劉 平 童亞莉 高佳佳 韓佳慧 楊 麗

(1.中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會，北京 100082；2.北京市勞動保護科學(xué)研究所大氣污染控制研究室，北京 100054)

我國大氣污染物排放現(xiàn)狀復(fù)雜，隨著大氣污染防治技術(shù)研究成果的不斷產(chǎn)出、環(huán)境管理要求日益嚴格，大氣污染防治技術(shù)評價在開展技術(shù)選擇、支撐環(huán)境管理和促進成果轉(zhuǎn)化等方面扮演著越來越重要的角色?？茖W(xué)合理地開展大氣污染防治技術(shù)評價工作，對于大氣污染防治技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、經(jīng)濟高效地開展大氣污染防治至關(guān)重要。

從科技成果的角度來看，大氣污染防治技術(shù)是科技成果的一類，大氣污染防治技術(shù)評價應(yīng)是技術(shù)評價的應(yīng)用領(lǐng)域之一。根據(jù)大氣污染防治技術(shù)評價特征，可對大氣污染防治技術(shù)評價定義為“按照規(guī)定的程序、方法，對組織或個人完成的具有一定學(xué)術(shù)價值或應(yīng)用價值的，具備科學(xué)性、創(chuàng)造性、先進性等屬性的大氣污染防治技術(shù)進行科學(xué)性、創(chuàng)造性、先進性、可行性和應(yīng)用前景的評價、評議、驗證、論證、評審、鑒定等活動，并給出相應(yīng)結(jié)論”。評價對象可包括應(yīng)用于大氣污染治理和預(yù)防的技術(shù)方法、產(chǎn)品(設(shè)備)、藥劑材料、工藝、方案、工程設(shè)施以及大氣污染監(jiān)測儀器等。

大氣污染防治技術(shù)評價以技術(shù)評價為基礎(chǔ)，近三十年來，國內(nèi)外對大氣污染防治技術(shù)開展了相關(guān)工作和研究，取得了相應(yīng)的進展和成果。發(fā)達國家和地區(qū)如美國、歐盟等較早對大氣污染防治技術(shù)評價開展了系統(tǒng)性研究，建立了最佳可行控制技術(shù)[1-2]、環(huán)境技術(shù)驗證評價[3]、最佳可行技術(shù)[4-5]等較為完善的評價體系。我國自2007年提出建立污染防治最佳可行技術(shù)以來，可行技術(shù)評價體系不斷完善[6]。在評價方法上，同行評議法在各類技術(shù)評價情景中應(yīng)用最為廣泛。同時，我國研究學(xué)者還將模糊綜合評價、灰色綜合評價、層次分析法等數(shù)學(xué)模型方法應(yīng)用于不同行業(yè)的大氣污染防治技術(shù)評價中[7]1157-1164,[8-9]。

本研究在分析國內(nèi)外技術(shù)評價發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，對我國大氣污染防治技術(shù)評價應(yīng)用體系進行了全面的梳理，并重點對我國大氣污染防治技術(shù)評價應(yīng)用領(lǐng)域、評價方法研究和指標體系構(gòu)建進行總結(jié)，分析了當(dāng)前我國大氣污染防治技術(shù)評價體系存在的問題，并提出了對應(yīng)的對策和建議，以期為我國大氣污染防治和環(huán)境管理體系的建設(shè)提供支撐和參考。

1 技術(shù)評價的發(fā)展與應(yīng)用

1.1 產(chǎn)生與發(fā)展歷程

技術(shù)評價是對技術(shù)水平、價值、效果等進行判斷的認識活動[10]，是技術(shù)研究成果從實驗室走向市場的重要環(huán)節(jié)。大氣污染防治技術(shù)評價作為技術(shù)評價的應(yīng)用領(lǐng)域之一，其基本的評價制度、評價方法和運行機制等與技術(shù)評價基本相同。技術(shù)評價最早可追溯到15世紀初原威尼斯共和國對專利申請的審查而開展的同行評議[11]。1950年美國國家科學(xué)基金會(NSF)成立，將同行評議確立為遴選資助對象的運行機制[12]。此后，以同行評議為主要方式的技術(shù)評價在世界各國的科技管理部門得到普遍應(yīng)用，成為優(yōu)化配置科研資源的有效手段[13]。美國眾議院科學(xué)技術(shù)委員會開發(fā)分會于1966年在研究報告中首次提出要開展技術(shù)評價，1972年美國通過立法建立了國會技術(shù)評價辦公室。隨后，技術(shù)評價相繼引入歐洲和日本[14]。

我國技術(shù)評價的發(fā)展與國家政策推動密切相關(guān)。梳理我國頒布的各類技術(shù)評價相關(guān)政策文件，根據(jù)我國技術(shù)評價發(fā)展特征，本研究將我國技術(shù)評價發(fā)展歷程劃分為摸索階段、快速發(fā)展階段和逐步完善階段。

(1) 摸索階段(1987—2000年)

原國家科學(xué)技術(shù)委員會在1987年發(fā)布《科學(xué)技術(shù)成果鑒定辦法》，首次正式提出與技術(shù)評價相關(guān)的要求，規(guī)定列入國家和省、自治區(qū)、直轄市以及國務(wù)院有關(guān)部門科技計劃內(nèi)的應(yīng)用成果，以及少數(shù)科技計劃外的重大應(yīng)用技術(shù)成果，可通過檢測、會議或函審的形式開展科技成果鑒定。1993年我國通過實施了第一部科技基本法——《科學(xué)技術(shù)進步法》，規(guī)定并提出了專家評審制度的總體要求，為我國技術(shù)評價的規(guī)范化發(fā)展提供了法律基礎(chǔ)。

(2)快速發(fā)展階段(2000—2011年)

在我國技術(shù)評價發(fā)展歷史上，技術(shù)評價最早可歸屬于技術(shù)研發(fā)相關(guān)科技活動完成后進行的績效評價，通過對科技活動產(chǎn)出的效果、影響等評價，促進成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，為完善科技管理和追蹤提供依據(jù)。2000年1月，科學(xué)技術(shù)部等發(fā)布《國家科技計劃項目管理暫行辦法》，提出國家科技計劃在驗收前應(yīng)委托有關(guān)社會中介服務(wù)機構(gòu)對研究開發(fā)成果完成客觀評價或鑒定。2003年9月，《關(guān)于改進科技評價工作的決定》和《科學(xué)技術(shù)評價辦法(試行)》進一步明確過去由政府部門直接組織實施的評價活動轉(zhuǎn)變?yōu)檎?，第三方機構(gòu)和專家委員會(專家組)開展評價的模式。原環(huán)境保護部2007年提出要建設(shè)環(huán)境保護技術(shù)評價工作目標，2009年發(fā)布《國家環(huán)境保護技術(shù)評價與示范管理辦法》，明確了應(yīng)開展環(huán)境技術(shù)評價的7類情況，提出了環(huán)境技術(shù)評價的方法和程序，并要求環(huán)境保護行政主管部門在開展與環(huán)境保護技術(shù)相關(guān)的管理工作或項目審批時，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境保護技術(shù)評價的結(jié)果作為依據(jù)。此時，技術(shù)評價在環(huán)境技術(shù)領(lǐng)域已從科技活動完成后的績效評價擴展到技術(shù)方案的比選、技術(shù)目錄編制、獎項評選等。此后，技術(shù)評價的社會化、市場化發(fā)展速度明顯加快，各種評價模式、方法、應(yīng)用領(lǐng)域不斷發(fā)展完善，我國技術(shù)評價發(fā)展進入一個新階段。

(3) 逐步完善階段(2011年至今)

為規(guī)范和完善評價標準和評價內(nèi)容，2011年科學(xué)技術(shù)部發(fā)布《科技成果評價試點暫行辦法》，明確了評價工作的7個評價標準：(1)技術(shù)創(chuàng)新程度、技術(shù)指標先進程度；(2)技術(shù)難度和復(fù)雜程度；(3)成果的重現(xiàn)性和成熟程度；(4)成果應(yīng)用價值與效果；(5)取得的經(jīng)濟效益與社會效益；(6)進一步推廣的條件和前景；(7)存在的問題及改進意見。2016年，科學(xué)技術(shù)部正式廢止1987年頒布的《科學(xué)技術(shù)成果鑒定辦法》，并牽頭印發(fā)了《科技評估工作規(guī)定(試行)》，明確各級科技行政管理部門的評價工作交給專業(yè)評價機構(gòu)執(zhí)行，評價結(jié)構(gòu)對評價結(jié)果負責(zé)。這意味著我國正探索和建立以市場為導(dǎo)向的新型技術(shù)評價機制。

1.2 技術(shù)評價應(yīng)用體系

近30年來，我國技術(shù)評價領(lǐng)域進行了一些與我國經(jīng)濟發(fā)展水平和社會發(fā)展階段基本一致的積極探索，形成了科研項目管理和環(huán)境管理兩大應(yīng)用體系。在科研項目管理領(lǐng)域，不同專項、計劃、基金等均使用不同形式的驗收、評價方式對項目成果進行考核，在保證項目順利完成的同時促進技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。如《國家重點研發(fā)計劃管理暫行辦法》明確要求，需由專業(yè)機構(gòu)進行項目成果驗收。專業(yè)機構(gòu)根據(jù)不同項目類型，組織項目驗收專家組，采用同行評議、第三方評估和測試、用戶評價等方式，依據(jù)項目任務(wù)書所確定的任務(wù)目標和考核指標開展驗收。項目驗收專家組一般由技術(shù)專家、管理專家和產(chǎn)業(yè)專家等共同組成。國家自然科學(xué)基金依據(jù)國務(wù)院于2007年2月24日頒布的《國家自然科學(xué)基金條例》，規(guī)定基金管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聘請具有較高的學(xué)術(shù)水平、良好的職業(yè)道德的同行專家進行評審，對基金資助項目申請從科學(xué)價值、創(chuàng)新性、社會影響以及研究方案的可行性等方面進行獨立判斷和評價，提出評審意見。在環(huán)境管理領(lǐng)域，技術(shù)評價的應(yīng)用主要包括環(huán)境保護科學(xué)技術(shù)獎、技術(shù)目錄、污染防治可行技術(shù)和成果鑒定4個方面，有效推動科學(xué)技術(shù)進步。

2 大氣污染防治技術(shù)評價

2.1 大氣污染防治技術(shù)評價應(yīng)用領(lǐng)域

我國大氣污染防治技術(shù)評價研究主要應(yīng)用在燃煤電廠、玻璃行業(yè)和工業(yè)鍋爐的脫硫、脫硝、除塵技術(shù)評價和超低排放技術(shù)組合評價[15]，制藥行業(yè)[16]、包裝印刷行業(yè)[17]、石化行業(yè)[18]和油品儲運行業(yè)[19]揮發(fā)性有機物排放控制技術(shù)和自動監(jiān)測技術(shù)評價[20]、鉛冶煉污染防治技術(shù)評價[21]526、船舶廢氣減排技術(shù)[22]以及重型柴油車節(jié)能減排綜合評價[23]等領(lǐng)域。在優(yōu)化評價程序、選擇合適的評價方法的基礎(chǔ)上，綜合考慮行業(yè)特征和污染防治技術(shù)特點，對行業(yè)技術(shù)開展技術(shù)、經(jīng)濟和環(huán)境等綜合性能評價。

根據(jù)評價需求的側(cè)重，可以將大氣污染防治技術(shù)綜合評價分為兩大類，側(cè)重技術(shù)性能評價和側(cè)重經(jīng)濟性能評價。側(cè)重技術(shù)性能評價主要以評價技術(shù)本身的技術(shù)水平和對環(huán)境的影響為主，經(jīng)濟因素不予考慮或指標權(quán)重較小，如技術(shù)綜合效能評估和全生命周期評價[24]，主要用于技術(shù)本身性能評價。側(cè)重經(jīng)濟性能評價主要考慮技術(shù)工程應(yīng)用優(yōu)劣，經(jīng)濟因素指標權(quán)重相對較大，如技術(shù)經(jīng)濟分析[25]、最佳可行技術(shù)篩選[21]530。

2.2 綜合評價方法

大氣污染防治技術(shù)評價作為技術(shù)評價的應(yīng)用領(lǐng)域之一，其基礎(chǔ)評價方法與技術(shù)評價方法一致?，F(xiàn)代技術(shù)綜合評價方法可以歸納為實證評價法、同行評議法和多指標綜合評價法3大類。其中，同行評議法以及多指標綜合評價法中的層次分析法、灰色綜合評價法和模糊綜合評價法在大氣污染防治技術(shù)領(lǐng)域的應(yīng)用研究最為廣泛。

2.2.1 實證評價法

實證評價是通過對技術(shù)應(yīng)用工程現(xiàn)場測試，依據(jù)測試數(shù)據(jù)得到真實、準確、能夠客觀反映污染防治工藝技術(shù)及其設(shè)備性能的充足科學(xué)數(shù)據(jù)的評價方法[26]。實證評價法具有較強的計劃性和目的性，由于是在實際運行條件下通過科學(xué)、合理的檢測方案獲得技術(shù)參數(shù)，評價結(jié)果準確、可靠、直觀，具有較高的可信度，但也存在評價周期長、費用成本高的缺陷。實證評價法為技術(shù)綜合評價奠定基礎(chǔ)，實證評價法目前是我國開展最佳可行技術(shù)評價和環(huán)境技術(shù)驗證評價必不可少的手段。實證評價法主要應(yīng)用于環(huán)境技術(shù)驗證、污染防治可行技術(shù)指南編制上。

環(huán)境技術(shù)驗證評價于1995年前后出現(xiàn)在美國、日本、加拿大，是由政府的環(huán)境部門建立并推行的一類基于第三方評價機構(gòu)的技術(shù)驗證，是對具有商業(yè)化潛力的創(chuàng)新環(huán)境技術(shù)進行測試、驗證的新型技術(shù)評價制度[27]。環(huán)境技術(shù)驗證評價采用定量與定性相結(jié)合的方法，定量評價采用大量的性能測試和數(shù)理統(tǒng)計模式[28]。環(huán)境技術(shù)驗證評價是我國目前發(fā)展中的一種評價方式。

歐盟于1996年提出最佳可行技術(shù)來預(yù)防和減少工業(yè)污染排放對環(huán)境造成的污染。最佳可行技術(shù)體現(xiàn)了綜合污染防治全過程控制和清潔生產(chǎn)管理的理念，包括污染物源頭控制技術(shù)、生產(chǎn)工藝技術(shù)、末端治理技術(shù)，是制定排污許可證條件和排放限值的基礎(chǔ)，主要針對已經(jīng)有實際應(yīng)用的技術(shù)。我國現(xiàn)行最佳可行技術(shù)體系起始于2007年，主要指“污染防治可行技術(shù)指南”，涵蓋廢氣、廢水、噪聲和固體廢物等各種環(huán)境要素。我國各行業(yè)污染防治可行技術(shù)指南的編制基本分為技術(shù)初篩、技術(shù)調(diào)查和技術(shù)評價3個階段。

2.2.2 同行評議法

同行評議法也稱專家評議法，是以評議專家的主觀判斷為基礎(chǔ)，依據(jù)一定的評價標準，對評價對象的各種技術(shù)性能和客觀效果進行評價的一種方法。同行評議法的評價結(jié)果本質(zhì)上是一種定性評價，具有操作簡便、結(jié)果直觀、綜合性較強等特點，但專家的選擇具有不確定性，難以保證評價結(jié)果的客觀性和準確性。根據(jù)評價方式的不同，同行評議法一般可分為專家會議法、專家打分法、德爾菲法、頭腦風(fēng)暴法等。同行評議法是實際技術(shù)評價中應(yīng)用最為廣泛的一類方法，目前主要應(yīng)用于最佳可行技術(shù)篩選、技術(shù)目錄編制、科研項目驗收考核等工作中。

2.2.3 多指標綜合評價法

多指標綜合評價法是在提出評價目標后，根據(jù)評價要求及技術(shù)的特點，構(gòu)建指標體系并計算或給出指標權(quán)重，然后通過綜合評價方法(模型計算)，獲得評價結(jié)果的一類評價方法。多指標綜合評價法的核心在于評價指標體系的構(gòu)建和綜合評價模型，常見的多指標綜合評價法包括層次分析法、模糊綜合評價法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、灰色綜合評價法等。

多指標綜合評價法較同行評議法而言具有更強的科學(xué)性和客觀性，但運算過程較為復(fù)雜，需要的數(shù)據(jù)量較大。目前多指標綜合評價法已應(yīng)用于多個領(lǐng)域和行業(yè)的大氣污染防治技術(shù)評價研究中，如電廠PM2.5、脫硫脫硝技術(shù)綜合評價、工業(yè)鍋爐煙氣污染控制技術(shù)綜合評價等。

2.2.4 不同評價方法的結(jié)合應(yīng)用

多種技術(shù)評價方法的綜合應(yīng)用可以克服單個評價方法本身的局限和不足，這在大氣污染防治技術(shù)領(lǐng)域得到了較多的應(yīng)用。由于同行評議法簡單易行，有研究者將同行評議法與層次分析法、模糊綜合評價法相結(jié)合開展技術(shù)評價研究。鄧雙等[7]1160利用專家打分法與模糊綜合評價法相結(jié)合，邀請了20位涉及除塵技術(shù)研發(fā)、技術(shù)評估、能源和工程設(shè)備制造等領(lǐng)域的專家對不同燃煤電廠煙氣一次PM2.5控制技術(shù)進行賦值。呂慶志等[29]將專家評議與層次分析法相結(jié)合，確定大氣污染防治技術(shù)綜合性能評價指標權(quán)重。

2.3 大氣污染防治技術(shù)評價指標體系構(gòu)建

國內(nèi)學(xué)者針對我國大氣污染防治不同技術(shù)類別的指標體系構(gòu)建開展了大量研究[30]。綜合目前大量的研究成果來看，大氣污染防治技術(shù)評價指標主要包括技術(shù)指標、環(huán)境指標、經(jīng)濟指標、運行管理指標、社會指標5大類，在具體的研究應(yīng)用中，根據(jù)不同的評價需求構(gòu)建評價指標體系，評價指標存在評價邊界不清晰、定義不明確的問題，導(dǎo)致同一指標在不同技術(shù)領(lǐng)域的應(yīng)用有所差異。

3 存在問題

隨著大氣污染防治技術(shù)科技成果轉(zhuǎn)化的加速和評價需求的凸顯，科學(xué)合理地開展大氣污染防治技術(shù)評價，對于推動大氣污染防治技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、支撐大氣環(huán)境管理以經(jīng)濟高效地開展大氣污染防治至關(guān)重要。綜合分析我國科技評價發(fā)展歷程、大氣污染防治技術(shù)評價應(yīng)用體系和評價方法，目前我國大氣污染防治技術(shù)評價存在以下問題：

(1) 以政府為主導(dǎo)的專家評議體系已不能滿足大氣污染防治技術(shù)評價要求。專家評議是目前我國技術(shù)評價工作中實際應(yīng)用最為廣泛、最具有代表性的一類評價方式，評價結(jié)果以定性評價為主。由于專家評議適用范圍廣，多數(shù)情況下能對技術(shù)的技術(shù)性能、環(huán)境影響和經(jīng)濟成本等作出比較客觀、科學(xué)的定性評價。但由于受專家資源、專家學(xué)識和經(jīng)驗的局限以及缺少監(jiān)督制約機制，在一定程度上影響了評價結(jié)果的科學(xué)合理性和客觀公正性。隨著市場經(jīng)濟體系的建立和完善，單一的專家評議體系、技術(shù)鑒定已不能滿足新形勢下對大氣污染防治技術(shù)評價的不同需求，亟需建立適應(yīng)環(huán)境管理需要的新大氣污染防治技術(shù)評價體系。

(2) 缺乏成果轉(zhuǎn)化導(dǎo)向的大氣污染防治技術(shù)評價方法體系研究。從目前開展的不同領(lǐng)域(火電、工業(yè)鍋爐、石化等行業(yè))大氣污染防治技術(shù)評價研究和實際評價應(yīng)用來看，我國大氣污染防治技術(shù)評價對象以已經(jīng)成熟應(yīng)用或有工程應(yīng)用案例的技術(shù)為主，尚缺乏對處于技術(shù)研發(fā)階段的大氣污染防治技術(shù)的評價方法體系研究，大氣污染防治技術(shù)評價在促進技術(shù)成果轉(zhuǎn)化方面的作用有待提升，新技術(shù)如何通過自我聲明納入技術(shù)指南尚未有明確的規(guī)定和評價方法指導(dǎo)。

(3) 市場化的大氣污染防治技術(shù)評價體制尚未建立。從國外科技評價的產(chǎn)生和發(fā)展來看，建立“政府指導(dǎo)-第三方機構(gòu)執(zhí)行-市場監(jiān)督”的技術(shù)評價運行模式是最為有效的技術(shù)評價市場化、社會化運營機制。但隨著我國科技評價社會化、市場化的不斷發(fā)展，我國在大氣污染防治技術(shù)評價領(lǐng)域尚未建立市場化體制機制，從而導(dǎo)致諸多問題存在。在技術(shù)推廣方面，技術(shù)評價成果與技術(shù)需求者難以對接，技術(shù)研發(fā)者積極性不高；在環(huán)境管理方面，技術(shù)匯編、技術(shù)目錄等文件的更新不及時，政府部門主導(dǎo)開展的技術(shù)評價無法全面滿足管理需求。

4 對策及建議

針對目前我國大氣污染防治技術(shù)評價存在的問題，綜合借鑒國外評價經(jīng)驗和我國社會經(jīng)濟發(fā)展基本國情，提出以下對策及建議：

(1) 積極構(gòu)建規(guī)范化評價標準與方法體系

為規(guī)范開展評價工作，應(yīng)編制大氣污染防治技術(shù)評價標準文件，建立成果轉(zhuǎn)化導(dǎo)向的大氣污染防治技術(shù)評價體系，以促進大氣污染防治技術(shù)成果轉(zhuǎn)化。開展技術(shù)綜合評價方法學(xué)研究，優(yōu)化、集成多類技術(shù)評價方法，解決多項技術(shù)綜合評價由于數(shù)據(jù)需求量大、操作復(fù)雜導(dǎo)致實際應(yīng)用難度較大的問題。進行成果轉(zhuǎn)化不同階段的大氣污染防治技術(shù)評價指標體系研究，建立適應(yīng)于不同階段和評價需求的指標手冊?；谠u價需求和評價特征，研究建立市場化評價工作程序，構(gòu)建社會化評價服務(wù)模式。

(2) 推動建立政府指導(dǎo)下的市場化第三方評價運行機制

建議在我國大氣污染防治技術(shù)評價領(lǐng)域引入市場機制，在相關(guān)規(guī)章建設(shè)中，確立評價機構(gòu)地位。通過政策性引導(dǎo)，鼓勵科研開發(fā)機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、社會團體等建立社會化評價機構(gòu)，大力促進專業(yè)化大氣污染防治技術(shù)評價機構(gòu)的發(fā)展。建立技術(shù)評價資金扶持機制，鼓勵技術(shù)擁有者委托開展技術(shù)評價，推動技術(shù)評價市場化服務(wù)運營。同時，采取評價資質(zhì)頒發(fā)、資質(zhì)定期考核等方式，指導(dǎo)并監(jiān)督評價機構(gòu)開展評價工作。

(3) 加快職業(yè)化評價人員隊伍建設(shè)

大氣污染防治技術(shù)評價作為科技決策咨詢服務(wù)活動，應(yīng)對評價人員進行職業(yè)化建設(shè)和法制化管理，建立執(zhí)業(yè)資格制度，加快職業(yè)化隊伍建立。也可以加強對評價機構(gòu)的管理，充分利用已有的各類職業(yè)資格制度，對評價人員的資質(zhì)能力提出要求。