李永清

2020 年2 月14 日，中央深改委會(huì)議明確強(qiáng)調(diào)指出：“針對(duì)這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該建立的建立，該落實(shí)的落實(shí)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。”面對(duì)暴露出來的許多問題，我的反思是：這么大的疫情能夠避免嗎？如果能，這次疫情應(yīng)急管理的最大痛點(diǎn)在哪里？如何化“痛點(diǎn)”為“通點(diǎn)”？

痛點(diǎn)無處不在，但最大的痛點(diǎn)只有一個(gè)：“牽一發(fā)動(dòng)全身”，抓住它，才能治本。應(yīng)急管理分為：預(yù)防、處置、恢復(fù)三個(gè)基本環(huán)節(jié)。良好的開端，是成功的一半。應(yīng)急管理的最大痛點(diǎn)，必須也只能在預(yù)防環(huán)節(jié)尋找。像新冠肺炎疫情這類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防特別困難，成了世界性的難題。之所以預(yù)防特別困難，是因?yàn)椋阂皇鞘录旧淼膹?fù)雜性和獨(dú)特性。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防的主要挑戰(zhàn)來自于風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)樣態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)或擴(kuò)散的方向等方面與其他類型的突發(fā)事件大相徑庭，使預(yù)防機(jī)制的建立困難重重。二是人們認(rèn)知的局限性。由于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于小概率事件，麻痹了人們的安全意識(shí)，滋生了不設(shè)防或忽視預(yù)防的思想。但這并不是說重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件無法預(yù)防，因?yàn)橹卮笸话l(fā)公共衛(wèi)生事件并非全是一只只突如其來的“黑天鵝”，有的如果預(yù)防到位，風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)演變成危險(xiǎn)，甚至在危險(xiǎn)出現(xiàn)前就進(jìn)行安全自鎖。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最有效、最經(jīng)濟(jì)、最可行的唯一的手段就是防患于未然。英國著名危機(jī)管理專家邁克爾·里杰斯特有句名言：“預(yù)防是解決危機(jī)最好的方法?！边@已被各國應(yīng)急管理的實(shí)踐所證明。因此，為了降低危機(jī)爆發(fā)的概率或者減少危機(jī)可能造成的危害，所有的政府都需要為可能發(fā)生的危機(jī)提前做好準(zhǔn)備。

要戰(zhàn)勝危機(jī)就必須把應(yīng)對(duì)危機(jī)重點(diǎn)轉(zhuǎn)到事前的主動(dòng)防范，要在危機(jī)爆發(fā)前做好充分的思想準(zhǔn)備、人力資源準(zhǔn)備、法治準(zhǔn)備、能力準(zhǔn)備、手段準(zhǔn)備、物資準(zhǔn)備和技術(shù)準(zhǔn)備。這次疫情應(yīng)急管理最大的痛點(diǎn)就是預(yù)防這道防線、這個(gè)最重要的關(guān)口失守，上述準(zhǔn)備沒有到位：領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力明顯不強(qiáng)，對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)分析研判不到位，精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)預(yù)警能力不足，抓早、抓小、抓苗頭的能力薄弱，應(yīng)急信息發(fā)布和溝通能力有待提升，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)的決策不夠果斷；口罩、防護(hù)服、消毒液等醫(yī)療應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足、管理不盡合理、快速調(diào)運(yùn)配送效率不夠高——幾乎沒有一個(gè)城市在醫(yī)療物資供應(yīng)上不短缺，資源共享和應(yīng)急征用補(bǔ)償機(jī)制有待健全，等等。

產(chǎn)生這個(gè)最大痛點(diǎn)的根本原因是應(yīng)急管理本末倒置。預(yù)防是本，雖然2003 年“非典”后確立了“預(yù)防為主”的方針，但我國應(yīng)急管理仍存在“重處置、 輕預(yù)防” 的思想和現(xiàn)象，建立的應(yīng)急管理體系，主要是一種以處置為核心的應(yīng)對(duì)模式。其要解決的問題是“出了事怎么辦”，即在突發(fā)事件發(fā)生后，如何迅速采取各項(xiàng)應(yīng)急措施，在盡可能短的時(shí)間內(nèi)有效控制事態(tài)，而不是“如何盡量不出事少出事”，即如何從根源上避免和減少突發(fā)事件的發(fā)生。因此，在應(yīng)急管理實(shí)踐中，火災(zāi)處置普遍“重?fù)漭p防”，群體性事件處置普遍“重控輕防”，防汛救災(zāi)普遍“重救輕防”，導(dǎo)致一些本可避免的突發(fā)事件未能得到有效預(yù)防，引起的社會(huì)危害未能及時(shí)得到控制。這實(shí)際上反映出我們思想上對(duì)應(yīng)急管理中這個(gè)最基本問題，仍然沒有正本清源，使得我國應(yīng)急管理的預(yù)防水平與國際領(lǐng)先水平還有一定差距。

如何化“痛點(diǎn)”為“通點(diǎn)”？一是樹立新時(shí)代應(yīng)急管理理念。需要徹底摒棄“重處置、輕預(yù)防”的思想,樹立“預(yù)防高于處置、常備不懈”的理念，把顛倒的“本末”重新再顛倒過來，“寧可備而不用，不可用而無備”；“寧可早動(dòng)干戈不出事，不可事后大動(dòng)干戈不頂事”。二是建立現(xiàn)代應(yīng)急管理模式。傳統(tǒng)應(yīng)急管理的重點(diǎn)放在事發(fā)后如何采取應(yīng)急措施, 是一種救火式、被動(dòng)式、消極的應(yīng)對(duì)模式。這種模式缺乏預(yù)警意識(shí), 缺少預(yù)防準(zhǔn)備，使得風(fēng)險(xiǎn)演變成危機(jī)成為必然?，F(xiàn)代應(yīng)急管理則強(qiáng)調(diào)前瞻管理：管理重心和關(guān)口前移，強(qiáng)調(diào)做好應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性工作，是一種防火式、主動(dòng)式、積極的應(yīng)對(duì)模式，是一種底線思維和長視思維。它強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行辨識(shí)和分類, 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)可能性、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行評(píng)估，制定具體的風(fēng)險(xiǎn)處置措施, 從而進(jìn)行超前預(yù)防和先期處置，從最根本的層面上對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生來個(gè)釜底抽薪。三是建立以預(yù)防和處置并重的激勵(lì)機(jī)制?！稗Z轟烈烈救援成為英雄，默默無聞?lì)A(yù)防得不到表彰”的現(xiàn)象較突出，與以應(yīng)急處置為中心的激勵(lì)機(jī)制有關(guān)。這種激勵(lì)機(jī)制產(chǎn)生這樣的政績觀：預(yù)防工作費(fèi)力不討好，高成本、 低收益，做出的成績是隱性的，做出的貢獻(xiàn)是無形的，容易被上級(jí)、同級(jí)或下級(jí)視為沒有業(yè)績。事發(fā)后去處置，做出的成績是顯性的，做出的貢獻(xiàn)是有形的，容易被媒體贊揚(yáng)、被上級(jí)火線重用提撥、被同級(jí)羨慕、被下級(jí)欽佩。利之所在，人必趨之。在一些領(lǐng)導(dǎo)干部眼里，預(yù)防成了“雞肋”，處置成了“香餑餑”，寧可讓問題出現(xiàn)后再予以解決，也不愿意對(duì)可能出現(xiàn)的不良后果采取積極的預(yù)防措施。科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制不只是盯著是否解決了問題以及問題解決到什么程度這些有形的業(yè)績，更應(yīng)該考慮是否發(fā)現(xiàn)了更多的潛在問題，并采取預(yù)防措施，把這些潛在的問題消弭于無形。