付光璽

(安徽科技學(xué)院，安徽 鳳陽 233100)

實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制初期，改革的制度利好極大激發(fā)了農(nóng)戶對承包土地生產(chǎn)經(jīng)營的熱情。伴隨著我國城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)之間收入差距明顯拉大，農(nóng)地產(chǎn)出在農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)收入中的比重不斷下降，普通農(nóng)戶對土地投入的激情逐漸消退，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性明顯下降，“種田致富”對農(nóng)民的吸引力明顯下降，出現(xiàn)了農(nóng)戶粗放經(jīng)營甚至農(nóng)地拋荒現(xiàn)象。雖然從單個(gè)農(nóng)戶而言，粗放經(jīng)營或農(nóng)地拋荒并不構(gòu)成大的影響，但就國家糧食安全而言，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延是十分有害的，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營或農(nóng)地拋荒現(xiàn)象本身應(yīng)當(dāng)說是一種市場的自發(fā)選擇和農(nóng)戶的自主行為，必然導(dǎo)致民間承包農(nóng)戶之間農(nóng)地的自主流轉(zhuǎn)。為了引導(dǎo)和推進(jìn)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，2005年，農(nóng)業(yè)部便頒布出臺了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，并從保護(hù)農(nóng)民種田積極性方面配套出臺了一系列惠農(nóng)政策。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將原來人民公社體制下實(shí)行的農(nóng)村土地集體所有集體經(jīng)營改為集體所有農(nóng)戶經(jīng)營，由于農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)是依附于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的承包權(quán)而存在的，所以將這種權(quán)利稱為土地承包經(jīng)營權(quán)，也即是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初是不可分隔的。

但農(nóng)戶承包土地的流轉(zhuǎn)打破了這種制度框架，導(dǎo)致了事實(shí)上的農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，所以，中央對此高度重視，習(xí)近平總書記于2013年7月在湖北省考察時(shí)首次提出“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”。2016年11月中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》)，首次從政府層面提出“三權(quán)分置”的概念，將原來農(nóng)地的兩權(quán)分解為三權(quán)，并明確定位三權(quán)關(guān)系，要求要落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的三權(quán)關(guān)系格局[1]。從三權(quán)之間的相互關(guān)系而言，可以說作為集體產(chǎn)權(quán)基石的農(nóng)地集體所有權(quán)，其自身的落實(shí)將是穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的制度前提[2]。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在“統(tǒng)”的過死背景下對農(nóng)地集體經(jīng)營權(quán)的分解，重點(diǎn)在“分”；而“三權(quán)分置”形式看是對農(nóng)地權(quán)利的又一次分解，實(shí)則是希望通過這種土地權(quán)利的分解推動農(nóng)地通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，重點(diǎn)在“統(tǒng)”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地集體所有權(quán)行使主體，在三權(quán)分置改革中也是推動農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的主導(dǎo)力量。所以，《意見》一方面強(qiáng)調(diào)要激活土地經(jīng)營權(quán)，另一方面又特別強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不能被虛置。無論是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)雄厚的村，還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村，“集體富、村民富，集體窮、村民窮，集體空、民心空”的結(jié)論都能得到驗(yàn)證[3]。因此，必須抓住“三權(quán)分置”改革這個(gè)難得的歷史契機(jī)，正視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織虛化弱化的現(xiàn)實(shí)，進(jìn)一步深化對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)涵、作用、功能的認(rèn)識，從理論、實(shí)踐等多維度多層面探討農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織脫虛入實(shí)的具體措施，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能創(chuàng)新，并努力構(gòu)建一個(gè)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為核心，相關(guān)主體支撐配合的土地三權(quán)關(guān)系。

1 三權(quán)分置背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體關(guān)系解構(gòu)

在三權(quán)分置背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地集體所有權(quán)的行使主體不僅會因土地權(quán)屬關(guān)系轉(zhuǎn)移與農(nóng)地承包戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體形成特殊的三權(quán)主體關(guān)系，同時(shí)還會與村兩委以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場主體等產(chǎn)生關(guān)系。通過分析梳理，我們認(rèn)為，在土地三權(quán)分置相關(guān)主體關(guān)系中，圍繞土地經(jīng)營權(quán)放活，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為核心，至少存在下列四大主體關(guān)系(圖1)。

圖1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體關(guān)系圖

一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)地承包戶的關(guān)系。一方面，二者是土地發(fā)包與承包關(guān)系，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表村集體行使法律賦予的農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體職能，承擔(dān)著維護(hù)農(nóng)村土地集體所有權(quán)不被侵犯、監(jiān)督土地合法流轉(zhuǎn)的職能；另一方面，由于農(nóng)地承包戶的議價(jià)能力不強(qiáng)，所以在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)時(shí)，往往作為受托方代表農(nóng)地承包戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行議價(jià)談判；同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為《民法總則》規(guī)定的特別法人，在經(jīng)營本集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)過程中肩負(fù)著協(xié)調(diào)內(nèi)部成員利益分配和資產(chǎn)保值增值責(zé)任；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以村集體信用和特別法人身份居間協(xié)調(diào)農(nóng)地承包戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的各種關(guān)系。農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)都受制于農(nóng)地的集體所有權(quán)，所以，農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置絕不只是農(nóng)地承包戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的簡單“買賣”關(guān)系，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)放活中也絕不是旁觀者。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為村集體所有權(quán)的代表，始終對農(nóng)地經(jīng)營中出現(xiàn)的問題負(fù)有監(jiān)督責(zé)任，是確?！稗r(nóng)地農(nóng)用”的最后屏障。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委的關(guān)系。黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義的重要體現(xiàn)。三權(quán)分置改革是新時(shí)期黨的意志在農(nóng)村工作中的重要體現(xiàn)，作為深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵部署，關(guān)系到黨的路線、方針、政策在廣大農(nóng)村中的貫徹落實(shí)?；鶎狱h組織是農(nóng)村改革中推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是基層黨組織在三權(quán)分置改革中經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能得以有效發(fā)揮的載體和保障[4]。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會分別承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)和行政管理職能，前者是特別法人組織，后者是社團(tuán)組織。但由于我國農(nóng)村改革不完善而導(dǎo)致現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會的職能交叉重疊矛盾表現(xiàn)比較突出，國家正在通過不斷完善相關(guān)的法律和政策對二者的權(quán)力邊界進(jìn)行厘清和界定。四是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地集體所有權(quán)的行使主體，全面掌握本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)地資源信息，尤其是近年通過農(nóng)地確權(quán)登記，農(nóng)地相關(guān)資料數(shù)據(jù)建設(shè)工作已經(jīng)基本完成。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的重要內(nèi)容，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)地信息的有效掌控者和提供者不可避免的必須參與到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)中去，在農(nóng)地尤其是大宗農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場提供交易土地資源信息；在小規(guī)模土地流轉(zhuǎn)交易中有時(shí)也以“村集體信用”代表本村民組村民與“買方”進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易，參與并推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展建設(shè)。綜觀上述五大主體圍繞土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的四大關(guān)系，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地各主體關(guān)系中處在核心位置。只有協(xié)調(diào)好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、土地承包戶、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場主體等四大主體關(guān)系，才能在土地三權(quán)分置過程中構(gòu)建一個(gè)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為核心的持續(xù)活躍的土地權(quán)利主體關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)放活土地經(jīng)營權(quán)的目的。

2 三權(quán)分置改革中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體發(fā)展困境

2.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體虛化弱化邊緣化明顯

我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生于上世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動，是我國農(nóng)村土地集體所有權(quán)的行使主體。上世紀(jì)80年代初期，隨著人民公社體制的解體，農(nóng)地被承包給一家一戶分散經(jīng)營，原生產(chǎn)隊(duì)層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理職能大部分被分解到農(nóng)戶手中，另一部分隨著集體管理“載體”的消失而消失；原生產(chǎn)大隊(duì)層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理職能在實(shí)踐中大部分被村委會錯位的繼承或取代，村級的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上被空殼化或概念化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一定時(shí)期內(nèi)幾乎淪落為一個(gè)歷史代名詞?？梢哉f，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一段時(shí)間內(nèi)，原生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)為主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能被弱化虛化有其必然性和合理性。經(jīng)過40多年的農(nóng)村改革，我國三農(nóng)取得了歷史性的巨大發(fā)展，尤其是在黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，三農(nóng)發(fā)展面臨難得的歷史機(jī)遇，單家獨(dú)戶零碎分隔的小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營已經(jīng)嚴(yán)重制約了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，規(guī)模經(jīng)營呼喚農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重新發(fā)揮作用。在部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份，近年農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)勢再次展現(xiàn)出來，部分村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展較好的村集體資產(chǎn)通過規(guī)模經(jīng)營得到了保值增值。但從全國情況看，一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展還處在恢復(fù)期，在實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展還存在諸多的制度和法律障礙，尤其是一段時(shí)間以來村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在不同的法律法規(guī)表述中存在的職能重疊還十分嚴(yán)重，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的準(zhǔn)確定位和發(fā)揮作用；另一方面在三權(quán)分置改革中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除了作為農(nóng)村土地集體所有權(quán)的守護(hù)者行使“象征性”的集體所有權(quán)職能外，如何發(fā)揮其市場主體作用，更好的把集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，使集體資產(chǎn)保值增值，更是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體功能構(gòu)建的內(nèi)容。

2.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村土地“三權(quán)”主體關(guān)系中的主導(dǎo)作用有待加強(qiáng)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式上看是在農(nóng)地承包戶和土地經(jīng)營者之間進(jìn)行，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織似乎不發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。事實(shí)上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)也需要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在其中扮演適當(dāng)?shù)慕巧?。從交易的角度講農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與其他交易行為一樣是一種市場行為，承包主體與經(jīng)營主體雙方的立場是對立的，交易雙方主體可能是熟悉的也可能是陌生的，雙方并不必然具備信任基礎(chǔ)，互相對對方的履約能力和履約態(tài)度存在一定程度的擔(dān)心，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)談判存在困難。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方交易主體之間的不信任很大程度上制約了大宗農(nóng)地經(jīng)營權(quán)順利流轉(zhuǎn)。一方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為了流轉(zhuǎn)一宗土地需要花費(fèi)很多時(shí)間精力與農(nóng)地承包戶一家一戶去談或者委托中間人去協(xié)調(diào)，常常事倍功半，增加交易成本。另一方面，相較于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，由于農(nóng)地承包戶固有的身份和知識技能及信息限制，如果沒有集體經(jīng)濟(jì)組織介入，仍是一家一戶去對接市場，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)各方面的議價(jià)能力依然很弱，在市場交易中仍處于下方[5]。再一方面，在農(nóng)地承包戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體雙方簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同過程中，“買賣”雙方之間天然的對立關(guān)系需要一個(gè)具有公信力的第三方主體來對農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行鑒證，如果沒有這個(gè)公信主體存在，無疑對相關(guān)糾紛的處理和解決埋下隱患。針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的種種問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除了作為中間組織降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)集中的交易成本之外，一個(gè)重要的治理內(nèi)容將是如何將維護(hù)農(nóng)民集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，與篩選、管理適合農(nóng)地生產(chǎn)的經(jīng)營主體，尤其是保證以農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主體地位相結(jié)合[6]。因此，作為農(nóng)村集體所有權(quán)的行使主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不應(yīng)該也不可能只是旁觀者，而應(yīng)當(dāng)做好參與者和監(jiān)督者。一方面積極參與協(xié)調(diào)承包農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的土地流轉(zhuǎn)交易，有效化解交易雙方的不信任，促成土地經(jīng)營權(quán)有效激活；同時(shí)當(dāng)好監(jiān)督者，代表村集體對農(nóng)地流轉(zhuǎn)行使監(jiān)督權(quán)，確保“農(nóng)地農(nóng)用”，合理使用，守住農(nóng)村土地集體所有權(quán)的底線，這也是《意見》 “落實(shí)集體所有權(quán)”“逐步完善三權(quán)關(guān)系”的應(yīng)有之義。

2.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)的參與度仍不足

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要措施，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的重要內(nèi)容，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地集體所有權(quán)的行使主體和土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)包方，準(zhǔn)確掌握農(nóng)村土地資源信息，入市交易的土地資源信息一般由土地所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織確認(rèn)并提供，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理應(yīng)成為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)不可或缺的重要參與者。但由于我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革還處在起步階段，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)也只在全國部分省市開展試點(diǎn)工作，當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易采取自愿進(jìn)場原則，系統(tǒng)建設(shè)不完善，服務(wù)機(jī)制不健全，象征農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)“最后一公里”的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))層級的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)還十分落后，與線下面對面交易直觀簡單相比，依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的線上交易程序繁雜，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的吸引力不強(qiáng)，大宗產(chǎn)權(quán)交易不活躍，加之受傳統(tǒng)交易思維的影響，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)入市交易的參與度還很低，真正能夠進(jìn)場交易的項(xiàng)目卻屈指可數(shù)[7]。但線下傳統(tǒng)的零星的土地流轉(zhuǎn)交易，標(biāo)的額較小，規(guī)范性差，大多不通過產(chǎn)權(quán)交易市場而是以傳統(tǒng)民間面對面方式進(jìn)行，糾紛隱患大，更談不上農(nóng)村集體組織的參與。當(dāng)前農(nóng)地不規(guī)范流轉(zhuǎn)的大量存在迫切需要通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)加以解決。

2.4 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人內(nèi)涵不夠清晰

在我國農(nóng)村實(shí)行政社合一的管理體制下，農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)都在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織手里，所以，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兼有管理職能和經(jīng)營職能，其職責(zé)權(quán)能十分廣泛，也容易理解。但隨著我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行，農(nóng)村土地由集體經(jīng)營變成了家庭分散經(jīng)營，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只承擔(dān)農(nóng)村土地集體所有權(quán)“守衛(wèi)者”的角色，一般情況下并不參與土地經(jīng)營，其身份更多具有象征意義，其他依附于土地集體經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的集體資產(chǎn)也隨著土地承包關(guān)系而被分隔或慢慢消失，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一定時(shí)期內(nèi)事實(shí)上被“虛化”。但隨著三權(quán)分置改革的推出，土地權(quán)屬關(guān)系主體更加復(fù)雜多樣，這種背景下，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的維護(hù)和承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的監(jiān)督更加重要，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地集體所有權(quán)的維護(hù)主體和承包經(jīng)營權(quán)的監(jiān)督主體脫“虛”入“實(shí)”顯得尤其迫切。2017年頒布的《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界定為一類特別法人，在三權(quán)分置背景下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的新內(nèi)涵和權(quán)力邊界與原來政社合一背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)涵上發(fā)生了很大變化，我們需要結(jié)合新的形勢發(fā)展和時(shí)代需求，從法律和政策層面進(jìn)行認(rèn)真研究并賦予其新的內(nèi)涵。

3 三權(quán)分置背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主體功能構(gòu)建

基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地三權(quán)分置中的重要地位以及在三權(quán)分置改革中與相關(guān)主體之間存在的問題，我們?nèi)詮霓r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與相關(guān)主體的關(guān)系角度探討農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)功能構(gòu)建(圖2)。

3.1 三權(quán)分置背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的信用功能構(gòu)建

三權(quán)分置改革呼喚農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮其市場主體地位，使弱勢農(nóng)民聯(lián)合“抱團(tuán)發(fā)展”以改變“農(nóng)民原子化經(jīng)營模式便于外界直接從農(nóng)戶手中汲取資源”以及“小農(nóng)社會化張力造成的農(nóng)民喪失合作基礎(chǔ)與外界侵奪力量抗衡”的現(xiàn)狀，改變單個(gè)農(nóng)民在市場談判中的弱勢地位，抵御外部力量汲取農(nóng)村社會資源[8]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方主體之間缺乏信任一定程度上阻礙了土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)，這種阻礙也是落實(shí)三權(quán)分置最后一公里需要解決的重要問題，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方主體之間迫切需要一個(gè)既能夠代表廣大承包戶利益又能被農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體接受的恰當(dāng)主體，誰能成為雙方都能接受的恰當(dāng)主體呢？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為我國農(nóng)村長期被政策法律賦予對本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部資產(chǎn)具有一定管理權(quán)限且被政府認(rèn)可群眾依賴的一個(gè)特別法人組織，它依托“村組成員長期聚居”而形成的文化和宗族關(guān)系，成員之間互信度高，其所具有的主體公信力正好可以滿足農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方的“互信”需求。很多地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)地承包戶往往不是自己親自與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的談判，而是基于對本村集體經(jīng)濟(jì)組織的信任而委托其代表自己與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行談判，而農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體亦是基于對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這個(gè)特別法人的信任更樂于與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行談判，甚至在農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的簽訂中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體亦期望與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，或者將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為鑒證方參與合同簽訂(圖2)。

在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同洽談和簽訂過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用的正是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這種農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的成功訂立皆是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對交易雙方的“信用背書”為前提。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主動參與，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方主體之間建立起了互信機(jī)制，消除雙方對對方履約的擔(dān)心，有效維護(hù)了農(nóng)地承包農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的利益，從而有效解決土地流轉(zhuǎn)中存在的信用擔(dān)心問題，解除雙方的后顧之憂，不僅解決了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“一戶一價(jià)”“一地一價(jià)”以及“一對多談判”的頭痛問題，變一對多談判為一對一談判，節(jié)省了時(shí)間、精力甚至金錢，降低了交易成本；而且還解決了單個(gè)農(nóng)地承包戶在土地流轉(zhuǎn)中的弱勢地位，產(chǎn)生了打包效應(yīng)。同時(shí)進(jìn)一步積累了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村經(jīng)營中的信譽(yù)，擴(kuò)大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的影響力；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的參與也使農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范性更強(qiáng)，執(zhí)行力更強(qiáng)，也為減少日后合同糾紛和續(xù)簽土地流轉(zhuǎn)合同打下良好基礎(chǔ)。

3.2 三權(quán)分置背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)地收儲托管功能構(gòu)建

當(dāng)前土地零星分隔的狀態(tài)是制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高的重要因素，實(shí)行三權(quán)分置的目的就是要把因農(nóng)地家庭承包而處于分散狀態(tài)的土地經(jīng)營權(quán)通過流轉(zhuǎn)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中集中，實(shí)現(xiàn)土地高效規(guī)模經(jīng)營，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。在推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的角色是多元的，作用也是多重的。一方面，在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，它在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易雙方主體之間扮演“中間人”角色，盡力促成農(nóng)地經(jīng)營權(quán)順利流轉(zhuǎn)；另一方面，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)往往有一定的季節(jié)性和時(shí)限性，并不是隨時(shí)都可以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)，所以，需要建立一個(gè)具有緩沖功能的待轉(zhuǎn)儲備機(jī)制。滿足這種需要就要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕巧δ苻D(zhuǎn)換，即是可以借鑒上海松江模式經(jīng)驗(yàn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織先與農(nóng)戶簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)委托協(xié)議[6]，通過協(xié)議托管方式對本村民組內(nèi)待流轉(zhuǎn)土地資源進(jìn)行提前統(tǒng)籌，將零散土地進(jìn)行“統(tǒng)一收儲”，實(shí)現(xiàn)村民分散土地的委托管理(經(jīng)營)，為推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)模流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件。在沒有合適流轉(zhuǎn)主體的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依托其經(jīng)濟(jì)實(shí)體的功能優(yōu)勢，以農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體身份對已收儲的土地進(jìn)行集中經(jīng)營，在確保農(nóng)戶承包收益的基礎(chǔ)上，其托管土地經(jīng)營收益作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)收益，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值；一旦有合適的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求時(shí)，隨時(shí)可以與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體洽談被托管土地的流轉(zhuǎn)事宜。土地經(jīng)營權(quán)收儲機(jī)制的建立，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地三權(quán)分置中的管理功能和實(shí)體經(jīng)營功能更靈活充分的體現(xiàn)出來，使三權(quán)分置的活力在多方主體身上更充分的得以體現(xiàn)，亦是對《意見》關(guān)于“逐步完善三權(quán)關(guān)系”的有效落實(shí)。

3.3 三權(quán)分置背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人功能構(gòu)建

近年，很多學(xué)者圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人建設(shè)展開多角度多維度的理論探索，崔建中等[9]提出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公司化改造的模式，譚啟平[10]亦對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體之間的關(guān)系進(jìn)行了探討,最高人民法院王丹[11]對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人定位從法律角度進(jìn)行了探討。另一方面，相關(guān)的立法進(jìn)程也在加快，2017版《民法總則》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“特別法人”地位，并規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格”,廣東等省已經(jīng)制定了《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》呼之欲出。但關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的具體內(nèi)涵和外部邊界還比較模糊，《土地管理法》《村民委員會組織法》《農(nóng)村土地承包法》等不同法律法規(guī)之間的表述還不一致，這對當(dāng)前形勢下有效發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)地三權(quán)關(guān)系仍有相當(dāng)大的制約。當(dāng)前，最重要的是要加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的理論研究，并將研究結(jié)果應(yīng)用于立法和政策制定，尤其要把新時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的具體內(nèi)涵和外部邊界進(jìn)行準(zhǔn)確規(guī)范表達(dá)。首先要規(guī)范法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律表述。需從立法層面對涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有法律進(jìn)行規(guī)范清理，統(tǒng)一對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵、職責(zé)權(quán)能以及外延邊界進(jìn)行統(tǒng)一準(zhǔn)確表達(dá)，尤其要理清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會的關(guān)系；其次要對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的“特別之處”作出明確規(guī)定。《民法總則》只是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作了概念性的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人區(qū)別與其他法人的“特別之處”如何體現(xiàn)？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能否破產(chǎn)？破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)包括哪些等等，這些都需要在擬立法的《集體經(jīng)濟(jì)組織法》中做出明確規(guī)定。就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村集體資產(chǎn)負(fù)有的經(jīng)營管理職能而言，其與企業(yè)法人所承擔(dān)的職能幾乎無異，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)參照現(xiàn)代企業(yè)管理制度建立并完善相應(yīng)的董事會、監(jiān)事會等管理機(jī)構(gòu)，規(guī)范法人化運(yùn)作。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為《民法總則》中的一類特別法人，又不同于一般的公司法人，它的成員和資產(chǎn)組成都有其特殊性。就資產(chǎn)組成而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)大體分為三類：第一類是資源型資產(chǎn)，主要是土地，包括耕地、林地、草地；第二類是經(jīng)營性資產(chǎn)；第三類是非經(jīng)營性資產(chǎn)[12]。而這些資產(chǎn)尤其是以土地為代表的資源性資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員賴以生存的基礎(chǔ)，土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料,又是農(nóng)民最基本的生活保障，更是農(nóng)村穩(wěn)定的基石。在土地能否成為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)上，有學(xué)者認(rèn)為，“土地所有權(quán)不能為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民所享有的宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)也不能作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)”[13]，“在農(nóng)民集體被改造為法人后，作為法人財(cái)產(chǎn)的土地也不一定必須用于清償債務(wù)”[14]。雖然有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把土地使用權(quán)作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，但也認(rèn)為，必須要嚴(yán)格限定土地用途，保證耕地紅線不動搖，同時(shí)還需要嚴(yán)格遵守土地的使用期限，確保土地使用權(quán)到期后集體土地所有權(quán)能回歸完整狀態(tài)，防止造成集體所有權(quán)的虛化[15]。綜合學(xué)者觀點(diǎn)，大家對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“破產(chǎn)”都普遍持謹(jǐn)慎態(tài)度。我們認(rèn)為，鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)階段我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊地位，決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍是一個(gè)受法律和政策特別保護(hù)的非完全市場主體，其經(jīng)營虧損的底線應(yīng)是不能危害集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在土地上的權(quán)利，也即是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如果經(jīng)營出現(xiàn)資不抵債的情況，那么這個(gè)“債務(wù)”的追償權(quán)應(yīng)當(dāng)受到土地權(quán)利保護(hù)的限制，破產(chǎn)清算亦只能涉及經(jīng)營性資產(chǎn)，而不應(yīng)溯及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的土地權(quán)利，這也符合習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)三農(nóng)改革要保持歷史耐心的重要論述。因此，國家應(yīng)當(dāng)通過特定的政策和立法對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的資產(chǎn)構(gòu)成以及資產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行明確界定和特別保護(hù)，建議在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》立法中明確規(guī)定現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人為受法律和政策特別保護(hù)的非完全市場主體，并明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能實(shí)行有限破產(chǎn)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營虧損的邊緣只涉及其所屬的經(jīng)營性資產(chǎn)，不允許對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行破產(chǎn)清算。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革中，守住這條底線，農(nóng)村穩(wěn)定也便有了安全保障。當(dāng)然，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須要加強(qiáng)自身改革，發(fā)揮其“特別法人”的信用優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢、規(guī)范經(jīng)營優(yōu)勢等，并在改革中不斷提高自身的生存能力，增強(qiáng)造血機(jī)能，在市場競爭中做大做強(qiáng)，提升村集體對集體成員的向心力、凝聚力，才能徹底解決農(nóng)村集體所有權(quán)虛化問題，從而有效落實(shí)集體所有權(quán)。