□ 王夏暉

（王夏暉，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師、研究員）

習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上指出，要堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理，著力加強生態(tài)保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質(zhì)量發(fā)展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展一樣，成為重大國家戰(zhàn)略。

黨的十九大為我國發(fā)展指明了新的歷史方位,提供了新的時代坐標。黃河流域作為我國重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟地帶，是全面建成小康社會必須打贏的防范重大風險、脫貧攻堅、污染防治三大戰(zhàn)役的重要區(qū)域，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。著眼于2035 年基本實現(xiàn)美麗中國愿景，黃河流域各地和各族人民群眾需要立足自身優(yōu)勢、找準短板問題、集中各方資源、協(xié)力推進黃河重大戰(zhàn)略實施，努力打造一條經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、資源高效利用、生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善、城鄉(xiāng)均衡和諧的綠色高質(zhì)量發(fā)展示范帶。

一、實施黃河重大國家戰(zhàn)略是順應(yīng)時代發(fā)展的必然之舉

黃河流域在我國生態(tài)安全屏障體系中，地位極其重要。黃河是我國的第二大河，從西向東橫跨青藏高原、內(nèi)蒙古高原、黃土高原和黃淮海平原，流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東等9 個省份，是一條巨型的生態(tài)廊道。流域范圍內(nèi)的三江源、祁連山、河套平原、黃淮海平原等地理單元，均是具有水源涵養(yǎng)、防風固沙、生物多樣性保護等生態(tài)功能的重要區(qū)域，對維護國家和區(qū)域生態(tài)安全發(fā)揮著十分重要的作用。自古以來，就有“黃河寧，天下平”的說法，充分說明黃河在中華民族歷史發(fā)展長河中的重要地位。推進實施黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大戰(zhàn)略，是促進黃河長治久安的必然要求，是全面建成小康社會和建設(shè)美麗中國的重大行動，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要基石。

傳統(tǒng)粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式，已經(jīng)讓黃河不堪重負。黃河流域沿線省份，特別是上中游地區(qū)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式大多仍沿用傳統(tǒng)高資源消耗的模式，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，特別是對水資源需求較高的農(nóng)業(yè)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)門類仍占主導，煤炭、有色等重化工業(yè)占有相當高的產(chǎn)業(yè)比重。水資源過度開發(fā)，特別是在水資源嚴重緊缺情況下，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護“爭水”現(xiàn)象十分突出，生態(tài)用水被大量擠占，資源環(huán)境已嚴重超載，如不能根本轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和強化生態(tài)保護治理，黃河流域?qū)⒚媾R整體性、系統(tǒng)性生態(tài)退化的風險。

通過重大戰(zhàn)略的推進實施，將黃河打造成為國家級綠色高質(zhì)量發(fā)展示范帶。中國特色社會主義進入了新時代，生態(tài)文明建設(shè)加快推進，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，需要加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。黃河流域作為我國重要的經(jīng)濟發(fā)展帶，更要融入時代潮流，從發(fā)展動能、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上加快轉(zhuǎn)變，成為引領(lǐng)中國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)者、示范者，成為推動我國經(jīng)濟發(fā)展的又一增長極，成為新時代堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的生態(tài)文明示范帶。

二、充分認識黃河生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

黨中央歷來高度重視黃河生態(tài)環(huán)境保護。特別是黨的十八大以來，習近平總書記多次強調(diào)，一定要加強黃河保護，讓母親河永遠健康，讓黃河成為造福人民的幸福河。黨中央著眼于生態(tài)文明建設(shè)全局，明確了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，黃河流域經(jīng)濟社會發(fā)展和百姓生活發(fā)生了很大的變化。生態(tài)環(huán)境持續(xù)明顯向好，通過編制實施重點流域水污染防治、水環(huán)境質(zhì)量達標、黑臭水體治理等規(guī)劃和方案，黃河干流水質(zhì)近年來持續(xù)為優(yōu)，流域整體水質(zhì)總體向好，主要水污染物濃度呈下降趨勢。沿黃各省份基本劃定生態(tài)保護紅線，自然保護地建設(shè)穩(wěn)步推進，三江源、祁連山國家公園體制試點取得積極進展。劃定羌塘-三江源區(qū)、祁連山區(qū)等國家生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域。實施水土保持、三北防護林建設(shè)、天然林保護、退耕還林還草等重大工程，推進一批山水林田湖草生態(tài)保護修復工程。水土流失綜合防治成效顯著，上游水源涵養(yǎng)能力得到提升，中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強，實現(xiàn)了“人進沙退”的治沙奇跡。

但在黃河生態(tài)保護治理取得明顯進展的同時，也應(yīng)看到，黃河以有限的水資源和脆弱的生態(tài)系統(tǒng)支撐全流域多年來的快速發(fā)展，已不堪重負、難以為繼。

首先，全流域水資源緊缺，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)爭水的矛盾十分突出。黃河流域資源型缺水嚴重，人均水資源量明顯低于全國平均水平。用水結(jié)構(gòu)和方式不合理，農(nóng)業(yè)用水量過大，節(jié)約用水仍有較大空間。河流生態(tài)用水難以保障，嚴重威脅全流域生態(tài)安全。

其次，部分地區(qū)出現(xiàn)生態(tài)退化問題。黃河干流人工化程度高，汛期河道水量明顯下降，支流斷流現(xiàn)象頻發(fā)，河流河岸生態(tài)系統(tǒng)遭到一定破壞。河流縱向連通性遭到破壞，水生境破碎化加劇，魚類資源呈現(xiàn)衰退態(tài)勢。上游地區(qū)天然草地退化嚴重，中游地區(qū)水土流失問題尚未根本解決，下游灘區(qū)歷史遺留問題多，防洪、生態(tài)保護與灘區(qū)居民生產(chǎn)生活的矛盾突出，河口自然濕地萎縮。

第三，資源環(huán)境容量嚴重超載。黃河流域能源基地集中，高耗水、高污染企業(yè)較多，煤化工企業(yè)集聚分布。企業(yè)大多沿河布局，對黃河干流及其主要支流水環(huán)境造成較大風險。汾河等支流水污染較重，亟待開展治理。飲用水安全存在隱患，一些集中式飲用水水源地水質(zhì)不達標，達不到規(guī)范化建設(shè)要求。城鎮(zhèn)污水收集、處理能力不足。

第四，缺少統(tǒng)一的全流域生態(tài)保護與管理協(xié)調(diào)機制。流域地方性生態(tài)環(huán)境法規(guī)、政策、規(guī)劃、標準、規(guī)范缺失較多，生態(tài)狀況監(jiān)測評估滯后。

三、將生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展貫穿融入黃河戰(zhàn)略實施全過程

治理黃河，重在保護，要在治理。當前黃河流域存在的流域生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源保障形勢嚴峻、發(fā)展質(zhì)量有待提高的問題，表象在黃河本身，實質(zhì)在流域整體。因此，為從根本上解決黃河生態(tài)問題，應(yīng)堅持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，重點抓好水資源節(jié)約保護，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，污染防治和生態(tài)保護修復，提升全流域優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，加強流域上下游、左右岸、干支流協(xié)同配合，推動全流域經(jīng)濟社會實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

在戰(zhàn)略思想上，要以習近平生態(tài)文明思想為統(tǒng)領(lǐng)，認真落實習近平總書記在內(nèi)蒙古、甘肅考察和在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會的重要講話精神，落實新發(fā)展理念，以維護黃河生態(tài)安全、維持黃河健康生命為目標，立足全流域整體和長遠利益，正確處理開發(fā)和保護的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮黃河水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等涉水問題，還水于河，以水定發(fā)展，優(yōu)先推進休養(yǎng)生息、讓母親河永葆生機。

在實施路徑上，應(yīng)實行分區(qū)分類生態(tài)保護治理。上游以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)等為重點，推進實施退耕還林還草、退牧還草、三北防護林建設(shè)等重大生態(tài)保護修復工程，擴大山水林田湖草生態(tài)保護修復范圍，加強退化草地綜合治理，實施草畜平衡，降低草地超載率，提升水源涵養(yǎng)等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。中游突出抓好水土保持和污染治理，進一步加大封山禁牧、封育保護力度，以自然恢復為主，減少人為干擾，推進實施坡耕地綜合整治、黃土高原塬面保護、小流域綜合治理等水土保持重點工程，優(yōu)先治理污染嚴重的支流。下游推進黃河灘區(qū)治理，實施河道和灘區(qū)綜合提升治理工程，加強黃河三角洲保護，逐步恢復河口自然濕地，提高生物多樣性。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，以建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制為核心，依托和發(fā)揮黃河流域特色生態(tài)資源稟賦優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將資源優(yōu)勢有效轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢，推動綠水青山轉(zhuǎn)換為金山銀山。從實際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展道路。三江源、祁連山等生態(tài)功能重要的地區(qū)，主要是保護生態(tài)，涵養(yǎng)水源，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品。河套灌區(qū)、汾渭平原等糧食主產(chǎn)區(qū)重點發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。經(jīng)濟發(fā)展條件好的地區(qū)應(yīng)集約發(fā)展，提高經(jīng)濟和人口承載能力。貧困地區(qū)應(yīng)提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，全力保障和改善民生，大力推進生態(tài)扶貧。

在制度保障上，堅持依法施治、整體規(guī)劃、統(tǒng)一管理。應(yīng)研究制定黃河保護法，規(guī)范和約束黃河流域范圍內(nèi)開發(fā)建設(shè)活動，激勵引導生態(tài)保護治理工作。編制實施黃河流域生態(tài)治理規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃黃河流域生態(tài)保護治理目標、任務(wù)、重大政策和重點工程，對水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全等涉水問題進行統(tǒng)籌設(shè)計、全鏈條管理，實施山水林田湖草生態(tài)空間一體化保護和水、大氣、土壤環(huán)境污染協(xié)同治理。建立由國家有關(guān)部門、地方9 個省份共同參加的黃河生態(tài)保護治理統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機制。加快推進沿黃地區(qū)“三線一單”編制，完善生態(tài)環(huán)境空間管控體系，實施準入負面清單管理。堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，重點推進農(nóng)業(yè)節(jié)水，釋放節(jié)水潛力和空間，推動用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，以水資源約束倒逼黃河流域加快建立綠色、低碳、循環(huán)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

黃河乾坤灣