溫 強(qiáng)，李星然

作為南亞內(nèi)陸小國，尼泊爾的地區(qū)影響力雖然無法與印巴相提并論，但其夾于中印之間的地理位置又賦予其特別而又敏感的戰(zhàn)略意義。隨著冷戰(zhàn)的全球化，南亞在美國遏制戰(zhàn)略中的地位逐漸提升，尼泊爾也因其獨(dú)特的地緣價(jià)值日益受到美方關(guān)注。目前，學(xué)術(shù)界已有不少冷戰(zhàn)時(shí)期美國對尼總體性政策的論述(1)以往成果對于原始檔案的使用相對有限，致使對美尼雙邊互動、美對尼政策細(xì)節(jié)及其變化呈現(xiàn)得不夠充分；此外，研究視角相對單一，沒有與中、印等地緣因素有機(jī)結(jié)合起來。參見Narayan Khadka,Foreign Aid and Foreign Policy:Major Power and Nepal, New Delhi: Vikas Publishing House Pvt Ltd, 1997; Narayan Khadka,Foreign Aid,Poverty and Stagnation in Nepal, New Delhi: Vikas Publishing House Pvt Ltd., 1991; Bishwa Pradhan,Behavior of Nepalese Foreign Policy, Katmandu: Ratna Book Distributors, 1996; George Harris,Area Handbook for Nepal,Bhutan and Sikkim, Washington, D.C.: Government Printing Office, 1973; Singha Bahadur Basnyat,Nepal-US relations,1947-1989:A Study of Small Power/Great Power Interactions, Washington, D.C.: George Washington University Doctoral Dissertation, 1990; Eugene Bramer Mihaly,Foreign Aid and Politics in Nepal, Oxford: Oxford University Press, 1965; Eugene Bramer Mihaly,Foreign Aid and Politics in Nepal:a Case Study, Katmandu: Himal Books, 2002; Narayan Khadka, US Aid to Nepal in the Cold War Period: Lessons for the Future,Pacific Affairs, Vol.73, No.1, 2000; MacAlister Brown, The Diplomatic Development of Nepal,Asian Survey, Vol.11, No.7, 1971。羅祖棟主編：《當(dāng)代尼泊爾》，成都：四川人民出版社，2000年；王宏緯主編：《尼泊爾》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年；王艷芬、汪詩明：《冷戰(zhàn)以來美國與尼泊爾的關(guān)系》，《南亞研究》2009年第1期；王艷芬：《冷戰(zhàn)初期美國對尼泊爾政策評析》，《世界歷史》2011年第2期；張漢卿：《美國在尼泊爾的經(jīng)援活動》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》1987年第9期；王艷芬：《論冷戰(zhàn)初期美國對尼泊爾的援助計(jì)劃——“羅斯計(jì)劃”》，《安徽史學(xué)》2007年第4期。，然而圍繞某些特定時(shí)段或特定問題的探討，仍存在進(jìn)一步拓展的空間。本文將在前人研究基礎(chǔ)上，利用原始檔案更為詳細(xì)地呈現(xiàn)美國對尼政策形成過程，探討中尼建交和互動對美國的尼泊爾政策調(diào)整產(chǎn)生的深刻影響。

一、美尼建交與美國對尼政策目標(biāo)的確立

自沙阿王朝建立至第二次世界大戰(zhàn)，尼泊爾僅先后與清政府和英屬印度有過正式的官方往來。二戰(zhàn)后，尼外部環(huán)境發(fā)生巨大變化。首先，以聯(lián)合國為代表的全球及區(qū)域組織紛紛建立，成為協(xié)調(diào)處理國際事務(wù)的重要平臺，世界各國更加緊密地聯(lián)系在一起；其次，印度與英國以和平方式實(shí)現(xiàn)權(quán)力過渡已是大勢所趨，尼泊爾即將失去英國這一最重要的外部保護(hù)。尼泊爾過去曾協(xié)助英國鎮(zhèn)壓印度民族解放運(yùn)動，新獨(dú)立的印度政府試圖對尼加以報(bào)復(fù)，并繼承英國在尼主導(dǎo)地位。

國際秩序的重建及戰(zhàn)后地區(qū)局勢的根本性變化，使尼泊爾認(rèn)識到不能繼續(xù)孤立于國際社會，而是應(yīng)當(dāng)也必須擁有更加廣闊的國際空間為其安全和發(fā)展提供支持。為此，尼領(lǐng)導(dǎo)人逐漸發(fā)展出“多元外交”思路，以提升在國際舞臺上的活躍度和受關(guān)注度。尼外交思路的轉(zhuǎn)向意味著，它可以通過與不同國家發(fā)展關(guān)系，平衡英國退出后來自印度的壓力。在與諸多大國的關(guān)系中，尼泊爾與美國的關(guān)系最為特殊。美國既不是南亞區(qū)域內(nèi)國家，也非該地區(qū)的傳統(tǒng)殖民強(qiáng)國，與整個次大陸都缺乏交往歷史。尼泊爾自然希望身份超脫而國力強(qiáng)大的美國可以填補(bǔ)英國離開后的“保護(hù)真空”，同時(shí)提供其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的援助。1945年，尼領(lǐng)導(dǎo)人邀請美國專家和官員討論與美方建立經(jīng)濟(jì)交往的方法，實(shí)現(xiàn)了與美國的第一次官方接觸，這成為兩國關(guān)系最初的推動因素(2)India Wary of American Penetration, December 17, 1947, Daily Report.Foreign Radio Broadcasts, Foreign Broadcast Information Service(FBIS)Daily Reports Database, Florida: Naples, Readex Inc., 2007, Document Number: FBIS-FRB-47-207.。經(jīng)過一段時(shí)間考慮，美國做出了正面回應(yīng)。

美國領(lǐng)導(dǎo)人與尼泊爾交往的最初意圖不外乎以下兩點(diǎn)：首先，將尼泊爾作為其南亞政策的切入點(diǎn)和試驗(yàn)田。如果美國成功引領(lǐng)它走上民主道路，會對包括印度在內(nèi)的域內(nèi)國家產(chǎn)生示范效應(yīng)。其次，將尼泊爾作為介入地區(qū)事務(wù)的支點(diǎn)。它既可以作為干涉中國西藏事務(wù)的跳板，也可作為打入中印之間的“楔子”。當(dāng)然，英國的撤出客觀上為美國介入尼泊爾事務(wù)提供了前提條件與合理借口。1947年3月，美國正式承認(rèn)尼獨(dú)立地位。4月25日，美尼在加德滿都簽署《通商與友好協(xié)定》(3)U.S.Department of State, ed., Foreign Relations of the United States(FRUS), 1950, Vol.5, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1978, p.1484.。美國對這一突破性的歷史事件評價(jià)頗高，美國國務(wù)卿30日表示，“協(xié)定將會成為美國與整個南亞地區(qū)關(guān)系的基礎(chǔ)”，對美國未來在當(dāng)?shù)氐恼咂鸬浇梃b作用(4)Foreign Broadcast Information Service(FBIS)Survey of Soviet Union Radio Propaganda from 5/8-5/14/1947, May 16, 1947, US Declassified Documents Online(USDDO), Michigan: Farmington Hills, Gale Company, 2019.Document Number: CK2349674992.。1948年，兩國正式互派外交代表，美駐尼代表由駐印大使兼任，尼駐美代表由駐英大使兼任。不難發(fā)現(xiàn)，美尼建交完全是雙方出于現(xiàn)實(shí)利益的考量。截至1949年，尼泊爾已與英國、美國、印度、法國及緬甸等國建交，并提交了加入聯(lián)合國的申請。

然而，美國與尼泊爾的雙邊關(guān)系在建交后并未取得實(shí)質(zhì)發(fā)展。雙方雖然簽訂了貿(mào)易協(xié)定，但在1950年之前，除了與印度維持貿(mào)易關(guān)系，同時(shí)與西藏地區(qū)存在小規(guī)模經(jīng)濟(jì)交往外，尼泊爾實(shí)際上與外部世界并沒有貿(mào)易聯(lián)系(5)Martin Ira Glassner, Transit Rights for Land: Locked States and the Special Case of Nepal,World Affairs,1978, Vol.140, No.4, p.307.。1948年6月26日，杜魯門(Harry S.Truman)將貿(mào)易協(xié)定法案(Trade Agreements Act)的批準(zhǔn)期延長至來年6月30日，意圖是讓更多國家加入美國主導(dǎo)的關(guān)貿(mào)總協(xié)定。美國國務(wù)院據(jù)此指示駐尼外交使團(tuán)，詢問尼方是否有意早日加入該組織。出乎美國預(yù)料的是，尼方回復(fù)稱，“在等待加入聯(lián)合國期間，尼泊爾對此沒有興趣”(6)FRUS, 1948, Vol.1 part 2, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1975, pp.924, 934.。美尼關(guān)系一開始所面臨的這種溫度差，預(yù)示著兩國今后的交往會遇到諸多挑戰(zhàn)。

美國與尼泊爾關(guān)系的困境某種程度上源于海德拉巴歸屬問題(7)英印殖民統(tǒng)治時(shí)期，海德拉巴是所有名義上保持“獨(dú)立”的土邦中面積最大、人口最多、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的一個。穆斯林集團(tuán)居于統(tǒng)治地位，但印度教人口占絕大多數(shù)。以上因素決定了它的歸屬問題在印度聯(lián)邦形成過程中所具有的重要性和復(fù)雜性。二戰(zhàn)后，海德拉巴謀求獨(dú)立，尋求果阿作為出?？冢膭悠渌涟罹芙^簽署《加入?yún)f(xié)定》。1947年8月15日印度獨(dú)立時(shí)，海德拉巴未加入印度聯(lián)邦。顯然，在獨(dú)立前夕，出于領(lǐng)土、經(jīng)濟(jì)及安全考慮，印度對海德拉巴這類地方的政治走向極為關(guān)注。。為避免印度誤解美尼交往會對海德拉巴的未來政治走向產(chǎn)生影響，1947年2月25日，美國國務(wù)院指示駐印使館盡快向尼赫魯(Jawaharlal Nehru)解釋美方著手向尼泊爾派遣一個特別外交使團(tuán)的原因，稱這與海得拉巴的政治地位無關(guān)。不久，海德拉巴傳出將不加入印度，尋求與英國建立直接聯(lián)系，并可能保持完全獨(dú)立的消息。4月4日，美國國務(wù)院詢問英方對包含土邦在內(nèi)的印度聯(lián)邦的政策是否發(fā)生變化，重申美尼交往對印度的政治形勢不具有任何特別的含義。長期以來，尼泊爾與印度各土邦的地位完全不同，美方認(rèn)為尼泊爾的情況與海德拉巴毫無相似之處(8)FRUS, 1947, Vol.3, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1972, pp.151-152.。從美國對海德拉巴歸屬問題小心避嫌的處理方式看，英印殖民統(tǒng)治的后遺癥依然會制約美尼關(guān)系發(fā)展。

美國處理對尼政策時(shí)還要面對來自英國、印度及蘇聯(lián)的牽制。印度和英國警覺地審視美尼外交、文化關(guān)系的確立和開展；而蘇聯(lián)則認(rèn)為美國資本家正欲使尼泊爾殖民地化?！懊绹帽纫恢淮笳卖~，正盤踞在尼泊爾這個未來或許十分重要的戰(zhàn)略伙伴身上，英國無以應(yīng)對，只能施以無助的詛咒。”(9)Foreign Broadcast Information Service(FBIS)Survey of Soviet Union Radio Propaganda from 5/8-5/14/1947, May 16, 1947, USDDO, Document Number: CK2349674992.印媒則將美國對尼滲透視為它向整個次大陸施加影響的一步，美國國務(wù)卿1947年4月30日的講話仿佛證實(shí)了他們的這種擔(dān)憂；蘇聯(lián)則公開宣稱，“美國不可能突然對尼泊爾蔬菜、大米、手工業(yè)制品感興趣，美尼協(xié)定是美方試圖確立在次大陸影響力的舉動，這恰恰是英國目前小心守護(hù)的東西”(10)Foreign Broadcast Information Service(FBIS)Survey of Soviet Union Radio Propaganda from 5/28-6/4/1947, June 6, 1947, USDDO, Document Number: CK2349675243.。當(dāng)然，美國對南亞戰(zhàn)略地位的尷尬認(rèn)知，是美國與尼泊爾關(guān)系最初停滯不前的主觀因素。冷戰(zhàn)之初，美國的戰(zhàn)略重心在歐洲、中東及遠(yuǎn)東，對南亞戰(zhàn)略價(jià)值的定位偏低，這直接造成它難以形成全面和完整的對尼政策。從根本上講，美尼雙邊關(guān)系的突破有賴于美國提升南亞在全球冷戰(zhàn)中的戰(zhàn)略地位。

隨著美蘇全方位博弈的深入以及兩大陣營對抗的加劇，美國逐漸轉(zhuǎn)變了對南亞的忽視作法。1949年4月19日，美國國務(wù)院與三軍協(xié)調(diào)委員會(State-Army-Navy-Air Force Coordinating Committee)出臺《美國在南亞利益的評估》的報(bào)告，認(rèn)為：“美國要防止蘇聯(lián)入侵或在南亞確立主導(dǎo)地位；防止蘇聯(lián)直接贏得南亞國家軍事支持，或通過使用這些國家的軍事設(shè)施獲得幫助。在不承擔(dān)軍事義務(wù)的前提下，美國應(yīng)發(fā)展域內(nèi)國家的合作態(tài)度，使西方加快獲取在對蘇冷戰(zhàn)中所需的某些區(qū)域及其附屬設(shè)施的使用權(quán)。”(11)FRUS, 1949, Vol.6, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1977, p.10.文件還將南亞的原材料、當(dāng)前及未來生產(chǎn)力、軍事基地、人力資源與美國國家安全相聯(lián)系。12月30日，美國國家安全委員會第48/2號文件指出：“鑒于南亞的非共政府已組成反對共產(chǎn)主義在亞洲擴(kuò)張的堡壘，美國應(yīng)當(dāng)利用一切機(jī)會增強(qiáng)它們的西方導(dǎo)向，在力所能及的范圍內(nèi)支持它們滿足國內(nèi)民眾的最低生活訴求，維持其內(nèi)部局勢穩(wěn)定?！?12)FRUS, 1949, Vol.7, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1975, p.1220.上述兩份文件的出臺，無疑增添了尼泊爾受到美國關(guān)注的幾率。

與美國提升南亞戰(zhàn)略地位相伴隨的是，中國革命勝利和西藏問題凸顯。在此過程中，美國發(fā)現(xiàn)尼泊爾對其安全憂心忡忡。1949年12月15日至次年3月15日，無任所大使杰瑟普(Philip C.Jessup)巡訪亞洲14國，他在總結(jié)報(bào)告中專門提及尼政府對西藏面臨所謂“威脅”的擔(dān)憂。1950年4月24日，美駐印大使亨德森(Loy W.Henderson)提交了類似匯報(bào)：尼外交大臣近日向美方表達(dá)了不看好西藏武裝力量的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)佛教和平主義對西藏地區(qū)存在著廣泛而又深刻的影響(13)FRUS, 1950, Vol.6, pp.72, 332.。言下之意，尼泊爾對西藏方面能否有效阻止解放軍的進(jìn)藏步伐沒有信心。鑒于此時(shí)美國已確立對華遏制孤立戰(zhàn)略，尼方的上述看法無論從主觀還是客觀上講，都會促使美國盡早明確獨(dú)立的對尼政策目標(biāo)。

由于在尼仍有傳統(tǒng)利益及影響力，英國撤離次大陸后對尼泊爾局勢非常關(guān)注。應(yīng)英方要求，美國駐英使館1949年初曾向國內(nèi)轉(zhuǎn)達(dá)了英國對華、對尼政策看法，“雖然中國還未與印度存有共同邊界，可中共一旦贏得全國統(tǒng)治，勢必導(dǎo)致緬甸共產(chǎn)主義勢力的增強(qiáng)，印度北部的西藏、尼泊爾及不丹就會逐漸遭到滲透”(14)FRUS, 1949, Vol.9, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1974, p.9.。英國12月出臺的《中國在印度東北部鄰國的利益》報(bào)告認(rèn)為：“如果中共控制西藏，尼泊爾將因此像以往一樣面對中國政府的敵意。這種情況加上尼國內(nèi)當(dāng)前不穩(wěn)定的政治局勢，可能導(dǎo)致中國無需動武，就將尼泊爾納入共產(chǎn)主義的勢力范圍；另一種可能是，印度為避免這一結(jié)果，保護(hù)自身安全，不排除尼赫魯會不顧尼方反對，積極對尼泊爾進(jìn)行干預(yù)。任何一種情況的影響都不可預(yù)測，但都不是英國愿意看到的?！?15)Chinese Interests in the States of North-East India, December 6, 1950, FO 371/84261, UK National Archives.這充分顯示出，美英在各自最初的對尼政策考量中，都存在將其拉入西方對華遏制鏈的意圖。

11月22日，英駐印高級專員公署在與美駐印代辦多諾萬(Howard Donovan)接觸時(shí)指出，西藏地區(qū)與尼泊爾的歷史關(guān)系復(fù)雜，尼泊爾在藏曾享有特殊地位。如果中國共產(chǎn)黨統(tǒng)治西藏，尼泊爾將面臨十分尷尬的“南北失守”局面，因?yàn)槠淠喜款I(lǐng)土與印度聯(lián)合省(后改稱北方邦)接壤，地勢低矮，并非不可逾越。多諾萬次日匯報(bào)稱，從更長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)出發(fā)，英方感到需要審慎評估西藏的現(xiàn)實(shí)重要性，而藏尼關(guān)系和尼泊爾南部與印度的開放邊界是十分重要的考量因素(16)FRUS, 1949, Vol.9, pp.1083, 1085,p.1094,pp.178, 1087.。12月16日，亨德森向國內(nèi)轉(zhuǎn)交了英方提供的歷史信息，涉及藏尼關(guān)系所謂1856年的“條約基礎(chǔ)”(17)引者注：1855年，尼泊爾以協(xié)助清政府剿滅太平軍為名入侵西藏。1856年，尼泊爾與西藏地方政府簽訂所謂“藏尼條約”，規(guī)定西藏每年賠償尼泊爾一萬尼幣，尼商人在藏享有免稅、治外法權(quán)等特權(quán)，尼泊爾可在西藏派駐代表。，其中含有尼方協(xié)助西藏抵御“入侵者”的規(guī)定。英國認(rèn)為此項(xiàng)條款顯然從未成功實(shí)施過，但藏人很有可能在解放軍入藏時(shí)據(jù)此要求尼方提供援助(18)FRUS, 1949, Vol.9, pp.1083, 1085,p.1094,pp.178, 1087.。綜合起來看，英國明顯是在提醒美國：尼泊爾不僅面臨來自于北方的所謂“中國威脅”，還有南方印尼兩國“開放邊界”的挑戰(zhàn)；尼泊爾極有可能喪失在藏特殊地位，不排除它會為此在軍事上冒險(xiǎn)，而印度則可能趁機(jī)進(jìn)一步控制尼泊爾。

正如英國擔(dān)心的那樣，印度毫不掩飾對尼控制欲。1949年11月4日，印度駐華大使潘尼迦(K.M.Panikkar)向多諾萬表示：共產(chǎn)主義對印“滲透”雖不足為慮，但西藏是共產(chǎn)主義進(jìn)入尼泊爾的通道，對印度而言，尼泊爾是最危險(xiǎn)的因素；它存在多年的封建政權(quán)必須下臺，印度高度關(guān)注取代它的新政府組成問題；因?yàn)橛∧徇吔鐩]有任何地理屏障可言，印尼之間簽署一項(xiàng)條約，由印度保障其安全才是抗衡中國壓力的不錯選擇。12月1日，印度外交秘書巴杰帕伊(Girja Shankar Bajpai)告訴亨德森，印方已經(jīng)建議尼政府采取步驟防止來自西藏的共產(chǎn)主義“滲透”，同時(shí)還警告尼領(lǐng)導(dǎo)階層，如果他們不能建立一個更加開明、現(xiàn)代的政權(quán)，那他們很可能在沒有公開關(guān)閉邊境的情況下，就被國內(nèi)共產(chǎn)主義者“鼓動”的起義所推翻(19)FRUS, 1949, Vol.9, pp.1083, 1085,p.1094,pp.178, 1087.。可見，印度也認(rèn)識到尼泊爾是抗衡中國影響力的關(guān)鍵一環(huán)，尼方為此必須對其政治體制進(jìn)行改革，而印度則希望主導(dǎo)這一改革進(jìn)程。

面對復(fù)雜的地緣局勢，結(jié)合英印兩國意見，1950年8月28日，美國對尼政策初步形成。它的基本目標(biāo)是維持尼政權(quán)的非共性質(zhì)，保持尼政府反對蘇聯(lián)陣營的親西方導(dǎo)向，鼓勵尼方參與國際事務(wù)，引導(dǎo)其政治經(jīng)濟(jì)制度沿著民主化方向發(fā)展。美國準(zhǔn)備援助尼泊爾適應(yīng)時(shí)代發(fā)展形勢，盡可能為其農(nóng)業(yè)、工業(yè)發(fā)展計(jì)劃提供幫助，保障其國內(nèi)秩序穩(wěn)定及領(lǐng)土完整；通過增加接觸展現(xiàn)善意及公平交易原則，為尼靠向西方奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。美國要在確保尼政府對所有形式的共產(chǎn)主義活動保持警惕的同時(shí)，非正式地謹(jǐn)慎提醒尼領(lǐng)導(dǎo)人積極回應(yīng)民眾日益增長的建立“全民政府”訴求，倡導(dǎo)尼方放棄孤立政策，并支持其入聯(lián)申請。鑒于中蘇對尼泊爾喜馬拉雅邊界的興趣日增，西藏、西康省事態(tài)對尼影響，美國打算在尼建立外交機(jī)構(gòu)，敦促尼方放寬美國人入境限制，并確保美國及其盟友能繼續(xù)使用尼泊爾軍事人力資源(20)FRUS, 1950, Vol.5, p.1484,pp.1485, 1487, 1489.。

雖然美國對尼政策的重要目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)其民主化，但美國官員意識到不能操之過急，否則那些“別有用心者”會借此煽動叛亂，導(dǎo)致尼國內(nèi)動蕩甚至危及國家獨(dú)立。美國雖未明言，但決策過程中的中國因素顯而易見。為此，美國官方刻意降低民主調(diào)門，對尼現(xiàn)政權(quán)采取了既不支持也不反對的曖昧態(tài)度。此外，鑒于尼泊爾在外匯、技術(shù)及外資領(lǐng)域的落后狀況，“在可預(yù)見的未來，尼泊爾實(shí)質(zhì)性發(fā)展的前景渺茫。美國將來也不可能對其提供大量援助，應(yīng)努力避免讓尼方對美國物資援助、金融支持或其他美國能提供的資源總量抱有幻想”；“在當(dāng)前條件下，不能期待兩國關(guān)系的發(fā)展能立竿見影地產(chǎn)生具體成效”(21)FRUS, 1950, Vol.5, p.1484,pp.1485, 1487, 1489.。換句話說，美國各級官員普遍覺得對尼政策各項(xiàng)目標(biāo)短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的可能性不大。

美尼建交及后續(xù)指導(dǎo)性文件的出臺，標(biāo)志著美國對尼政策目標(biāo)的確立。美國要維持尼泊爾非共國家性質(zhì)并最終倒向西方，為此，增加援助和雙邊互動被美國決策者提上議事日程。上述政策服務(wù)于美國總體冷戰(zhàn)戰(zhàn)略，在其醞釀和形成過程中，美國領(lǐng)導(dǎo)人的目光始終緊盯中國。美國對尼政策的出臺為其遏制中國，反制中尼關(guān)系發(fā)展厘清了政策框架，提供了相應(yīng)手段。

二、中尼建交與美國的評估

中尼關(guān)系的歷史遠(yuǎn)早于美尼交往。尼泊爾曾于1788、1791年兩次入侵中國西藏地區(qū)，均被清政府的外交和軍事手段粉碎。1792年，兩國確立起“五年一供賜”的朝貢關(guān)系。民國建立后，朝貢體制不復(fù)存在，中尼官方聯(lián)系中斷。二戰(zhàn)后，為了平衡來自印度的壓力，尼泊爾曾嘗試與國民政府重建外交關(guān)系，但因蔣介石忙于內(nèi)戰(zhàn)而未能如愿。1949年10月1日下午，周恩來以外交部長名義發(fā)出公函，將《中華人民共和國中央人民政府公告》通知各國政府。1950年3月6日，尼外交大臣致函中方稱，尼泊爾已經(jīng)注意到中國政府的公告(22)力平、馬芷蓀：《周恩來年譜1949—1976》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第1頁；裴堅(jiān)章主編：《中華人民共和國外交史1949—1956》，北京：世界知識出版社，1994年，第137頁。。隨后，中尼雙方均表達(dá)了對建交的關(guān)切，相互傳遞了善意，兩國民間交往也有所發(fā)展(23)1953年9月，應(yīng)中國新民主主義青年團(tuán)和中華全國民主青年聯(lián)合會的邀請，尼泊爾青年代表來華參加了我國國慶觀禮；1954年，尼泊爾尼中友好協(xié)會成立。參見[尼泊爾]巴塔拉伊著，劉健等譯：《尼泊爾與中國》，天津：天津人民出版社，2007年，第134頁；《應(yīng)邀參加我國國慶節(jié)觀禮，印度、印尼、尼泊爾等國青年代表到京》，《人民日報(bào)》1953年9月24日。。新中國建立后，中尼關(guān)系迎來新的歷史拐點(diǎn)。

然而，由于印度對尼泊爾外交活動的強(qiáng)大制約，中尼建交前景卻一度不甚明朗。1950—1954年，印度憑借一系列協(xié)定實(shí)現(xiàn)了對尼政治、經(jīng)濟(jì)、安全的全方位主導(dǎo)。中印妥善解決西藏問題前，印度不希望中尼關(guān)系有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展(24)林良光：《當(dāng)代中國與南亞國家關(guān)系》，北京：北京社會科學(xué)出版社，2001年，第259頁。。同時(shí)，中尼雙方對彼此的戰(zhàn)略意圖也并非完全信任。尼方對中國在雙邊關(guān)系和中尼邊境問題上的態(tài)度、尼共威脅保持警惕和懷疑(25)中國中央人民政府解放西藏的既定政策是引起尼方顧慮的最主要原因；此外，尼方對于中國命名“珠穆朗瑪”峰、尼共與中國的關(guān)系、廢除1856年藏尼條約、中尼邊境問題、大會黨人辛格與中國的交往也有擔(dān)心。參見Shen-Yu Dai, Peking, Katmandu and New Delhi,The China Quarterly, No.16, Oct.-Dec., 1963, p.88;Werner Levi, Nepal in World Politics,Pacific Affairs, Vol.30, No.3, Sep., 1957, p.243;《中國人民保衛(wèi)世界和平委員會宴請尼泊爾公眾領(lǐng)袖凱·?！ば粮癫┦俊罚度嗣袢請?bào)》1954年7月27日。。中國政府則擔(dān)心尼泊爾可能充當(dāng)美英陰謀分裂西藏的幫兇。況且以前的藏尼條約還未正式廢除，為維護(hù)其在西藏的特殊利益，尼當(dāng)局鋌而走險(xiǎn)的可能性也不能完全排除(26)中方相關(guān)立場參見《外交部發(fā)言人就西藏問題發(fā)表談話，如果拉薩當(dāng)局背叛祖國，我中央人民政府將不能容忍》，《人民日報(bào)》1950年1月21日；《美英利用尼泊爾傀儡陰謀向我國進(jìn)行挑釁》，《人民日報(bào)》1950年11月5日。。

20世紀(jì)50年代中期，中國通過對亞非拉民族解放運(yùn)動、不結(jié)盟運(yùn)動及亞非會議的支持，贏得了第三世界的理解和尊重，這為中尼增信釋疑營造了良好氛圍。同時(shí)，中尼始終將建交作為兩國關(guān)系發(fā)展的第一要務(wù)，這也為重新構(gòu)筑兩國新的歷史時(shí)期的交往奠定了政策基礎(chǔ)。馬亨德拉(Mahendra Bir Bikram Shah)國王1955年繼位后，尼泊爾國內(nèi)反印民族主義情緒高漲，加之尼外交“均勢政策”的復(fù)興，都為尼方主動發(fā)展中尼關(guān)系提供了契機(jī)。更為關(guān)鍵的是，中印最終解決西藏問題，使得印度對中尼建交的態(tài)度轉(zhuǎn)向積極。這一系列因素讓中尼建交的畫面逐漸清晰起來。

美國對尼政策形成并明確目標(biāo)后，為具體推進(jìn)其實(shí)施，尤其是為遏制所謂的中國“威脅”，在西藏和平解放前夕的1951年初，美國響應(yīng)尼泊爾政府的提議，將美尼外交代表升格為大使級(27)Minute Sheet from F.K.Roberts to Mr.Cumming Bruce and Mr.Peck, January 19, 1951, DO 133/33, UK National Archives.。與此同時(shí)，美國開始展開對尼泊爾的援助。1月23日，美尼簽署有關(guān)第四點(diǎn)計(jì)劃的協(xié)定，尼泊爾因此成為該計(jì)劃的最早受益國之一。當(dāng)年，美方授予尼泊爾的援助預(yù)算為5萬美元(28)FRUS, 1950, Vol.1, Washington D.C.: US Government Printing Office, 1977, p.865.。美國農(nóng)業(yè)專家在尼實(shí)施農(nóng)業(yè)教育、人員培訓(xùn)與衛(wèi)生訓(xùn)練；美國工程師則對尼擁有的鉛、鋅、鈷、金、銅、鹽、石灰石資源儲量進(jìn)行了評估，他們還就商業(yè)性開采這些資源的方法提出建議(29)謝華：《冷戰(zhàn)的新邊疆：美國第四點(diǎn)計(jì)劃研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2012年，第197頁。。不難發(fā)現(xiàn)，中美關(guān)系走向敵對與美國對尼政策的具體實(shí)施存在一定的同步性。

美國一方面密切美尼交往，另一方面也對中尼關(guān)系的發(fā)展趨勢進(jìn)行持續(xù)的追蹤分析。第10—7—54號國家情報(bào)評估認(rèn)為，即便可能引起與印度的摩擦，中方還是可能尋求與尼泊爾建立外交關(guān)系，并進(jìn)一步擴(kuò)大其目前在尼有限的影響力(30)National Intelligence Estimate, NIE 10-7-54, November 23, 1954, USDDO, Document Number: CK2349364566.。1955年2月25日，國安會綜合情報(bào)部門和一線外交官的匯報(bào)指出，共產(chǎn)主義對西藏“控制”的鞏固，將使中國開始嘗試與尼泊爾發(fā)展起正式的外交聯(lián)系。雖然中國駐加德滿都外交使團(tuán)的設(shè)立必會導(dǎo)致共產(chǎn)主義“滲透”活動的增加，但美國對此幾乎無能為力。無論如何，中尼建交肯定增強(qiáng)共產(chǎn)主義在尼影響(31)Summary of the National Security Council Progress Report on U.S.Policy toward Southeast Asia, February 24, 1955, USDDO, Document Number: CK2349490406.。美國官員的結(jié)論是，美國對尼政策將因此面臨新的巨大挑戰(zhàn)。

亞非會議后，尼方對于發(fā)展中尼關(guān)系的意愿顯著加強(qiáng)，歡迎中國派代表團(tuán)赴尼談判建交問題。1955年7月25日，以中國駐印大使袁仲賢為首的代表團(tuán)到達(dá)加德滿都，并于27日正式同尼泊爾政府開始建交談判。8月1日，雙方簽署《中華人民共和國政府和尼泊爾王國政府關(guān)于建立正常外交關(guān)系的聯(lián)合公報(bào)》，同意建立以和平共處五項(xiàng)原則為基礎(chǔ)的新型國家關(guān)系(32)《我國代表團(tuán)到尼泊爾談判兩國建交問題》，《人民日報(bào)》1955年7月27日；《中華人民共和國政府和尼泊爾王國政府發(fā)表建立外交關(guān)系的聯(lián)合公報(bào)，我國代表團(tuán)和尼泊爾代表團(tuán)在加德滿都簽署聯(lián)合公報(bào)》，《人民日報(bào)》1955年8月2日。。雖然尼泊爾外交行為的國際影響力有限，但它畢竟是朝鮮戰(zhàn)爭后第一個承認(rèn)新中國的國家，其積極的政治含義十分明顯，美國擔(dān)心引發(fā)連鎖反應(yīng)。8月24日，國安會第5409號文件的進(jìn)展報(bào)告認(rèn)為，因國內(nèi)政局不穩(wěn)，尼泊爾政府的政策導(dǎo)向一時(shí)尚無法準(zhǔn)確預(yù)測，這致使中尼關(guān)系及尼泊爾對華政策的最初走向也難以確定(33)Progress Report on United States Policy toward South Asia, NSC 5409, August 24, 1955, USDDO, Document Number: CK2349435279.。不過，隨著中尼關(guān)系持續(xù)深入發(fā)展，美國相應(yīng)的評估逐漸從寬泛走向具體，并集中體現(xiàn)在以下三個層面：

第一個層面是中尼官方交往。事實(shí)上，中尼官方互動在建交后的一年左右時(shí)間內(nèi)迎來了一個小高潮。首先，兩國妥善解決了西藏問題。1956年9月20日，中尼簽署《中華人民共和國和尼泊爾王國保持友好關(guān)系以及關(guān)于中國西藏地方和尼泊爾之間的通商和交通的協(xié)定》并換文，雙方宣布所有曾經(jīng)存在于中尼之間，包括中國西藏地方和尼泊爾之間的條約和文件應(yīng)即行廢除；彼此同意對其領(lǐng)土內(nèi)的對方僑民的正當(dāng)利益依照僑居國法律予以保護(hù)(34)《中國和尼泊爾友好關(guān)系的鞏固和發(fā)展》，《人民日報(bào)》1956年9月24日；《中華人民共和國和尼泊爾王國保持友好關(guān)系以及關(guān)于中國西藏地方和尼泊爾之間的通商和交通的協(xié)定》、《中華人民共和國和尼泊爾王國關(guān)于兩國關(guān)系中的若干有關(guān)事項(xiàng)的換文》，原文可參閱中華人民共和國外交部編著：《中華人民共和國對外關(guān)系文件集》，北京：世界知識出版社，1958年，第120—128頁。。雖因尼政權(quán)更迭，尼方直到1958年1月才批準(zhǔn)協(xié)定，但換文所涉內(nèi)容還是得到了有力執(zhí)行。其次，中尼高層實(shí)現(xiàn)系列互訪。1956年4月30日，烏蘭夫副總理作為特使率團(tuán)參加馬亨德拉國王的加冕禮。9月26日，在中尼新協(xié)定簽署后不久，尼首相阿查里亞(Tanka Prasad Acharya)應(yīng)邀訪華；次年1月25日，周恩來回訪尼泊爾，雙方領(lǐng)導(dǎo)人就國際形勢和波匈事件交換了看法(35)力平、馬芷蓀：《周恩來年譜1949—1976》，第16頁。。通過分析中尼高層頻繁交往，至1957年7月，美國基本確認(rèn)了這樣一種現(xiàn)實(shí)：印度雖然在尼政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擁有主導(dǎo)地位，但尼泊爾政府為尋求更大的獨(dú)立性和財(cái)政支持，正持續(xù)擴(kuò)大與中國的接觸(36)FRUS, 1955-1957, Vol.8, Washington, D.C.: US Government Printing Office, 1987, pp.44-45.。

第二個層面是中尼半官方及民間交流。中尼建交后，兩國文化部門和文藝界交往活躍。1956年7月，以尼泊爾教育和衛(wèi)生大臣為首的尼文化代表團(tuán)訪華，并先后受到毛澤東、周恩來、沈雁冰及北京文藝界的歡迎。1957年6月，楚圖南率中國文化代表團(tuán)訪尼，受到阿查里亞和馬亨德拉夫婦的接見。此外，兩國婦女和宗教領(lǐng)域的交流也十分令人矚目。1956年5月，尼婦女聯(lián)合會主席率團(tuán)訪華，遞交了阿查里亞致宋慶齡的信件并贈送禮物(37)《尼泊爾首相寫信給宋慶齡，德維夫人代表尼泊爾首相向宋慶齡贈禮》，《人民日報(bào)》1956年5月12日。。9月，尼泊爾代表隨國際佛教僧侶代表團(tuán)訪華。11月，中國佛教協(xié)會會長喜饒嘉措大師率中國佛教代表團(tuán)參加在尼泊爾舉辦的第四屆世界佛教大會。12月，達(dá)賴?yán)锖桶喽U額爾德尼參觀了佛陀誕生地——藍(lán)毗尼。他們闡述了佛教教義與和平共處五項(xiàng)原則之間的關(guān)系，呼吁世界和平(38)《達(dá)賴?yán)锖桶喽U額爾德尼訪問尼泊爾國境內(nèi)佛陀誕生地》，《人民日報(bào)》1956年12月28日。。

毫無疑問，中尼在上述領(lǐng)域的交流，無論從代表團(tuán)的構(gòu)成，還是從接待國給予的禮遇以及參與者的相關(guān)言論來看，其所具有的政治意涵不言而喻。美國將中國的此類活動稱為“人民外交”。國務(wù)院情報(bào)研究局認(rèn)為：“為了促進(jìn)本國公民個人以及半官方代表與其他國家之間的互動，中共投入了巨大的精力與資源。這些訪問者或以科學(xué)家、教育工作者和技術(shù)人員的身份，或者作為劇團(tuán)、體育代表團(tuán)、貿(mào)易促進(jìn)會和其他社會組織的成員，或者作為各種各樣的半官方組織的代表，單個或結(jié)伴出訪。雖然他們聲稱的目的是文化技術(shù)交流，但他們已經(jīng)被用來推進(jìn)北京的國際目標(biāo)，不論是在共產(chǎn)黨國家還是在非共產(chǎn)黨國家?！?39)沈志華、楊奎松主編：《美國對華情報(bào)解密檔案1948—1976》第3卷，上海：東方出版社中心，2009年，第327頁。顯然，中尼雙邊交往的全方位特點(diǎn)及參與者的廣泛性都要強(qiáng)于美尼關(guān)系的開展。

美方也注意到了中尼“人民外交”的一些具體表現(xiàn)，包括尼泊爾婦女代表團(tuán)和學(xué)生代表訪華、中尼建交談判(40)按照學(xué)術(shù)界對于外交的定義，建交談判不應(yīng)屬于“人民外交”范疇，引者注。等活動。美國雖然無法準(zhǔn)確獲悉代表團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)、成員及人數(shù)的詳細(xì)情況，但認(rèn)為中國的“人民外交”成果顯著，這一結(jié)論同樣適用于尼泊爾。這種交往方式“已被證明是一個有效的工具，容易動搖的訪問者經(jīng)常接受北平宣講的觀點(diǎn)，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域。外國使團(tuán)非常滿意，因?yàn)槊珴蓶|、周恩來以及其他高層官員很容易見到。他們愿意進(jìn)行長時(shí)間會談，且會談次數(shù)多得非比尋?！?41)沈志華、楊奎松主編：《美國對華情報(bào)解密檔案1948—1976》第6卷，第331頁。。美國官員希望本國決策者能夠?qū)Υ思右灾匾?，并采取有針對性的措施?/p>

第三個層面是中國對尼經(jīng)濟(jì)援助領(lǐng)域。需要指出的是，美國官員更為關(guān)注中尼這方面的互動。畢竟，美國介入尼泊爾事務(wù)，塑造國家形象的主要手段即為經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助，中尼經(jīng)濟(jì)交往直接關(guān)系到美國對尼政策的成敗。因此，美國需要對中國的相關(guān)活動持續(xù)追蹤研判，并在此基礎(chǔ)上有效應(yīng)對。1955年8月29日，基于友好、人道精神，中國紅十字會向尼泊爾受洪災(zāi)影響的地區(qū)和居民捐助了5萬元救災(zāi)款。10月，美國政府依據(jù)掌握的情報(bào)獲悉，中國已向尼泊爾提供了承諾的援助(42)《中國紅十字會贈款救濟(jì)印度和尼泊爾災(zāi)民》，《人民日報(bào)》1955年8月31日；Capital Assistance and Arms Offers by the Soviet Bloc in the Near East and Asia as of November 25, 1955, November 25, 1955, USDDO, Document Number: QFFWKX595029305.。

1956年1月23日，總統(tǒng)對外經(jīng)濟(jì)政策特別助理道奇(Joseph M.Dodge)建議國務(wù)卿：“將迄今為止關(guān)于中蘇集團(tuán)冷戰(zhàn)經(jīng)濟(jì)活動的已有信息進(jìn)行整理；建立一種機(jī)制，來整理、概括這些信息，并每周報(bào)告一次?！?43)沈志華、楊奎松主編：《美國對華情報(bào)解密檔案1948—1976》第2卷，第393頁。依據(jù)他的主張，經(jīng)濟(jì)情報(bào)委員會于是對中蘇在尼經(jīng)濟(jì)活動投入了極大的關(guān)注。與此同時(shí)，阿查里亞發(fā)表聲明稱，尼泊爾已經(jīng)準(zhǔn)備好接受蘇聯(lián)的援助，也特別希望獲得來自印、中、英、美、法等傳統(tǒng)友好國家的支持和幫助(44)Daily Intelligence Abstracts, February 1, 1956, USDDO, Document Number: CK2349011171.。該聲明發(fā)出8天后，中國政府再次向尼方表達(dá)了提供援助的意愿。美國據(jù)此認(rèn)為，中國已準(zhǔn)備積極介入以往印度完全控制下的尼經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域(45)OCB Daily Intelligence Abstracts, Communist China’s Offer of Economic Assistance to Nepal, February 10, 1956, USDDO, Document Number: CK2349007117.。3月30日，跨部門的行動協(xié)調(diào)委員會注意到，中尼不久后將在北京舉行有關(guān)經(jīng)濟(jì)問題的會談。該委員會綜合研判后指出，當(dāng)前美國在尼泊爾面臨的主要問題是中尼經(jīng)濟(jì)關(guān)系持續(xù)強(qiáng)化(46)FRUS, 1955-57, Vol.8, p.10.。這一評估點(diǎn)明了美國對尼政策的困局，成為美國領(lǐng)導(dǎo)人日后反制中尼關(guān)系發(fā)展的決策依據(jù)。

同年，尼泊爾開始實(shí)施第一個五年經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。按照規(guī)劃，國家支出全部用于公營部門的發(fā)展，首先推動交通運(yùn)輸業(yè)，其次是農(nóng)業(yè)、工礦業(yè)、商業(yè)和電力以及社會服務(wù)業(yè)(47)王宏緯主編：《尼泊爾》，第166頁。。中國立足于對方意愿和國家發(fā)展實(shí)情，對此做出了積極的響應(yīng)。10月7日，作為阿查里亞訪華的一項(xiàng)重要成果，中尼簽訂了經(jīng)濟(jì)援助協(xié)定。在協(xié)定生效后三年時(shí)間里，中國將無償且不附帶任何條件援助尼泊爾6千萬印度盧比。其中2千萬分期付給現(xiàn)金，4千萬則給予尼方所需且中國可能提供的機(jī)器、設(shè)備、材料或其他商品。中方不向尼泊爾派遣技術(shù)人員。10月10日，行動協(xié)調(diào)委員會情報(bào)文件對中國援助的金額、支付時(shí)間、目的，以及是否派駐技術(shù)人員等問題進(jìn)行了全面的匯報(bào)(48)Intelligence Notes for 10/10/56, Communist Chinese Aid to Nepal, October 10, 1956, USDDO, Document Number: CK2349025679.。美國針對中尼經(jīng)濟(jì)互動的具體評估，為其出臺針對性極強(qiáng)的應(yīng)對措施創(chuàng)造了條件。

美國密切關(guān)注中尼各個層面的交流，眾多評估報(bào)告明確了尼泊爾對華政策取向、中國處理中尼關(guān)系時(shí)的基本手段，以及美國對華反制應(yīng)著眼的關(guān)鍵領(lǐng)域。雖然美國對中尼活動的追蹤研判與現(xiàn)實(shí)情況，尤其是與中國“人民外交”的實(shí)際活動存在一定程度的偏差，但總體方向和基本情報(bào)是準(zhǔn)確的。這為美國出臺反制中尼關(guān)系發(fā)展的對策指明了具體方向。

三、美國對中尼關(guān)系發(fā)展的反制

其實(shí)自1951年起，為阻礙中尼建交步伐，美國就持續(xù)在經(jīng)濟(jì)技術(shù)和教育領(lǐng)域?qū)δ嵩?953—1955年主要集中在技術(shù)領(lǐng)域，涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展、教育改善、衛(wèi)生及公共健康水平提升、鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)。1955年，美國對尼社會發(fā)展援助金額達(dá)80萬元(49)United States Policy toward South Asia, NSC 5409, Financial Annex, March 30, 1956, USDDO, Document Number: CK2349435293.。至于對尼教育資助領(lǐng)域，為協(xié)助建立尼國會圖書館，截至1955年上半年，美國共捐贈價(jià)值1萬美元的圖書；美國相關(guān)部門也支持尼泊爾的大學(xué)與西方高校展開校際合作，以改進(jìn)教育訓(xùn)練標(biāo)準(zhǔn)、提升技術(shù)教育水平和國民識字率(50)FRUS, 1955-57, Vol.9, Washington D.C.: US Government Printing Office, 1987, p.540; Status of Mutual Security Program as of 6/30/55, Jun 30, 1955, USDDO, Document Number: CK2349006589.。除上述常規(guī)援助，美國政府也給予尼方臨時(shí)性救助：1954年底，在480號公法框架下對尼撥款20萬美元用于抗洪救災(zāi)；通過1954年《共同安全法》，給予尼泊爾180萬美元特別款項(xiàng)，涵蓋運(yùn)輸、醫(yī)藥及相關(guān)緊急開支費(fèi)用(51)Review of Decisions Taken by the Interagency Committee on Agricultural Surplus Disposal on Sale of Surplus U.S.Products for Foreign Currency, December 20, 1954, USDDO, Document Number: CK2349455963; Approval of Use and Transfer of Funds under the Mutual Security Act of 1954, February 9, 1955, USDDO, Document Number: CK2349029726.。

1955年初，美國決策層進(jìn)一步賦予對尼援助以反制中尼關(guān)系的意涵。1月24日，名為《未來美國對亞洲援助》的國安會第5506號文件出臺。它敦促政府通過一系列實(shí)際行動證明西方的優(yōu)勢，以此遏制共產(chǎn)主義在亞洲新興國家逐漸增長的影響力或主導(dǎo)地位，將其“危害”降至最低；美國有必要讓亞洲人民相信，相比于遵循共產(chǎn)主義體制，他們?nèi)缱鳛椤白杂墒澜纭钡囊粏T，其經(jīng)濟(jì)訴求將能得到更加明確和迅速的滿足。2月初，美國將尼泊爾納入該文件的適用范圍(52)FRUS, 1955-57, Vol.21, Washington D.C.: US Government Printing Office, 1990, pp.18, 28.。這意味著美國決策層將對尼援助計(jì)劃置于亞洲整體冷戰(zhàn)戰(zhàn)略范疇，反制中國在尼活動的措施將更加強(qiáng)化其針對性和客觀效果。

與美國類似，印度也對中尼建交后的關(guān)系走熱心有不安，它主動嘗試在對尼援助問題上與美方合作，這對美國而言當(dāng)然是個利好消息。1955年10月，印度提議為先發(fā)制人地遏制中國擴(kuò)大對尼影響，美國、印度、尼泊爾最好以“地區(qū)保護(hù)傘”(Regional Umbrella)的形式規(guī)劃一項(xiàng)聯(lián)合援助計(jì)劃；如果印度或美國單獨(dú)對尼施以援手，中國可能會以此為借口對尼施壓，要其接受中方援助，而三方計(jì)劃則可以弱化中國的敏感心理；在此計(jì)劃中，美方可以通過“艾森豪威爾總統(tǒng)亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金”承擔(dān)自己的費(fèi)用(53)Daily intelligence abstracts, October 6, 1955, USDDO, Document Number: CK2349329237.。11月，印方再次強(qiáng)調(diào)美印應(yīng)當(dāng)制定共同的對尼援助方案，使中國在尼影響力降至最低水平，并強(qiáng)化尼泊爾抵御來自北部壓力的物質(zhì)基礎(chǔ)和主觀動力(54)OCB Daily Intelligence Abstracts, Communist China’s Offer of Economic Assistance to Nepal, February 10, 1956, USDDO, Document Number: CK2349007117.。1956年1月20日，美國國務(wù)院研究印方建議后認(rèn)為，印度領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)對美印在尼經(jīng)濟(jì)合作持有更加開放的態(tài)度，進(jìn)一步接受了這樣操作對雙方都有價(jià)值的觀點(diǎn)(55)FRUS, 1955-57, Vol.8, p.304.。這一年中期，美國政府內(nèi)部達(dá)成原則一致，決定動用總統(tǒng)亞洲基金與印方合建一條連接尼泊爾首都和印度的高速公路(56)Status of Mutual Security Programs as of 6/30/56, September 17, 1956, USDDO, Document Number: CK2349180092.。此舉當(dāng)然是希望尼泊爾南向而非北靠。

除了與印度合作，美國也單獨(dú)給予尼泊爾更多經(jīng)濟(jì)支持，削弱其尋求中國援助的動機(jī)。1956年6月27日，艾森豪威爾(Dwight D.Eisenhower)決定援引1954年《共同安全法》第401條，撥款24萬美元用于對尼發(fā)展援助(57)Memorandum for the President, June 25, 1956, USDDO, Document Number: CK2349323455; Memorandum for the Director, International Cooperation Agency, June 27, 1956, USDDO, Document Number: CK2349010975.。美國對尼第一個五年計(jì)劃的支持就此相繼展開。美國政府的目標(biāo)是通過經(jīng)濟(jì)及技術(shù)援助，提升尼政治穩(wěn)定和民眾生活水平，進(jìn)一步鞏固其獨(dú)立地位以對抗共產(chǎn)主義“滲透”。服務(wù)于美援計(jì)劃的基地紛紛在尼泊爾建立起來(58)Status of Mutual Security Programs as of 6/30/56, September 17.1956, USDDO, Document Number: CK2349180092.。中尼簽署援助協(xié)定后，美駐尼援外使團(tuán)呼吁政府將1957財(cái)年對尼援助預(yù)算從200萬美元提升至300萬美元(59)Intelligence Notes for 10/25/56, October 25, 1956, USDDO, Document Number: CK2349033502.。這些經(jīng)費(fèi)應(yīng)更多用于成效立顯的項(xiàng)目，例如建設(shè)伐木廠、紡織廠及改善通訊服務(wù)，并按更高水準(zhǔn)來執(zhí)行現(xiàn)有計(jì)劃。美駐印使館認(rèn)為必須提供美援有效的明確證據(jù)，不然尼泊爾依舊會轉(zhuǎn)向中國尋求幫助。具體來說，那些籌劃超過一年的項(xiàng)目應(yīng)立刻上馬，派遣經(jīng)濟(jì)學(xué)家和土木工程師從事鐵路調(diào)查；“地區(qū)道路計(jì)劃”以及連接首都和地方首府的“遠(yuǎn)程通訊計(jì)劃”也應(yīng)立即實(shí)施(60)Daily Intelligence Abstracts, December 4, 1956, USDDO, Document Number: CK2349329066.。這些建議為美國隨后對尼援助政策調(diào)整奠定了基礎(chǔ)。

美國反制中尼關(guān)系離不開對尼共發(fā)展情況的持續(xù)評估。雖然美方對尼國內(nèi)政局基本都以“不穩(wěn)定”來形容，卻認(rèn)為當(dāng)時(shí)的尼共勢力弱小，共產(chǎn)主義陣營在尼并沒有什么可觀的斬獲(61)Progress Report on U.S.Policy toward Asia, NSC5701, January 22, 1958, USDDO, Document Number: CK2349191546.。因此，美國要盡力展現(xiàn)外交善意來拉攏尼方。1956年4月25日，美國獲悉馬亨德拉需要一架私人飛機(jī)，以方便其前往國內(nèi)那些道路無法聯(lián)通的地點(diǎn)。美國官員認(rèn)為贈送這件禮物具有明顯的宣傳價(jià)值和心理作用，力主答應(yīng)國王的請求(62)Daily Intelligence Abstracts, Gift of Airplane for King of Nepal, April 30, 1956, USDDO, Document Number: CK2349007555.。5月15日，美駐印大使館報(bào)告尼泊爾將首次派員赴美參加聯(lián)合國大會。使館認(rèn)為這次訪問對塑造尼方的美國觀意義重大，應(yīng)得到美方鼓勵和支持(63)OCB Daily Intelligence Abstracts, Nepal’s Foreign Minister to Visit U.S., May 16, 1956, USDDO, Document Number: CK2349007210.。上述舉措意在贏取尼最高層的對美好感，針對中國的意味十足。

美國反制中尼關(guān)系發(fā)展與其對尼政策調(diào)整互為因果。除了明確提出防止尼泊爾被中國“占領(lǐng)或控制”的政策目標(biāo)，美國官員還分析面對中國在尼不斷擴(kuò)大的影響力，印度已試圖采取手段改善其在尼地位，中印之間因此存在走向敵對的可能性。鑒于美印有著抗衡中國的共同點(diǎn)，當(dāng)涉及“自由世界”在尼經(jīng)濟(jì)和安全利益問題時(shí)，他們主張非正式地及時(shí)咨詢印方意見并與之展開合作；此外，鼓勵尼方建立一個更加強(qiáng)大和穩(wěn)定的政府，使其有意愿和能力抵抗共產(chǎn)主義，尤其是來自中國的“誘導(dǎo)”和“壓力”。當(dāng)然，美國重申尊重尼泊爾在中印之間保持獨(dú)立愿望的同時(shí)，必須避免因尼泊爾自身利益而陷入與中印的對抗，并盡快做好在加德滿都設(shè)立常駐外交使團(tuán)的準(zhǔn)備(64)US Policy towards South Asia, NSC5617, December 7, 1956, Digital National Security Archive(DNSA), Michigan: ProQuest Information and Learning Company, 2019, Document Number: PD00490.，以便準(zhǔn)確把握局勢，決定下一步對策。

1957年1月10日，美國出臺國安會第5701號文件。作為調(diào)整后的南亞新政策規(guī)劃，在美國對尼政策調(diào)整和具體實(shí)踐中，美印合作已成為一個重要手段。美國政府此舉有雙重戰(zhàn)略考量：一方面，拉攏印度可以更有效地遏制中國在南亞的影響力；另一方面，美印合作一定程度上可以消除尼赫魯對于美國調(diào)整對尼政策的疑慮，緩解他在反制中尼關(guān)系發(fā)展問題上的掣肘。不過，聯(lián)手印度不能影響尼獨(dú)立與安全(65)US Policy towards South Asia, NSC5701, January 10, 1957, DNSA, Document Number: PD00492.。實(shí)際上，美國之所以強(qiáng)調(diào)尊重尼泊爾獨(dú)立意愿，無非是要讓尼方拉開與中國距離的同時(shí)，希望它與印度不要過分親近。因?yàn)槊绹鴽Q策者始終覺得，印度對尼泊爾強(qiáng)烈的控制欲是后者靠向中國的誘因，只有印尼友好而又保持距離，美國才能在調(diào)整對尼政策時(shí)大作分化中尼的文章。

由于美尼缺乏歷史交往傳統(tǒng)，美方在民間互動上可使用的反制選項(xiàng)較為有限，能夠依賴的基本上就是情報(bào)、宣傳、援助手段。艾森豪威爾要求美國新聞署等部門通過總統(tǒng)“人民對人民”計(jì)劃，在美國、尼泊爾、印度擁有相同利益的私人機(jī)構(gòu)和個人間牽線搭橋，使其在涉尼事務(wù)上產(chǎn)生聯(lián)系并構(gòu)筑起關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在此基礎(chǔ)上，利用美國在尼情報(bào)計(jì)劃向尼民眾強(qiáng)調(diào)美印對尼國家發(fā)展所做出的貢獻(xiàn)。為了更好地反制中尼關(guān)系發(fā)展，美國對尼政策必須及時(shí)做出調(diào)整改變，與尼泊爾的溝通、與印度的協(xié)調(diào)因此不可或缺。所以，行動協(xié)調(diào)委員會特地做出如下指示：國務(wù)院應(yīng)謹(jǐn)慎試探印方態(tài)度，同時(shí)小心避免削弱美尼關(guān)系；所有部門都應(yīng)通過得體的聲明以及適當(dāng)而具體的經(jīng)濟(jì)援助，展現(xiàn)美國鞏固尼非共政權(quán)的愿望；尋求進(jìn)一步強(qiáng)化尼泊爾與“自由世界”的現(xiàn)有聯(lián)系，努力開創(chuàng)雙方交往合作的新領(lǐng)域；在涉及尼合理關(guān)切的國際問題上，國務(wù)院應(yīng)嘗試將美方觀點(diǎn)告知尼方并以恰當(dāng)方式咨詢其意見(66)Objectives for an Outline Plan of Operations toward India and Nepal, Jun.14, 1957, USDDO, Document Number: CK2349483427.。在美國決策層看來，只要準(zhǔn)確知曉了尼方的立場和需求，美國對尼政策調(diào)整就能做到有的放矢。

1957年2月，美國政府決定通過總統(tǒng)亞洲基金撥款500萬美元，用于尼泊爾路況調(diào)查及道路建設(shè)。該計(jì)劃打算連通尼泊爾與印度兩國境內(nèi)的公路及鐵路，以進(jìn)一步推進(jìn)不斷擴(kuò)大的印尼兩國運(yùn)輸及貿(mào)易往來(67)FRUS, 1955-57, Vol.21, p.284.。1958年1月6日，美、印、尼三方正式簽署道路建設(shè)項(xiàng)目協(xié)議，并成立三邊性質(zhì)的地區(qū)運(yùn)輸組織，計(jì)劃未來5年內(nèi)在尼修建長達(dá)901英里的道路系統(tǒng)(68)不過因三方管理、技術(shù)和財(cái)政水平不同，該組織在1962年解散。參見Narayan Khadka, U.S.Aid to Nepal in the Cold War Period: Lessons for the Future,Pacific Affairs, Vol.73, No.1(Spring, 2000), p.84。。美印為反制中尼關(guān)系發(fā)展邁出了關(guān)鍵一步。

1957年，為突出反制的實(shí)效性，美國專門圍繞對尼援助政策進(jìn)行了有針對性的調(diào)整。

首先，密切關(guān)注并持續(xù)評估尼各領(lǐng)域發(fā)展?fàn)顩r，將援助重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到能立竿見影，且與尼五年計(jì)劃重點(diǎn)相契合的交通運(yùn)輸領(lǐng)域，提升對尼緊急援助規(guī)模和決策速度。密切關(guān)注尼教育、農(nóng)業(yè)、勞工等發(fā)展問題，考察尼工程領(lǐng)域的熟練勞動力需求，以便決定美國在哪些領(lǐng)域可以有所作為。把對尼經(jīng)濟(jì)援助的主要著眼點(diǎn)放在那些具有較大影響，并且尤其受尼政府歡迎的交通通信計(jì)劃領(lǐng)域。在有關(guān)擴(kuò)大對尼緊急援助，特別是在每年夏季洪災(zāi)后的緊急救助問題上，做好前期準(zhǔn)備，加快決策和執(zhí)行速度。

其次，引導(dǎo)尼泊爾抵制共產(chǎn)主義陣營的援助，增進(jìn)其對美援的認(rèn)同。美國相關(guān)部門應(yīng)在適當(dāng)時(shí)機(jī)誘使尼泊爾人深入思考共產(chǎn)主義援助是否公正無私，引導(dǎo)他們對其背后意圖采取懷疑態(tài)度，特別告訴他們要多加考察那些通常陪伴工程人員，并由接待國負(fù)責(zé)開支的隨團(tuán)翻譯。對于美國向尼泊爾經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步施以援手，美國的機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)該培養(yǎng)尼泊爾人對美國“崇高而無私”的認(rèn)知(69)Objectives for an Outline Plan of Operations toward India and Nepal, Jun.14, 1957, USDDO, Document Number: CK2349483427.。通過與受援國民眾面對面的溝通，美國政府意在詆毀中國的同時(shí)贏得尼泊爾人的好感。

再次，培育良好的地區(qū)和國際環(huán)境，推動民主國家對尼官方投資。在美國不便直接出面時(shí)，由國務(wù)院、商務(wù)部等部門幕后運(yùn)作，通過關(guān)貿(mào)總協(xié)定、聯(lián)合國等國際組織及其相關(guān)機(jī)構(gòu)，以合適的途徑向尼泊爾提出國家發(fā)展建議和經(jīng)濟(jì)援助創(chuàng)議，擴(kuò)大其與民主國家的貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，借機(jī)向西方宣傳對尼援助的必要性和好處。這種方法雖不那么直接，但有助于引導(dǎo)更多國家事實(shí)上支持基于反制中國的美國對尼政策調(diào)整。

最后，主動提供涉尼信息及咨詢服務(wù)，鼓勵美國及其他國家的企業(yè)對尼投資，為它們營造更大程度參與的有利氛圍，提升尼民眾關(guān)于私人資本對經(jīng)濟(jì)發(fā)展所做貢獻(xiàn)的認(rèn)識，使尼泊爾經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展具備更加堅(jiān)實(shí)的國內(nèi)基礎(chǔ)(70)Objectives for an Outline Plan of Operations toward India and Nepal, Jun.14, 1957, USDDO, Document Number: CK2349483427.。美國希望尼泊爾人通過與西方的交流，意識到西方經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)越性，感到只有美國才能幫助他們擺脫貧困，自覺地與中國拉開距離。

美國反制中尼關(guān)系的措施確實(shí)在一定程度上促成了尼政壇某些反華因素的出現(xiàn)，并非所有尼國內(nèi)政治勢力均對中尼交往表示好感和滿意。尼部分官員懷疑中尼1956年協(xié)定可能導(dǎo)致尼北部完全依附于中國，致使尼泊爾越來越深地陷入冷戰(zhàn)泥潭(71)Werner Levi, Nepal in World Politics,Pacific Affairs, Vol.30, No.3(Sep., 1957), p.245.。辛格(K.I.Singh)在1957年7月上臺前就宣稱可能否決這項(xiàng)協(xié)定。他一改阿查里亞政府對華親善態(tài)度，持強(qiáng)烈的反中親印立場，將尼外交重心重新轉(zhuǎn)向印度。他后來雖未實(shí)際推翻中尼協(xié)定，但也沒有大力推動其實(shí)施，且不斷鼓吹印尼“特殊關(guān)系”，不允許中蘇在加德滿都建立大使館，也不打算考慮與印度以外的國家發(fā)展關(guān)系(72)王宗：《尼泊爾印度國家關(guān)系的歷史考察(1947—2011)》，廣州：世界圖書出版廣東有限公司，2014年，第94,99頁。。不過，辛格的外交立場并不符合馬亨德拉在中印間尋求平衡的整體政策訴求。因此，他在執(zhí)政三個多月后就被國王解除首相職務(wù)。美國中情局對此不無遺憾地表示，“辛格在11月被趕下臺，而持續(xù)的政治不穩(wěn)定可能為北平在那里增加自己的影響力提供可乘之機(jī)”(73)沈志華、楊奎松主編：《美國對華情報(bào)解密檔案1948—1976》第6卷，第336頁。?？此朴欣诿绹粗浦心彡P(guān)系發(fā)展的因素可謂曇花一現(xiàn)。

自中尼建交至1957年，美國對尼政策調(diào)整基本都會涉及駐尼外交使團(tuán)問題。美國決策圈分析，中國有可能在時(shí)機(jī)成熟時(shí)在尼正式開設(shè)大使館，美國必須做好反制準(zhǔn)備，設(shè)立與中國對等的外交機(jī)構(gòu)。然而，該問題并未被納入亟待解決的優(yōu)先事項(xiàng)。一方面，美國沒有發(fā)現(xiàn)中國采取了相關(guān)行動；另一方面，尼赫魯拒絕英印以外的國家在加德滿都派遣常駐外交官，他更傾向于各國將其駐印使節(jié)附帶任命為駐尼使節(jié)(74)Information Concerning Prime Minister Nehru, September 11, 1956, USDDO, Document Number: CK2349444789.。換言之，印度不希望美國在尼勢力做大，也不希望其周邊國家因中美對抗而不知不覺地陷入冷戰(zhàn)泥潭。不過，出于擺脫印度控制的考慮，在馬亨德拉親自推動下，尼泊爾對美采取主動，兩國于1958年1月簽署協(xié)議，同意在對方首都設(shè)立大使館(75)王宗：《尼泊爾印度國家關(guān)系的歷史考察(1947—2011)》，廣州：世界圖書出版廣東有限公司，2014年，第94,99頁。。在開設(shè)使館問題上，美國并未料到自己比中國先行一步。然而，這并非美國反制中尼的政策調(diào)整之功，而是其聯(lián)印制華的意外附帶收獲，當(dāng)然也不排除是尼方為獲取大量美援在姿態(tài)上有意為之。

不管美國對尼政策如何調(diào)整，它在實(shí)施過程中始終面臨歷史或現(xiàn)實(shí)困難，致使其反制中尼關(guān)系發(fā)展的成效受到削弱。首先，美尼缺少交往傳統(tǒng)，尼外交對象仍以中印為主。馬亨德拉在中印間采取均勢政策，美國不過是他用來增強(qiáng)尼獨(dú)立與安全，并服務(wù)其對中印兩國政策的域外制衡力量。其次，美國對尼現(xiàn)實(shí)情況缺乏充分深入的了解，情報(bào)收集也不完善。美方雖然注意到中國對尼援助，但因情報(bào)不足，對相對關(guān)鍵的中尼貿(mào)易狀況這一決策依據(jù)仍不知情(76)錫蘭、印度、巴基斯坦、阿富汗的貿(mào)易數(shù)據(jù)都較為詳盡，而尼泊爾則唯獨(dú)缺失。參見 Progress Report on U.S.Policy toward Asia, January 22, 1958, USDDO, Document Number: CK2349191546。。再次，尼泊爾在爭取美援時(shí)經(jīng)常以接受共產(chǎn)主義陣營援助抬高要價(jià)。1958年，尼方以鞏固國王地位，將中蘇影響降至最低為由，希望美國花重金培訓(xùn)尼泊爾警察，可能的話也包含軍隊(duì)，并提供用于邊境巡邏的直升機(jī)(77)WH Report, Request for Increased Aid to Nepal, October 24, 1958, USDDO, Document Number: CK234916535.。此外，馬亨德拉始終對美國的戰(zhàn)略意圖存有疑慮，認(rèn)為美方有顛覆尼當(dāng)前政體的嫌疑。1956年7月5日，尼政府宣布逮捕12名陰謀推翻國王的人，其中就有向來以親美著稱的人物(78)《尼泊爾逮捕一批顛覆分子，印度抨擊外國人在尼泊爾進(jìn)行政治冒險(xiǎn)》，《人民日報(bào)》1956年7月11日。。最后，尼泊爾國內(nèi)政局動蕩，對美政策缺乏連貫性。具有諷刺意味的是，雖然辛格強(qiáng)烈的反華傾向受到美方歡迎，但他同樣給美國反制中國的計(jì)劃制造了不小麻煩。他放棄原來的五年計(jì)劃，代之以“兩年計(jì)劃”，并要求美印予以支持。為了和美國討價(jià)還價(jià)，他放慢了美國針對中國的相關(guān)援助計(jì)劃實(shí)施步伐。

結(jié) 論

美國對尼泊爾政策的形成和調(diào)整，始終受到美國的南亞戰(zhàn)略、中國革命及西藏問題、尼國內(nèi)局勢、印度和英國立場等諸多現(xiàn)實(shí)或歷史因素的影響。中尼建交前后地緣政治的顯著變化，沖擊了美國對華遏制政策及全球冷戰(zhàn)戰(zhàn)略。立足于反制中尼關(guān)系發(fā)展，艾森豪威爾政府對尼推出了一系列明確針對中國的措施。然而，對華遏制的最終結(jié)果卻與美國決策者的理想和愿望相去甚遠(yuǎn)，這本質(zhì)上源于美國對尼政策與尼泊爾、印度的對外政策存在結(jié)構(gòu)性矛盾。中印關(guān)系狀況是尼泊爾無法改變的最基本地緣現(xiàn)實(shí)，并直接左右其維護(hù)國家安全的戰(zhàn)略選擇。尼方必須在一定程度上顧及中方關(guān)切，甚至還會借推進(jìn)中尼關(guān)系對沖來自印度的控制壓力。作為歷來缺乏對當(dāng)?shù)仃P(guān)注的域外國家，美國很難深度介入冷戰(zhàn)之初的南亞地緣建構(gòu)并施加影響。就美國對尼政策的對華遏制層面而言，殊途的美尼自然無法同歸。

印度關(guān)注所謂“印尼特殊關(guān)系”，尼赫魯不僅對中尼關(guān)系發(fā)展持有疑慮，更對美國強(qiáng)化在尼影響并把冷戰(zhàn)帶入南亞保持警覺。只要他確信中尼關(guān)系發(fā)展不排斥印尼緊密聯(lián)系，他對美國尼泊爾政策的掣肘就遠(yuǎn)大于助推。亨德森就曾抱怨印度批評美國將第四點(diǎn)計(jì)劃適用于尼泊爾的作法，認(rèn)為“該計(jì)劃規(guī)模如此之小并且同美國與亞洲其它國家的經(jīng)援協(xié)定相似”，完全不足以對印度利益構(gòu)成損害(79)Minute Sheet from F.K.Roberts to Mr.Cumming Bruce and Mr.Peck, January 19, 1951, DO 133/33, UK National Archives.。美國決策者在評估對尼政策實(shí)施情況和效果時(shí)不得不承認(rèn)，中尼建交后，中國在尼政治、經(jīng)濟(jì)影響明顯增強(qiáng)，美國想方設(shè)法幫助尼泊爾保持“獨(dú)立”，可要協(xié)調(diào)自身計(jì)劃，使其避免與印度產(chǎn)生沖突是何其之難(80)FRUS, 1955-57, Vol.8, p.17.。總之，中尼建交前后，美國對尼政策的形成和調(diào)整一以貫之地把遏制中國作為出發(fā)點(diǎn)，然而由于尼泊爾的主觀選擇和印度的客觀牽制，其反制中尼關(guān)系發(fā)展的客觀結(jié)果同主觀預(yù)期始終存在不小的差距。