高人民法院和最高人民檢察院以司法解釋的形式聯(lián)合發(fā)布。

(五)細(xì)化檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟相關(guān)司法解釋

在修改 《野生動(dòng)物保護(hù)法》和其他相關(guān)法律之前,可以以司法解釋的形式將檢察機(jī)關(guān)提起野生動(dòng)物公益訴訟制度固定下來(lái),并細(xì)化訴訟程序。第一,從目的解釋和歷史解釋的視角理解兩大訴訟法相關(guān)條款。從立法目的和立法背景來(lái)看,立法者試圖通過(guò) 《民事訴訟法》第55條的規(guī)定列舉出諸多提起民事公益訴訟案件類(lèi)型,然而,列舉性規(guī)定無(wú)法詳盡地列舉出千變?nèi)f化的不法行為,獵殺、買(mǎi)賣(mài)、濫食野生動(dòng)物和破壞野生動(dòng)物棲息地等行為視同為所列舉的行為,檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)此類(lèi)行為提起民事公益訴訟;《行政訴訟法》第25條列舉行政公益訴訟案件類(lèi)型時(shí)有 “生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”的表述,從立法原意和目的來(lái)看,獵殺、買(mǎi)賣(mài)、濫食野生動(dòng)物和破壞野生動(dòng)物棲息地的行為可以納入破壞生態(tài)環(huán)境和資源的范圍,對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)或者不作為,造成國(guó)家和社會(huì)公共利益損害的,檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。第二,以司法解釋的形式對(duì)非法狩獵罪打擊對(duì)象擴(kuò)展至“非珍貴、非瀕?！币吧鷦?dòng)物?！缎谭ā返?41條除規(guī)定有破壞珍貴、瀕危野生動(dòng)物相關(guān)罪名之外,第2款還規(guī)定有非法狩獵罪。司法機(jī)關(guān)將破壞 “非珍貴、非瀕?！币吧鷦?dòng)物的行為通過(guò)司法解釋的形式,納入到非法狩獵罪的打擊范疇。