褚爾康

(太原理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，太原 030024)

黨的十九大和十九屆三中全會提出，深化國家監(jiān)察體制改革的目標，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)。通過組建各級監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在新時代中國特色社會主義發(fā)展全局和戰(zhàn)略高度作出的重大政治決策，是事關(guān)全局的重大政治體制改革，對于增強人民群眾對黨的信心和信任，厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)，更好地體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一具有重大政治意義，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅強而有力的政治保障。深化國家監(jiān)察制度改革，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循和行動指南，準確把握監(jiān)察工作政治定位，堅持監(jiān)察工作正確政治方向，核心在于明確國家監(jiān)察制度的屬性定位。只有全面、系統(tǒng)、準確理解監(jiān)察委員會的政治屬性，才能充分發(fā)揮統(tǒng)一思想、凝聚共識的重要政治引領(lǐng)作用，進而對于確保監(jiān)察權(quán)能優(yōu)化配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)科學(xué)設(shè)置、權(quán)力運行規(guī)范嚴密具有重要的理論和實踐意義。

從本質(zhì)上理解，國家監(jiān)察制度改革既是對既有監(jiān)督資源的再整合再分配，也是對既有權(quán)力運行集中的整合和劃分，是國家監(jiān)察制度取代“傳統(tǒng)分散反腐敗模式”的必然過程。在國家監(jiān)察制度改革的過程中，監(jiān)察權(quán)力的權(quán)能體系構(gòu)建和制度運行機制等問題，必須圍繞“政治屬性”的基本內(nèi)涵展開。通過推進國家監(jiān)察體制改革，健全黨和國家監(jiān)督體系，制定國家監(jiān)察法，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從而實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋的制度目標。

一、監(jiān)察制度組織體系的政治屬性定位

黨的第十九屆三中全會提出，深化國家監(jiān)察體制改革的首要任務(wù)是“完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，加強黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力”[1]。此次國家監(jiān)察體制改革從系統(tǒng)整合反腐敗資源為切入點，實現(xiàn)了行政監(jiān)察(監(jiān)察部門)、刑事調(diào)查(檢察機關(guān)反貪機構(gòu))與紀律檢查(紀律檢查機關(guān))權(quán)能和組織的系統(tǒng)整合，達到了國家治理與黨內(nèi)治理體系的高度融合。改革的實現(xiàn)目標決定了改革的基本路徑。監(jiān)察委員會作為被依法賦予全新監(jiān)察權(quán)的組織，不僅僅是職能疊加和機構(gòu)合并，而是在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，實現(xiàn)了既調(diào)查職務(wù)違法行為又調(diào)查職務(wù)犯罪的程序拓展與職權(quán)銜接，成為一個被賦予新時代發(fā)展新內(nèi)涵的嶄新的政治機關(guān)，“從體制機制上把反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在黨的手里”[2]。

(一)黨對國家監(jiān)察改革工作的全面領(lǐng)導(dǎo)性

無產(chǎn)階級取得政權(quán)之后，如何防止掌握國家權(quán)力的公仆蛻化和變質(zhì)是對無產(chǎn)階級政黨的重大考驗，也是無產(chǎn)階級革命導(dǎo)師重點思考的理論問題。1871年，法國巴黎工人階級建立了現(xiàn)代人類歷史上第一個無產(chǎn)階級政權(quán)——巴黎公社，雖然存在時間短暫，但巴黎公社在實踐中創(chuàng)造性地提出了一系列關(guān)于權(quán)力結(jié)構(gòu)和制約監(jiān)督的原則，受到了馬克思、恩格斯的高度評價。馬克思認為，來自于人民群眾的監(jiān)督是防止國家政權(quán)從社會公仆蛻變?yōu)樯鐣魅说母就緩?，“不要再總是過分客氣地對待黨內(nèi)的官吏——自己的仆人，不要再總是把他們當作完美無缺的官僚，百依百順服從他們，而不進行批評”[3]。作為階級專政的社會主義國家，與其他階級國家一樣，同樣具有權(quán)力監(jiān)督的必要性。列寧在十月革命后，通過建立行之有效的監(jiān)督機制，保證各種權(quán)力按照人民的意志正常運行，防止權(quán)力異化問題在社會主義國家重演，“應(yīng)該有更多種多樣的自下而上的監(jiān)督形式和方法，來杜絕毒害蘇維埃政權(quán)的一切可能性，反復(fù)不倦地鏟除官僚主義的莠草”[4]，從而探索構(gòu)建了社會主義國家權(quán)力監(jiān)督制約制度的雛形。因此，在馬克思主義權(quán)力監(jiān)督理論指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨人不斷探索在維護黨的集中領(lǐng)導(dǎo)下如何實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督運行的有效機制問題，并在實踐中取得了一系列重要的理論成果。

正是基于馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于無產(chǎn)階級權(quán)力監(jiān)督理論的深入思考和列寧關(guān)于社會主義權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)的實踐指導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨人不斷加強權(quán)力運行監(jiān)督的理論和制度建設(shè)，并取得了令人矚目的成效。其中，在新的歷史條件下，深化國家監(jiān)察體制改革，成為了在新時代加強黨對反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要探索。堅持國家監(jiān)察體制改革的基本政治原則，首先要旗幟鮮明地加強黨對紀檢監(jiān)察工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。從國家監(jiān)察體制改革目標來看，是要構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，本質(zhì)上也需要加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。新時代黨的建設(shè)總要求是要以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)。這一論斷深化了對馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律的認識，為全面從嚴治黨和推進黨的建設(shè)新的偉大工程提供了科學(xué)理論指導(dǎo)和根本遵循。堅持以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，就是要在各項工作中始終遵循黨的意志、貫徹黨的要求、依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。具體到監(jiān)察體制改革工作中，就是要始終堅持和加強中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，把堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為根本政治原則，貫穿改革工作各方面。堅決貫徹落實黨的基本理論、基本路線、基本方略，確保監(jiān)察工作政治方向正確，推動改革不斷深化，最終確保黨的意志與國家意志、黨的紀律與國家法律、依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一。按照黨的十九大和十九屆三中全會確立的機構(gòu)改革目標，國家監(jiān)察體制改革設(shè)定的組織機構(gòu)實行黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督的管理體制，由中央監(jiān)察委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國監(jiān)察委員會的工作、上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作。在履行監(jiān)督權(quán)職能的過程中，“監(jiān)委不設(shè)黨組、不決定人事事項，本質(zhì)上就是黨的工作機構(gòu)”[5]，其職能定位、日常辦公、工作規(guī)則、活動方式、干部管理等都要遵循黨的方針政策，由黨實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。這確保了黨的反腐敗工作重大部署在國家監(jiān)察機關(guān)中的貫徹執(zhí)行，加強了黨對監(jiān)察委員會的思想建設(shè)和組織領(lǐng)導(dǎo)，鞏固了黨在我國腐敗治理體系中的政治核心地位。

(二)國家監(jiān)察組織機構(gòu)權(quán)能整合的整體性

2018年11月26日，中共中央政治局審議了《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》，將之上升為黨內(nèi)進行紀律審查的基本法規(guī)，進一步堅持和加強了黨對紀律檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察委員會與紀律檢查機關(guān)合署辦公，是實現(xiàn)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)政治屬性的集中體現(xiàn)。從政治關(guān)系角度看，完善和發(fā)展監(jiān)委同紀委的合署辦公組織架構(gòu)，不僅從形式上實現(xiàn)了依規(guī)治黨和依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機統(tǒng)一，而且從實質(zhì)上全面落實了黨對反腐敗工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。在履職過程中，黨內(nèi)紀律檢查機關(guān)依據(jù)黨章和黨內(nèi)法規(guī)，對黨員違紀行為進行監(jiān)督，目的是為了保障黨章和黨內(nèi)法規(guī)的貫徹，推進從嚴治黨，保障黨組織的先進性；而監(jiān)察機關(guān)，依據(jù)法律規(guī)定監(jiān)督國家公職人員公權(quán)力運行，目的是為了保證法律執(zhí)行和政令暢通，規(guī)范公權(quán)力行使。紀委和監(jiān)察機關(guān)在日常工作中共用一個辦公場所，機關(guān)工作人員相互融合；共同設(shè)立內(nèi)設(shè)機構(gòu)，如執(zhí)紀監(jiān)督、審查調(diào)查、案管和審理等部門，同時隸屬于紀律檢查委員會和監(jiān)察委員會，實現(xiàn)“兩塊牌子、一套人馬”；在業(yè)務(wù)流程查處違紀違法問題上緊密銜接，證據(jù)調(diào)取相互聯(lián)動配合，實現(xiàn)了監(jiān)督與監(jiān)察工作的無縫對接，從而構(gòu)筑起嚴密的法治監(jiān)督體系。特別是將原來分散承擔的監(jiān)督職能進行系統(tǒng)整合，規(guī)定監(jiān)察委員會是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)，并將其置于黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。通過密切紀檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系，使得各級黨委能夠通過黨的紀檢機關(guān)加強對監(jiān)察委員會的政治領(lǐng)導(dǎo)，能夠更好地將黨的反腐敗意志貫徹落實為監(jiān)察行為和活動。

作為事關(guān)全局的重大政治體制改革，國家監(jiān)察體制改革核心在于國家監(jiān)察權(quán)的配置與運行，而監(jiān)察權(quán)的屬性問題則是國家監(jiān)察制度的根本性問題，它不僅涉及監(jiān)察體制改革的方向路徑和價值取向，也涉及到監(jiān)察委員會與其他國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的相互關(guān)系，是新時代中國特色社會主義政治文明建設(shè)發(fā)展的必然選擇。監(jiān)察體制改革絕對不是簡單地將監(jiān)督權(quán)力屬性相加或是混同，而是實現(xiàn)將黨紀調(diào)查權(quán)、政紀調(diào)查權(quán)與刑事調(diào)查權(quán)等既往權(quán)力進行改造、重組和揚棄后的高度融合，是新型“復(fù)合型國家權(quán)力”質(zhì)的飛躍，成為與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相獨立且平行的“第四權(quán)”。由于目前監(jiān)察體制改革實現(xiàn)了機構(gòu)合署辦公的組織方式，職權(quán)運行實行“紀行刑一體”的調(diào)查模式，那么就需要從政治層面探討權(quán)力運行過程中監(jiān)察體制內(nèi)部制約機制的建設(shè)問題，即在實現(xiàn)權(quán)能“整合”過程中，具體履行環(huán)節(jié)依然要嚴格依據(jù)內(nèi)部監(jiān)督規(guī)范進行職責“分離”。這是因為，違紀調(diào)查和犯罪調(diào)查分別屬于不同的處理程序，監(jiān)察機關(guān)在兩類程序中可以使用的手段措施等有所差異，這就需要明確劃清紀委與監(jiān)委之間的監(jiān)督、監(jiān)察業(yè)務(wù)界限，徹底把違紀調(diào)查和違法調(diào)查程序清晰區(qū)分開來。正是在這種“分”“合”之間權(quán)威性和高效性的辯證統(tǒng)一，實現(xiàn)了監(jiān)察委員會內(nèi)部各權(quán)能之間的紀法協(xié)同，統(tǒng)籌運用紀法兩把尺子，進一步實現(xiàn)好把執(zhí)紀和執(zhí)法貫通起來、將監(jiān)督執(zhí)紀和監(jiān)察執(zhí)法一體推進的改革整體目標，從而更好地發(fā)揮監(jiān)察專責機關(guān)的政治定位。

(三)黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察制度的組織銜接性

“以改革創(chuàng)新精神全面加強黨的建設(shè)，既是貫徹落實中國特色社會主義理論體系的重要內(nèi)容，又是堅持和發(fā)展中國特色社會主義理論體系的關(guān)鍵所在?！盵6]而深化國家監(jiān)察機構(gòu)改革則是涉及全面從嚴治黨和國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的一場系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的重大政治體制改革，既有當下“改”的具體舉措，又有長久“立”的頂層設(shè)計，改革力度規(guī)模之大、涉及領(lǐng)域之廣、觸及權(quán)責利益之深前所未有。因此，必須在改革推進過程中始終堅定監(jiān)察體制改革的目標方向。

鄧小平同志強調(diào)：“無論黨內(nèi)的監(jiān)督和黨外的監(jiān)督，其關(guān)鍵都在于發(fā)展黨和國家的民主生活?！盵7]社會主義國家監(jiān)督體系的構(gòu)建最終是以實現(xiàn)政治文明建設(shè)為根本立足點的。只有首先做到治黨的堅強有力，才能確保治國的正確有效；只有首先實現(xiàn)從嚴治黨，才能直接影響和制約其他監(jiān)督形式的作用發(fā)揮和效果體現(xiàn)，進而推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化發(fā)展目標的實現(xiàn)。但是長期以來，紀檢監(jiān)察工作中違法違紀查處程序混合疊加，案件調(diào)查過程中既查違紀、又查違法，導(dǎo)致了大量監(jiān)督資源的重復(fù)浪費，形成了紀檢監(jiān)察機關(guān)就是抓貪污腐敗分子的“黨內(nèi)的公檢法”的錯誤社會認知?！皬娀h內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強化國家監(jiān)察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權(quán)”[8]。黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察是社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，深化國家監(jiān)察體制改革的目標要求就是要實現(xiàn)“以國家監(jiān)察體制改革的實際成效推動全面從嚴治黨縱深發(fā)展”的政治方向，從而進一步強化日常監(jiān)督、紀法處置的政治定位。紀律檢查工作要遵循好紀嚴于法、紀在法前的重要指導(dǎo)原則，貫通運用好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和法律規(guī)范，履行好監(jiān)督、調(diào)查、處置的基本職責，代表黨和國家專司好監(jiān)察專責機關(guān)職能。

二、監(jiān)察制度權(quán)力體系的政治屬性定位

綜合上述分析可以看出，監(jiān)察機關(guān)是由人民代表大會產(chǎn)生的與行政機關(guān)、司法機關(guān)并列的國家政治機關(guān)，是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要組成部分，其依據(jù)《憲法》和相關(guān)監(jiān)察法律制度獨立地行使監(jiān)察權(quán)，承擔著調(diào)查黨員違紀行為和職務(wù)犯罪行為的監(jiān)督、監(jiān)察雙重職責，體現(xiàn)了黨的意志和國家意志、政治性和強制性的辯證統(tǒng)一。因此，“監(jiān)察委員會是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關(guān)，不是行政機關(guān)、司法機關(guān)，政治屬性是第一屬性、根本屬性”[9]。從本質(zhì)上理解，國家監(jiān)察制度同其他政治制度一樣也是由多種組成要素、多重組織結(jié)構(gòu)、多樣制度措施構(gòu)成的綜合系統(tǒng)，其政治屬性最終體現(xiàn)了《監(jiān)察法》確立的監(jiān)督、調(diào)查、處置三項基本職權(quán)要素之間相互聯(lián)系、相互制約以及相互銜接的動態(tài)過程。監(jiān)察機關(guān)在履行職責過程中既要加強日常監(jiān)督、查清職務(wù)違法犯罪事實，并進行相應(yīng)依規(guī)依律處置，同時還要開展嚴肅的思想政治工作，強化理想、信念、宗旨教育，努力取得良好的政治效果、監(jiān)督效果和社會效果。

(一)監(jiān)督權(quán)的政治基礎(chǔ)性定位

縱觀社會主義國家監(jiān)察體系建設(shè)的歷史發(fā)展進程，對于無產(chǎn)階級政黨而言，在取得政權(quán)之后從根本上保證人民賦予的權(quán)力予以有效制約、確保權(quán)力規(guī)范運行是加強和改進黨的建設(shè)的重要理論。有效加強無產(chǎn)階級政黨自身監(jiān)督，防止黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部由人民公仆蛻化為人民主人，防止黨的機構(gòu)出現(xiàn)官僚主義滋生、腐敗等問題，是各國共產(chǎn)黨人不懈探索的重大課題。黨內(nèi)監(jiān)督主體在監(jiān)督方式上可以劃分為一般性監(jiān)督和專門性監(jiān)督兩種類型。鄧小平同志指出，提升黨內(nèi)監(jiān)督的針對性和有效性，最重要的措施是要由專門的機構(gòu)依據(jù)嚴格的黨內(nèi)法規(guī)進行“鐵面無私”地監(jiān)督檢查，專門的監(jiān)督機構(gòu)在黨內(nèi)監(jiān)督機制中具有無法取代的重要作用。作為履行監(jiān)督執(zhí)紀職責的專門機構(gòu)，黨的紀律檢查機關(guān)嚴格依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)賦予的職權(quán)，綜合運用各種手段開展監(jiān)督活動，進一步提升了監(jiān)督的針對性和有效性，特別是運用監(jiān)督執(zhí)紀的“四種形態(tài)”，構(gòu)建起了以批評教育、誡勉談話、輕處分、重處分、職務(wù)調(diào)整或執(zhí)紀審查相互銜接系統(tǒng)高效的黨內(nèi)監(jiān)督責任要素體系，明確了“黨紀輕處分、組織調(diào)整成為違紀處理的大多數(shù)；黨紀重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)”的指導(dǎo)思想。同時，在監(jiān)督工作中體現(xiàn)出較強的政治屬性，不僅加強了對監(jiān)督對象行為活動的日常監(jiān)督力度，而且在監(jiān)督環(huán)節(jié)中著重開展嚴肅的思想政治工作，進行理想、信念、宗旨教育，做到懲前毖后、治病救人，實現(xiàn)了良好的政治效果、法紀效果和社會效果的統(tǒng)一。

(二)調(diào)查權(quán)的政治手段性定位

雖然履行黨內(nèi)執(zhí)紀職能的監(jiān)督權(quán)處于基礎(chǔ)性地位，但其權(quán)力運行的載體是調(diào)查權(quán)，并且處置權(quán)的實現(xiàn)也是以調(diào)查權(quán)的行使為前提。本次《監(jiān)察法》的修改，構(gòu)建起了以調(diào)查權(quán)為核心的監(jiān)察權(quán)運行體系，圍繞“調(diào)查權(quán)中心”系統(tǒng)全面地規(guī)范了監(jiān)察權(quán)的組織機構(gòu)、證據(jù)規(guī)則、運行程序等基本制度，充分體現(xiàn)了監(jiān)察法規(guī)范性和政治性的基本特征；并將原有的單純行政調(diào)查權(quán)，拓展為黨紀調(diào)查、政紀調(diào)查和刑事調(diào)查三種模式。由于監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查活動被法律賦予了強制性調(diào)查手段，甚至可以為了限制被調(diào)查人財產(chǎn)權(quán)和人身自由權(quán)采取查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查和留置等調(diào)查措施以及專門的技術(shù)調(diào)查措施，因此，對于其本身活動的屬性問題引發(fā)了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。例如有學(xué)者指出，留置強度接近于逮捕，由于其可能會對公民合法權(quán)益造成限制和侵犯，所以不能因其稱為調(diào)查而掩蓋其偵查的實質(zhì)。正確認識上述問題，需要堅定監(jiān)察委員會“政治機關(guān)”的屬性定位。但從本質(zhì)上來看，調(diào)查行為是將檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查行為進行了吸收和融合，雖然從形式上看留置措施與刑事法律制度的偵查手段確有相似之處，但究其本質(zhì)依然是帶有政治屬性的國家行為。監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查既要嚴格依法收集證據(jù)，也要用黨章黨規(guī)黨紀、理想信念宗旨做被調(diào)查人的思想政治工作，而不僅僅是收集證據(jù)，查明犯罪事實。因此，從法律關(guān)系上看，《監(jiān)察法》作為與《刑事訴訟法》同位階的法律制度，調(diào)查行為與偵查行為是具有同等地位的法律屬性，不存在相互混同的問題。

(三)處置權(quán)的政治效果性定位

習(xí)近平總書記在講話中多次指出，監(jiān)察機關(guān)是一個監(jiān)督機關(guān)而不是辦案機關(guān)。它既調(diào)查公職人員職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為；既要收集能夠證明被調(diào)查人違紀違法行為的證據(jù)材料，也要收集能夠證明被調(diào)查人沒有違紀違法事實的證據(jù)材料；既要調(diào)查被調(diào)查人有罪、罪重或罪輕的事實與證據(jù)材料，又要調(diào)查被調(diào)查人無罪的事實與證據(jù)材料。通過查明和區(qū)分違反黨紀事實和違反政紀事實，為監(jiān)察委員會作出黨紀處分和政務(wù)處分提供事實根據(jù)。在對黨員做出上述處理意見時，一般程序是經(jīng)過支部大會討論決定，并報黨的基層委員會批準；特殊程序則是在特殊情況下，由縣級和縣級以上各級黨的委員會和紀律檢查委員會直接決定對黨員予以紀律處分。無論是適用一般程序還是特殊程序，對違紀黨員的處分都要經(jīng)過紀委的專門調(diào)查程序，并由紀委提交調(diào)查報告。監(jiān)察委員會發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人構(gòu)成職務(wù)犯罪的，將案件移送檢察機關(guān)審查起訴?？梢钥闯?，監(jiān)察機關(guān)處置權(quán)混合了黨紀處分、行政監(jiān)察與刑事司法等多種程序，不僅有黨的紀律處分還有刑罰處罰，不能單純以行政權(quán)、司法權(quán)來進行規(guī)制，必須以“依托紀檢、拓展監(jiān)察、銜接司法”的政治監(jiān)督新模式來進行解讀。

三、監(jiān)察制度運行機制的政治屬性定位

黨的十九大報告指出，要“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，明確了新時期國家監(jiān)督體系建設(shè)的改革思路。監(jiān)察委員會制度改革的關(guān)鍵就是要通過建立運轉(zhuǎn)順暢的監(jiān)督權(quán)力運行機制，確保監(jiān)督權(quán)力運行主體權(quán)能和組織機構(gòu)、運行程序的有效整合。因此，在實現(xiàn)上述目標的過程中，構(gòu)建切實有效的銜接機制措施，是減少改革過程中可能存在的制度慣性障礙、確保改革過程平穩(wěn)有序的關(guān)鍵。

(一)“對事”與“對人”對象協(xié)同定位

2017年11月全國人大常委會做出的《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》中首次明確提出：“監(jiān)察委員會按照管理權(quán)限，對本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實施監(jiān)察?！倍侗O(jiān)察法》再次明確規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)依照本法對行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察?！庇袑W(xué)者提出，國家監(jiān)察體制改革的方向被正式確立為監(jiān)察對象“對人”而不“對事”、對“個人”而不對“組織”，進而認為，這種“對事監(jiān)督權(quán)”的缺失，有可能“造成監(jiān)察權(quán)作用場域退縮、權(quán)力的固有屬性發(fā)生變化”，“導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)在面對公權(quán)力‘為權(quán)不為’、‘為權(quán)不彰’與‘為權(quán)低效’時的無能為力”[10]。

從監(jiān)察機關(guān)的政治屬性角度出發(fā)，監(jiān)察活動的實現(xiàn)實際上就是在圍繞“人”和“事”兩個不可分割的要素在組織運行。“人”與“事”具有一體性，不可分割。作為監(jiān)察對象的“人”，一定是具有一定職權(quán)和法定職責的主體，其行為必然是能夠引發(fā)監(jiān)督的事項；而作為“事”，則必然是監(jiān)督主體所為之事，必須是法律法規(guī)所規(guī)定的實現(xiàn)之事，帶有鮮明的政治屬性。從本質(zhì)上理解，監(jiān)督對象形式上是“人”的行為，但實質(zhì)上是“事”的對象化。正如《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》提出：完善權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，形成有權(quán)必有責、用權(quán)必擔責、濫權(quán)必追責的制度安排，“要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”。國家監(jiān)察體制改革的目的，就是要從以“行為”為中心的監(jiān)督維度轉(zhuǎn)向以“權(quán)力”為中心的監(jiān)督體系，“通過對公職人員的監(jiān)督，達到對公權(quán)力組織監(jiān)督的效果”，從而實現(xiàn)“對事”和“對人”協(xié)同的政治定位。

(二)“依法”與“依規(guī)”規(guī)范協(xié)同定位

在實現(xiàn)黨的治國理政法治化建設(shè)的同時，需協(xié)同推動黨的自身建設(shè)法治化進程。通過依法治黨帶動依法治國，是推進我國社會主義法治國家建設(shè)的重要途徑。從本質(zhì)上理解，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系在制定主體、實施對象、制度淵源、調(diào)整關(guān)系上存在本質(zhì)的不同。但是，作為社會主義法治體系的共同組成部分，同時作為調(diào)整社會關(guān)系的制度規(guī)范手段，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)在國家治理體系現(xiàn)代化進程中共同發(fā)揮著治國理政之重器的重要作用。具體到監(jiān)察制度規(guī)范體系建設(shè)而言，黨內(nèi)法規(guī)較相關(guān)法律制度規(guī)定，監(jiān)督對象上更加廣泛深入、監(jiān)督程序上更加具體細致、監(jiān)督措施上更加嚴格規(guī)范?！包h規(guī)黨紀必然要嚴于國家法律”，黨的紀律不僅約束黨員行為，更要嚴肅規(guī)范黨員的思想作風。黨的紀律約束要遠遠嚴于法律的標準；法律的制裁后果要嚴于黨的紀律處分。因此，要“把紀律和規(guī)矩挺在前面”，強化紀法貫通，對于所有違反黨內(nèi)法規(guī)的行為，都是黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)范和調(diào)整的對象。對于那些既違反了黨規(guī)也觸犯了法律的嚴重違紀違規(guī)行為，需要處置過程中嚴格依據(jù)黨規(guī)和法律規(guī)定處理。特別要重視的一點是，監(jiān)察機關(guān)的規(guī)范體系中不僅有成文的規(guī)矩，同時黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例也是重要的黨內(nèi)規(guī)矩，是需要必須嚴格遵循的規(guī)范準則。習(xí)近平總書記指出，黨的紀律是剛性約束，政治紀律更是全黨在政治方向、政治立場、政治言論、政治行動方面必須遵守的剛性約束。這是對黨員干部思想、政治、工作、生活等各個方面的總體性要求，也是監(jiān)察機關(guān)政治屬性定位的重要理論意義所在。

(三)“紀律”與“法律”責任協(xié)同定位

從監(jiān)察體制改革的政治定位來看，國家法律與黨內(nèi)法規(guī)在監(jiān)察規(guī)范體系中的位階屬性存在不同，這種規(guī)范運行體系直接導(dǎo)致了“紀律”與“法律”責任銜接協(xié)同機制的政治屬性。從責任承擔的角度來看，監(jiān)督權(quán)運行機制的最終落腳點在不同責任的承擔方式上。從上文論述可以看出，監(jiān)察機關(guān)的處置行為具體劃分為黨紀、政紀、犯罪三種類型，黨紀處分包括警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍，政務(wù)處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等；而對于涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)過調(diào)查后認為其犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分的，應(yīng)當移送檢察機關(guān)依法提起公訴，并由審判機關(guān)履行最終處分權(quán)。另外，監(jiān)察機關(guān)可以對其監(jiān)督和調(diào)查的公職人員的主管機關(guān)提出監(jiān)察建議，對在監(jiān)督和調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的廉政建設(shè)和依法用權(quán)等方面存在的問題令其進行整改，涉嫌犯罪的移送檢察機關(guān)進行起訴，對其他不構(gòu)成犯罪的行為提出監(jiān)察建議。對于不履行或者不正確履行廉政職責的，監(jiān)察機關(guān)可依照權(quán)限對負有責任的領(lǐng)導(dǎo)人員直接作出問責決定，或者向有權(quán)作出問責決定的機關(guān)提出問責建議。在責任銜接程序方面，2018年8月修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》明確提出：“黨組織在紀律審查中發(fā)現(xiàn)黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，并按照規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送有關(guān)國家機關(guān)依法處理?！边@進一步堅持了“紀嚴于法、紀在法前”的基本政治原則，從而確保了監(jiān)察機關(guān)責任體系銜接制度的系統(tǒng)完備性。

四、結(jié)語

綜上分析可以看出，國家監(jiān)察制度改革是國家監(jiān)督體系權(quán)力組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力運行機制的重要創(chuàng)新，是國家政治文明建設(shè)的重要舉措。正是基于其自身的政治屬性定位，才能夠進一步明確監(jiān)察委員更好地履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職權(quán)，從而更好地發(fā)揮黨紀檢查、行政監(jiān)察、犯罪調(diào)查等功能，形成覆蓋黨紀處罰、行政處罰、刑事犯罪處罰等黨、政、法“三位一體”全部手段的強大監(jiān)察體系。因此，妥善處理好監(jiān)察委員會內(nèi)部各機構(gòu)之間以及監(jiān)察委員會同其他國家機關(guān)之間的相互關(guān)系，是未來監(jiān)察體制改革過程中必須妥善處理好的重大理論問題?；谏鲜龇治?，可以看出監(jiān)察委員會的政治屬性定位，最終落腳點在于在實踐中如何構(gòu)建完善、協(xié)同、高效的權(quán)力運行機制，并以此為基礎(chǔ)通過監(jiān)督體系內(nèi)部各組成要素的相互作用，達到一種平衡性的有序結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)監(jiān)察制度系統(tǒng)功能自我調(diào)整與完善的運行目標。