張慶宇

（黑龍江大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150000）

近年來，隨著人民權(quán)利意識(shí)的提升，行政機(jī)關(guān)以及各種行政行為早已滲透到人們?nèi)粘Ｉ罡鱾€(gè)方面，人們身邊每時(shí)每刻都有行政行為發(fā)生。例如面館的營(yíng)業(yè)執(zhí)照、機(jī)動(dòng)車輛的通行證、衣服質(zhì)量檢測(cè)等。而規(guī)范性文件作為行政行為的重要依據(jù)之一，可以在某一領(lǐng)域長(zhǎng)時(shí)間反復(fù)適用，與行政行為相比而言，其作用更廣泛，影響更深遠(yuǎn)。因此規(guī)范性文件附帶審查作為新創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)制度機(jī)制，能否適應(yīng)民情，擴(kuò)大訴權(quán)，最大限度保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，能否維護(hù)社會(huì)的安穩(wěn)與秩序是十分必要且意義重大。因而，從規(guī)范性文件附帶審查環(huán)節(jié)切入，分析司法機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件審查過程中存在的問題，提出相關(guān)的建議，進(jìn)而保障公民具有更全面的權(quán)利救濟(jì)途徑。

一、規(guī)范性文件及其附帶審查的概念

規(guī)范性文件是依法行政的重要依據(jù)，與公民的日常行為密切相關(guān)。有關(guān)規(guī)范性文件的定義在學(xué)術(shù)界暫時(shí)還沒有統(tǒng)一的定論，但所有的學(xué)者專家都認(rèn)為規(guī)范性文件是行政行為的重要依據(jù)來源之一。不同的學(xué)者對(duì)于規(guī)范性文件的定義有所不同。從最廣義的角度分析規(guī)范性文件，認(rèn)為其是具備法律性質(zhì)的文件，例如政府機(jī)關(guān)制定“決策”和“命令”等，除此之外，因行政立法行為產(chǎn)生的行政規(guī)范也屬于規(guī)范性文件。從最狹義的角度來分析規(guī)范性文件，認(rèn)為規(guī)范性文件就是指政府部門或者國(guó)務(wù)院制定的決定和命令，這些決定和命令都是具備約束力的，政府部門制定的規(guī)章不屬于規(guī)范性文件的范圍。綜上，不同學(xué)者對(duì)于規(guī)范性文件的理解有所不同，狹義的觀點(diǎn)可能更準(zhǔn)確、更具有信服力。

規(guī)范性文件附帶審查是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織作出的行政行為所依據(jù)的非中央人民政府制定的規(guī)章以下規(guī)范性文件不合法的，在起訴行政行為時(shí)可申請(qǐng)對(duì)規(guī)范性文件一并審查。

二、規(guī)范性文件附帶審查問題闡析

司法審查可以切實(shí)保障公民的權(quán)益，保障訴訟的公正與規(guī)范，圍繞規(guī)范性文件的起訴、審理、宣判、受理流程、審理標(biāo)準(zhǔn)和處理結(jié)果等各個(gè)階段，分析規(guī)范性文件的附帶審查中存在的問題，針對(duì)出現(xiàn)的問題，分析原因，從而確保司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能充分發(fā)揮作用。

（一）規(guī)范性文件附帶審查步履維艱

2018 年適用解釋第一百四十六條規(guī)定，在進(jìn)行行政訴訟時(shí)，如果需要對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查，就應(yīng)該在一審開庭前或有正當(dāng)理由的法庭調(diào)查時(shí)提出。這表示行政相對(duì)人具備提出審查規(guī)范性文件的權(quán)利，如果行政相對(duì)人覺得自己權(quán)益受到行政行為或者行政機(jī)關(guān)工作人員的侵害，可以在提起行政訴訟之時(shí)，提出規(guī)范性文件附帶審查的申請(qǐng)。這種審查申請(qǐng)和傳統(tǒng)的主動(dòng)審查相比，具有很強(qiáng)的創(chuàng)新性和進(jìn)步性，充分體現(xiàn)了對(duì)中共中央十八屆四中全會(huì)關(guān)于依法治國(guó)方面重要論述的創(chuàng)新和發(fā)展。但在司法實(shí)踐中，也存在應(yīng)用性相對(duì)較差的問題。如，申請(qǐng)時(shí)間必須在一審開庭前或有正當(dāng)理由的法庭調(diào)查時(shí)提出才可以進(jìn)行附帶審查，而行政相對(duì)人在此階段往往只注重行政行為的審查，而忽視了對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的申請(qǐng)，當(dāng)想進(jìn)行附帶審查時(shí)，卻超過了審查的提起時(shí)間。

在三大訴訟中，行政訴訟所占比例最小，規(guī)范性文件附帶審查在經(jīng)歷“立案”和“審查”環(huán)節(jié)后，真正進(jìn)入實(shí)體審判的案件更是少之又少，在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上，以規(guī)范性文件附帶審查為條件，通過對(duì)2019 年全年全國(guó)的行政案件進(jìn)行篩選，僅梳理出103 件，所以行政相對(duì)人真正提出審查規(guī)范性文件的頻率是很低的，規(guī)范性文件被法院審查并判決不予適用后發(fā)送司法建議，要求行政機(jī)關(guān)予以修改或者廢止的更是少數(shù)。基于此，行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)，所承受的壓力和公民利益考慮方面比較寬松，使得規(guī)范性文件制定程序不夠嚴(yán)謹(jǐn)、制定內(nèi)容與法律、法規(guī)相沖突現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）對(duì)規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)不明確

行政訴訟和行政復(fù)議有所不同，審查規(guī)范性文件主要是審查文件是否合法，但是合法的定義是什么？標(biāo)準(zhǔn)是什么？判斷文件是否合法的流程步驟是什么？新行政訴訟法及2018 年適用解釋對(duì)于上述問題都沒有進(jìn)行清晰的界定，沒有出臺(tái)相關(guān)的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，這使得審查標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，審查效果差強(qiáng)人意。

一些學(xué)者認(rèn)為，有關(guān)規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)可以從形式和實(shí)質(zhì)兩方面來進(jìn)行認(rèn)定，形式審查就是判斷規(guī)范性文件有沒有存在廢除、撤銷或者失效的情形，如果出現(xiàn)這種情況，那么就可以斷定規(guī)范性文件已經(jīng)不合法，就沒有必要再花時(shí)間和精力繼續(xù)審查。如果沒有出現(xiàn)這種情況，就需要在針對(duì)文件的內(nèi)容、制定文件的主體等方面進(jìn)行審查。需要提到的是，這種常規(guī)的司法審查模式已經(jīng)無法滿足行政訴訟新形式的要求，審查標(biāo)準(zhǔn)還需要更具體細(xì)化，靈活應(yīng)對(duì)各種類型的規(guī)范性文件附帶審查案件，提高適用性。新形勢(shì)下的人民法院需要提高擔(dān)當(dāng)作為和為民解憂意識(shí)，重視規(guī)范性文件的附帶審查，因?yàn)楸绕鹨粯稊≡V的案件，不合法的規(guī)范性文件所產(chǎn)生的負(fù)面影響更為嚴(yán)重。

（三）規(guī)范性文件附帶審查處理結(jié)果的局限性

行政訴訟法第六十四條規(guī)定，司法機(jī)關(guān)在受理行政案件時(shí)，經(jīng)過審查之后，認(rèn)定行政訴訟法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件是不合法的，該認(rèn)定不能當(dāng)成行政行為合法的根據(jù)，也不能向制定機(jī)關(guān)提交處理申請(qǐng)。因此，在部分行政案件當(dāng)中，司法機(jī)關(guān)對(duì)于規(guī)范性文件的審查結(jié)果僅有不予適用的權(quán)利，不具有強(qiáng)制和普遍適用的效力。因此，法院更應(yīng)重視規(guī)范性文件附帶審查不予適用后的處理，強(qiáng)化司法建議，及時(shí)與行政機(jī)關(guān)溝通，最大限度保證規(guī)范性文件適時(shí)、適地，進(jìn)而維護(hù)法律權(quán)威，實(shí)現(xiàn)公平正義。

此外，由于規(guī)范性文件附帶審查屬于創(chuàng)新性規(guī)定，現(xiàn)階段法律法規(guī)對(duì)此內(nèi)容規(guī)定并非全部有跡可尋，需要不斷探索，由于缺乏統(tǒng)一的裁判準(zhǔn)則，在審理案件時(shí)，法官擁有很大的自主權(quán)，其裁量空間比較大，導(dǎo)致裁判尺度和裁判結(jié)果不一。最后，行政訴訟中，行政行為是行政訴訟審理的核心，不免會(huì)出現(xiàn)重視行政行為的合法性審查，而輕視對(duì)規(guī)范性文件的附帶性審查的現(xiàn)象，這使得規(guī)范性文件的審查效果差，效率低。

三、規(guī)范性文件附帶審查的完善

（一）擴(kuò)大規(guī)范性文件附帶審查方式

對(duì)規(guī)范性文件雖開啟附帶審查的大門，然而規(guī)范性文件的數(shù)量實(shí)在太多，使得附帶審查的效果并不理想。建議：一是規(guī)范性文件在發(fā)布前，將文件內(nèi)容公開發(fā)布，征求意見，賦予公民在規(guī)定的期限內(nèi)向制定主體的上級(jí)機(jī)關(guān)提出獨(dú)立審查申請(qǐng)的權(quán)利或賦予公民向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)?zhí)岢錾暝V的權(quán)利。這樣就能夠讓行政機(jī)關(guān)重視規(guī)范性文件的制定。二是在立項(xiàng)時(shí)，召開研討會(huì)，邀請(qǐng)法學(xué)或者專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域教授、專家、資深法官以及高級(jí)律師參加，結(jié)合本地實(shí)際情況充分討論，這樣才能制定出高質(zhì)量的規(guī)范性文件。三是考慮到訴權(quán)濫用問題，相關(guān)機(jī)構(gòu)可以對(duì)發(fā)出附帶審查申請(qǐng)公民的基礎(chǔ)信息、文件證件做出嚴(yán)格審定，篩查是否有公民借此機(jī)會(huì)濫用訴權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)提前預(yù)防的目的。此舉的好處是既能提高行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件審查的重視程度，也能夠提高公民對(duì)行政機(jī)關(guān)決策的理解和認(rèn)知。

（二）擴(kuò)大規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)今，有關(guān)規(guī)范性文件的審查往往都是從合法性的角度來進(jìn)行，其審查角度較為單一，如此單一的審查形式是無法應(yīng)付現(xiàn)實(shí)中復(fù)雜多樣的文件審查的。對(duì)此，可以新增合理性審查標(biāo)準(zhǔn)，從合理性與合法性兩個(gè)角度切入，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。需要提到的是，合理性審查應(yīng)該有一定的范圍和級(jí)別，對(duì)屬于政策及技術(shù)規(guī)范文件，應(yīng)當(dāng)排除審查。如果有關(guān)行政案件的審查出現(xiàn)了內(nèi)容涉及上一級(jí)甚至更高級(jí)行政機(jī)關(guān)的情形，行政相對(duì)人應(yīng)該具備向上級(jí)行政機(jī)關(guān)尋求幫助的權(quán)利，邀請(qǐng)他們共同監(jiān)督，獨(dú)立審查規(guī)范性文件的合理性，上級(jí)行政機(jī)關(guān)需要對(duì)審查結(jié)果承擔(dān)連帶責(zé)任。

（三）突破對(duì)規(guī)范性文件處理結(jié)果的局限

針對(duì)規(guī)范性文件的處理結(jié)果，會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生重大影響應(yīng)該慎重對(duì)待。針對(duì)不合理或者不合法的規(guī)范性文件，司法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向制定機(jī)關(guān)或制定機(jī)關(guān)的上級(jí)部門發(fā)送司法建議，由制定機(jī)關(guān)或上級(jí)部門審查后，作出撤銷或者變更的處理決定；對(duì)于一些難以判斷其是否合法或者合理的規(guī)范性文件以及監(jiān)察機(jī)關(guān)不能及時(shí)下定論或者作出決定的，應(yīng)當(dāng)聽取制定機(jī)關(guān)意見。賦予制定主體一定答復(fù)日期，由制定機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)作出該規(guī)范性文件是否合法或者合理的解釋。