廈門大學(xué)中國能源政策研究院 林伯強

2020年對中國來說意義非凡，實現(xiàn)第一個百年目標(biāo)，全面建成小康社會，同時也是“十三五”規(guī)劃的收官之年?！笆濉睍r期，中國電力行業(yè)發(fā)展面臨諸多新形勢與新挑戰(zhàn)。2015年3月15日，中共中央國務(wù)院發(fā)布電力體制改革9號文，電力體制進入深度改革期，貫穿整個“十三五”時期。自2016年起中國年度GDP增長率首次“破7”，經(jīng)濟進入新常態(tài)，增速明顯放緩，經(jīng)濟發(fā)展由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。中美貿(mào)易摩擦以及2019年末突如其來的新冠疫情暴發(fā)，全球經(jīng)濟受到嚴重沖擊，諸多不利因素制約著電力消費的增長，對電力行業(yè)整體影響比較大。電力行業(yè)在“十三五”期間克服重重困難，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，為“十四五”期間電力發(fā)展打下良好基礎(chǔ)?！笆奈濉笔侵袊鵀閷崿F(xiàn)第二個百年目標(biāo)的第一個五年，是2060年碳中和目標(biāo)提出之后的第一個五年規(guī)劃，是中國電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型關(guān)鍵的五年。

電力供應(yīng)能力穩(wěn)步提升電源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化

進入“十三五”時期，電力總裝機增速呈下降趨勢，繼2018 年達十年新低的6.5%后，2019 年增速再次下降為5.8%，但裝機規(guī)模每年都超過一億千瓦。截至2020年10月底，全國發(fā)電總裝機量達21 億千瓦，已超額完成《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（簡稱規(guī)劃）中20億總裝機的目標(biāo)，比2015 年底新增裝機5.7 億千瓦。其中，常規(guī)水電3.3 億千瓦，還略微低于規(guī)劃中3.4 億千瓦的目標(biāo)，抽水蓄能水電0.4億千瓦，正好達到規(guī)劃目標(biāo)。火電裝機12.3億千瓦，其中，燃煤發(fā)電10.7億千瓦，達到規(guī)劃中裝機11億千瓦以下的目標(biāo)，比2015年末僅增長1.7億千瓦，燃氣發(fā)電9713萬千瓦。另外，核電裝機4989萬千瓦；可再生能源方面，風(fēng)電與光伏裝機均達到2.3 億千瓦。根據(jù)IMF（國際貨幣基金組織）預(yù)測，中國將成為2020年唯一經(jīng)濟正增長的主要經(jīng)濟體，裝機容量的持續(xù)提升給能源電力需求提供有力保障。可以說，中國從根本上解決了“硬缺電”問題。

2019 年末，中國非化石能源消費占比為15.3%，提前完成規(guī)劃中15%的約束性目標(biāo)，淘汰落后煤炭產(chǎn)能1 億噸左右，能源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。截至2020 年10 月底，非化石能源發(fā)電裝機約占41%，提前完成規(guī)劃中39%的預(yù)期目標(biāo)。其中，裝機增量從以煤電為主向可再生能源裝機轉(zhuǎn)變，風(fēng)電與光伏裝機增長勢頭強勁，風(fēng)電裝機2.3 億千瓦，較2015 年末新增裝機近1 億千瓦；光伏裝機2.3 億千瓦，較2015年底新增裝機1.88億千瓦，大幅超額完成規(guī)劃中1.1億千瓦的目標(biāo)，而煤電裝機增量僅為1.7億千瓦，小于可再生能源裝機增量?！笆濉币詠?，非化石能源裝機快速提升，中國風(fēng)電、光伏與核電的裝機存量均為世界首位。電源結(jié)構(gòu)向清潔化、低碳化轉(zhuǎn)型，裝機結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，既滿足經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的需要，又對實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)以及應(yīng)對氣候變化等目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要的現(xiàn)實意義。

全面推進煤電節(jié)能減排改造棄風(fēng)、棄光問題逐步改善

“十三五”期間，各地出臺政策限制煤電投資，煤電投資明顯放緩，控制增量，淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化當(dāng)前存量，推進節(jié)能與超低排放改造成為煤電的主旋律。煤電的節(jié)能減排與超低排放改造，既能保證中國的能源供應(yīng)安全，又符合綠色低碳轉(zhuǎn)型的需要。生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)顯示，中國煤電機組完成超低排放改造近9億千瓦，中國煤電煙氣排放水平達國際最優(yōu)水平。按照國務(wù)院要求，在2020年前，對燃煤機組全面實施超低排放和節(jié)能改造，使所有現(xiàn)役煤電機組供電煤耗低于310 克標(biāo)煤/千瓦時，新建電廠平均供電煤耗低于300 克標(biāo)煤/千瓦時，對落后產(chǎn)能和不符合相關(guān)約束性標(biāo)準的機組堅決淘汰關(guān)停，東、中部地區(qū)要提前至2017年和2018年達標(biāo)。

可再生能源電力的“高波動、低調(diào)控”性質(zhì)成為制約可再生能源發(fā)展的重要因素。2019年，全國棄風(fēng)、棄光問題明顯改善，棄風(fēng)電量與棄光電量分別為169億千瓦時與46 億千瓦時，全國層面的平均棄風(fēng)、棄光率分別為4%與2%，消納形勢明顯好轉(zhuǎn)。由于新增裝機持續(xù)增加，可再生能源消納壓力仍然很大。由此，2019年開始實施的“可再生能源消納責(zé)任權(quán)重”政策，利用市場化手段解決大規(guī)?！皸夛L(fēng)、棄光”問題。在新的政策下，包含電力綠色屬性的可再生能源上網(wǎng)電價或體現(xiàn)電力綠色屬性的“綠色證書”交易價格，是以市場為主導(dǎo)、政府調(diào)控為輔助而形成的。市場主導(dǎo)的價格機制決定了價格隨成本而變，推動可再生能源電力創(chuàng)新投入產(chǎn)出效率快速提高，加速可再生能源發(fā)電成本進一步降低，讓市場效率成為解決技術(shù)壁壘的有效手段，引導(dǎo)可再生能源投資更趨于理性。

為了“碳中和”目標(biāo)達成，從“十四五”規(guī)劃開始，未來四十年的各個五年規(guī)劃中都需要提出階段性的減排目標(biāo)，并配以相應(yīng)的減排政策的支持。與此相關(guān)行業(yè)將快速擴張，包括新能源、儲能、CCUS（碳捕集、利用與封存）、節(jié)能等等，都與電力行業(yè)高度相關(guān)。中美貿(mào)易摩擦與新冠疫情對經(jīng)濟的沖擊還在持續(xù)，經(jīng)濟發(fā)展不確定性因素增加，形成國內(nèi)國際雙循環(huán)的經(jīng)濟發(fā)展格局以及“碳中和”目標(biāo)的強力約束，電力行業(yè)在“十四五”時期面臨著一系列的新局面。

電力供應(yīng)總體持續(xù)寬松

中美貿(mào)易摩擦還在繼續(xù)，新冠疫情對全球經(jīng)濟的沖擊還遠未結(jié)束，出口、外貿(mào)等部門受沖擊較大，經(jīng)濟不確定性因素明顯增加。從近五年發(fā)電設(shè)備平均利用小時數(shù)來看，除2018年略有上升外，總體呈現(xiàn)下降趨勢，用電需求增長相對緩慢?！笆濉逼陂g新建的裝機設(shè)備逐步投入運行，特別是新能源快速增長，電力供應(yīng)能力進一步提升，疊加各類不利因素對電力需求的負面沖擊，發(fā)電設(shè)備整體利用效率可能有所下降，電力供應(yīng)將持續(xù)寬松。

風(fēng)電、光伏裝機占比將持續(xù)走高

2060年“碳中和”目標(biāo)的提出，勢必會限制煤電的投資，推動可再生能源領(lǐng)域投資。風(fēng)電、光伏需要根據(jù)地區(qū)資源稟賦、技術(shù)成本等因素，綜合協(xié)調(diào)使用集中式或分布式利用方式。例如，在中國西部北部地區(qū)，風(fēng)能、太陽能資源稟賦好，地廣人稀，開發(fā)成本低，適合建設(shè)大型風(fēng)能及太陽能發(fā)電項目，集中式開發(fā)利用；而在東中部等經(jīng)濟較為發(fā)達、人口較多的地區(qū)則更適合使用分布式利用方式。只有加快可再生能源發(fā)展，當(dāng)可再生能源比例足夠大時，才有可能在滿足電力需求的同時，替代煤電。大規(guī)模發(fā)展清潔能源，強力推進電動汽車對傳統(tǒng)燃油汽車的替代，這些都將對電網(wǎng)發(fā)展提出挑戰(zhàn)。

火電地位短期難以撼動

從發(fā)電量來看，2019 年全國總發(fā)電量為71422.1 億千瓦時，火電發(fā)電量為51654.3億千瓦時，占總發(fā)電量的比例為72%。2060 年“碳中和”目標(biāo)的提出以及能源綠色轉(zhuǎn)型的大趨勢下，會進一步限制中國火電的發(fā)展，由于火電占比很大，短期內(nèi)煤電作為主體電源供應(yīng)的地位不會轉(zhuǎn)變。中國的能源稟賦為“多煤、貧油、少氣”，煤電的相對成本低并且供應(yīng)穩(wěn)定，短期內(nèi)其他形式的電源難以填補煤電的缺口，難以滿足國內(nèi)較大的電力需求增長和保障供電安全。由于價格問題，氣電使用經(jīng)濟性不佳；水電繼續(xù)開發(fā)難度加大；風(fēng)電、光伏的穩(wěn)定性問題還未完全解決，所以短期內(nèi)這些能源不足以代替煤電發(fā)揮“壓艙石”的作用，在“十四五”期間，煤電將繼續(xù)承擔(dān)主體性電源的角色?！笆奈濉睍r期煤電發(fā)展的另一個重點應(yīng)該是進行靈活性改造，挖掘系統(tǒng)調(diào)峰潛力。近年來，發(fā)電側(cè)和電網(wǎng)側(cè)的靈活性資源較之過去有很大提升，但仍然難以匹配風(fēng)電、光伏接入電網(wǎng)所帶來的挑戰(zhàn)。電力系統(tǒng)靈活性的提升不僅要加快氣電和儲能建設(shè)，也包括火電的靈活性改造?！峨娏Πl(fā)展“十三五”規(guī)劃》中明確要求要充分挖掘現(xiàn)有系統(tǒng)調(diào)峰潛力，著力增強系統(tǒng)尤其是火電機組的靈活性。由于火電強力鎖定，CCUS 需要明確的政府支持，加強布局，持續(xù)推進。