江 媛 （廈門市湖里區(qū)建設(shè)服務(wù)中心，福建 廈門 361000）

1 引言

近幾十年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，人們生活水平不斷提高，各地對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求量也不斷增加。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、投入資金大、技術(shù)難度高等特征，依賴政府單一投資主體已不符合現(xiàn)代項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)律。為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高項(xiàng)目建營(yíng)效率，政府采取公平公正的方式選擇一家具有投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本方，雙方按照平等互利原則，簽訂合作協(xié)議，開展公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)工作。

2 相關(guān)理論概述

2.1 BOT模式概念

BOT(build-operate-transfer，建設(shè)－運(yùn)營(yíng)－移交)是一種項(xiàng)目實(shí)施方式，即政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議授權(quán)社會(huì)投資方進(jìn)行項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，在規(guī)定的期限內(nèi)(通常10～30年)采用使用者付費(fèi)或者政府補(bǔ)貼的方式，回收項(xiàng)目的投資和運(yùn)維成本，獲得一定的利潤(rùn)回報(bào)。特許期滿時(shí)，社會(huì)投資人將項(xiàng)目移交(通常為無(wú)償)給政府。

2.2 TOT模式和EPC模式概念

TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交 -經(jīng)營(yíng) -移交)是政府部門將建設(shè)好的項(xiàng)目的一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，通常TOT的運(yùn)作是為了B0T模式的順利進(jìn)行。EPC是工程總承包，中標(biāo)方按合同約定對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等實(shí)行全過(guò)程承包。

3 社會(huì)資本項(xiàng)目建設(shè)的目標(biāo)

公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在多方合作機(jī)制下的建設(shè)目標(biāo)，因各方的追求的利益不同而復(fù)雜。只有當(dāng)各方共議一個(gè)可行的合作機(jī)制，才能夠在一個(gè)大的目標(biāo)下求同存異，高效地實(shí)施整個(gè)項(xiàng)目。對(duì)于政府方，目標(biāo)就要符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，要有利于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給，提高城市的活力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的最大化等。對(duì)于社會(huì)資本方，盈利是最重要的目標(biāo)，投入資金后，在一定期限內(nèi)能得到有效的回報(bào)，同時(shí)還能夠保持一定的市場(chǎng)占有率。

4 社會(huì)資本項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)模式

在我國(guó)，政府與社會(huì)資本合作模式是解決城市基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，破解財(cái)政困難的有效措施。不同城市、不同地區(qū)、不同的項(xiàng)目采取的社會(huì)合作模式不盡相同，各地各項(xiàng)目需根據(jù)自身財(cái)力與實(shí)際情況，采用不同的合作模式。

4.1 城市的停車場(chǎng)項(xiàng)目

①開發(fā)模式

可采用TOT+BOT模式，當(dāng)?shù)卣跈?quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)選定一家社會(huì)資本方。中標(biāo)的社會(huì)資本方將與政府指定的出資方代表（通常是擁用存量停車資源的當(dāng)?shù)貒?guó)企）按照規(guī)定的股權(quán)占比共同出資成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)已建項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)移交及新建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交。協(xié)議規(guī)定合作期限為30年，項(xiàng)目投資為xx億元。合作期間，無(wú)政府補(bǔ)貼，采用使用者付費(fèi)的模式。使用者付費(fèi)包括停車費(fèi)收入、充電樁收入及商業(yè)租賃收入等。在停車場(chǎng)項(xiàng)目可配套商業(yè)項(xiàng)目，可起到停車場(chǎng)與商業(yè)互利互惠的作用。例如配套餐飲業(yè)，停車場(chǎng)可吸納有停車需求用餐顧客，飯店也同時(shí)可解決顧客停車問(wèn)題。

②原因分析

隨著我國(guó)汽車保有量的不斷增加，停車產(chǎn)業(yè)將有不可估量的前景，引入社會(huì)力量，不但有利于解決建設(shè)資金問(wèn)題，更有利于停車業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和停車設(shè)施建設(shè)的多樣化和市場(chǎng)化。采用TOT+BOT模式，比單純的BOT模式更有助于項(xiàng)目公司的順利運(yùn)營(yíng)，公司組建后，先行經(jīng)營(yíng)存量資源，形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流，擁有良好的融資條件，為下一步新增項(xiàng)目打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。城市停車場(chǎng)屬營(yíng)利性公共設(shè)施項(xiàng)目，政府應(yīng)該多在政策上加以扶持以增強(qiáng)項(xiàng)目公司的營(yíng)利能力，而非直接給予缺口補(bǔ)助。

4.2 城市地下管廊建設(shè)項(xiàng)目

①開發(fā)模式

可采用BOT+EPC模式，即地下管廊采用BOT模式，管廊上方的市政道路采用財(cái)政投融資+EPC總承包模式。中標(biāo)的社會(huì)資本方同時(shí)為管廊的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)方與道路的總承包方。中標(biāo)的社會(huì)資本方與政府指定的出資方代表依照約定的股權(quán)占比出資成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，約定經(jīng)營(yíng)年限與權(quán)利責(zé)任。城市管廊項(xiàng)目一般采用使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)貼的模式。政府可出臺(tái)禁止鋪設(shè)其他市政管網(wǎng)的政策，來(lái)倒逼所有市政管線全部進(jìn)管廊。

②原因分析

我國(guó)的“地上”建筑飛速發(fā)展，“地下”工程建設(shè)卻略顯滯后。地下綜合管廊項(xiàng)目有利于解決城市內(nèi)澇、管線煤氣泄漏爆炸等地下空間問(wèn)題，各地政府都在積極推動(dòng)地下綜合管廊的建設(shè)，但由于項(xiàng)目特點(diǎn)決定建設(shè)投資額巨大，單靠地方財(cái)政難以承受。引入社會(huì)資本，成為解決這一難題的有效抓手。項(xiàng)目特點(diǎn)要求管廊上方道路需同步施工，多個(gè)施工方并存顯然不符合實(shí)際情況。市政道路項(xiàng)目無(wú)經(jīng)營(yíng)性收入，以前多采用BOT+BT模式，道路建成后即時(shí)移交還政府，政府分期返還中標(biāo)方的建設(shè)資金，這種模式無(wú)形中增加地方政府的隱形債務(wù)，目前已被國(guó)家禁止。所以本項(xiàng)目建議采用BOT+EPC打包招標(biāo)的模式，即有利于項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，又可避免政府隱形債務(wù)的增加。

5 相關(guān)建議

5.1 加強(qiáng)政府主管部門服務(wù)職能

行業(yè)主管部門不僅是行業(yè)的管理者也是政策的制定者，為鼓勵(lì)社會(huì)力量參予公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要一個(gè)建立公平的政策環(huán)境，保障各方的基本權(quán)益。行業(yè)主管部門各相關(guān)職能單位均需責(zé)任明確，保證政策的可操作性及執(zhí)行力度，實(shí)現(xiàn)行政效率的不斷提高。

5.2 加強(qiáng)合作項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理

BOT運(yùn)作模式流程圖

在項(xiàng)目的全生命周期里，從前期策劃階段到可行性研究階段再到項(xiàng)目建成投用階段，經(jīng)常要受到多種因素影響和多重的阻力，而這些因素和阻力又具有非常大的不確定性，每策劃一個(gè)項(xiàng)目，都需總結(jié)以往案例的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)可預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避機(jī)制。

5.3 加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)

項(xiàng)目工作人員的專業(yè)素養(yǎng)影響著項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量，需重視相關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)的提高。定期對(duì)相關(guān)工作人員開展培訓(xùn)，提高專業(yè)能力。特別是要注意合同、法律和談判等方面能力的提升。通過(guò)工作人員的能力的提升來(lái)帶動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量的提升，達(dá)到社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益多方共贏。

5.4 完善相關(guān)法律法規(guī)

在項(xiàng)目合作期間，通常會(huì)經(jīng)歷若干屆政府，為避免社會(huì)資本遭受不公待遇，需加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，加強(qiáng)多重監(jiān)督管理，履行契約制度，保證政府和社會(huì)力量的利益均不受損害。

6 小結(jié)

政府在傳統(tǒng)的財(cái)政投資項(xiàng)目中既是投資者，又是管理者和監(jiān)督者，這種建設(shè)機(jī)制不利于高效高質(zhì)量地完成公共基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)。引入社會(huì)資本參予建設(shè)項(xiàng)目后，政府可實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)營(yíng)者”到“監(jiān)管者”的轉(zhuǎn)變，與社會(huì)資本方各司其職，互相監(jiān)督。這種合作模式對(duì)于提升國(guó)家治理能力和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、轉(zhuǎn)變政府職能有著積極的影響。在公共基礎(chǔ)設(shè)施吸引社會(huì)資本參與供給，一是可以減輕地方政府的財(cái)政壓力，集中發(fā)揮政府服務(wù)的職能，使人民群眾獲得高質(zhì)量的公共設(shè)施和公共服務(wù)；二是為巨大的、閑置的社會(huì)資本創(chuàng)造市場(chǎng)發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)資源合理配置，使得社會(huì)主體在市場(chǎng)體系中發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)和創(chuàng)造力。然而，我國(guó)在引入社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中遇到了諸多障礙。各級(jí)政府部門要積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)，規(guī)范市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新合作機(jī)制健康發(fā)展。