余杰 胡臣瑤 賀杰

【摘 要】 目前，中國正由教育大國向教育強(qiáng)國邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化需要加大教育經(jīng)費(fèi)投入。文章從教育經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度、投入結(jié)構(gòu)和投入體制三個方面，對2005—2015年中國教育經(jīng)費(fèi)配置與OECD國家教育經(jīng)費(fèi)配置特點(diǎn)和規(guī)律開展時間序列和聚類分析對比研究，為中國教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)一步優(yōu)化配置提供參考坐標(biāo)。根據(jù)研究結(jié)果，提出了進(jìn)一步加大教育經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度、在繼續(xù)加大公共財政教育投入的同時，堅持完善多渠道籌集非義務(wù)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的體制和機(jī)制;優(yōu)化調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)，公共財政增量資金適度向?qū)W前教育和義務(wù)教育傾斜;加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管，進(jìn)一步提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益等政策建議。

【關(guān)鍵詞】 教育經(jīng)費(fèi); 投入強(qiáng)度; 投入結(jié)構(gòu); 投入體制; OECD

【中圖分類號】 G526.7 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2020）01-0103-09

一、引言

黨的十九大提出了建設(shè)教育強(qiáng)國的奮斗目標(biāo)，并把教育事業(yè)置于優(yōu)先發(fā)展和保障的位置。作為世界第一教育大國，中國面臨的是發(fā)展中國家如何辦好教育的大課題。加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育離不開強(qiáng)有力的教育經(jīng)費(fèi)投入保障。教育經(jīng)費(fèi)保障既要立足于國情，也要參考世界教育發(fā)達(dá)國家教育資源配置的經(jīng)驗(yàn)。

縱觀世界教育發(fā)達(dá)國家教育經(jīng)費(fèi)配置的歷史，無不體現(xiàn)出對教育的高度重視和對教育經(jīng)費(fèi)投入的重點(diǎn)保障，教育一直是公共財政支出的重點(diǎn)方向。由于教育發(fā)展歷史、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和辦學(xué)體制機(jī)制的差異，各國教育經(jīng)費(fèi)投入也存在一些顯著的特色，如歐洲各國的教育高福利政策和英、美、韓、日等國的非義務(wù)教育（私立）和市場特色，無論是經(jīng)驗(yàn)還是教訓(xùn)都有值得我國借鑒的地方。

考慮到經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家大部分教育都比較發(fā)達(dá)和現(xiàn)代化，以及OECD教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的健全性和權(quán)威性，本文以O(shè)ECD教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對教育經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度、教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)和教育經(jīng)費(fèi)投入的體制進(jìn)行宏觀分析，并與中國的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行對比分析。其中教育經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度包括一國教育經(jīng)費(fèi)投入總量、公共財政教育經(jīng)費(fèi)投入量以及各級生均教育經(jīng)費(fèi)投入水平;教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)包括教育經(jīng)費(fèi)在各教育層次之間的配置比例以及各層次教育經(jīng)費(fèi)的來源結(jié)構(gòu)（公共財政經(jīng)費(fèi)和私人經(jīng)費(fèi)）;教育經(jīng)費(fèi)的配置體系主要考察了非義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)的國家間差異，不深入探討一國內(nèi)部各級政府之間教育經(jīng)費(fèi)配置的微觀體制機(jī)制。通過國家間教育經(jīng)費(fèi)投入數(shù)據(jù)的宏觀分析比較，為我國教育經(jīng)費(fèi)配置提供可資參考的模式和標(biāo)桿。盡管存在爭論，但通過國際比較的方法，研究世界各國保障教育發(fā)展過程中的一般做法與基本規(guī)律，進(jìn)而確定我國相對合理的教育投入力度、結(jié)構(gòu)和方式，仍是探討教育投入總量與結(jié)構(gòu)的重要方法之一[1]。

在我國，一般認(rèn)為教育資金來源主要有政府投入和社會投入兩大部分。政府投入包括財政撥款、教育的稅收減免、專項補(bǔ)助、學(xué)生資助等。社會投入包括學(xué)雜費(fèi)投入和高校自籌資金，高校自籌資金又包括了科技創(chuàng)收、社會捐贈及其他創(chuàng)收[2]。OECD國家的教育經(jīng)費(fèi)投入分為公共投入和私人投入，分別對應(yīng)于我國的政府投入和社會投入。本文采用的數(shù)據(jù)來源于《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》（2005—2015）、國家統(tǒng)計局、Education at a Glance—OECD INDICATORS（2005—2015）[3]。目前OECD國家教育經(jīng)費(fèi)相關(guān)數(shù)據(jù)只統(tǒng)計至2015年，故本文OECD相關(guān)數(shù)據(jù)只涉及2005—2015年。

二、教育經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度分析

（一）投入總量占GDP的百分比

按照當(dāng)年價格計算，2005—2016年，我國教育經(jīng)費(fèi)投入總量呈上升趨勢，如圖1所示。2005—2016年，我國教育經(jīng)費(fèi)投入總量從8 419億元增長到38 888億元，年平均增長率為15.08%。其中2007年投入總量增長最快，增長率達(dá)到22.02%。

2005—2011年，我國教育經(jīng)費(fèi)投入總量占GDP百分比的逐年上升，平均保持在4.6%左右，如圖2所示。 2012年是實(shí)現(xiàn)財政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP4%指標(biāo)沖刺的關(guān)鍵之年，教育總經(jīng)費(fèi)投入在該年實(shí)現(xiàn)大幅度增長，教育總經(jīng)費(fèi)占GDP的比例達(dá)到5.32%，以后各年均保持在5.1%以上。

2005—2015年，OECD國家教育經(jīng)費(fèi)投入總體上呈現(xiàn)出增長趨勢，占GDP百分比年平均為5.8%左右，尤其在2009、2010年，占GDP百分比達(dá)到6%以上。從圖2可以看出，OECD國家大都十分重視教育，同時也可以看出我國與OECD國家在教育投入方面的差距比較明顯。隨著我國教育投入力度逐年加大，與OECD國家教育投入平均水平有逐年縮小的趨勢。

與OECD部分教育強(qiáng)國相比，中國教育經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度和速度始終處于追趕狀態(tài)，如表1所示。2005—2015年，教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比例平均為韓國6.41%、美國6.36%、加拿大6.03%、澳大利亞6.03%，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國的投入水平，中國在教育總投入強(qiáng)度如果不能保持持續(xù)提升，教育發(fā)展的馬太效應(yīng)可能會越來越顯著。

（二）公共財政投入占GDP的比例

教育作為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，而不具有競爭性和排他性的公共產(chǎn)品或服務(wù)，由于投入成本和收益不對稱及收益外溢，應(yīng)由政府提供，成本應(yīng)由財政負(fù)擔(dān)[4]，故財政經(jīng)費(fèi)保障一直是世界各國教育經(jīng)費(fèi)投入的主渠道，中國也不例外，逐步提高學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育公共投入水平，進(jìn)一步加大高等教育公共投入和社會投入，這是調(diào)整和優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)配置結(jié)構(gòu)的必要途徑[5]。從圖3可以看出，2005—2015年，我國公共財政教育經(jīng)費(fèi)投入逐年增長，公共財政投入占投入總量的最大比重，且占比逐年提升，各年平均占比為79.17%。與中國相比，OECD國家財政對教育保障力度更大并一直保持穩(wěn)定。2005—2015年，OECD教育公共財政投入占總投入的比例平均為85.24%，隨著中國公共財政投入力度的加大，這種差距逐年在縮小。

從公共財政投入占GDP百分比的角度看，如圖4所示，2005—2015年，OECD國家公共財政投入占GDP比例相對穩(wěn)定，我國公共財政投入占GDP比例總體上呈緩慢上升趨勢，2005—2015年，我國該指標(biāo)年均3.22%，而OECD國家年均4.30%，公共財政投入占GDP比例的平均值差異很大，但這種差異正在逐年縮小，2012年以后已基本達(dá)到OECD國家平均水平。

表2展示的是OECD部分教育發(fā)達(dá)國家公共財政教育投入情況，2005—2015年，我國公共投入占GDP的比例年平均為3.23%，而同期韓國年平均占比為4.07%，美國年平均占比為4.42%，加拿大年平均占比為4.52%，中國與這些教育發(fā)達(dá)國家在公共財政投入方面還有不小的差距，尚有進(jìn)一步提升的空間。

（三）各教育階段生均投入水平及趨勢

教育相對投入水平能夠觀察教育經(jīng)費(fèi)投入的追趕速度，受歷史經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財政其他競爭性配置方向的影響，中國教育投入的歷史欠賬比較大。因此從生均教育經(jīng)費(fèi)投入經(jīng)費(fèi)絕對值的角度，分析中國教育經(jīng)費(fèi)與OECD的差異及其變化趨勢，能夠提供新的觀察和比較視角。

如表3所示，2005—2015年，以可變美元價格計算，中國學(xué)前教育、小學(xué)教育、中等教育、高等教育生均經(jīng)費(fèi)投入均呈上升趨勢。中國教育各層次生均經(jīng)費(fèi)投入與OECD差距很大，以2005年為例，不考慮各國購買力差異，學(xué)前教育、小學(xué)教育、中等教育、高等教育差距分別為12倍、20倍、22倍和5倍。隨著國家加大對各層次教育的投入，這種差距縮小很快，截至2015年，這種差距分別下降到學(xué)前教育7倍、小學(xué)教育5倍、中學(xué)教育4倍、高等教育3倍的水平，學(xué)前教育和基礎(chǔ)教育差距縮小最快，高等教育最慢，這主要得益于國家對基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育的高度重視。

在國家教育經(jīng)費(fèi)投入GDP占比相對比例尚未趕上OECD國家平均水平的情況下，中國與OECD生均經(jīng)費(fèi)投入水平差異的縮小主要得益于近30年來中國經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)高于OECD國家經(jīng)濟(jì)增長的平均水平。

三、教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)分析

教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)包括各教育階段教育經(jīng)費(fèi)配置之間的比例結(jié)構(gòu)和資金來源渠道結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)分析需要回答的是教育階段資金各自安排多少，從哪些渠道籌集辦學(xué)資金等問題。教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)主要受一國或地區(qū)教育發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、教育發(fā)展程度、辦學(xué)體制、教育發(fā)展歷史與文化等因素的影響，同時受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約。

我國教育階段分為學(xué)前教育（3年）、小學(xué)教育（6年）、中等教育（初中3年、高中3年）、高等教育（一般大學(xué)本科3年或4年、碩士生2年或3年、博士生3年），而OECD國家將教育階段分為八級，學(xué)前教育0級（3年）、初等教育1級（6年）、中等教育2—4級（一般初級中等2年、高等教育4年）、高等教育5—8級（一般大學(xué)本科3年或4年、碩士生2年或3年、博士生3年）。以下涉及到的學(xué)前教育統(tǒng)計的是我國學(xué)前教育和OECD國家學(xué)前教育0級相關(guān)數(shù)據(jù)，小學(xué)教育統(tǒng)計的是我國小學(xué)教育和OECD國家初級教育1級相關(guān)數(shù)據(jù)，中等教育統(tǒng)計的是我國中等教育和OECD國家中等教育2—4級相關(guān)數(shù)據(jù)，高等教育統(tǒng)計的是我國高等教育和OECD國家高等教育5—8級相關(guān)數(shù)據(jù)。

OECD國家和我國教育經(jīng)費(fèi)投入來源均為公共投入和私人投入，本文中涉及的“私人投入”相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計的是：我國私人投入包括家庭學(xué)雜費(fèi)、私人企業(yè)捐贈等，而OECD國家私人投入包括家庭學(xué)雜費(fèi)、私人繳納的服務(wù)費(fèi)等。盡管統(tǒng)計口徑存在些許差異，但表現(xiàn)出來的相對趨勢仍是有意義的。

（一）學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入趨勢及比較

OECD國家高度重視學(xué)前教育投入。丹麥、瑞士、芬蘭、英國等國家將學(xué)前教育列入義務(wù)教育，瑞典、匈牙利、西班牙等國家將學(xué)前教育作為教育財政的重點(diǎn)投入領(lǐng)域。OECD國家一直以來對學(xué)前教育進(jìn)行穩(wěn)定的支持，2005—2015年，OECD學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入總體上呈現(xiàn)出緩慢增長趨勢，如表4。學(xué)前教育投入總量占GDP的比例由2005年的0.6%上升到2015年的0.83%，其間，2010年和2011年稍有下降。由于2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，直到2011年都對各國的教育投入產(chǎn)生了一定影響，故增長趨勢在2012年及以后較為明顯。其中，公共投入占GDP的比例都在0.5%以上，2012—2015年則上升到0.65%以上。

學(xué)前教育一直以來都是我國各類教育中經(jīng)費(fèi)配置比例最低的環(huán)節(jié)，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重匱乏[6]，但2005—2015年，我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入總量占GDP比例呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢。投入總量由2005年的0.06%上升到2015年的0.35%。從2010年開始實(shí)施的“學(xué)前教育提升三年行動計劃”、將民辦幼兒園教育經(jīng)費(fèi)全面納入統(tǒng)計范疇等改革，該項指標(biāo)呈現(xiàn)極大的提升，2010年相對2009年上升幅度高達(dá)157%。學(xué)前教育投入占GDP的比例以及學(xué)前教育公共財政投入占GDP的比例逐年提升，與OECD國家的差異逐年縮小。

目前，中國的學(xué)前教育財政投入是促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要保障和必要條件[7]。雖然自2010年開始公共財政投入力度逐年加大，但私人投入仍然占投入經(jīng)費(fèi)的主要比例，如圖5所示。而OECD中大部分國家已經(jīng)將學(xué)前教育作為義務(wù)教育，公共財政撥款為學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的主要投入渠道，私人投入占比較小。

（二）小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)投入趨勢及比較

小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)投入總量占GDP比例如表5所示，平均而言，OECD國家從2005年的1.43%增長到2009年度1.75%后有緩慢下降趨勢，2010—2015年穩(wěn)定在1.5%左右。其中，公共投入的趨勢與投入總量趨勢基本一致，由2005年的1.29%上升到2009年的1.59%，2010—2015年呈現(xiàn)出緩慢下降趨勢，2015年小學(xué)教育公共投入占GDP比例為1.35%。

2005—2015年我國小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)投入總量和公共投入占GDP比例呈明顯的上升趨勢，投入總量占GDP比例由2005年的1.08%上升到2015年的1.44%;公共投入占GDP的比例由2005年的0.89%上升到2015年的1.37%，公共投入持續(xù)增加，占小學(xué)教育投入總量的92%以上（除2005年），可見政府撥款是小學(xué)教育的最主要來源。之所以呈現(xiàn)表5所示的變化趨勢，是因?yàn)樽?001年起，國務(wù)院先后出臺了一系列重要文件和政策措施，深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，加大對教育尤其是農(nóng)村教育的經(jīng)費(fèi)投入，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展。近年來，普及義務(wù)教育的任務(wù)逐步完成，城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)現(xiàn)[8]。

我國與OECD國家小學(xué)教育階段私人投入占比情況如圖6?？梢钥闯鯫ECD國家平均小學(xué)教育私人投入占比總體上呈緩慢下降趨勢，2012年后穩(wěn)定在6.7%左右。我國2005、2008—2011年私人投入占比都在下降，而投入總量是上升的，也就說明此期間我國公共投入上升較快，2011年及以后私人投入占比較穩(wěn)定，僅占4.0%左右。整體看，小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)總投入和公共財政投入占GDP的比例與OECD平均水平還存在一定的差異，但這種差異在逐年縮小，主要得益2005年以來公共財政對義務(wù)教育的投入力度大。

（三）中等教育經(jīng)費(fèi)投入趨勢及比較

如表6所示，2001年以來，隨著義務(wù)教育的全面推進(jìn)、農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施以及2006年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制的實(shí)施，中等教育公共財政投入力度逐步加大，中等教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例逐年上升，逐漸穩(wěn)定在1.70以上水平，但與OECD平均水平一直保持在0.20以上的差距。

在投入渠道上，與OECD相似，公共財政教育經(jīng)費(fèi)一直是中等教育投入的主要來源，私人投入占比從2005年以來一直保持下降趨勢，我國中等教育私人投入的下降趨勢尤為明顯。

與OECD國家平均水平相比，我國年均公共投入占中等教育投入總量的81.1%左右，OECD國家平均占比約為87%。2008—2015年，我國各年中等教育私人投入占投入總量的比例高于OECD國家平均水平，主要是我國中等教育中的高中教育不屬于義務(wù)教育，大部分地區(qū)的高中教育尚存在一定程度上的教育收費(fèi)，而OECD大部分國家高中階段已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育，具體情形如圖7所示。

（四）高等教育經(jīng)費(fèi)投入趨勢及比較

教育是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，高等教育作為教育事業(yè)的“金字塔尖”，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力之源[9]。如表7所示，2005—2015年，我國高等教育投入總量基本上保持在1.3%～1.4%之間，與OECD國家平均水平始終保持0.1%左右的差異并保持相對穩(wěn)定，說明這一期間國家對高等教育一直比較重視。如圖8所示，2005—2015年，公共財政投入力度逐漸增加，尤其是2010年開始，公共財政高等教育投入占GDP的比例顯著而穩(wěn)定地增加，同時受高等教育學(xué)費(fèi)調(diào)標(biāo)政策的凍結(jié)影響，高等教育私人投入在該期間增長很少，占GDP的比例一直處于下降趨勢，越來越接近OECD平均水平，財政依賴性越來越強(qiáng)。

（五）教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)分析

教育經(jīng)費(fèi)在各階段教育之間的配置比例受本國各階段教育發(fā)展運(yùn)行成本、教育發(fā)展階段和水平、教育發(fā)展戰(zhàn)略、教育發(fā)展質(zhì)量等多種因素的綜合影響，在教育總投入存在總量約束的條件下，各階段教育經(jīng)費(fèi)配置之間存在內(nèi)部競爭關(guān)系。特定教育層次生均運(yùn)行成本越高、受教育學(xué)生數(shù)量越多，本層次就需要更多的教育資源投入。理論上，由于教育的公共品屬性，在資源約束比較寬松的情況下，可以盡量由公共財政資金提供教育經(jīng)費(fèi)投入，以實(shí)現(xiàn)社會更廣泛的教育參與度和更高質(zhì)量的教育產(chǎn)出。在教育資源較為短缺的情況下，教育公共財政的投入首先需要保障的是基礎(chǔ)教育的公平參與，如實(shí)現(xiàn)基本質(zhì)量的義務(wù)教育，此時對教育質(zhì)量提升和高層次教育的廣泛參與（普及）就成為其次的追求目標(biāo)。

OECD大部分國家屬于教育發(fā)展早、教育現(xiàn)代化程度和發(fā)展質(zhì)量較高的國家，其各層次教育投入結(jié)構(gòu)已經(jīng)步入了穩(wěn)定狀態(tài)，而教育發(fā)展中國家因?yàn)榻逃Y源投入的外在約束，從追求基本教育公平到追求高質(zhì)量教育或高層次廣泛參與的教育需要有一個持續(xù)不懈的努力過程，其教育經(jīng)費(fèi)配置結(jié)構(gòu)處于持續(xù)變化或優(yōu)化的狀態(tài)，因而變得不穩(wěn)定。

從教育經(jīng)費(fèi)投入總量結(jié)構(gòu)看，如圖9、圖10所示，2005—2015年，OECD各層次教育經(jīng)費(fèi)投入比重比較穩(wěn)定，11年結(jié)構(gòu)平均占比學(xué)前教育 小學(xué)教育 中等教育 高等教育為12 26 36 26。其間小學(xué)教育和高等教育占比均極為穩(wěn)定，中等教育占比略有降低，學(xué)前教育略有提高。比較而言，中國教育經(jīng)費(fèi)總投入內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化不穩(wěn)定，同期學(xué)前教育和小學(xué)教育增長較大，中等教育和高等教育降低幅度較大，中等教育占比下降主要是中等職業(yè)教育下降較多，說明從2005—2015年期間義務(wù)教育一直是教育增量經(jīng)費(fèi)的重點(diǎn)投入方向，2010年后學(xué)前教育也稱為教育經(jīng)費(fèi)增量的重點(diǎn)保障方向，其他教育層次經(jīng)費(fèi)增長增速放緩，占比相對下降。此外，中國從學(xué)前教育到高等教育各層次的投入占比平均為4 28 37 31，學(xué)前教育投入的平均水平遠(yuǎn)低于OECD平均值也是一個重要的差異。

從公共財政教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)看，如圖11、圖12所示，中國各教育階段公共投入占公共投入總量比例為3 35 40 22，OECD國家各教育階段公共投入占公共投入總量比例為13 29 37 21，比例呈現(xiàn)三個重要的特點(diǎn)。一是均十分重視對義務(wù)教育和中等教育的投入。二是中國對學(xué)前教育投入比例一直偏低，遠(yuǎn)低于OECD平均投入比例。三是OECD各層次投入比例結(jié)構(gòu)十分穩(wěn)定，而中國各層次投入比例結(jié)構(gòu)中，幼兒園投入和小學(xué)投入占比持續(xù)上升，高等教育公共財政投入占比逐年下降十分明顯，11年合計下降6.4個百分點(diǎn)。這也充分反映了中國教育政策核心在于重基礎(chǔ)教育公平保障的階段性發(fā)展特點(diǎn)。

四、教育經(jīng)費(fèi)投入體制分析

教育經(jīng)費(fèi)投入體制主要是指教育經(jīng)費(fèi)由誰投入，投入比例多少等問題。教育經(jīng)費(fèi)投入最終來源可以分為公共投入和私人投入，公共投入又根據(jù)教育事權(quán)和財權(quán)的具體劃分不同，不同級次的教育由本國政府的不同層級予以公共財政保障。一般情況下，義務(wù)教育階段主要由政府公共投入予以保障，私人投入較少或不投入，這是世界各國教育理論和教育實(shí)踐的通識。各國教育發(fā)達(dá)程度不同，義務(wù)教育覆蓋教育層級不同，OECD國家大部分都實(shí)現(xiàn)了從小學(xué)到高中階段的義務(wù)教育，部分國家甚至實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育納入義務(wù)教育和高等教育階段的免費(fèi)教育。

對于學(xué)前教育和高等教育等非義務(wù)教育，教育經(jīng)費(fèi)投入在強(qiáng)調(diào)公共財政保障主渠道的同時，還同時考慮教育成本的分擔(dān)效應(yīng)，這些國家的非義務(wù)教育學(xué)生還需要承擔(dān)學(xué)費(fèi)、生活費(fèi)等部分私人投入。在美國、英國等私立教育發(fā)達(dá)的國家，除了公立學(xué)校學(xué)生需要承擔(dān)的費(fèi)用相對較低外，私立學(xué)校要求學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)和承擔(dān)的其他學(xué)習(xí)費(fèi)用相對高昂，以彌補(bǔ)提供高質(zhì)量教育所需的高成本。亞洲的韓國、日本也是如此。

以學(xué)前教育和高等教育為例，對教育公共投入占總投入的比重進(jìn)行聚類分析，占比最高的為第一類、占比最低的為第二類，如圖13—圖16所示。在教育成本分擔(dān)方面，即使是OECD國家內(nèi)部，實(shí)際做法差異非常明顯。在歐洲高福利資本主義國家，在教育領(lǐng)域也秉承了這一習(xí)慣，在學(xué)前教育和高等教育階段，政府的公共財政投入都占據(jù)了80%以上，私人投入較少;而在美國、英國、日本、韓國等教育發(fā)達(dá)國家，一直以來都有著私人投入辦學(xué)的傳統(tǒng)，在非義務(wù)教育階段的學(xué)前教育和高等教育中，私人投入一直以來都是教育經(jīng)費(fèi)籌措的主要來源，日本、韓國等部分國家高等教育公共財政投入甚至不到總投入的40%。私人高投入并未對公共財政教育投入產(chǎn)生擠出效應(yīng)，這些國家公共財政投入占GDP的比例仍然位于OECD國家的平均水平以上，多渠道持續(xù)的高投入，使得這些國家的教育競爭力位于世界的前列。歐洲高福利國家公共財政高投入同樣增強(qiáng)了這些國家教育發(fā)展能力，但是隨著教育普及程度提升和教育成本的增長也給公共財政造成不小的壓力，教育公共投入的可持續(xù)性能力受到削弱，英國在高等教育領(lǐng)域市場化和國際化改革就是典型例子。

五、研究結(jié)論及政策建議

第一，進(jìn)一步加大教育經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度，在繼續(xù)加大公共財政教育投入的同時，堅持完善多渠道籌集非義務(wù)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的體制和機(jī)制。

一是要繼續(xù)加大公共財政教育經(jīng)費(fèi)投入，繼續(xù)堅持國家層面公共財政教育投入與GDP和財政支出總額掛鉤的政策。教育作為公共品或準(zhǔn)公共品，公共財政投入是應(yīng)有之義，中國屬于世界第一教育大國（但還不是教育強(qiáng)國），實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的高質(zhì)量辦好義務(wù)教育、擴(kuò)展學(xué)前教育資源供給、高等教育內(nèi)涵建設(shè)等目標(biāo)都需要公共財政大力投入，加強(qiáng)保障。從生均辦學(xué)經(jīng)費(fèi)看，中國各級教育與OECD平均水平還存在相當(dāng)大的差距，雖然過去幾十年以來國家在實(shí)現(xiàn)“4%”的指標(biāo)上投入了很大的努力，2012年以來公共財政投入占GDP的比例持續(xù)五年保持在“4%”以上，在公共財政投入占比持續(xù)低于OECD平均水平的情況下，各級教育生均經(jīng)費(fèi)投入與OECD平均水平差距持續(xù)縮小，這主要得益于中國改革開放四十年來GDP的持續(xù)快速增長。教育大國向教育強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變?nèi)匀恍枰咚降墓藏斦度胱鳛楸Ｕ希谥袊?jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，GDP增速邁入中速增長階段，堅持財政性教育經(jīng)費(fèi)的“兩個比例”“三個增長”仍然十分重要，只有這樣堅持才能繼續(xù)縮小我國與世界教育強(qiáng)國的差距。

二是要繼續(xù)深化教育經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制，多渠道籌集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，增加教育經(jīng)費(fèi)總量投入。在國家發(fā)展進(jìn)入新階段背景下，教育經(jīng)費(fèi)擴(kuò)大投入不能只靠財政投入單腿走路，教育財政不能照搬歐洲國家高福利教育政策模式，可以適度參照英、美、韓、日等教育經(jīng)費(fèi)政策模式。如表8所示，美國、日本、韓國高等教育的主要經(jīng)費(fèi)一半以上來源于私人投入，三個國家在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入中也是以私人投入占比較大，中國要實(shí)現(xiàn)從教育大國向教育強(qiáng)國邁進(jìn)，充足的經(jīng)費(fèi)支持是前提，繼續(xù)堅持多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)仍然十分必要。義務(wù)教育仍然堅持財政投入為主，非義務(wù)教育應(yīng)在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下繼續(xù)放寬準(zhǔn)入門檻，鼓勵社會力量舉辦教育，綜合運(yùn)用政府購買服務(wù)、財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、金融改革、鼓勵捐贈、高校社會服務(wù)等杠桿和舉措，拓寬教育經(jīng)費(fèi)籌措渠道。進(jìn)一步完善非義務(wù)教育學(xué)費(fèi)調(diào)整機(jī)制，建立以教育成本分擔(dān)為基礎(chǔ)、與居民承受能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的學(xué)費(fèi)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，對于高等教育層次，允許根據(jù)辦學(xué)層次、辦學(xué)水平和地區(qū)財政投入水平差異，實(shí)行差異化學(xué)費(fèi)政策。

第二，優(yōu)化調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)，公共財政增量資金適度向?qū)W前教育和義務(wù)教育傾斜。

考慮到“教育經(jīng)費(fèi)投入=生均投入經(jīng)費(fèi)×在校學(xué)生人數(shù)=生均投入經(jīng)費(fèi)×適齡人口×適齡人口毛入學(xué)率”的計算公式，教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)受生均投入水平、人口結(jié)構(gòu)比例以及特定辦學(xué)層次毛入學(xué)率的綜合影響。OECD國家各級教育發(fā)展已經(jīng)步入相對成熟階段，除人口結(jié)構(gòu)外，生均培養(yǎng)成本和毛入學(xué)率相對比較穩(wěn)定，體現(xiàn)為逐年穩(wěn)中有升。生均投入水平方面，生均投入標(biāo)準(zhǔn)與生均教育成本密切相關(guān)，生均教育成本有“應(yīng)然成本”和實(shí)際成本的差別，OECD國家各級教育發(fā)展相對較為成熟，其各級各類教育生均成本可以看作應(yīng)然成本，其各級各類教育生均成本比例相對比較穩(wěn)定，可以看成是我國可以生均財政撥款的參考標(biāo)準(zhǔn)。毛入學(xué)率方面，毛入學(xué)率受國家或地區(qū)教育發(fā)展戰(zhàn)略和政策的影響較大，根據(jù)教育部相關(guān)數(shù)據(jù)，截至2017年，我國學(xué)前教育三年毛入園率達(dá)79.6%、小學(xué)學(xué)齡兒童毛入學(xué)率高達(dá)99.9%、初中階段毛入學(xué)率高達(dá)103.5%、高中階段毛入學(xué)率達(dá)到88.3%、高等教育毛入學(xué)率達(dá)到45.7%，上述數(shù)據(jù)均達(dá)到世界中高收入國家毛入學(xué)率平均水平，除學(xué)前教育、高中教育和高等教育尚有一定的提升空間外，其他辦學(xué)層次在毛入學(xué)率方面已經(jīng)沒有提升空間。因此，教育經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)調(diào)整考慮中，主要應(yīng)該考慮生均成本因素，其次是考慮入學(xué)率提高因素。以O(shè)ECD各階段教育生均投入作為參考標(biāo)桿，在教育經(jīng)費(fèi)投入上增量資金一是重點(diǎn)向包括義務(wù)教育在內(nèi)的基礎(chǔ)教育傾斜，努力縮小生均投入與世界發(fā)達(dá)國家的差距;二是在向?qū)W前教育的場地設(shè)施和教師隊伍建設(shè)傾斜，盡快解決“入園難”“入園貴”等公眾關(guān)心的問題。

第三，加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管，進(jìn)一步提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益。

從教育規(guī)模看，中國已經(jīng)是世界教育大國，從生均投入水平看，各辦學(xué)層次生均投入與世界先進(jìn)水平差距還很大，各層次培養(yǎng)質(zhì)量自然也會受到制約，無論是從結(jié)構(gòu)性擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模還是提升生均投入水平方面，教育發(fā)展對經(jīng)費(fèi)的需求還很大?？紤]到目前及未來一段時間的財政收入增長壓力、減稅降費(fèi)對教育財政支出的影響，以及多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)的環(huán)境約束，未來教育經(jīng)費(fèi)的配置還需要向提升辦學(xué)效益方面努力。還需要繼續(xù)發(fā)揮勤儉節(jié)約辦教育的優(yōu)良傳統(tǒng)，在教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理上向補(bǔ)辦學(xué)資源短板、保障教師待遇、保證日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)等方面傾斜，不提或少提不符合財力要求和超越教育發(fā)展階段與規(guī)律的規(guī)劃、要求和承諾;在教育經(jīng)費(fèi)管理方面強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力度和績效管理，減少預(yù)算資金的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和閑置浪費(fèi);加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)使用管理的各項內(nèi)部控制制度建設(shè)，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察和審計監(jiān)督。

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