周 鵬，李 峰，袁彥婷，馬德彭，郭二民

（生態(tài)環(huán)境部 環(huán)境工程評(píng)估中心，北京 100012）

我國煤化工行業(yè)經(jīng)歷了“十一五”和“十二五”的跨越式發(fā)展，已建成了煤制油、煤制烯烴、煤制天然氣、煤制乙二醇等一批現(xiàn)代煤化工示范工程，初步形成了煤化工產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，主要集中在中西部地區(qū)。

煤化工項(xiàng)目水資源需求量大，污染重，目前煤化工項(xiàng)目污染防治技術(shù)還不成熟，使得煤化工項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批困難重重。2015年，原環(huán)境保護(hù)部曾暫停大量煤化工項(xiàng)目的批復(fù)工作，給行業(yè)發(fā)展帶來前所未有的壓力。2016年，情況有所緩解，一批煤化工項(xiàng)目得到批復(fù)，但環(huán)評(píng)批復(fù)中關(guān)于環(huán)保的要求十分嚴(yán)格，實(shí)際落實(shí)難度很大，如廢水“近零排放”、熱電站鍋爐超低排放、VOCs管控、結(jié)晶分鹽技術(shù)示范等，這些要求使得煤化工項(xiàng)目環(huán)保投資占比提升到項(xiàng)目總投資的5%～8%［1］。煤化工項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收由生態(tài)環(huán)境部組織驗(yàn)收調(diào)整為建設(shè)單位自主驗(yàn)收，環(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，企業(yè)面臨的環(huán)保責(zé)任壓力將有增無減。

本文總結(jié)了煤化工項(xiàng)目竣工環(huán)保自主驗(yàn)收面臨的主要問題，并提出對(duì)策建議。

1 建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收制度頂層設(shè)計(jì)變化

目前，環(huán)評(píng)領(lǐng)域取消了4項(xiàng)行政許可，包括行業(yè)主管部門預(yù)審、試生產(chǎn)許可、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理和建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收，環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表由審批改為備案。其中，建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收是在2017年7月，國務(wù)院令第682號(hào)《國務(wù)院關(guān)于修改＜建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例＞的決定》（以下簡稱新《條例》）發(fā)布后取消的。隨著《大氣污染防治法》、《水污染防治法》和《噪聲污染防治法》的相繼修訂實(shí)施，廢氣、廢水和噪聲污染防治設(shè)施竣工自主驗(yàn)收已經(jīng)實(shí)施。待已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過的《固體廢物污染環(huán)境防治法（修訂草案）》報(bào)人大審議通過后，即可開展固體廢物污染防治設(shè)施竣工自主驗(yàn)收工作。

2 煤化工項(xiàng)目竣工環(huán)保自主驗(yàn)收面臨的主要困難

根據(jù)新《條例》和原環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于發(fā)布＜建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法＞的公告》（以下簡稱《暫行辦法》）的有關(guān)要求，建設(shè)單位在開展竣工環(huán)保自主驗(yàn)收時(shí)，將面臨以下主要困難。

2.1 項(xiàng)目重大變動(dòng)的界定

煤化工項(xiàng)目作為新興行業(yè)，尚有不少需要攻克的技術(shù)難題，許多煤化工項(xiàng)目都帶有試驗(yàn)性質(zhì)，因此建設(shè)規(guī)模有可能會(huì)比設(shè)計(jì)規(guī)?？s小或分期建設(shè)。同時(shí)受市場波動(dòng)的影響，設(shè)計(jì)的下游產(chǎn)品裝置有未建或改建情況，如內(nèi)蒙古某煤制二甲醚項(xiàng)目、新疆某煤制烯烴項(xiàng)目實(shí)際只建成前端煤制甲醇工段。由于產(chǎn)能和工藝路線的變更，也導(dǎo)致配套的公輔工程、環(huán)保工程及依托工程等一系列變更。進(jìn)入驗(yàn)收程序的國家級(jí)煤化工項(xiàng)目基本都存在較大變更［2］。

這些存在重大變動(dòng)的項(xiàng)目極少有變更環(huán)評(píng)手續(xù)的，原因之一是缺乏指導(dǎo)文件。無論原環(huán)境保護(hù)部2015年6月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)環(huán)評(píng)管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的通知》，還是2018年1月發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)制漿造紙等十四個(gè)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的通知》，都不包括煤化工行業(yè)。煤化工行業(yè)面臨無針對(duì)性的上層有關(guān)重大變動(dòng)指導(dǎo)文件的不利局面。雖然如此，在面對(duì)具體項(xiàng)目時(shí)仍然也是有章可循的。因?yàn)椤董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中已明確：建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。已發(fā)布的火電、煤炭采掘、煉焦等行業(yè)重大變動(dòng)清單也都是按照這一思路擬定的。此外，煤化工企業(yè)也可以參照《煉焦化學(xué)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》的有關(guān)規(guī)定。

以內(nèi)蒙古某煤制烯烴項(xiàng)目為例。該項(xiàng)目配套建設(shè)的自備電廠可參照《火電建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》判斷是否發(fā)生重大變動(dòng)。甲醇生產(chǎn)規(guī)模由環(huán)評(píng)階段420萬噸/年減少為實(shí)際的360萬噸/年，不構(gòu)成重大變動(dòng)。項(xiàng)目位于當(dāng)?shù)啬硤@區(qū)，原環(huán)評(píng)批復(fù)的項(xiàng)目配套渣場未建設(shè)，轉(zhuǎn)而直接利用園區(qū)渣場，也不構(gòu)成重大變動(dòng)。氣化爐采用水煤漿氣化技術(shù)，與環(huán)評(píng)一致；燃料來源、廠內(nèi)大宗物料轉(zhuǎn)運(yùn)、裝卸或貯存方式均未有重大變化。環(huán)保設(shè)施方面，由于環(huán)評(píng)批復(fù)時(shí)間為2010年，實(shí)際建成為2017年，企業(yè)按照最新的環(huán)保要求建設(shè)環(huán)保設(shè)施：火電廠配套的除塵、脫硫和脫硝裝置進(jìn)行了超低排放改造，鍋爐煙囪高度由環(huán)評(píng)階段的150 m增加至180 m，火炬高度由環(huán)評(píng)階段的140 m增加至150 m；其余工藝廢氣排氣筒高度均不變或增加；廢水處理工藝與環(huán)評(píng)階段相比基本不變，且全部回用不外排。因此，環(huán)保設(shè)施也不構(gòu)成重大變動(dòng)。最終判定項(xiàng)目未構(gòu)成重大變動(dòng)。

2.2 排污許可證的實(shí)施

《暫行辦法》規(guī)定，不能通過驗(yàn)收的9種情形中第5條為：“納入排污許可管理的建設(shè)項(xiàng)目，無證排污或者未按證排污的”。這一規(guī)定也將建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收與排污許可銜接起來，排污許可是竣工環(huán)保驗(yàn)收的前置條件之一。

由于我國排污許可制度作為強(qiáng)制行政許可推行時(shí)間還不長，目前新舊政策銜接尚不充分、完全。國務(wù)院文件《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》提出：到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作。原環(huán)境保護(hù)部令第45號(hào)《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》（以下簡稱《名錄》）進(jìn)一步明確了不同行業(yè)申請(qǐng)排污許可證的實(shí)施時(shí)限，其中煤化工工業(yè)實(shí)施時(shí)限為2020年。值得注意的是，煤化工項(xiàng)目往往配套發(fā)電廠或鍋爐以及大型污水處理設(shè)施。《名錄》規(guī)定：企業(yè)自備電廠排污許可證實(shí)施時(shí)限為2017年；一般工業(yè)固體廢物、危險(xiǎn)廢物處理處置設(shè)施實(shí)施時(shí)限為2019年；生活污水集中處理、工業(yè)廢水集中處理行業(yè)（日處理2萬噸及以上）實(shí)施時(shí)限為2019年。因此，如果一個(gè)配套建設(shè)有自備電廠和渣場的煤化工項(xiàng)目正在開展自主環(huán)保驗(yàn)收，其自備電廠需取得排污許可證，渣場需要在2019年底前取得排污許可證，煤化工排污設(shè)施則暫不需要。

2.3 驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)

煤化工行業(yè)既無行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)也無行業(yè)竣工環(huán)保驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范，根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，其驗(yàn)收可參照《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)指南 污染影響類》（以下簡稱《技術(shù)指南》）?！都夹g(shù)指南》提出驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)為：原則上按環(huán)評(píng)批復(fù)的老標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收，如有新發(fā)布或修訂的標(biāo)準(zhǔn)，則按照新標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收。

這一點(diǎn)與其他行業(yè)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范有很大不同。截至目前，生態(tài)環(huán)境部共發(fā)布了22個(gè)竣工環(huán)保驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范（指南），其中包括污染影響類和生態(tài)影響類2個(gè)綜合類驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范（指南）以及20個(gè)行業(yè)技術(shù)規(guī)范。除該《技術(shù)指南》和《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范 石油天然氣開采》［3］對(duì)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)要求基本相同以外，其余均為按環(huán)評(píng)批復(fù)的老標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收，如果后續(xù)有發(fā)布新標(biāo)準(zhǔn)或者修訂標(biāo)準(zhǔn)的，僅對(duì)照新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行校核（或參照、考核、參考等）。因此，煤化工項(xiàng)目自主驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格。

以內(nèi)蒙古某煤制烯烴項(xiàng)目為例，其環(huán)評(píng)批復(fù)時(shí)間為2010年。環(huán)評(píng)提出的排放標(biāo)準(zhǔn)為：鍋爐排放執(zhí)行2003版《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》［4］；其余工藝廢氣排放執(zhí)行《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》［5］；H2S、NH3等排放參照?qǐng)?zhí)行《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》［6］。項(xiàng)目實(shí)際驗(yàn)收時(shí)間為2019年。根據(jù)原環(huán)境保護(hù)部 2015 年 12 月發(fā)布的《現(xiàn)代煤化工建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入條件》要求，在煤化工行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)前，加熱爐煙氣、酸性氣回收裝置尾氣以及 VOCs 等應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目生產(chǎn)產(chǎn)品的種類暫按《石油煉制工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》［7］或《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》［8］相關(guān)要求進(jìn)行控制。該項(xiàng)目最終驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)為：《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》［9］、《石油煉制工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》［7］、《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》［8］和《合成樹脂工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》［10］。此外，地下水執(zhí)行《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》［11］。

2.4 環(huán)保示范任務(wù)

由于煤化工項(xiàng)目所在地區(qū)通常缺乏水資源，水環(huán)境容量小，一般不允許外排廢水，因此煤化工項(xiàng)目污水處理難度較大。相當(dāng)多的煤化工項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)中均提出了廢水處理示范任務(wù)，特別是高濃鹽水結(jié)晶分鹽技術(shù)，如伊泰伊犁能源有限公司100萬噸/年煤制油示范項(xiàng)目、青海礦業(yè)集團(tuán)股份有限公司60萬噸/年煤制烯烴項(xiàng)目、伊犁新天煤化工有限責(zé)任公司20億立方米/年煤制天然氣項(xiàng)目等。

2019年7月，中國煤炭加工利用協(xié)會(huì)正式發(fā)布兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)《煤化工 副產(chǎn)工業(yè)硫酸鈉》［12］和《煤化工副產(chǎn)工業(yè)氯化鈉》［13］，填補(bǔ)了我國煤化工高濃鹽水結(jié)晶鹽資源化利用的標(biāo)準(zhǔn)空白。但企業(yè)將煤化工副產(chǎn)作為產(chǎn)品出售是否會(huì)影響下游鹽加工行業(yè)仍需進(jìn)一步考證［14］。顯然，煤化工企業(yè)在竣工環(huán)保驗(yàn)收時(shí)，這些示范項(xiàng)目也應(yīng)納入驗(yàn)收范圍，而且在驗(yàn)收時(shí)，分鹽結(jié)晶技術(shù)不僅應(yīng)已有較為成熟的應(yīng)用，而且還須有穩(wěn)定、可靠的下游企業(yè)接收。

2.5 污染治理

2.5.1 廢水零排放

大量的煤化工項(xiàng)目環(huán)評(píng)批復(fù)要求廢水零排放。企業(yè)在開展項(xiàng)目竣工自主驗(yàn)收時(shí)，需要對(duì)廢水處理設(shè)施進(jìn)行監(jiān)測，對(duì)照環(huán)評(píng)或設(shè)計(jì)提出的污染治理設(shè)施的處理效率，檢測污水處理設(shè)施運(yùn)行效果，并作為項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收的條件之一。

2.5.2 VOCs控制

煤化工企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行過程中會(huì)排放大量的VOCs，對(duì)其進(jìn)行管控的要求變得愈加嚴(yán)格。原環(huán)境保護(hù)部曾在《關(guān)于不予批準(zhǔn)內(nèi)蒙古華星新能源有限公司40億立方米/年煤制天然氣項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書的通知》中列出了4條不予批準(zhǔn)的理由，其中之一為環(huán)評(píng)報(bào)告提出的VOCs消減替代量缺少具體的計(jì)算過程和可行性論證。

煤化工項(xiàng)目生產(chǎn)過程中排放的VOCs或來自于煤自身或來自于反應(yīng)中間體、儲(chǔ)存過程產(chǎn)生的中間體以及污水處理過程中產(chǎn)生的物質(zhì)，具有成分復(fù)雜，有毒有害物質(zhì)種類多、含量高等特點(diǎn)，是企業(yè)自主驗(yàn)收必須重點(diǎn)解決的問題之一。

2.5.3 固廢綜合利用

煤化工產(chǎn)生的固廢主要有灰渣、廢水處理污泥、廢催化劑、高濃度廢水高效蒸發(fā)后的廢結(jié)晶鹽等，其中灰渣占比最高。大量灰渣缺乏有效的綜合利用途徑，大量堆存，正逐漸成為行業(yè)發(fā)展的重大制約因素。如內(nèi)蒙古某煤制烯烴項(xiàng)目，每年產(chǎn)生氣化渣、鍋爐渣等超過200萬噸，原環(huán)評(píng)設(shè)計(jì)可以利用10 a以上的渣場，現(xiàn)如今不到2 a已基本堆滿。新疆某煤制天然氣項(xiàng)目每年產(chǎn)生約140萬噸氣化爐渣，環(huán)評(píng)設(shè)計(jì)將綜合利用后剩余的約8萬噸暫存于灰渣場，設(shè)計(jì)可貯存約40 a；實(shí)際投產(chǎn)后由于綜合利用途徑不暢，該項(xiàng)目兩年來產(chǎn)生的200余萬噸氣化爐渣全部存于灰渣場，其堆存庫容已過半，庫容負(fù)荷壓力較大［2］。

2.6 事中事后監(jiān)管

竣工環(huán)保驗(yàn)收由環(huán)保部門調(diào)整為企業(yè)自主驗(yàn)收后，環(huán)保部門的主要工作也相應(yīng)變?yōu)榧訌?qiáng)后續(xù)監(jiān)管。其主要監(jiān)管內(nèi)容有以下4點(diǎn)：

一是防止企業(yè)違規(guī)驗(yàn)收。新《條例》明確了建設(shè)單位不得提出驗(yàn)收合格意見的9種情形，進(jìn)一步強(qiáng)化了建設(shè)單位的主體責(zé)任，防止違規(guī)驗(yàn)收。

二是監(jiān)管企業(yè)信息公開力度?！稌盒修k法》要求建設(shè)單位對(duì)環(huán)保設(shè)施調(diào)試時(shí)間進(jìn)行公示。驗(yàn)收?qǐng)?bào)告完成后，要求建設(shè)單位通過其網(wǎng)站或其他便于公眾知曉的方式公示不少于20個(gè)工作日。

三是開展誠信管理。新《條例》要求環(huán)保主管部門應(yīng)將建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)環(huán)境違法信息記入社會(huì)誠信檔案，及時(shí)向社會(huì)公開違法名單。

四是組織開展項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收效果評(píng)估。為落實(shí)新《條例》第二十條規(guī)定的監(jiān)督檢查責(zé)任，生態(tài)環(huán)境部曾于2018年開展建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收效果評(píng)估，對(duì)各企業(yè)自主驗(yàn)收的程序、內(nèi)容、驗(yàn)收結(jié)論等進(jìn)行全面評(píng)估。其中煤化工為污染影響類項(xiàng)目，具體由中國環(huán)境監(jiān)測總站負(fù)責(zé)評(píng)估。

3 做好煤化工項(xiàng)目竣工環(huán)保自主驗(yàn)收工作的對(duì)策建議

a）充分認(rèn)識(shí)并高度重視自身的環(huán)保主體責(zé)任

建設(shè)單位作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保責(zé)任的主體，應(yīng)依法履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可等相關(guān)制度，落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施全過程環(huán)保責(zé)任。嚴(yán)格按照新《條例》的要求，將環(huán)保設(shè)施建設(shè)納入施工合同，保證環(huán)保設(shè)施的建設(shè)進(jìn)度和資金，并在項(xiàng)目建設(shè)過程中同步組織實(shí)施環(huán)境影響報(bào)告書及其審批決定提出的環(huán)保對(duì)策措施。

b）做好排污許可證實(shí)施的技術(shù)儲(chǔ)備

排污許可制度作為固定污染源環(huán)境監(jiān)管的主要抓手，是每個(gè)企業(yè)必須履行的職責(zé)。至煤化工行業(yè)完成排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)工作還有一段時(shí)間，建設(shè)單位應(yīng)提前做好技術(shù)儲(chǔ)備，確保污染物穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，并自行或委托第三方定期開展監(jiān)測工作。需要注意的是，煤化工企業(yè)應(yīng)控制原料煤和燃料煤中的有害元含含量，特別是燃料煤中硫元素的含量，防止SO2超標(biāo)。

c）完成竣工環(huán)保示范任務(wù)

環(huán)評(píng)批復(fù)中明確提出的結(jié)晶分鹽及利用等環(huán)保示范任務(wù)，建設(shè)單位應(yīng)認(rèn)真組織落實(shí)。不能僅憑實(shí)驗(yàn)室數(shù)據(jù)或中試數(shù)據(jù)就宣告示范任務(wù)圓滿完成，需要通過長期的實(shí)踐探索、穩(wěn)定的實(shí)測數(shù)據(jù)以及下游企業(yè)對(duì)分鹽產(chǎn)品的認(rèn)可，打通技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用的每個(gè)環(huán)節(jié)。

d）持續(xù)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保技術(shù)開發(fā)及投入

針對(duì)煤化工行業(yè)VOCs管控、結(jié)晶鹽分鹽技術(shù)開發(fā)及其應(yīng)用、氣化渣綜合利用等煤化工行業(yè)的環(huán)保技術(shù)難題，煤化工企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、行業(yè)主管部門及科研院所、高校等應(yīng)形成合力，搭建“產(chǎn)學(xué)研”融合發(fā)展平臺(tái)，加大對(duì)高端技術(shù)和綠色生產(chǎn)工藝的研發(fā)，通過智能化升級(jí)，進(jìn)一步提高煤炭轉(zhuǎn)化率和污染治理水平，降低能耗、水耗及污染物排放，提升行業(yè)綠色發(fā)展水平。