彭澤軍

(云南民族大學 民族研究所，云南 昆明 650504)

“一帶一路”倡議是新時期我國形成全面開放新格局的重要支撐。緬甸是該倡議南向上的重要節(jié)點國家，也是與中方建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系國家。而地處東亞、東南亞和南亞接合部的我國云南省則是倡議“中國—中南半島”“孟中印緬”“中緬”經(jīng)濟走廊建設(shè)的主體省份。北起云南經(jīng)中緬邊境至緬甸曼德勒再分別延伸至皎漂特區(qū)與仰光呈“人字型”的中緬經(jīng)濟走廊，是我國西南地區(qū)進入印度洋最便捷的陸路通道，可有效規(guī)避制約我國經(jīng)濟發(fā)展之“馬六甲困境”，是我國“一帶一路”倡議中極其重要的一環(huán)。作為中緬經(jīng)濟走廊建設(shè)的“先行官”，滇緬國際道路運輸是中緬兩國經(jīng)貿(mào)往來的重要載體、中緬經(jīng)濟走廊建設(shè)的重要切入點、中緬互聯(lián)互通建設(shè)的重要內(nèi)容以及云南沿邊開放的重要抓手，對于云南省面向南亞東南亞輻射中心建設(shè)、打造國家向西開放的前沿和窗口以及進一步破除中緬兩國間貿(mào)易障礙具有重要意義。同時，它還有效連接了緬甸最富裕與最貧窮地區(qū)，對實現(xiàn)緬甸經(jīng)濟更加均衡發(fā)展具有重要推動作用。

2020年初，中國國家主席習近平成功訪問緬甸將中緬兩國關(guān)系推向新高度、新階段。中緬雙方秉持平等、互利、共贏精神，達成廣泛共識，簽訂多項合作協(xié)議，并決定構(gòu)建中緬命運共同體，共同推動中緬經(jīng)濟走廊由概念規(guī)劃轉(zhuǎn)入實質(zhì)建設(shè)，協(xié)同打造三端支撐和互聯(lián)互通骨架的合作格局，攜手推進兩國關(guān)系邁入新時代。目前，中緬交通運輸合作取得重要進展。昆明經(jīng)瑞麗至緬甸皎漂、經(jīng)清水河至皎漂的高速公路骨架網(wǎng)正快速形成，中緬鐵路昆明至大理段已打通、大理至瑞麗段正加緊建設(shè)，中方援建的撣邦滾弄大橋業(yè)已開工，木姐—曼德勒鐵路和曼德勒—丁堅—木姐、皎漂—內(nèi)比都高速公路可行性研究已經(jīng)開展；同時中緬雙方在跨境運輸具體合作事項方面亦取得實質(zhì)性成果，通關(guān)和運輸便利化水平不斷提高，政府、部門間會晤機制不斷健全，兩國經(jīng)貿(mào)合作、貨物運輸和人員往來持續(xù)增長，中國已成為緬甸最重要的投資來源國、最大的貿(mào)易伙伴國。

一、滇緬國際道路運輸現(xiàn)狀

中緬邊境線云南段長 1 997 km，有西雙版納、普洱、臨滄、德宏、保山、怒江6個州(市)與緬甸相連。云南有對緬陸運口岸11個(全部為公路口岸)，邊境通道48條，邊境便道上千條。中緬邊境云南段還有臨滄、畹町、瑞麗3個國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)，瀘水片馬、孟連勐阿、騰沖猴橋3個省級邊境經(jīng)濟合作區(qū)，以及瑞麗國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)。這些為開展滇緬國際道路運輸?shù)於藦V泛而堅實的基礎(chǔ)。

根據(jù)調(diào)查，云南與緬甸接壤的6個州(市)中，怒江州現(xiàn)有片馬國家二類口岸，瀘水六庫至片馬公路(S319)為其對緬主要通道，而緬方與怒江州連接的主要國際道路則為瀘水片馬—密松通道。

保山市現(xiàn)有猴橋國家一類口岸，孟中印緬經(jīng)濟走廊北線通道(昆明—騰沖—緬甸密支那—印度雷多)、騰沖(中和)至猴橋公路(S237)、隴川至騰沖(猴橋)公路(S238段)為其對緬主要通道，境外通道則主要為猴橋—密支那—欣貝延—班哨—雷多。

德宏州現(xiàn)有瑞麗、畹町2個國家一類口岸，盈江拉邦、隴川章鳳2個國家二類口岸。瑞麗—皎漂國際通道、中緬陸水聯(lián)運通道、盈江縣城—那邦公路(S331段)、梁河—盈江—隴川(章鳳)—瑞麗公路(G556段)、芒市—畹町—瑞麗公路(G320段)為德宏州對緬主要通道。緬方與德宏州連接的主要國際道路有瑞麗—臘戌—曼德勒—皎漂通道，還有畹町口岸橋頭—緬甸芒友(105碼)、畹町曼滿—緬甸芒友(105碼)、隴川章鳳—緬甸八莫(中緬陸水聯(lián)運通道)、瑞麗弄島—緬甸八莫(中緬陸水聯(lián)運通道)、盈江那邦—密支那、盈江那邦—八莫等公路通道。

臨滄市現(xiàn)有耿馬孟定清水河國家一類口岸，鎮(zhèn)康南傘與滄源永和2個國家二類口岸。昆明—臨滄—清水河高速公路、孟捧—勐堆—南傘公路(S233)、永德—鎮(zhèn)康(南傘)—清水河—滄源公路(G219段)、耿馬縣城—孟定至芒卡公路(G323段)、翔臨區(qū)幸福鎮(zhèn)—清水河公路(S326)、耿馬—滄源公路(S327段)為臨滄對緬主要通道。另外，臨滄港則是作為瀾滄江中上游優(yōu)先規(guī)劃建設(shè)的重要水陸聯(lián)運重點港口。緬方與臨滄市連接的國際道路有耿馬清水河—緬甸登尼—臘戌—曼德勒—馬圭—皎漂公路、鎮(zhèn)康南傘—滾弄公路及滄源永和—緬甸勐冒公路。

普洱市有孟連勐阿國家二類口岸，孟連縣城—勐阿公路(S220)為其對緬主要通道。此外還有孟連縣的芒信通道、臘福通道，瀾滄縣的東阿邊境通道、賽罕至雪林邊境通道，西盟縣的岳宋183通道、大黑山通道等與緬方連接。緬方與普洱市連接的國際道路為孟連勐阿—邦康—曼德勒通道。

西雙版納州有勐海打洛國家一類陸路口岸、景洪港國家一類水運口岸、西雙版納國際機場航空口岸，而佛雙橋—打洛公路(S333)、關(guān)累公路、景洪—大勐龍公路、瀾滄江—湄公河航道(五級航道)為其對緬主要通道。此外，另有景洪市大勐龍鎮(zhèn)曼廣夯—勐宋邊防檢查站公路、西定公路、布朗山邊貿(mào)路與緬方連接。緬方與西雙版納州連接的國際道路為勐龍—大其力公路。

以上這些道路總體上看，滇緬國際道路云南境內(nèi)段以高速公路與二級公路為主，其等級高、路況好、通達便利，而緬甸境內(nèi)段除極少量路段由中方企業(yè)修建改造為二級公路外，其余基本都是三、四級公路，更有相當多路段為等外公路。

目前，中緬沒有簽署兩國間的汽車運輸協(xié)定，現(xiàn)行滇緬國際道路運輸是在《大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運輸協(xié)定》框架下運行，以邊貿(mào)往來和民間交往為主。云南省口岸辦數(shù)據(jù)顯示：2018年，云南省對緬甸口岸進出口額完成136億美元，占全省口岸的55.7%；口岸貨運量共計完成 1 903 萬t，占全省口岸的49.0% ；出入境人員共計達到 2 700 萬人次，占全省口岸的58.9%；出入境交通工具共計達到677萬輛次，占全省口岸的68.6%.[1]當然，中緬間還存在大量非官方通道，民間私下貨物與人員往來較為頻繁，實際數(shù)字可能遠不止此。

多年來，云南地方經(jīng)多方努力和大膽探索，在滇緬國際道路運輸上取得了較大成效，如在對緬11個公路口岸都設(shè)立了交通運輸管理站并進駐口岸聯(lián)檢大樓(中心)辦公等。據(jù)調(diào)查，目前滇緬國際道路運輸中，云南保山市的中方運輸車輛可通達緬甸替代種植農(nóng)產(chǎn)品基地，緬甸運輸車輛經(jīng)猴橋口岸加掛中方臨時牌照后可行駛至騰沖市；德宏州則與緬方建立了定期會晤機制，在進入縱深里程、車輛保險、跨境便利運輸規(guī)范管理等方面與緬方達成了一定共識，中方運輸車輛可達緬甸芒友(105碼)，緬甸運輸車輛可在我國姐告口岸至畹町口岸間的指定道路上行駛。此外，臨滄市滄源口岸交通運輸管理站與緬甸第二特區(qū)佤邦海關(guān)、孟定口岸和南傘口岸交通運輸管理站與緬甸果敢自治區(qū)領(lǐng)導機關(guān)辦公室達成共識并簽訂了民間出入境汽車運輸管理協(xié)議；而相關(guān)口岸道路運輸管理機構(gòu)對跨境運輸企業(yè)、車輛和駕駛員在實施備案管理的基礎(chǔ)上經(jīng)報云南省運管局備案后啟用了《國際汽車運輸行車許可證》(C種)，中方運輸車輛可達緬甸登尼，緬甸運輸車輛可在我國清水河口岸加掛中方臨時牌照后在口岸所在地指定的運輸線路內(nèi)通行。目前不足的是，因緬方尚未按一類口岸對等開放，緬方僅限持邊境通行證的雙方公民及雙邊貨物通過，對第三國公民只能采取一事一議方式通行。

二、滇緬國際道路運輸存在的主要問題

緬甸處在我國與南亞、東南亞連通的“十字路口”。與昆曼公路、滇越國際道路相比，滇緬國際道路在地緣優(yōu)勢、孟中印緬經(jīng)濟走廊中的地位和我國“一帶一路”倡議中的作用更為重要。但因未簽署汽車運輸協(xié)定等問題，導致中緬無法實現(xiàn)直達運輸而制約了兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系進一步發(fā)展。在中緬構(gòu)建命運共同體、兩國關(guān)系邁入新時代的今天，這亟需兩國繼續(xù)協(xié)同努力予以解決。

(一)滇緬國際道路運輸缺乏法律框架

2007年，中老緬泰等國家簽署《大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運輸協(xié)定》(簡稱《便運協(xié)定》)，并于2017年3月起啟動實施《便運協(xié)定》的早期收獲。目前，中越、中老間已經(jīng)簽訂汽車運輸協(xié)定，2017年5月中泰還率先簽署了《關(guān)于實施〈大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運輸協(xié)定〉“早期收獲”的諒解備忘錄》。在中緬方面，盡管中方在中緬雙邊汽車運輸協(xié)定文本起草、翻譯等方面做了大量工作，但緬方因種種原因一直不同意簽訂中緬汽車運輸協(xié)定，僅希望實施《便運協(xié)定》。2016年，第四屆滇緬合作論壇上緬方表態(tài)正與泰方推動商簽雙邊備忘錄，并計劃在緬泰備忘錄簽署后再啟動與其他國家備忘錄簽署的談判。2018年，第五屆滇緬合作論壇中緬雙方就簽署《中緬汽車運輸協(xié)定》、提升瀾滄江—湄公河國際航運合作、加強口岸建設(shè)等方面達成共識。[2]但緬方基于自身經(jīng)濟利益和國家安全等多方考慮，具體執(zhí)行實施中阻力大，迄今為止兩國仍然沒有締結(jié)汽車運輸協(xié)定。目前，由于雙方在國際道路客貨運輸線路、行車許可證、聯(lián)絡(luò)合作機制等方面尚未進行細則的商討和落實，使得兩國地方政府及口岸等一線部門的實際操作依據(jù)不足。

(二)緬方國際道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后

根據(jù)世界銀行定期公布的“物流績效指數(shù)”，緬甸2012年在全球155個國家中交通物流排名第133位，屬于交通基礎(chǔ)設(shè)施不足排名靠后的國家之列。[3]緬甸境內(nèi)道路多“通”而不“暢”，通訊、電力以及口岸、港口等基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善。實際上，緬甸與云南連接的國際道路設(shè)施相比云南省內(nèi)道路也較為落后，除清水河口岸—滾弄—登尼、猴橋口岸—密支那為二級公路外，其余多為四級公路或等外公路。這些公路砂石路面多、瀝青路面少且很多路橋年久失修，導致堵車較為嚴重，其通行條件差、安全隱患大。例如：德宏州瑞麗口岸流量歷年排云南省第一位，但與瑞麗口岸連接的緬方公路，除瑞麗—木姐5 km為二級公路瀝青路面外，其余木姐—曼德勒471 km、曼德勒—額貝411 km則為四級公路瀝青路面，額貝至皎漂160 km更是等外公路；與畹町口岸連接的緬方公路，畹町口岸橋頭—緬甸芒友(105碼)19 km為四級公路瀝青路面；與章鳳口岸連接的緬方公路，章鳳—緬甸八莫公路92 km為四級公路彈石路面；與弄島相連接的緬方公路，瑞麗弄島—緬甸八莫公路105 km為三、四級和等外公路；與盈江那邦口岸相連接的緬方公路，盈江那邦—密支那121.8 km為三、四級公路瀝青、彈石路面，盈江那邦—八莫86 km則為四級公路瀝青、彈石路面。另外，由于緬方道路通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施較為不足，中方出境人員、車輛和貨物安全無法得到實時監(jiān)控和有效保障。對此，盡管中方多次表示愿意出資援建，但緬方基于多種考慮予以婉拒。

(三)中緬口岸通道對開不暢

根據(jù)1997年簽訂的《中緬邊境管理與合作協(xié)定》，中緬雙方在邊境設(shè)置瑞麗—木姐、畹町—九谷、孟定—清水河、猴橋—甘拜地、打洛—勐拉、章鳳—雷基、南傘—果敢、弄島—南坎8對出入境口岸，并規(guī)定“持有效護照及簽證或邊境通行證的雙方公民、持有效護照及簽證或有效國際旅行證件的第三國公民及貨物可通過瑞麗—木姐、畹町—九谷和打洛—勐拉口岸，持邊境通行證的雙方公民及雙邊貨物可通過孟定—清水河、猴橋—甘拜地、章鳳—雷基、南傘—果敢、弄島—南坎口岸”。但目前的現(xiàn)狀卻是，瑞麗、畹町、打洛為雙邊對開口岸，猴橋、清水河雖設(shè)有緬政府相關(guān)口岸管理職能部門或派駐機構(gòu)，但仍未實現(xiàn)協(xié)議對開，仍是我國單邊管理的一類口岸，其余孟連、滄源、南傘、章鳳、盈江和片馬6個口岸在嚴格意義上仍為通道，雙邊管理上不對等?，F(xiàn)在瑞麗口岸年出入境超過 1 800 萬人次，為云南第一大人員出入境口岸，且已做好對第三國人員及貨物擴大開放的準備，但由于緬方在政策上的不完善及開放上的滯后，瑞麗口岸仍不能實現(xiàn)第三國人員及貨物的出入境，人員出入境仍以兩國邊民為主。再從緬甸商務(wù)部2016至2017財年發(fā)布的緬中貿(mào)易數(shù)據(jù)看，其納入統(tǒng)計的口岸有木姐、雷基、清水河、甘拜地、景棟(勐拉)5個，與中國及云南省對緬開放的11個口岸存在較大的不對等關(guān)系。

除此之外，緬方境內(nèi)一些通道對開不暢。例如，應(yīng)緬方要求，為緩解緬方105碼及瑞麗口岸出入境壓力，中方國家口岸辦自2013年9月15日以來已先后三次批準德宏州芒滿通道實施臨時開放，大力支持芒滿通道為畹町口岸指定性通道并使其實現(xiàn)常態(tài)化開放。然而，由于與中方芒滿通道相對應(yīng)的緬方賀弄通道遲遲未獲緬甸政府批準開放，致使其進出口貨物不能正常出入，造成中緬雙方貿(mào)易的諸多不便。[4]

中緬邊境口岸通道對開不暢，也引致諸如口岸級別、官方對話不對等問題，帶來溝通障礙。如中方孟定清水河口岸是一類口岸，而緬方一邊沒有按照一類口岸開放。事實上，緬方口岸往往級別低、權(quán)力大，中方口岸則是級別高、權(quán)力小。另外，由于邊境雙方的口岸城市級別、地位不一樣，致使相關(guān)官員的級別不一樣。緬方官員在處理一些一般層面的問題時，往往根據(jù)外交對等原則要求中方對等級別官員進行對話，而中方處理這些問題官員往往與緬方官員級別不對等，雙方難以開展有效對話，導致溝通交流不暢、處理問題遲滯。

(四)緬方國際道路運輸管理不夠規(guī)范

緬甸至今沒有專門的國際道路運輸法律法規(guī)，在管理國際道路運輸車輛方面也沒有詳細的規(guī)定和要求，導致其實際管理過程不規(guī)范且隨意性較大，限制了中緬雙邊的汽車跨境運輸，制約著兩國邊境地區(qū)進一步擴大開放和商貿(mào)往來。目前，中方云南之外區(qū)域駕駛員無法辦理出境證件而出境困難，緬方與中方未達成駕駛證互認因而要求中方駕駛員持國際駕照；緬方對中方人員所持護照的審核不便利，所有車輛、人員手續(xù)都集中在國門辦理，等待時間較長；中方車輛在很多口岸(部分口岸可進入緬甸一定區(qū)域)都無法直運緬境內(nèi)，需要在口岸卸貨轉(zhuǎn)運緬籍車輛，但較多緬方車輛老舊性能差，加之緬甸境內(nèi)路況不佳，容易發(fā)生車輛損毀事故，故運輸風險較大。另外，緬方收費部門多、收費標準不一、亂收費現(xiàn)象較為突出，部分地區(qū)有地方勢力及散兵私設(shè)關(guān)卡現(xiàn)象，部分通道、關(guān)卡每天的收費金額和收費項目不盡相同，且遇到中方車輛常常漫天要價并按美金計價，無形中增加了中方企業(yè)和游客的負擔。以上這些都大大增加了中方企業(yè)運輸成本和經(jīng)營不確定性。

還有，按照緬甸政府汽車進口的相關(guān)規(guī)定，乘用車輛和商用車輛必須以海運方式進口入境，卡車、農(nóng)用車和工程機械等可從陸路口岸進口入境。按此規(guī)定，我國內(nèi)哪怕是云南瑞麗生產(chǎn)的汽車要想出口緬甸，都必須先將所生產(chǎn)汽車運至我方沿海港口再通過海運從仰光口岸入境緬甸。這看起來不可思議，但確為事實。如北汽云南瑞麗有限公司生產(chǎn)的汽車入境緬甸時就曾面臨此尷尬境地。云南就這個問題與緬方多次溝通，但至今收效甚微，僅與緬方在第五屆滇緬合作論壇上達成共同推動解決的共識。

(五)中方國際道路運輸管理仍需改進

根據(jù)我國《國際道路運輸管理規(guī)定》以及《中華人民共和國海關(guān)進出境運輸工具監(jiān)管辦法》(海關(guān)總署令第196號)的相關(guān)規(guī)定，中方海關(guān)對運輸企業(yè)及其進出境運輸工具備案時需驗核由交通運政部門出具的國際道路運輸許可證，并且經(jīng)海關(guān)總署與交通運輸部門聯(lián)系溝通研究同意，“在中緬兩國政府簽署雙邊國際道路運輸協(xié)定前，暫允許從事中緬國際道路運輸經(jīng)營者憑道路運輸經(jīng)營許可證及其所屬車輛的道路運輸證在昆明海關(guān)中緬邊境隸屬海關(guān)轄區(qū)內(nèi)辦理進出境運輸工具備案手續(xù)”。然而，中緬邊境中方各口岸道路運輸管理部門目前發(fā)放的許可批文有效期限長短不一且普遍較短。以孟定清水河口岸為例，孟定清水河口岸交通運輸管理站目前開具的允許入境時間僅為2天。相關(guān)部門依照事權(quán)只能按照運政部門開具的許可證進行管理，這對跨境運輸造成一定阻礙。

不僅如此，中方在國際道路運輸管理方面還存在諸多問題。比如：根據(jù)我國公安部門相關(guān)管理規(guī)定，緬籍運輸車輛進入云南需提供駕駛員暫住證，其門檻較高，且緬籍車輛只能進入中方限定的較小區(qū)域活動，部分貨物需要在口岸卸貨轉(zhuǎn)運，這增加了物流成本；云南省內(nèi)口岸缺乏統(tǒng)一的辦事流程和制度要求，口岸間沒有實現(xiàn)信息共享，導致駕駛員和車輛每到一個口岸就需要辦理一次人員車輛出入境與國際運輸手續(xù)；駕駛員在境內(nèi)不同口岸需要按該口岸規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)，各口岸提供的單據(jù)和流程不統(tǒng)一，辦理退稅手續(xù)復(fù)雜且時限較長；外省籍車輛和駕駛員辦理出境證要求較高、耗時更長；手續(xù)辦理的長時間與入境產(chǎn)品保鮮的短時間矛盾突出；等等。除此之外，由于中緬兩國道路標識、交通規(guī)則和行車習慣不一樣，發(fā)生交通事故隱患較大，加上一些緬方車輛入境發(fā)生較大交通事故后駕駛員常常棄車逃逸，而緬方駕駛員多為受雇人員而非車主，其薪水不高，基本沒有事故賠償能力，造成中方追究責任難、受害者獲取賠償難，這些也都暴露了中方在道路管理方面還存在漏洞。

(六)保險問題成為滇緬國際道路運輸?shù)闹匾萍s因素

由于緬甸政局不穩(wěn)且經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后，企業(yè)經(jīng)營面臨市場風險大，中方保險公司因而不愿承接出緬境內(nèi)保險業(yè)務(wù)。云南部分口岸考慮緬方實際情況特事特辦，對緬方車輛按天計算購買保險，但因兩國經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，緬方駕駛員或車輛持有人還是嫌貴不愿購買中方車輛保險。另外，相對于中方而言，緬甸保險制度不夠完善，常出現(xiàn)收費積極、出險推諉，中方出境人員、車輛、貨物發(fā)生事故后理賠難，人身、財物安全很多時候得不到有效保障。

三、滇緬國際道路運輸存在問題的較深層次原因

(一)緬甸民族沖突不斷導致國內(nèi)局勢不穩(wěn)

緬甸是一個多民族國家，長期以來存在民族沖突，使得國內(nèi)特別是緬北局勢動蕩不穩(wěn)。2010年，緬甸民主改革啟動，緬甸政府與國內(nèi)少數(shù)民族地方武裝的矛盾沖突雖有所緩解但并未結(jié)束，民族和解仍困難重重。2016年3月15日，緬甸全國民主聯(lián)盟執(zhí)政，為族群沖突的最終解決奠定了對話基礎(chǔ)，但由于其國內(nèi)民族武裝勢力的構(gòu)成及歷史非常復(fù)雜，加之各方利益難以協(xié)調(diào)，緬甸國內(nèi)和平之路仍然漫長。緬甸民族地方武裝問題的復(fù)雜性和長期性使得解決這一問題的難度加大，緬甸中央政府如何整合緬北民族地方武裝將關(guān)系到中緬經(jīng)濟走廊通道建設(shè)能否順利發(fā)展。[5]此外，近年來持續(xù)發(fā)酵的所謂若開邦羅興亞事件被某些域外勢力別有用心地利用，更增加了民盟政府解決民族和解和國內(nèi)和平問題的困難。實際上，中緬經(jīng)濟走廊通道建設(shè)無論采取哪個方案、選取哪條交通線都無法繞開緬北的民族地方武裝轄區(qū)，而中緬“人字形”經(jīng)濟走廊西線終端也位處若開邦腹地。

(二)緬甸國內(nèi)投資環(huán)境有待改善

近年來在民盟政府努力下，緬甸投資環(huán)境大有改觀，但仍然存在不盡如人意、有待改善的地方。如：其國內(nèi)現(xiàn)有的一些政策法規(guī)還不健全、不成體系，制度缺乏連續(xù)性和透明度，改革政策和優(yōu)惠措施變換過快；政府的一些工作缺乏透明度、效率不高，官員貪污腐敗現(xiàn)象也較為嚴重；緬甸財政赤字規(guī)模龐大，通脹水平較難控制，其幣值波動較大，自由市場匯率和官方匯率差別較大，且外國企業(yè)在當?shù)劂y行融資困難。這樣的投資環(huán)境，無疑會提高物流成本，抬高運輸企業(yè)經(jīng)營成本，加重其經(jīng)營負擔和投資風險。

(三)中緬政治互信仍需持續(xù)加強

近年來，隨著民盟力量的崛起，緬甸進入政治轉(zhuǎn)型期和內(nèi)外政策的調(diào)整期。在此期間，在大力改善與西方國家關(guān)系的同時，緬甸出現(xiàn)了一定程度的對華政策的搖擺，這使得中緬經(jīng)濟走廊建設(shè)受到了更多不確定性因素的影響。同時，一段時期以來，在兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系中，緬方更多關(guān)注利益分配與國家安全因素，民間層面甚至還出現(xiàn)了一些反華投資情緒以及涉及土地賠償、居民就業(yè)安置和環(huán)保等問題，這也阻礙了中緬經(jīng)濟走廊通道的建設(shè)。另外，中緬關(guān)系除了受兩國自身因素的作用外，還涉及到復(fù)雜的地緣和國際競爭關(guān)系，特別是前些年美國、日本和印度等國家加強了在緬削弱中方影響的力量，給中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系建設(shè)以及兩國間便利運輸協(xié)定的簽訂帶來了沖擊。2020年初，中國國家主席習近平成功訪緬，兩國領(lǐng)導層就鞏固傳統(tǒng)友誼、深入戰(zhàn)略合作、構(gòu)建命運共同體等深入交換意見，達成了廣泛共識[6]，兩國政治互信、友好關(guān)系和戰(zhàn)略合作得以進一步鞏固和提升。隨著近期中緬政治互信的全面加強以及雙方間經(jīng)貿(mào)合作、人員交流的持續(xù)深入，制約滇緬國際道路運輸便利化的諸多問題將會得到兩國政府的正視和加速解決。

四、推進滇緬國際道路運輸發(fā)展的建議

滇緬國際道路運輸已取得的成果與成效，離不開中緬雙方的共同努力。同樣，困擾滇緬國際道路運輸便利化的難題與障礙，也需要雙方共同面對、友好協(xié)商、協(xié)同推進方能解決。

(一)加快《中緬汽車運輸協(xié)定》等法律文件的簽訂

中緬兩國有關(guān)各方亟需共同努力推動簽署《中緬汽車運輸協(xié)定》《中緬國際道路運輸協(xié)定》《中緬多式聯(lián)運協(xié)定》等法律文件，以便建立中緬間穩(wěn)定的運輸機制。云南地方可發(fā)揮民間往來多、云南自貿(mào)區(qū)先行先試政策優(yōu)勢和主觀能動性，用較少的地方事權(quán)去撬動更多的國家事權(quán)，先行先試破解一些亟待解決的中緬跨境運輸問題。比如，探索建立中國籍具有國際道路運輸資質(zhì)的車輛在中緬邊境所有口岸通行的制度以及逐步將口岸重要附屬通道納入未來《中緬汽車運輸協(xié)定》范圍實現(xiàn)正常的對開運營制度，推動具有國際道路運輸資質(zhì)的車輛、駕駛員在雙邊指定區(qū)域進行統(tǒng)一的封關(guān)通行等等。

(二)加快中緬道路互聯(lián)互通設(shè)施建設(shè)

穩(wěn)步推進中緬鐵路建設(shè)，繼續(xù)推進大理—瑞麗段建設(shè)，爭取2022年底建成通車，積極爭取與緬方合作規(guī)劃建設(shè)緬甸境內(nèi)路段，實現(xiàn)云南鐵路網(wǎng)與緬甸鐵路網(wǎng)的連接。加快云南沿邊高速公路建設(shè)，便捷云南邊境25縣(市)的內(nèi)外聯(lián)系。加快云南對緬主要通道建設(shè)，實現(xiàn)對緬主要口岸通道高速公路化。加強與緬方協(xié)同合作，加快對緬國際運輸通道建設(shè)，重點推進昆明—曼德勒—仰光、瑞麗—登尼、曼德勒—皎漂等中緬公路，以及昆明—曼德勒—伊洛瓦底江—仰光—印度洋中緬陸水多式聯(lián)運建設(shè)。此外，還要積極爭取“一帶一路”基金、絲路基金和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等的貸款和資金支持，采取“中央出資、地方出面、企業(yè)運作”等民間合作、政企合作方式靈活推動中緬交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(三)加快滇緬國際道路運輸便利化建設(shè)

探索我國國際道路運輸管理體制改革，形成部委負責行業(yè)指導、省負責組織實施、口岸國際道路運輸管理機構(gòu)負責監(jiān)管服務(wù)的三級管理體制，明確國際道路運輸機構(gòu)的參檢地位及其進入口岸限定區(qū)域依法履行職責的事權(quán)，與相關(guān)部門實現(xiàn)一次申報、一次查驗、一次放行，提高通關(guān)效率。更加積極有為推動中緬雙方實施“一次認證、一次檢測、一地兩檢、雙邊互認”通關(guān)模式。推動雙方機動車牌和駕駛證互認，簡化臨時入境車輛牌照手續(xù)，允許外國運輸車輛進入德宏、臨滄、保山、普洱、怒江和西雙版納等沿邊州市。加快推進中緬國際物流大通道建設(shè)，允許企業(yè)在周邊國家運營(或參與運營)的貨運車輛進入云南境內(nèi)?？亢脱b卸貨。[7]推動雙邊道路通行標準和車輛標準互認，先行試點實驗滇緬國際運輸線路的道路通行標準、服務(wù)設(shè)施、交通標示設(shè)置等方面互認工作，推動兩國出入境準行車輛在重、長、高等標準上達成一致，或統(tǒng)一運輸工具、相對固定駕乘人員。加大跨境運輸資質(zhì)申報力度，引導符合條件的企業(yè)盡快申請國際道路運輸經(jīng)營資質(zhì)，或引導相關(guān)企業(yè)與已取得國際道路運輸資質(zhì)的企業(yè)進行合作或成立戰(zhàn)略聯(lián)盟，快速壯大具備國際道路運輸資質(zhì)的車輛數(shù)量。加快提升駕駛及相關(guān)人員往來便利程度，率先推進在有條件的口岸區(qū)域允許持有效護照及簽證或邊境通行證的雙方公民及其所攜帶的行李物品能方便快捷出入，同時推動有條件口岸第三國公民出入境工作，提升云南外省籍車輛駕乘人員出境的便利性。積極創(chuàng)新相關(guān)外籍高層次人才、專業(yè)人才、外國學生等外籍人員在口岸簽證機關(guān)申請辦理口岸簽證的模式。充分利用中國(云南)自由貿(mào)易試驗區(qū)先行先試政策，積極探索出臺推進中緬邊境地區(qū)人員往來便利化措施。加大滇緬國際運輸企業(yè)管理人才及從業(yè)人員培訓，適當增加口岸管理部門、交通運輸管理部門和執(zhí)法部門緬語專業(yè)工作人員的比例。

(四)加快云南對緬口岸建設(shè)

抓緊落實《云南省優(yōu)化口岸營商環(huán)境促進跨境貿(mào)易便利化工作實施方案》，優(yōu)化通關(guān)流程，提高通關(guān)效率，降低通關(guān)成本，持續(xù)改善對緬口岸營商環(huán)境。[8]加大對緬口岸設(shè)施建設(shè)力度，爭取口岸擴大開放，允許第三國人員和交通運輸工具通行，完善升級口岸查驗設(shè)施、場地，并加快信息化建設(shè)，適度增加口岸聯(lián)檢部門人員編制。加快電子口岸建設(shè)步伐，逐步將國際道路運輸相關(guān)管理職能納入“單一窗口”，相關(guān)部門按照職能管理原則共享平臺數(shù)據(jù)信息，不斷完善和升級“單一窗口”平臺功能，建設(shè)具有國際先進水平的國際貿(mào)易“單一窗口”。積極促進實施“一口岸多通道”監(jiān)管創(chuàng)新，以及試行動植物及其產(chǎn)品檢疫審批負面清單制度。[7]大力推動中緬雙方口岸合作交流，加強雙方在口岸對等設(shè)立、工作制度、安全防范、便利通關(guān)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的溝通協(xié)作[9]，開展查驗監(jiān)管模式創(chuàng)新的國際合作和互通互聯(lián)、信息共享和互認。

(五)加強中緬保險機制對接

推動國內(nèi)保險公司與緬方保險機構(gòu)交流合作，爭取在對方境內(nèi)設(shè)置分支機構(gòu)，促進雙方在機動車輛保險、貨物運輸保險、出口信用保險、工程保險、旅游保險等領(lǐng)域的交流合作，為對方國家保險公司在本國開展風險評估、資信調(diào)查、查勘定損等提供便利，促成雙方勘察定損、理賠程序和理賠額度等的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(六)深化中緬合作交流

繼續(xù)保持兩國高層間的密切交往，強化云南地方與緬甸各方的定期互訪制度，充分發(fā)揮現(xiàn)有政府間務(wù)實合作機制的積極作用，加強交流，鞏固友誼，增加互信，消除疑慮。借助緬華網(wǎng)等緬甸重要媒體，著重宣傳中國負責任大國形象和兩國“胞波情誼”，增強兩國民間互信；重視中緬新聞傳播，利用好境外媒體社交平臺，采取定期推送、專題報道等形式，組織策劃并重點介紹中國全方位開放、對外和平友好的外交政策與主張。精心謀劃和聯(lián)合舉辦“中緬文化旅游年”系列活動，持續(xù)深化兩國間文化、教育、旅游等方面的合作交流。堅持優(yōu)勢互補，樹立正確義利觀，深化雙方務(wù)實互利合作，惠及兩國民眾。主動向緬方提供力所能及的物質(zhì)幫助和道義支持，讓緬方各階層真切體會到中方推動兩國命運共同體建設(shè)的誠意，進一步增進雙方“胞波情誼”。組織、派遣相關(guān)人員積極參加緬甸政府及其官方機構(gòu)舉辦的相關(guān)活動，密切與緬方官員、企業(yè)、學界的聯(lián)系。繼續(xù)發(fā)揮中緬民間往來多的優(yōu)勢，積極推動民間外交，通過民間活動、企業(yè)行為，努力與緬方邊境勢力搞好民間關(guān)系，減少滇緬國際道路運輸合作的障礙，促進兩國貿(mào)易通關(guān)的順暢，同時鼓勵支持國內(nèi)非政府組織(NGO)入緬開展活動，增進與緬甸官方、民間的交流合作以增信釋疑。