宋曉丹，衷秀珍

（南京信息工程大學(xué)，江蘇 南京 210044）

1 PPP模式與城市垃圾處理

1.1 PPP模式的產(chǎn)生與發(fā)展

PPP（Public-Private Partnership） 即“公私合作伙伴關(guān)系”，是一種政府與私人部門合作的模式，指為了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供公共服務(wù)，由政府與私人組織以合作協(xié)議為基礎(chǔ)而建立起來的合作關(guān)系。PPP模式最早起源于英國，目的是滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的需要。PPP模式所具有的“公私合作、提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的四個(gè)特點(diǎn)能夠有效地解決政府在公共領(lǐng)域的資金問題[1]。我國在20世紀(jì)80年代開始PPP實(shí)踐，逐步形成了BT(Build-Transfer)、BOT（Build-Operate-Transfer）、TOT(Transfer-Operate-Transfer)等PPP模式。2014年是PPP模式發(fā)展極具意義的一年，我國明確提出在公用事業(yè)領(lǐng)域大力推廣PPP模式。此后，無論是PPP實(shí)踐，還是制度建設(shè)，都進(jìn)入了快車道，PPP模式也不斷向新的領(lǐng)域滲透。目前，市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保等行業(yè)是PPP模式應(yīng)用的熱點(diǎn)領(lǐng)域，公私合作的積極性較高。截至2018年7月底，全國PPP項(xiàng)目入庫7 867個(gè)，投資額11.8萬億元[2]。PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展前景廣闊。在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，污水處理和垃圾處理行業(yè)PPP模式進(jìn)入較早，發(fā)展相對成熟，PPP項(xiàng)目比較集中。

1.2 推廣和應(yīng)用城市垃圾處理PPP模式的必要性

1.2.1 PPP模式契合垃圾治理需求和環(huán)境多元共治理念

自《環(huán)境保護(hù)法》修訂以來，多元共治已然成為環(huán)境治理的新理念。在各類環(huán)境問題治理過程中，都在積極探索多元共治模式。垃圾處理作為城市環(huán)境治理的核心內(nèi)容，與每個(gè)人的生活息息相關(guān)，其治理應(yīng)反映和遵循新的治理理念，變原來的政府單一治理模式為多元共治模式，最大限度實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體的廣泛參與；垃圾本身的特點(diǎn)及處理技術(shù)的專業(yè)性，也需要多元主體參與，以保證垃圾處理的科學(xué)性與低風(fēng)險(xiǎn)。垃圾處理PPP模式的實(shí)質(zhì)就是通過政府向社會(huì)放權(quán)，打破垃圾處理服務(wù)的政府壟斷性供給，引入社會(huì)資本參與，利用市場競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多主體供給環(huán)保服務(wù)，提升環(huán)保服務(wù)供給質(zhì)量和效率。顯然，垃圾處理PPP模式是在垃圾治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)多元共治的內(nèi)在要求和重要手段，符合綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。

1.2.2 PPP模式能夠改善垃圾處理服務(wù)供給質(zhì)量

人口聚集與城市化水平快速提高帶來了大量的垃圾。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年全國200個(gè)大、中城市生活垃圾產(chǎn)生量為21 147.3萬t[3]，城市垃圾處理供需矛盾異常突出，“垃圾圍城”成為快速發(fā)展中的城市必須面對的突出環(huán)境問題。但是，垃圾處理是政府壟斷供給的公共服務(wù)，因其公益性以及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，政府既容易忽視垃圾處理服務(wù)的供給效率，也不關(guān)心垃圾處理能力建設(shè)。特別是垃圾處理本身具有較高的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，專業(yè)知識和技能要求很高，而政府在此方面并不擅長，這就使得垃圾處理往往伴隨著較高的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如垃圾焚燒所致的空氣污染、填埋帶來的土壤和地下水污染等。總體上，城市垃圾處理的質(zhì)量和水平較低，很難實(shí)現(xiàn)垃圾資源化和循環(huán)利用。而引入PPP模式，就可以充分利用市場主體的資金、技術(shù)和競爭力，特別是專業(yè)化的垃圾處理技術(shù)，高效處理并實(shí)現(xiàn)資源轉(zhuǎn)化，還能夠降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，符合減量化、資源化和循環(huán)利用的垃圾處理原則。

1.2.3 PPP模式有助于緩解政府財(cái)政壓力

一方面，垃圾處理服務(wù)政府供給模式因投資大、周期長、公益性等特點(diǎn)，給地方財(cái)政造成巨大壓力，垃圾處理設(shè)施運(yùn)營過程的維護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)控制、設(shè)備更新等又需要持續(xù)性投入，導(dǎo)致多數(shù)城市的垃圾處理設(shè)施建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，垃圾處理設(shè)施建設(shè)資金來源單一。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，全國除北上廣等大型城市外，城市垃圾處理設(shè)施的建設(shè)資金來源主要依靠政府財(cái)政[4]。垃圾處理服務(wù)的嚴(yán)重財(cái)政依賴和壟斷性供給，缺乏拓寬資金來源和改善服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力，急需新的供給模式進(jìn)行替代。應(yīng)用PPP模式，可以有效地拓寬資金來源渠道，充分利用社會(huì)資本參與垃圾處理服務(wù)，有助于緩解地方財(cái)政壓力，提高垃圾處理服務(wù)供給效率。PPP之所以首先被視為一種融資模式，其原因即在于此。

1.3 城市垃圾處理PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

在我國，PPP模式較早地被引入并運(yùn)用到垃圾處理領(lǐng)域。早期，深圳先后由兩個(gè)環(huán)保公司負(fù)責(zé)南山、鹽田以及龍崗等垃圾場的建設(shè)和運(yùn)營。隨后，其他城市陸續(xù)開展了垃圾處理PPP模式的實(shí)踐。隨著我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)保服務(wù)供給，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域也成為PPP模式應(yīng)用的新熱點(diǎn)?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》 《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》 《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》等一系列政策性文件的出臺(tái)，在為垃圾處理PPP模式提供依據(jù)的同時(shí)，也導(dǎo)致垃圾處理PPP模式的“井噴式”發(fā)展。特別是當(dāng)前建設(shè)“無廢城市”以及破解“垃圾圍城”現(xiàn)象的需要，使垃圾處理PPP模式的市場潛力進(jìn)一步得到釋放。近幾年，垃圾處理PPP模式發(fā)展的新趨勢是向餐廚垃圾、垃圾焚燒發(fā)電等領(lǐng)域細(xì)化和深入。

城市垃圾處理PPP模式主要采用BOT模式與服務(wù)合同模式，BOT模式主要是將垃圾處理項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營權(quán)在規(guī)定期限內(nèi)交由市場主體負(fù)責(zé)，到期滿后相關(guān)設(shè)施的所有權(quán)歸政府所有，企業(yè)在運(yùn)營垃圾處理項(xiàng)目期間通過收取垃圾處理費(fèi)與垃圾資源化獲得回報(bào)。服務(wù)合同模式則是政府與市場主體簽訂服務(wù)合同，由政府負(fù)責(zé)垃圾處理項(xiàng)目的投資建設(shè)，然后將項(xiàng)目外包給市場主體。前者主要用于解決垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)初期資金不足問題，后者主要是克服政府的垃圾處理專業(yè)程度和效率問題，實(shí)踐中可以根據(jù)情況選擇適用?？傮w上，PPP模式的初衷是通過市場主體介入，改變政府單一主導(dǎo)模式，形成政府與市場主體合作的新型伙伴關(guān)系，但長期以來，垃圾處理服務(wù)均由政府供給，政府享有的壟斷地位對PPP模式的健康發(fā)展產(chǎn)生了阻礙，需要從制度層面進(jìn)行積極應(yīng)對。

2 城市垃圾處理PPP模式應(yīng)用存在的突出問題

2.1 城市垃圾處理PPP項(xiàng)目各類風(fēng)險(xiǎn)的管控意識不足

作為一種新模式，PPP模式不可避免地存在許多風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)它與垃圾處理本身的高風(fēng)險(xiǎn)相疊加時(shí)，就會(huì)帶來更大的風(fēng)險(xiǎn)管控壓力。垃圾的屬性以及垃圾處理項(xiàng)目的特點(diǎn)，決定了項(xiàng)目本身即具有風(fēng)險(xiǎn)性。如何吸引市場主體參與并順利完成合作，是體現(xiàn)政府風(fēng)險(xiǎn)管控能力的重要方面。更重要的是，垃圾處理較之其他公用事業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目對城市環(huán)境的影響更大、范圍更廣、危險(xiǎn)性更高，垃圾焚燒發(fā)電過程中產(chǎn)生噪聲、飛灰等，同時(shí)釋放有毒物質(zhì)，如果不經(jīng)環(huán)保處理，項(xiàng)目運(yùn)營過程中也不能有效管控風(fēng)險(xiǎn)，就必然造成嚴(yán)重后果。湖北武漢、吉林四平和深圳等地的垃圾焚燒發(fā)電廠都發(fā)生過相應(yīng)的環(huán)境污染問題。但是，無論作為項(xiàng)目發(fā)起者的政府，還是實(shí)際運(yùn)營垃圾處理PPP項(xiàng)目的市場主體，均存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范意識不足問題，相關(guān)文件也未合理分配風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，影響了此類項(xiàng)目的健康發(fā)展。

2.2 城市垃圾處理PPP項(xiàng)目合同難以定性

城市垃圾處理領(lǐng)域PPP模式的核心是政府與市場主體間的PPP項(xiàng)目合同。只有準(zhǔn)確界定合同性質(zhì)，才能有效解決糾紛。但PPP項(xiàng)目糾紛難解的原因正是在于PPP合同性質(zhì)存在爭議?，F(xiàn)有PPP合同性質(zhì)的規(guī)定主要見于財(cái)政部與發(fā)改委出臺(tái)的文件，但兩個(gè)部門的文件在PPP合同性質(zhì)的界定上卻存在沖突。如垃圾處理領(lǐng)域主要采用的特許經(jīng)營模式，其中的特許經(jīng)營協(xié)議按照發(fā)改委等部門制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，應(yīng)界定為行政合同，而按照財(cái)政部出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》等文件，性質(zhì)上則屬于民事合同。而《行政訴訟法》將特許經(jīng)營協(xié)議納入行政訴訟受案范圍，進(jìn)一步加深了垃圾處理PPP合同性質(zhì)界定的沖突。這就導(dǎo)致PPP合同糾紛適用行政訴訟還是民事訴訟程序也存在不同認(rèn)識，實(shí)踐中只能根據(jù)情況區(qū)別對待。垃圾處理PPP項(xiàng)目合同糾紛本身涉案金額大，主體特殊，與環(huán)境質(zhì)量改善密切相關(guān)，缺乏統(tǒng)一的適用依據(jù)就更加限制了城市垃圾處理PPP模式的應(yīng)用效果和發(fā)展前景。

2.3 城市垃圾處理PPP項(xiàng)目中政府權(quán)力缺乏約束

垃圾處理是長期項(xiàng)目，涉及立項(xiàng)、采購、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)和不同部門，但部門間缺乏分工和權(quán)利義務(wù)分配，導(dǎo)致出現(xiàn)諸多問題。僅在立項(xiàng)階段，政府部門往往仿照傳統(tǒng)項(xiàng)目的立項(xiàng)方式，結(jié)合現(xiàn)階段財(cái)政部頒發(fā)的操作文件形成一個(gè)復(fù)雜的審批程序[5]，因程序復(fù)雜、新舊結(jié)合，不同部門之間權(quán)利義務(wù)難以明晰，導(dǎo)致立項(xiàng)時(shí)對垃圾處理的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)審查不足，立項(xiàng)后問題不斷，甚至引發(fā)群體性事件，降低了政府信用。我國垃圾處理PPP項(xiàng)目往往為了盡快立項(xiàng)，無論是拍賣還是招投標(biāo)方式，均更關(guān)注價(jià)格，而易忽略市場主體的專業(yè)性審查，政府又處于優(yōu)勢地位，缺乏權(quán)力約束機(jī)制，就易導(dǎo)致權(quán)力異化。因思維慣性使然，政府很容易忽視自己在PPP模式中的合作者角色，導(dǎo)致對自身應(yīng)承擔(dān)的契約責(zé)任認(rèn)識不足[6]。如在垃圾焚燒PPP項(xiàng)目招標(biāo)過程中，地方政府又往往重視低價(jià)甚于服務(wù)質(zhì)量，故而一方面導(dǎo)致投標(biāo)企業(yè)間開展惡性低價(jià)競爭；另一方面因存在暗箱操作空間，出現(xiàn)權(quán)力尋租，使標(biāo)底更低但資質(zhì)不足的企業(yè)中標(biāo)。這不僅損害了參與投標(biāo)的其他市場主體的合法權(quán)益，還埋下了中標(biāo)企業(yè)可能通過降低服務(wù)質(zhì)量彌補(bǔ)因低價(jià)壓縮的利潤空間、損害公共利益、增加環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)威脅的隱患。

2.4 城市垃圾處理PPP項(xiàng)目缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制

無論是哪種類型的公私合作，呈現(xiàn)的都不是任務(wù)或責(zé)任的全有或全無式的轉(zhuǎn)移，而是國家與私人共同實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)、分擔(dān)責(zé)任[7]。因此，PPP模式既要求對市場主體逐利行為予以合理限制，防止其損害公共利益，又要防止因?yàn)殡p方地位不平等而導(dǎo)致市場主體利益受損，這就需要構(gòu)建完善的監(jiān)督機(jī)制。

2.4.1 規(guī)范政府監(jiān)管行為的法律機(jī)制缺失

在合作過程中，政府雖不再直接提供垃圾處理服務(wù)，但負(fù)有對合作者的監(jiān)管責(zé)任。逐利是市場主體的本性，政府卻必須維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公益，兩者不可避免地存在沖突。一旦市場主體為逐利而使用不合格的建筑材料，排放未經(jīng)處理的有害氣體等來節(jié)約成本，最終就會(huì)損害環(huán)境公益。克服這一失靈問題，不僅需要對市場主體的行為進(jìn)行法律規(guī)制，政府也應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任。當(dāng)然，合理平衡政府的合作者和監(jiān)管者角色，還是離不開法律機(jī)制構(gòu)建。但我國垃圾處理PPP項(xiàng)目的專門性監(jiān)管機(jī)構(gòu)與跨部門的監(jiān)管協(xié)作機(jī)制均處于缺失狀態(tài)，誰來監(jiān)管、如何監(jiān)管以及監(jiān)管失職的追責(zé)問題均沒有明確規(guī)定。垃圾處理PPP項(xiàng)目涉及多個(gè)部門，處理本身極具復(fù)雜性，必須要明晰部門間監(jiān)管權(quán)的界限，細(xì)化PPP項(xiàng)目的監(jiān)管責(zé)任，重視垃圾焚燒PPP項(xiàng)目二次污染監(jiān)管及其他垃圾處理PPP項(xiàng)目的運(yùn)營監(jiān)管，否則就會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)力行使缺乏應(yīng)有的約束，極易在合作的不同環(huán)節(jié)滋生腐敗，侵害消費(fèi)者的合法權(quán)益，監(jiān)管效果不理想。

2.4.2 政府合作行為缺乏有效的制度約束

除了約束政府的監(jiān)管行為外，也要約束政府的合作行為。但從PPP立法現(xiàn)狀看，現(xiàn)有的規(guī)范性文件對政府行為責(zé)任規(guī)定不足，特別是針對實(shí)踐中常見的政府隨意違約、毀約行為的責(zé)任追究規(guī)定存在缺失，導(dǎo)致市場主體的合法權(quán)益得不到切實(shí)的保障，不僅難以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的目標(biāo)，還將嚴(yán)重打擊市場主體的積極性。事實(shí)上，政府違約導(dǎo)致的應(yīng)收賬款延期和政府不足額支付費(fèi)用已經(jīng)變成影響環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目進(jìn)行的重要因素[8]。

2.4.3 合作過程欠缺公眾參與的制度設(shè)計(jì)

城市垃圾處理PPP模式需要公眾有效參與。公民在社會(huì)治理格局中不僅僅是單一的公共服務(wù)接受者，更是參與者與監(jiān)督者[9]。但垃圾處理PPP項(xiàng)目中的公眾參與卻存在諸多問題，導(dǎo)致政府權(quán)力缺乏必要的約束，信息透明度低，“暗箱操作”的結(jié)果是市場主體合法權(quán)益和公益的損害?；谛畔⒉粚ΨQ，公眾很難實(shí)際參與到垃圾處理PPP項(xiàng)目中，參與的時(shí)間、程序、效果、救濟(jì)等方面均存在問題，導(dǎo)致公眾參與形式大于內(nèi)容。

3 城市垃圾處理項(xiàng)目PPP模式的制度完善建議

3.1 加快推進(jìn)PPP立法工作

目前，我國PPP立法主要由國務(wù)院、部委和地方出臺(tái)的規(guī)范性文件構(gòu)成，缺乏統(tǒng)一的專門立法。統(tǒng)一立法的缺失、規(guī)范性文件的缺陷以及文件之間的沖突，是垃圾處理PPP模式應(yīng)用中各種問題產(chǎn)生的重要原因。應(yīng)總結(jié)現(xiàn)有的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成較高位階的統(tǒng)一立法。事實(shí)上，PPP專門立法工作已經(jīng)啟動(dòng)，《PPP條例》征求意見稿2017年即已公布，但目前尚未正式出臺(tái)?！禤PP條例》立法應(yīng)特別注意以下幾個(gè)問題：（1）立法應(yīng)充分吸收現(xiàn)有規(guī)范性文件中的合理成分，以政策促立法，再通過立法規(guī)范和調(diào)整政策，形成和諧的PPP規(guī)范體系，也避免相關(guān)規(guī)范之間出現(xiàn)沖突。（2） 合理構(gòu)建立法內(nèi)容。PPP涉及領(lǐng)域較廣，內(nèi)容復(fù)雜，特別是作為統(tǒng)一立法，也是未來PPP法律體系的基礎(chǔ)性核心立法，既不能面面俱到，事無巨細(xì)，又不應(yīng)過于籠統(tǒng)，需要把握各類PPP項(xiàng)目的共性，規(guī)定諸如適用范圍、適用條件、主體權(quán)利義務(wù)分配、合同性質(zhì)、違約救濟(jì)等內(nèi)容。特別注意要對PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)進(jìn)行明確，以為爭議解決提供依據(jù)。（3） 除了統(tǒng)一立法外，還應(yīng)加強(qiáng)針對城市垃圾處理PPP模式具體應(yīng)用的立法，以針對性解決城市垃圾處理PPP模式的具體問題。

3.2 構(gòu)建城市垃圾處理PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中不可避免地存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，這一風(fēng)險(xiǎn)既可能是企業(yè)造成的，也可能是政府監(jiān)管不足或其他因素所致。在開展PPP相關(guān)立法工作時(shí)，應(yīng)注意加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的構(gòu)建與完善。針對城市垃圾處理PPP模式風(fēng)險(xiǎn)及成因的多元性，不僅要在PPP項(xiàng)目全過程強(qiáng)化政府的風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任，特別是強(qiáng)調(diào)政府對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范責(zé)任，除嚴(yán)格按照相關(guān)制度和程序進(jìn)行操作外，還應(yīng)結(jié)合PPP項(xiàng)目合同制度建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及規(guī)則機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)政府行政責(zé)任與企業(yè)民事責(zé)任相混合的規(guī)則體系，形成具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的多元化歸責(zé)原則體系，保證政府與社會(huì)資本均衡分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)[10]，避免政府將風(fēng)險(xiǎn)全部向市場主體轉(zhuǎn)嫁，損害市場主體的合法利益，也有助于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

3.3 完善垃圾處理PPP模式中的利益激勵(lì)機(jī)制

在現(xiàn)有的與垃圾處理PPP模式有關(guān)的規(guī)范性文件中，雖然對市場主體的利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制有所涉及，但仍需完善利益激勵(lì)機(jī)制。特別是針對城市垃圾處理行業(yè)高投入、低回報(bào)的特點(diǎn)，更應(yīng)通過積極的財(cái)政補(bǔ)貼和金融手段吸引市場主體投資，拓寬融資渠道，降低融資成本。如針對城市垃圾資源再生類PPP項(xiàng)目，運(yùn)用多元化的財(cái)政補(bǔ)貼手段，合理調(diào)整各類激勵(lì)手段的適用范圍和比重，保障市場主體的合法權(quán)益，提升合作積極性。在金融手段方面，可以通過建立PPP模式專項(xiàng)基金、政策性銀行發(fā)放優(yōu)惠貸款等方式進(jìn)行激勵(lì)，前者在河南、湖南等地已經(jīng)有了相應(yīng)的嘗試，后者則主要針對順利落實(shí)PPP項(xiàng)目并達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予貸款優(yōu)惠。通過多元化利益激勵(lì)手段的運(yùn)用來促進(jìn)城市垃圾處理PPP模式的健康發(fā)展。

3.4 健全垃圾處理PPP模式下的監(jiān)督機(jī)制

3.4.1 建立全過程性政府監(jiān)管機(jī)制

要嚴(yán)格限制和審核參與PPP項(xiàng)目招投標(biāo)的市場主體資質(zhì)和條件，進(jìn)行嚴(yán)格的信用和能力審查，不具備相關(guān)的資質(zhì)和條件不得參與項(xiàng)目招投標(biāo)，更不得以任何理由給予中標(biāo)機(jī)會(huì)，特別是垃圾處理需要高度專業(yè)性，必須明確市場主體從事環(huán)保行業(yè)的年限以及相關(guān)專業(yè)能力方面的資格條件。在保障信息透明度的基礎(chǔ)上構(gòu)建嚴(yán)格的PPP項(xiàng)目程序，任何主體實(shí)施違法行為均應(yīng)剝奪其資格。建立市場主體項(xiàng)目運(yùn)營的績效考核與評估制度，針對市場主體運(yùn)營情況開展績效考核與評估，監(jiān)管部門加強(qiáng)定期或不定期檢查，實(shí)時(shí)更新項(xiàng)目進(jìn)度以及環(huán)境影響信息，確保垃圾處理項(xiàng)目運(yùn)營情況符合公益目標(biāo)和環(huán)保要求。嚴(yán)格市場主體退出的監(jiān)管制度。無論是市場主體完成了項(xiàng)目任務(wù)，還是項(xiàng)目進(jìn)行過程中因特殊原因終止項(xiàng)目合同，均需要明確市場主體的退出條件和程序。垃圾處理PPP模式運(yùn)營過程需要持續(xù)的資金投入，當(dāng)市場主體退出時(shí)，對可能涉及到的部分資產(chǎn)補(bǔ)償問題，要明確補(bǔ)償?shù)瘸绦蛐砸?，加?qiáng)項(xiàng)目審計(jì)；并對項(xiàng)目移交時(shí)的設(shè)施情況、環(huán)境狀況等進(jìn)行充分評估，確保能夠事后追責(zé)。

3.4.2 強(qiáng)化政府權(quán)力約束機(jī)制

對政府權(quán)力的約束主要包括政府的違約責(zé)任追究、監(jiān)管失職行為追責(zé)及部門間監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)政府存在隨意違約、毀約行為，可依據(jù)PPP立法及PPP項(xiàng)目合同的約定承擔(dān)違約責(zé)任及損害公益責(zé)任。對政府監(jiān)管職責(zé)的履行，主要通過法律明確規(guī)定具體監(jiān)管職責(zé)以及監(jiān)管失職行為的追責(zé)機(jī)制來予以規(guī)制。目前還缺乏垃圾處理PPP模式下政府監(jiān)管失職行為具有針對性的具體規(guī)定，應(yīng)明確失職行為表現(xiàn)、追責(zé)主體以及承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)，規(guī)定處罰措施且加大處罰力度。此外，還需重視垃圾處理PPP模式下部門間的監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，通過明確分工，強(qiáng)化不作為責(zé)任，提升工作效率；對協(xié)作的事項(xiàng)，應(yīng)明確信息共享機(jī)制，嚴(yán)格協(xié)作方式和協(xié)作程序，避免部門間的責(zé)任推諉。

3.4.3 完善公眾參與機(jī)制

鑒于政府與市場主體可能存在的行為異化問題，一方面應(yīng)加強(qiáng)公眾參與制度建設(shè)，特別是完善公眾參與程序；另一方面也要完善第三方監(jiān)督機(jī)制，督促政府加強(qiáng)信息公開，促使合作雙方通過規(guī)范行為實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo)。

4 結(jié)語

PPP模式引入城市垃圾處理領(lǐng)域符合環(huán)境多元共治理念的要求，是政府與社會(huì)主體開展合作的必要手段，也是城市公共服務(wù)市場化改革的必由之路。從城市垃圾處理PPP模式的特點(diǎn)來看，可以彌補(bǔ)政府單一供給模式的缺陷，具有很大的發(fā)展?jié)摿?。?dāng)然，由于處于起始階段，城市垃圾處理PPP模式不可避免地存在各種問題，但通過深化實(shí)踐，建立健全相關(guān)法律機(jī)制，城市垃圾處理PPP模式必將在生態(tài)文明建設(shè)和“無廢城市”建設(shè)中發(fā)揮更加積極的作用。