曾 揚

（湖南省水利廳，湖南 長沙 410007）

2014 年3 月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代水利工作方針。2019 年9 月，在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步要求堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，加快推進(jìn)由粗放用水方式向集約用水方式轉(zhuǎn)變。總書記系列講話對于解決我國當(dāng)前復(fù)雜水問題、促進(jìn)綠色發(fā)展、實現(xiàn)人水和諧，提高水安全保障能力具有重大指導(dǎo)作用。

湖南水資源相對豐沛，但水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞等問題均不同程度存在，水安全保障存在薄弱環(huán)節(jié)和短板，必須充分發(fā)揮政府、市場和公眾作用，加快健全節(jié)水激勵、約束和保障機制，構(gòu)建節(jié)水多元共治體系，全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。

1 湖南節(jié)水型社會建設(shè)現(xiàn)實意義重大

落實“節(jié)水優(yōu)先”、建設(shè)節(jié)水型社會，是解決湖南水問題，實現(xiàn)湖南經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要。

1）建設(shè)節(jié)水型社會是解決當(dāng)前水資源供需矛盾的根本途徑

湖南省多年平均水資源總量1 689 億m3，全國排名第六，人均水資源量2 500 m3，略高于全國人均水平，屬于輕度缺水地區(qū)。湖南水資源時空分布不均，時間上，汛期（4～9 月）降水量占全年降水的70%左右，非汛期降水偏少；空間上，人口稀少、經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的西北、東南山區(qū)降水偏多，多年平均降水在1 600 mm 以上，而人口集中、經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的中部丘陵區(qū)及北部洞庭湖區(qū)降水偏少，多年平均降水1 400 mm 以下，經(jīng)濟社會發(fā)展布局與水資源承載能力不匹配。湖南境內(nèi)湘、資、沅、澧四水干流及主要支流上的水庫、河壩等攔蓄水工程總庫容531 億m3，僅占河川徑流量的31.5%，且缺乏跨流域調(diào)水工程，水資源跨時空調(diào)配能力不足。三峽水庫建成運行后，原有江湖關(guān)系發(fā)生改變，松滋、虎渡、藕池3 條河流年徑流量由三峽修建前的750 億m3減少到建成運行后的478.4 億m3，冬春兩季徑流量由100 億m3減少到35 億m3，年均斷流天數(shù)增加60 多天，藕池河西支2013 年斷流達(dá)299 天,水窩子里面鬧水荒成為新常態(tài)。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，全省用水需求不斷增加。據(jù)統(tǒng)計[1]，全省城鎮(zhèn)及工業(yè)用水量從2003年的98.29 億m3增加到2018 年的131.04 億m3，15 年間增長了33.32%。2018 年全省用水總量337.01 億m3，接近國務(wù)院下達(dá)湖南省的350 億m3水資源開發(fā)利用總量控制紅線，用水空間“余額”不足。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，湖南用水需求仍將剛性增長，必將出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺水問題，水資源供需矛盾將進(jìn)一步突出，在水資源開發(fā)利用紅線控制下，靠開源解決問題的空間越來越小。湖南在繼續(xù)推進(jìn)骨干水源工程建設(shè)的同時，必須控制水資源開發(fā)強度，遏制不合理的用水需求增長，通過節(jié)水提升用水效率，減少水資源消耗，從根本上破解新老水問題，保障水安全。

2）建設(shè)節(jié)水型社會是打好水污染防治攻堅戰(zhàn)的必然要求

湖南省目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)每年投入氮肥400 多萬t，磷肥180 多萬t，農(nóng)藥11 萬多t，但氮肥利用率不到35%，磷肥低于20%，農(nóng)藥施用量高出全國20%，大量化肥、農(nóng)藥溶入水體，成為水體重要污染源[2]。2018 年，湖南全省工業(yè)和生活廢水排放總量約32.46 億t，重金屬污染物排放占全國的18%，局部地區(qū)遠(yuǎn)超過水環(huán)境容量，洞庭湖、四水干流和多數(shù)中小支流呈間歇性污染狀態(tài)，局部水體重度污染，部分城鎮(zhèn)和工礦企業(yè)沿線河道污染加劇，城鄉(xiāng)用水安全遭到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。2018 年，全省60個地表水國考斷面中仍有4 個斷面未達(dá)標(biāo)，419 個省控斷面中有41 個沒有達(dá)到Ⅲ類，60 個重金屬監(jiān)測斷面有18 個超標(biāo)，資水流域銻超標(biāo)問題長期存在，洞庭湖區(qū)TN、TP 長期超標(biāo),Ⅱ-Ⅲ類水質(zhì)幾乎消失，20 個內(nèi)湖Ⅲ類水體僅占25%[3]。同時，大量取用水導(dǎo)致污廢水排放增加，河湖的自凈納污能力減弱，加劇水污染，水污染又造成水質(zhì)性缺水，導(dǎo)致惡性循環(huán)。

2018 年，湖南制定出臺《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》，要求從源頭上減少污廢水排放，維護河湖生態(tài)安全。對湖南來說，落實“節(jié)水優(yōu)先”，不僅是控制用水總量、促進(jìn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的根本途徑，還是減少污廢水排放、增加水環(huán)境容量，保護河湖生態(tài)環(huán)境的有效措施，更是全面落實習(xí)近平總書記考察岳陽時強調(diào)“守護好一江碧水”重要指示的必然要求和具體舉措。

3）建設(shè)節(jié)水型社會是推動湖南高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措

長期以來，湖南農(nóng)業(yè)灌溉方式落后，大水漫灌普遍，用水效率不高；高耗水、高排放、高污染工業(yè)比重大，水耗高特征明顯，污廢水排放量大；城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損嚴(yán)重，跑冒滴漏、無序用水現(xiàn)象普遍。據(jù)統(tǒng)計[1,4]，2018 年，全省萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量92.52 m3，是全國平均值的1.38 倍；萬元工業(yè)增加值用水78.23 m3，是全國平均值的1.89 倍；農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)僅為0.525，低于全國平均水平，遠(yuǎn)低于0.7～0.8 的世界先進(jìn)水平。長沙、醴陵等13 個城市公共管網(wǎng)漏損率仍然在12%以上，沒有達(dá)到國務(wù)院的控制要求。環(huán)洞庭湖區(qū)的水資源開發(fā)利用率高達(dá)37.4%，湘江衡陽以下達(dá)31.3%，已超過或接近國際公認(rèn)的40%水資源利用程度警示線。祁東、邵東等17 個縣（市、區(qū)）水資源承載能力處于臨界超警或超警狀態(tài)，水資源已成為制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸問題[5]。

湖南省委十一屆五次全會審議通過《關(guān)于堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展深入實施長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略大力推動湖南高質(zhì)量發(fā)展的決議》，明確堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，大力推動湖南高質(zhì)量發(fā)展。水是基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，堅持節(jié)約優(yōu)先、綠色發(fā)展，就要把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟布局優(yōu)化，推動用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，堅決抑制不合理用水需求，實現(xiàn)湖南經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。

2 湖南省節(jié)水型社會建設(shè)任重道遠(yuǎn)

湖南正處于建設(shè)富饒美麗幸福新湖南的關(guān)鍵期、破除水安全制約瓶頸的攻堅期和窗口期，全省經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源供給能力不平衡、生活生產(chǎn)生態(tài)用水需求與水資源水環(huán)境承載能力不平衡、水資源開發(fā)利用與其他生態(tài)要素保護不平衡凸顯，水資源供需矛盾、水資源需求結(jié)構(gòu)性矛盾、水資源開發(fā)利用與保護矛盾交織，節(jié)水基礎(chǔ)薄弱、節(jié)水意識不強、用水方式粗放、用水浪費嚴(yán)重等現(xiàn)象普遍存在，節(jié)約用水管理仍存在著眼點不高、著手點不深、著落點不實、著力點不嚴(yán)等問題。

1）節(jié)水意識不強，節(jié)水氛圍不濃

長期以來，湖南全省上下各級節(jié)水意識不強，對全省水情認(rèn)識不清，水危機意識不強，對節(jié)水的重要性、必要性認(rèn)識不足，部分干部特別是市縣干部對“節(jié)水優(yōu)先”認(rèn)識不到位，認(rèn)為湖南水多，固守著“水從門前過、不用也是錯”的老觀念，節(jié)不節(jié)水一個樣的觀念根深蒂固，甚至認(rèn)為花那么多錢進(jìn)行節(jié)水改造沒有必要，節(jié)水的思想自覺和行動自覺遠(yuǎn)未養(yǎng)成，輿論倒逼節(jié)水、社會監(jiān)督浪費的機制沒有建立，導(dǎo)致在節(jié)水方面認(rèn)識程度、投入強度、調(diào)度力度都不足。

2）用水效率不高，用水浪費嚴(yán)重

湖南農(nóng)業(yè)灌溉用水量大，節(jié)水規(guī)?；潭炔桓撸咝Ч?jié)水灌溉面積占比低。截至2018 年底，湖南有效灌溉面積326.136 萬hm2，其中節(jié)水灌溉面積43.105 萬hm2，高效節(jié)水灌溉率僅為13.2%，遠(yuǎn)低于全國25%的平均水平，2018 年湖南農(nóng)業(yè)用水總量194.52 億m3，占全省總用水量的57.7%[6]。火電、鋼鐵、化工等高耗水行業(yè)規(guī)模大，部分工業(yè)行業(yè)的生產(chǎn)工藝和關(guān)鍵環(huán)節(jié)普遍存在用水浪費現(xiàn)象，再生水利用率低。2018 年湖南火電用水高達(dá)41.3 億m3，占全年工業(yè)總用水量的44.3%，萬元工業(yè)增加值用水量是全國的1.89 倍，是英國、日本的7～8 倍，全省非常規(guī)水資源僅占總供水量的0.02%[1]。城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)漏損率高，節(jié)水器具普及率低。截至2018 年底，湖南29 個城市公共供水管網(wǎng)漏損率控制目標(biāo)完成率僅為55%，全省城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)漏損率為13.5%，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家8%～10%的水平。

3）節(jié)水機制不全，節(jié)水動力不足

國家層面尚未出臺節(jié)水法規(guī)，湖南2019 年頒布實施《湖南省節(jié)約用水管理辦法》，但在執(zhí)行過程中仍存在部門節(jié)水職責(zé)不清、失職失責(zé)追究機制不全等問題?，F(xiàn)行的《湖南省用水定額》存在覆蓋面不足、農(nóng)業(yè)生活用水定額普遍寬松軟等問題，約束作用有限。水價的杠桿作用發(fā)揮不充分，水價形成機制不能全面客觀反映水資源的稀缺性和供水成本，水費支出在生產(chǎn)、生活總支出中占比不高，節(jié)水市場機制不健全，財稅引導(dǎo)和激勵政策不完善，導(dǎo)致用水主體節(jié)水積極性不高，節(jié)水內(nèi)生動力不足,節(jié)水經(jīng)濟效益不顯著[7]。

4）管理能力不足，用水監(jiān)管不力

取用水計量監(jiān)控能力不足，湖南城鎮(zhèn)和工業(yè)用水計量率僅41%，農(nóng)業(yè)灌溉用水計量率不到20%，其他農(nóng)業(yè)用水及農(nóng)村用水基本沒有計量[1]。面向基層和重點用水戶的用水統(tǒng)計不健全，用水統(tǒng)計對象、統(tǒng)計指標(biāo)、統(tǒng)計方法等標(biāo)準(zhǔn)缺乏。節(jié)水管理機構(gòu)和隊伍建設(shè)滯后，普遍存在人員缺乏，手段不硬、能力不足等問題，節(jié)水工作考核問效、問責(zé)不夠，取用水日常監(jiān)管乏力，取水許可、計劃用水、節(jié)水設(shè)施“三同時”等政策制度落實不到位，節(jié)水部門分割、條塊分割嚴(yán)重，節(jié)水措施的針對性、系統(tǒng)性、實效性不強。

3 積極推進(jìn)湖南節(jié)水型社會建設(shè)

以實施國家節(jié)水行動為統(tǒng)領(lǐng)，按照“夯基礎(chǔ)、建機制、抓示范”的思路，健全節(jié)水法規(guī)，完善節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)節(jié)水評價，強化節(jié)水激勵，創(chuàng)建節(jié)水載體，加強用水監(jiān)管，突出節(jié)水宣傳，著力構(gòu)建“政府拉動、市場推動、用戶主動、社會聯(lián)動”的節(jié)水格局，全面提高水資源利用效率和效益，以水資源可持續(xù)利用推進(jìn)富饒美麗幸福新湖南建設(shè)。

1）健全節(jié)水協(xié)作機制，強化節(jié)水日常管理

盡快制定出臺《湖南省節(jié)約用水條例》，將節(jié)水行動上升到法律層面，加快節(jié)約用水從部門向政府、從行業(yè)行為向社會行為轉(zhuǎn)軌，突出各級政府的法律地位和主體責(zé)任，加大政府宏觀調(diào)控力度，規(guī)范全社會用水行為，建立節(jié)水型社會新秩序。根據(jù)機構(gòu)改革后各部門職能，按照“責(zé)隨事走”的原則，進(jìn)一步明確部門節(jié)約用水責(zé)任，加強節(jié)約用水跨行業(yè)協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌制定節(jié)水目標(biāo)任務(wù)、重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策措施，形成節(jié)水合力。圍繞取水、配水、用水、排水等環(huán)節(jié)，強化取水許可管理、輸配水管網(wǎng)建設(shè)與管理、建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施“三同時”管理、用水計量及計劃用水和用水統(tǒng)計管理、用水產(chǎn)品水效標(biāo)識管理和節(jié)水工作考核，挖掘節(jié)水潛力，推廣節(jié)水工藝和產(chǎn)品，因地制宜實施分質(zhì)供水和園區(qū)串聯(lián)用水，構(gòu)建覆蓋取、供、用、耗、排等各環(huán)節(jié)的全鏈條節(jié)水管理體系。同時，將節(jié)約用水工作與河長制、污染防治攻堅戰(zhàn)等結(jié)合起來，發(fā)揮考核的倒逼作用，確保節(jié)水責(zé)任落實。

2）健全節(jié)水評價機制，把牢節(jié)水用水關(guān)口

加快完善節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)。深入分析湖南用水結(jié)構(gòu)和特點，聚焦農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)生產(chǎn)、居民生活用水等重點領(lǐng)域，統(tǒng)籌國家定額標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，修訂完善《湖南省用水定額》，提高定額的覆蓋性、合理性、實用性和先進(jìn)性，把定額作為落實節(jié)水優(yōu)先、強化節(jié)水監(jiān)管的主要標(biāo)尺和手段，在取水許可、計劃用水管理、水價改革、節(jié)水評價等方面嚴(yán)格定額應(yīng)用，切實發(fā)揮好定額的導(dǎo)向和約束作用。加快建立節(jié)水評價機制。按照“以水定城、以水定地、以水定產(chǎn)、以水定發(fā)展”的要求，把節(jié)水作為水資源開發(fā)、利用、配置、調(diào)度的前提，將節(jié)水與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整等有機結(jié)合起來，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、重大建設(shè)項目布局規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃等涉及開發(fā)利用水資源的規(guī)劃，開展規(guī)劃水資源論證和節(jié)水評價，嚴(yán)格取用水建設(shè)項目取水許可，全面建立高耗水產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單，從源頭上遏制不合理用水需求。

3）健全節(jié)水激勵機制，提升節(jié)水內(nèi)生動力

加快水價改革，建立促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和高效用水的水價機制。在全面分析湖南各行業(yè)用水情況的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌水資源緊缺狀況和不同社會群體特別是弱勢群體的承受能力，突出節(jié)獎超罰，科學(xué)確定各類用水主體的不同檔次用水價格閾值，推廣實施農(nóng)業(yè)用水定額內(nèi)優(yōu)惠、超定額累進(jìn)加價制度，全面實施居民生活用水階梯式水價和非居民生活用水超計劃超定額累進(jìn)加價制度，充分發(fā)揮水價在節(jié)水中的杠桿作用，真正拉開高耗水行業(yè)與其他行業(yè)的水價差價，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。盡快建立節(jié)約用水獎勵制度，加快出臺節(jié)水財政激勵政策、稅收優(yōu)惠政策和金融支持政策，對生活節(jié)水器具購置給予財政補貼，對落實節(jié)水措施、達(dá)到先進(jìn)用水定額標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，全面提升用水主體的節(jié)水內(nèi)生動力。以國務(wù)院下達(dá)湖南用水指標(biāo)和湖南省政府批復(fù)的水量分配方案為基礎(chǔ)，將初始水權(quán)合理確權(quán)到流域、區(qū)域、行業(yè)和用水戶，總結(jié)湘江流域生態(tài)補償經(jīng)驗，推進(jìn)流域間、區(qū)域間、行業(yè)間、用水戶間的水權(quán)交易，實現(xiàn)水資源的市場化配置。

4）健全節(jié)水投入機制，加快節(jié)水示范建設(shè)

加大各級財政對節(jié)水領(lǐng)域投入，充分發(fā)揮各級水投等政府投融資平臺的優(yōu)勢，引導(dǎo)和鼓勵社會資本投資節(jié)水領(lǐng)域，建立節(jié)水投入長效機制，全面激發(fā)節(jié)水市場內(nèi)生動力。加快大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造，發(fā)展節(jié)水減排等規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增產(chǎn)行動。以火電直流冷卻水循環(huán)改造、重點行業(yè)一水多用等為重點，加快高耗水工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級換代，普及節(jié)水工藝和技術(shù)，大力推廣工業(yè)水循環(huán)利用，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，全面推進(jìn)工業(yè)節(jié)水增效行動和產(chǎn)業(yè)園區(qū)節(jié)水減污行動。以縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，推進(jìn)城市老舊供水管網(wǎng)改造和城鎮(zhèn)污水處理再利用，加快淘汰不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的生活用水器具，大力發(fā)展低耗水、低排放現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以黨政機關(guān)、事業(yè)單位、高等院校為重點開展節(jié)水型公共機構(gòu)建設(shè)，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)節(jié)水降損行動。

5）健全節(jié)水宣教機制，提高公眾節(jié)水意識

綜合運用網(wǎng)絡(luò)、微信和廣播、電視、報紙、戶外廣告等新舊媒體，充分發(fā)揮企業(yè)、水利工程、學(xué)校等各類實體教育平臺作用，統(tǒng)籌大眾宣傳和領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)，統(tǒng)籌科普推廣與示范帶動，開展“節(jié)水進(jìn)校園”“節(jié)水進(jìn)黨校”“節(jié)水進(jìn)企業(yè)”“節(jié)水進(jìn)機關(guān)”“節(jié)水進(jìn)社區(qū)”系列活動，宣介全省節(jié)水形勢、解讀節(jié)水政策、普及節(jié)水知識、推廣節(jié)水經(jīng)驗，營造良好的節(jié)水氛圍，提高公眾節(jié)水意識，讓廣大民眾想節(jié)水、會節(jié)水、節(jié)成水。健全節(jié)水公眾參與機制，推進(jìn)節(jié)水信息公開和社會監(jiān)督，鼓勵舉報浪費水的違法行為，引導(dǎo)社會公眾自覺參與愛水節(jié)水行動。