李 崇

(綏中縣水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 葫蘆島 125200)

0 引 言

隨著人民生活水平的提高、綜合國力的增強和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，加快水土流失治理及推進生態(tài)文明建設(shè)已成為一項緊迫而重大的戰(zhàn)略任務(wù)。生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的編報與實施是防治土壤侵蝕、保護生態(tài)環(huán)境、加快生態(tài)文明建設(shè)以及落實水土保持法等文件的重要手段[1]。水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)及水土保持技術(shù)規(guī)范的頒布、實施，明顯提高了水土保持方案的編制水平，逐步規(guī)范編制工作，并且修訂后的水土保持法對水土保持方案編制提出了更高的要求[2]。

生產(chǎn)建設(shè)項目基礎(chǔ)工程施工過程中會造成地表裸露，其產(chǎn)生的大量土石方成為驅(qū)動土壤侵蝕的關(guān)鍵因素，所以全面預(yù)防水土流失、強化水土保持管理和提高各環(huán)節(jié)工作質(zhì)量，為實現(xiàn)“全面預(yù)防”目標(biāo)和做好生產(chǎn)建設(shè)項目的重點[3]。

1 提升“放管服”改革的認(rèn)知

水土保持法明確規(guī)定了建設(shè)項目可能造成土壤侵蝕時，必須編制水土保持方案或委托一定資質(zhì)的機構(gòu)編制，水管部門未批準(zhǔn)治理方案時，不得開工建設(shè)生產(chǎn)建設(shè)項目[4]。針對建設(shè)活動造成的土壤侵蝕生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)定期監(jiān)測，并向當(dāng)?shù)厮懿块T及時上報監(jiān)測情況，未通過驗收的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施不得投產(chǎn)使用。

生產(chǎn)建設(shè)單位必須履行的法律義務(wù)包括土壤侵蝕監(jiān)測、水土保持監(jiān)理、技術(shù)文件編制及水保設(shè)施竣工驗收，只有從被動變主動履行法律義務(wù)才能取得成效，保證水土保持工作不會走過程。

水管部門行使法律授予的水保方案審批權(quán)，跟蹤檢查水土保持實施情況以及公示、報備水保設(shè)施竣工驗收情況[5]?！胺殴芊备母锏哪康牟⒎侨∠姓徟?，也非弱化水土保持設(shè)施竣工驗收和水土保持方案審批，而是提高工作效率、簡化行政審批環(huán)節(jié)和減少行政干預(yù)。有的地方在“放管服”改革如何對待的問題上，可能存在理解上的偏差，讓生產(chǎn)建設(shè)單位自己負(fù)責(zé)應(yīng)由水管部門行使的技術(shù)審查權(quán)，寄希望于通過加強監(jiān)管實現(xiàn)對生產(chǎn)建設(shè)單位的約束，這明顯違背“放管服”改革的初衷，應(yīng)及時給予糾正。

水土保持法是第三方技術(shù)服務(wù)機構(gòu)從事水土流失監(jiān)理與監(jiān)測、承擔(dān)水土保持技術(shù)文件編制的法律依據(jù)，通過提供技術(shù)服務(wù)協(xié)助生產(chǎn)建設(shè)單位更好的保護生態(tài)環(huán)境，履行法律義務(wù)及建設(shè)美好家園。因此，水保方案的編報實施為加快生態(tài)文明建設(shè)、防治新增水土流失，以及落實“三同時”制度和執(zhí)行水土保持法的重要手段。

2 規(guī)范水土保持事前工作

2.1 加強技術(shù)服務(wù)機構(gòu)招標(biāo)監(jiān)管

目前，在水土保持工作開展之前生產(chǎn)建設(shè)單位需確定技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，工程實際中常用招投標(biāo)程序來確定。理論上，招投標(biāo)能夠擇優(yōu)選擇和杜絕腐敗現(xiàn)象，而真實情況卻相反[7]。招投標(biāo)程序設(shè)置虛假的情況普遍存在，即生產(chǎn)建設(shè)單位事先確定一個中標(biāo)者并由其聯(lián)系數(shù)家技術(shù)服務(wù)機構(gòu)參與投標(biāo)，甚至存在中標(biāo)者支付投標(biāo)保證金、中標(biāo)者編寫投標(biāo)書等現(xiàn)象；另外，還存在一種圍標(biāo)情況，所謂圍標(biāo)就是形成利益同盟的數(shù)家技術(shù)服務(wù)機構(gòu)輪流坐莊，對建設(shè)項目實施圍標(biāo)。然而，無論屬于投標(biāo)方圍標(biāo)還是建設(shè)單位內(nèi)定均可依據(jù)投標(biāo)文件直觀的判定。

為防止投標(biāo)單位、生產(chǎn)建設(shè)單位可能出現(xiàn)違犯招投標(biāo)法的行為，在對法律保持敬畏之心的情況下，建議技術(shù)服務(wù)機構(gòu)管理單位或各級水行政主管部門建立技術(shù)服務(wù)機構(gòu)數(shù)據(jù)庫，從數(shù)據(jù)庫中由生產(chǎn)建設(shè)單位按照招投標(biāo)程序，隨機抽取數(shù)家符合招標(biāo)文件要求技術(shù)服務(wù)機構(gòu)。

2.2 加強技術(shù)服務(wù)機構(gòu)管理

技術(shù)評審專家專業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)從業(yè)人員學(xué)習(xí)、技術(shù)服務(wù)星級評價等為技術(shù)服務(wù)機構(gòu)管理的主要內(nèi)容，其中加強技術(shù)服務(wù)機構(gòu)星級評價有利于提高技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的責(zé)任心，可營造良好的優(yōu)勝劣汰機制，然而應(yīng)有機結(jié)合行政管理部門經(jīng)濟處罰實施行業(yè)考核，從而有效發(fā)揮震懾技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的作用?？己酥笜?biāo)包括水行政主管部門打分、技術(shù)評審專家打分、公眾意見、生產(chǎn)建設(shè)單位反饋、注冊水土保持工程師職業(yè)資格證人數(shù)等，綜合考慮各類因素科學(xué)評估，對于<60分評估值的機構(gòu)，第一次給予1-2年警示期并予以降級，第二次則將水平評證書直接取消[8]。

通過加強技術(shù)評審專家、從業(yè)人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強其對標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力、研判力和責(zé)任意識。結(jié)合實際案例實行互動式討論，技術(shù)培訓(xùn)不能照本宣科。其中，對技術(shù)評審專家的培訓(xùn)應(yīng)重點提高其職業(yè)道德水平和責(zé)任意識，并實行評審專家黑名單制。

2.3 加強技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系修編

一般地，水土保持技術(shù)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系要符合實用、明了和簡單性要求，用于指導(dǎo)和規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目工作的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)不能是教科書式的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要強化防治措施體系建設(shè)、水土流失勘測與調(diào)查、監(jiān)測、防治評價、約束性規(guī)定、指標(biāo)體系優(yōu)化簡化、弱化預(yù)測。相比于修編前，水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)和水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)加強了典型措施布局、水土流失治理規(guī)劃和水土保持評價等要求，但仍有必要不斷調(diào)整修編。

1)強化約束性規(guī)定就是要避開泥石流易發(fā)區(qū)、土壤侵蝕重點治理區(qū)、水土流失重點預(yù)防區(qū)、崩塌與滑坡危險區(qū)等，避免在這些地區(qū)建設(shè)主體工程，相關(guān)規(guī)定要滿足易落實、符合工程實際的要求。例如，水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求事先設(shè)置棄渣場攔擋措施。針對部分建設(shè)型或生產(chǎn)型水利項目，要求事先設(shè)置攔擋措施具有一定適用性，而針對布設(shè)于丘陵區(qū)或山區(qū)的管線、鐵路、高速公路等線性建設(shè)項目，在施工期發(fā)生的隧道、高邊坡等土石方開挖作業(yè)要事先設(shè)置攔擋措施，則落實難度較大，并且先攔后棄的作業(yè)方式對運輸車輛進出造成不利影響[9]。

2)強化調(diào)查與勘測就是要考慮主體工程水土流失特點，確保水土保持方案編制的可操作性、針對性，最大程度的避免后續(xù)施工大規(guī)模變更和紙上談兵。例如，某項目水土保持方案的棄土場選址顯然與“選擇支毛溝、凹地、荒坡”的約束性規(guī)定不符，依據(jù)棄土場技術(shù)特征參數(shù)大多數(shù)排水溝洪峰流量為50-100m3/s，水土保持方案提供的梯形排水溝斷面大部分設(shè)計呈邊坡比1∶1、深2m、上口寬7m。若以原狀土體布設(shè)，則排水溝施工導(dǎo)致的水土流失、棄土和地表破壞將嚴(yán)重超過主體工程；若以渣土體布設(shè)，一旦基礎(chǔ)處理不到位后期因不均勻沉降，將造成排水溝損毀甚至棄土大齡沖入下游河道。

3)強化防治措施體系建設(shè)就是加強設(shè)計和布設(shè)綜合治理措施，特別注重臨時道路防護、灑水降塵、臨時苫蓋等措施的合理設(shè)計，在方案編制工作中經(jīng)常會忽視臨時措施的設(shè)計。任何防治措施都應(yīng)符合易施工、有針對性要求，在保證防治水土流失效果的情況下最大程度的減少工程投資。

4)強化水土保持監(jiān)測是以施工期和準(zhǔn)備期各施工環(huán)節(jié)作為生產(chǎn)建設(shè)項目的監(jiān)測重點，結(jié)合監(jiān)測資料為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持治理提供技術(shù)支持，以各項防治措施效果、植物措施成活率和工程措施完好率是否事先設(shè)計目標(biāo)作為試運行期檢測的重點。要簡化監(jiān)測手段、方法及強化重點監(jiān)測對象，不能在生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失監(jiān)測中簡單的移植流域監(jiān)測手段，監(jiān)測方法應(yīng)符合實用性強、操作簡單等要求。例如水土保持評價標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)測方法提供的控制站法、徑流小區(qū)法，對于簡易布設(shè)的高邊坡徑流小區(qū)具有一定適用性，而按照水土保持試驗規(guī)程布設(shè)和組成的徑流小區(qū)，則與實際生產(chǎn)建設(shè)項目明顯不符；根據(jù)水土保持試驗規(guī)程和監(jiān)測技術(shù)規(guī)程布設(shè)、選址的控制站，其實用性仍有待進一步研究。相對于流域水土保持監(jiān)測生產(chǎn)建設(shè)項目的監(jiān)測大多運行期短，若長期使用則維修與運行費用的承擔(dān)問題如何解決？若納入省級和全國水土保持監(jiān)測站點管理則不能由生產(chǎn)建設(shè)單位承擔(dān)其運行維護、建設(shè)等費用，而應(yīng)由政府承擔(dān)。

5)弱化水土流失預(yù)測及編制水土保持方案屬于生產(chǎn)建設(shè)單位必須履行的法律義務(wù)，這也是法律對生產(chǎn)建設(shè)項目的強制規(guī)定。為水土流失監(jiān)測與防治提供決策依據(jù)屬于水土流失預(yù)測的主要目的，但仍需進一步商榷預(yù)測結(jié)果的準(zhǔn)確性，如土壤流失量預(yù)測方法在水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，其擾動后和原地貌確定的土壤侵蝕模數(shù)存在較大的差異性；另外，水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與土壤流失量測算導(dǎo)則提供的計算方法又存在差異，在預(yù)測土壤流失量時技術(shù)人員如何選擇標(biāo)準(zhǔn)？所以，部分技術(shù)人員對不統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也會感到困惑。修正的美國通用土壤流失量方程(USLE)為土壤流失量測算導(dǎo)則給出的計算方法，而USLE經(jīng)驗性模型需要水土保持措施、坡度和坡長等計算因子。該模型于20世紀(jì)80年代被引入至我國，結(jié)合水土保持監(jiān)測剛要全國僅建立了738個監(jiān)測點，其中凍融侵蝕、混合侵蝕、重力侵蝕、風(fēng)蝕、水蝕監(jiān)測點和觀測場依次為4、5、4、31、654、40個。由于歷時太短各項因子觀測數(shù)據(jù)較少，對此要進一步驗證土壤流失量測算因子。針對不同防治措施、不同地形條件下裸露地表的土壤流失量建議有關(guān)部門深入開展現(xiàn)場觀測和室內(nèi)模擬，最終給出生產(chǎn)建設(shè)項目土壤流失率參考值，為從業(yè)技術(shù)人員編制水土保持方案提供參考。

6)強化水土流失防治評價深入分析水土保持不達(dá)標(biāo)的原因，全面對比方案確定的防治目標(biāo)及措施體系，客觀掌握水土流失防治目標(biāo)達(dá)標(biāo)情況和水土保持措施實施情況，提出合理的改進建議發(fā)揮生產(chǎn)建設(shè)項目技術(shù)文件的指導(dǎo)作用。

7)指標(biāo)體系的優(yōu)化簡化，經(jīng)修編的水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)明確了林草覆蓋率、植被恢復(fù)率、表土保護率、渣土防護率、土壤流失控制比和水土流失治理度6大指標(biāo)。根據(jù)設(shè)計水平年一級防護標(biāo)準(zhǔn)，各指標(biāo)依次為22%、95%、90%、92%、80%和93%，而理論上除林草覆蓋率和土壤流失控制比外其他均應(yīng)執(zhí)行100%。按照土壤流失控制比在水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)中的定義，可借鑒土壤侵蝕分類分級標(biāo)準(zhǔn)確定容許土壤流失量，而如何計算水土保持治理后單位面積上的年均土壤流失量？由于實際工作中此值無法計算，大多按照水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)值反推治理后單位面積上年均土壤流失量，由此獲取的土壤流失控制比并不具備實際意義。同時，需要累積土壤生產(chǎn)能力受土壤侵蝕和成土速率的影響等資料確定容許土壤流失量，施工期流失強度數(shù)據(jù)的可行度和治理后平均土壤流失強度的準(zhǔn)確性較低。

3 強化生產(chǎn)建設(shè)項目事中監(jiān)管

3.1 加大水保方案落實力度

水土保持方案、初步設(shè)計專篇(章)和預(yù)可行性研究為生產(chǎn)建設(shè)項目水保方案的3個階段，生產(chǎn)建設(shè)項目大多為水保方案階段，即主體工程初步設(shè)計階段甚至已經(jīng)進入施工階段，這就要求在實際工作中落實各項防治措施，特殊條件下還要將水土保持初步設(shè)計專篇(章)委托技術(shù)服務(wù)機構(gòu)編寫，符合變更條件的還要編寫水保措施變更或者取土場、棄土場變更報告書，并向水管部門備案或?qū)徟?/p>

針對生產(chǎn)建設(shè)項目各級水管部門要加強執(zhí)法檢查力度，及時責(zé)成生產(chǎn)建設(shè)單位整改執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，對整改不到位的要加大出發(fā)力度，對引起土壤侵蝕重大安全事故的要敢于發(fā)出停工令。

3.2 加強施工期水土流失監(jiān)測

施工期為發(fā)生土壤侵蝕的集中期，所以及時發(fā)現(xiàn)土壤侵蝕點并做好檢測，從而為生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治提供科學(xué)依據(jù)，這也是落實環(huán)境保護責(zé)任的關(guān)鍵。監(jiān)測重點以臨時堆土場、施工道路、大型開挖區(qū)、取土場和棄土場為主；監(jiān)測時段以汛期、大風(fēng)季節(jié)等外應(yīng)力劇變期為主，監(jiān)測紀(jì)錄表的填寫應(yīng)符合實際。施工期監(jiān)測以土壤侵蝕危害、水土流失量為主，而監(jiān)測工程措施實施效果、植物措施完好率和植被成活率屬于試運營期或生產(chǎn)運營期的監(jiān)測要點。

監(jiān)測手段應(yīng)符合實用性好、操作簡單的要求，科學(xué)合理的布設(shè)監(jiān)測點，對于生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)測不能簡單的應(yīng)用某些流域監(jiān)測手段[10]。

3.3 發(fā)揮水土保持監(jiān)理的專業(yè)化屬性

大中型開發(fā)建設(shè)項目必須實行水土保持監(jiān)理，并且生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持投資超過3000萬元時，應(yīng)由具備水土保持監(jiān)理資質(zhì)的機構(gòu)承擔(dān)水土保持監(jiān)理工作。其中，“三控兩管一協(xié)調(diào)”就是監(jiān)理工程師的職責(zé)，即控制信息管理、合同管理、工程投資、工程質(zhì)量、工程進度、全面組織協(xié)調(diào)各參建方關(guān)系。通過合理協(xié)調(diào)主體監(jiān)理和專業(yè)監(jiān)理之間的關(guān)系，才能為生產(chǎn)建設(shè)提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)以及發(fā)揮專業(yè)監(jiān)理的功能屬性。專業(yè)監(jiān)理不能避重就輕或越俎代庖，在主體工程監(jiān)理管理體系內(nèi)納入專業(yè)監(jiān)理并接受駐地監(jiān)理的領(lǐng)導(dǎo)、管理，通過駐地監(jiān)理會簽或駐地監(jiān)理發(fā)出相應(yīng)的指令，由此方可顯示其權(quán)威性[11]。

水土保持專業(yè)監(jiān)理的工作重心為全面組織協(xié)調(diào)、工程質(zhì)量控制，根據(jù)變更設(shè)計報告或水土保持方案報告等設(shè)計文件，專業(yè)監(jiān)理工程師監(jiān)理水土流失防治措施的實現(xiàn)效果，并對建設(shè)與施工單位間的關(guān)系發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。巡查為監(jiān)理的主要工作方式，而關(guān)鍵性防治措施應(yīng)采取旁站監(jiān)理，較由或以駐地監(jiān)理為主負(fù)責(zé)全面組織協(xié)調(diào)和工程質(zhì)量控制以外的工作。

4 提高生產(chǎn)建設(shè)項目事后監(jiān)管水平

水保設(shè)施自主驗收為工程建設(shè)事后監(jiān)管的主要對象，依據(jù)公示和自主驗收報告中發(fā)現(xiàn)的問題倒查各方責(zé)任，并處罰和追責(zé)過錯方。對施工中造成水土流失重大安全事故、水土流失防治措施未達(dá)到目標(biāo)值和生產(chǎn)建設(shè)單位開展虛假驗收的，要求限期整改并追究法律責(zé)任，暫停審批同一法人主體的后續(xù)新建項目水土保持技術(shù)文件以及加大其他在建項目水土保持的執(zhí)法頻次、力度，同時實行合理的經(jīng)濟處罰[12]。

由于不可避免的存在技術(shù)報告質(zhì)量良莠不齊、市場準(zhǔn)入門檻低等問題，就要求水行政主管部門、水土保持技術(shù)服務(wù)結(jié)構(gòu)加大處罰和管理力度，盡可能的讓從業(yè)人員和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)做到盡職盡責(zé)，對法律存有敬畏之心并提高技術(shù)人員職業(yè)道德。取消或下調(diào)不負(fù)責(zé)任的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的星級水平，水行政主管部門還應(yīng)按3-5倍的技術(shù)服務(wù)合同額實行經(jīng)濟處罰。

5 結(jié) 語

由于對編制者自身概念的理解不到位、水土保持技術(shù)規(guī)范對概念的解釋存在歧義以及相關(guān)法律法規(guī)的定義比較籠統(tǒng)等，在編制水土保持方案時從業(yè)人員往往存在困惑。因此，還需要不斷完善水土保持技術(shù)規(guī)范和相關(guān)法律法規(guī)，進一步具體化、明確化存在爭議的概念，深入理解相關(guān)概念及積極學(xué)習(xí)水土保持知識，切實提升方案編制者的專業(yè)水平。通過不斷的努力，促進水土保持方案編制工作更好的發(fā)展，實現(xiàn)建設(shè)、監(jiān)理和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)等共同推動生態(tài)文明建設(shè)。