劉繼虎 羅亞鵬

（中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410083）

習(xí)近平總書記在2019年2月22日主持中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。而規(guī)模巨大的地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)屬于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域，遏制地方政府隱性債務(wù)增量，有序化解存量債務(wù)是深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面。政府融資平臺(tái)公司對我國城市建設(shè)、投資發(fā)展有著巨大的貢獻(xiàn)，但是其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題一直得不到妥善解決，困擾著財(cái)政和金融監(jiān)管等相關(guān)部門。這與政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解沒有基礎(chǔ)理論支持和制度化規(guī)定有很大關(guān)系，因此有必要研究政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解所涉及的原理，并且運(yùn)用有關(guān)原理從多個(gè)角度探究政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的有效路徑。

一、政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的背景

自2010年6月10日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《2010年通知》）以來，圍繞著政府融資平臺(tái)公司的投融資行為管理以及債務(wù)化解等主題，國務(wù)院、國家發(fā)改委、銀保監(jiān)會(huì)、中國人民銀行、財(cái)政部以及各級地方政府制定了大量關(guān)于防范政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的各種政策文件。特別是從2016年開始，政府融資平臺(tái)公司向市場化和法制化方向發(fā)展的趨勢日益凸顯。因此，政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型過程中的債務(wù)化解也必須以市場化和法制化作為基本原則和背景。

1.現(xiàn)有政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解研究的不足

如上所述，為防范政府融資平臺(tái)公司規(guī)模無限制地?cái)U(kuò)張，導(dǎo)致產(chǎn)生一系列的金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，各地政府和財(cái)政部門出臺(tái)了許多政府融資平臺(tái)公司融資規(guī)范、債務(wù)管理等政策性文件，而有關(guān)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解行政規(guī)章、行政法規(guī)乃至法律等規(guī)范性文件較少。這與政府融資平臺(tái)公司債務(wù)產(chǎn)生于改革開放中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行政干預(yù)與市場調(diào)節(jié)之間難以平衡的背景相關(guān)，這也給政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的研究帶來了一定的影響。

（1）現(xiàn)有研究沒有從經(jīng)濟(jì)法和公司法的基本原理來認(rèn)識(shí)政府融資平臺(tái)公司的產(chǎn)生和發(fā)展

從主客體論的角度來認(rèn)識(shí)政府融資平臺(tái)公司的本質(zhì)和特征，有利于梳理涉及政府融資平臺(tái)公司的監(jiān)管與被監(jiān)管、債權(quán)債務(wù)等法律關(guān)系和社會(huì)關(guān)系［1］。政府融資平臺(tái)公司，是由政府依照公司法規(guī)定出資設(shè)立，是國有出資的國有獨(dú)資、國有控股或者參股的國有企業(yè)，其主要目的是通過土地轉(zhuǎn)讓收益、長期項(xiàng)目回報(bào)等來吸收社會(huì)資金，用于城市公益性和非公益性項(xiàng)目建設(shè)。此外，政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解和風(fēng)險(xiǎn)防范的市場化趨勢與政策性文件的不斷出臺(tái)有相互不協(xié)調(diào)的問題，這使得政府融資平臺(tái)公司的主體不明、性質(zhì)不清，有經(jīng)濟(jì)法主體、公司法主體、民事主體、行政法主體乃至金融法主體等說法，從而也導(dǎo)致有關(guān)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的研究深度和角度不足，缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)理論支撐。

（2）相關(guān)規(guī)范性文件法律層級較低，使得債務(wù)化解缺乏足夠法律法規(guī)的支撐

國務(wù)院、國家發(fā)改委、銀保監(jiān)會(huì)、中國人民銀行、財(cái)政部、地方政府等關(guān)于地方政府融資平臺(tái)公司的文件大都以通知、指導(dǎo)意見、工作指引等非正式規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)［2］。僅有2010年《地方政府融資平臺(tái)公司公益性項(xiàng)目債務(wù)核算暫行辦法》和2014年《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》 （以下簡稱《存量債務(wù)辦法》）屬于較為正式和法律效力層級較高的規(guī)范性文件。但是，上述兩個(gè)辦法也僅僅涉及債務(wù)的分類核算和管理問題，并沒有涉及地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的本質(zhì)、原理和具體的化解措施。

（3）沒有債務(wù)化解相關(guān)的案例依據(jù)，債務(wù)化解措施可行性論證不足

政府融資平臺(tái)公司具備國有企業(yè)的性質(zhì)，雖然其資金用于社會(huì)公益性項(xiàng)目、非公益性項(xiàng)目和城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目等，但是其資產(chǎn)、經(jīng)營信息并不屬于《政府信息公開條例》的范圍。一般的社會(huì)公眾無法了解地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)管理、運(yùn)營的實(shí)際情況和資料，也就不能對政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)化解提出有效的和操作性較強(qiáng)的措施建議，也難以進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。因此，政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解措施的可行性分析得不到合理性論證，一定程度上阻礙了政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的化解。

2.政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的思路

張秋冬（2012）認(rèn)為，債務(wù)化解應(yīng)當(dāng)使政府融資平臺(tái)公司的融資行為不違反《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)從規(guī)范政府融資平臺(tái)公司的融資行為入手［3］。袁鐵芽（2017）則認(rèn)為，政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)化解應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)監(jiān)管和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警入手［4］。雖然加強(qiáng)監(jiān)管和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、規(guī)范融資行為等措施具有化解債務(wù)的積極作用，但是這些都不是政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解問題得到長期有效解決的正確思路。

政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的化解，應(yīng)當(dāng)從認(rèn)識(shí)和解決政府融資平臺(tái)公司及其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)涉及的一些基本矛盾出發(fā)。政府融資平臺(tái)公司的投融資和運(yùn)營管理活動(dòng)中存在著一些基本矛盾，包括：政府融資平臺(tái)公司依托公司法和經(jīng)濟(jì)法設(shè)立的合理性，與政府融資平臺(tái)公司融資債務(wù)缺乏法律依據(jù)之間的矛盾，政府行政干預(yù)與市場調(diào)節(jié)之間的矛盾，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模增長與地方政府融資規(guī)模受到限制之間的矛盾等。政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)化解必須回歸經(jīng)濟(jì)法原理，從平衡政府干預(yù)與市場調(diào)節(jié)兩者之間的關(guān)系出發(fā)，理解地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的本質(zhì)和債務(wù)化解措施的價(jià)值，從內(nèi)部化、外部化等不同路徑進(jìn)行政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解，防范政府債務(wù)危機(jī)的產(chǎn)生。

二、政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的原理分析

政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的質(zhì)量和效率，取決于對于政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的認(rèn)識(shí)和相應(yīng)的債務(wù)化解措施的理解、有效運(yùn)用，而這都有必要從經(jīng)濟(jì)法、經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度梳理有關(guān)政府融資平臺(tái)公司的基本原理。從功能主義角度來看，基本原理具有豐富的理論功能和實(shí)用功能，即一方面能夠完善相關(guān)理論的內(nèi)涵，另一方面也能夠運(yùn)用到政府融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐當(dāng)中，發(fā)揮更加積極有效的作用。

1.政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的類型化研究

（1）要加深對政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的認(rèn)識(shí)

《2010年通知》第一部分基于資金所投入的項(xiàng)目、還款方式等對政府融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行了分類①；2014年的《存量債務(wù)辦法》也對政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)分類作出了新的要求。首先將地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)劃分為政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)，進(jìn)而將政府債務(wù)細(xì)分為一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)。上述地方融資平臺(tái)公司債務(wù)分類的主要目的是便于納入預(yù)算管理，并不是為了化解政府融資平臺(tái)公司債務(wù)。此外，在現(xiàn)實(shí)中，地方政府一般傾向于過度花費(fèi)、比中央政府更可能過度借貸［5］。為更好地適應(yīng)債務(wù)化解的需求，可以按照地方政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)來源、償債能力和方式的不同等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，優(yōu)先解決償債方式單一、償債能力較弱的平臺(tái)債務(wù)。

（2）要區(qū)分國家財(cái)富、公共財(cái)富與社會(huì)財(cái)富

從經(jīng)濟(jì)法角度來說，對于地方政府融資平臺(tái)公司所代表的利益是國家利益、社會(huì)利益亦或是公共利益是必須解決的問題。對于政府融資平臺(tái)公司成立的目標(biāo)、宗旨認(rèn)識(shí)不清，也就不能處理好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模增長與地方政府融資受到限制之間的矛盾。亞當(dāng)·斯密的《國富論》區(qū)分了公共產(chǎn)權(quán)與私人產(chǎn)權(quán)在內(nèi)涵、目的和實(shí)施方式的不同，有助于理解政府融資平臺(tái)公司所包含的利益［6］。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，公共財(cái)富不斷轉(zhuǎn)化為私人財(cái)富，但是風(fēng)險(xiǎn)并沒有隨之轉(zhuǎn)移，國家財(cái)富、公共財(cái)富仍然不斷積累著債務(wù)和信用風(fēng)險(xiǎn)，最終也會(huì)影響私人財(cái)富的實(shí)現(xiàn)和作為整體的社會(huì)財(cái)富。

2.政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的價(jià)值

政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的價(jià)值在于防范風(fēng)險(xiǎn)和保障信用。首先要加深對于政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解措施的認(rèn)識(shí)。政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解措施有分類措施、疏導(dǎo)措施、監(jiān)管和償還措施等不同性質(zhì)［7］，其主要目的是明確劃分政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)與企業(yè)債務(wù)，同時(shí)通過加強(qiáng)對政府現(xiàn)有債務(wù)的監(jiān)管來控制債務(wù)可能帶來的不可預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)。此外，債務(wù)化解的本質(zhì)是通過調(diào)整行政干預(yù)與市場調(diào)節(jié)的關(guān)系，優(yōu)化政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)結(jié)構(gòu)，提升政府融資平臺(tái)公司運(yùn)營的質(zhì)量和效率。

（1）防范風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值

隨著社會(huì)財(cái)富不斷積累到一定程度，社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)從增加財(cái)富轉(zhuǎn)變到防范金融風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)法應(yīng)當(dāng)從以控制市場失靈和政府失靈、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)總體公平為目標(biāo)［8］。政府承擔(dān)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)一般不會(huì)轉(zhuǎn)化為私人風(fēng)險(xiǎn)，加上社會(huì)資本對于公益性、城市建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，都使得融資風(fēng)險(xiǎn)大都集中于政府機(jī)關(guān)、國有企業(yè)。若政府融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，極有可能導(dǎo)致以下風(fēng)險(xiǎn)：財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，大多數(shù)地方融資平臺(tái)公司依靠土地轉(zhuǎn)讓收入而沒有持續(xù)的還債能力，因此會(huì)增加大量財(cái)政支出，甚至?xí)?dǎo)致國有資產(chǎn)流失；金融風(fēng)險(xiǎn)，由于政策的不確定性和銀行業(yè)的波動(dòng)性，政府融資平臺(tái)公司不合理的貸款結(jié)構(gòu)極有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)；此外，還可能導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)和宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)［9］。

（2）保障信用價(jià)值

地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解問題事關(guān)國家信用、政府信用、主權(quán)信用。國家信用的基本形式一般是發(fā)行政府債券。袁雨晴（2011）認(rèn)為，如果地方政府融資平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)大規(guī)模爆發(fā)，中央財(cái)政將面臨著潛在風(fēng)險(xiǎn)［10］。政府信用和主權(quán)信用都代表著國家機(jī)關(guān)自身的償債能力、債務(wù)管理能力。因此，有效化解政府融資平臺(tái)公司債務(wù)，不僅可以為改善新增債務(wù)的結(jié)構(gòu)奠定信任基礎(chǔ)，進(jìn)一步吸收社會(huì)資本參與到公益性和非公益性項(xiàng)目建設(shè)中來分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而且能夠使得政府機(jī)關(guān)切實(shí)遵循誠實(shí)守信的行政法原則，也使得政府部門能夠有更多精力集中于其原本的公共服務(wù)職能。

3.政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的方法和原理

（1）應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持防范風(fēng)險(xiǎn)、保障社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益等原則

堅(jiān)持防范風(fēng)險(xiǎn)、保障社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益，即堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)本位［11］。融資平臺(tái)公司規(guī)模龐大的情況下，政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解受到阻礙的重要原因就是地方政府制定的政策、規(guī)范性文件與中央的政策性規(guī)定有一定沖突，并且地方政府對于政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解的重要性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位。當(dāng)?shù)胤秸^度借債導(dǎo)致無法支撐下去，地方政府可能指望上級政府來提供資金支持，這種情形下預(yù)算約束是軟性的、并不能夠形成實(shí)質(zhì)上的限制［5］。因此，政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)化解要注重協(xié)調(diào)中央與地方之間的關(guān)系，包括協(xié)調(diào)中央與地方的權(quán)益配置關(guān)系，協(xié)調(diào)中央的政策性要求與地方具體執(zhí)行之間的矛盾。

（2）應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平原則

要兼顧代際之間的公平，即保證政府融資平臺(tái)公司結(jié)構(gòu)能夠得到優(yōu)化，使得風(fēng)險(xiǎn)不至于留給下一屆政府、下一代人，保證可持續(xù)的還債能力。此外，要兼顧各地不同現(xiàn)實(shí)情況。不僅各地的政府融資平臺(tái)公司發(fā)展情況不均衡，而且地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，政府融資平臺(tái)公司的市場化、法制化程度也不盡相同。因此，政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)化解措施要防止出現(xiàn)過于激進(jìn)、不考慮各地發(fā)展實(shí)際情況的傾向，要盡量使得政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)化解措施的出臺(tái)必須經(jīng)過民主化、法治化的程序，聽取與政府融資平臺(tái)公司債務(wù)緊密聯(lián)系、與政府融資平臺(tái)公司建設(shè)項(xiàng)目有直接利益關(guān)系的不同主體的意見和建議。

（3）應(yīng)當(dāng)保證債務(wù)解決措施的多樣化、綜合化

雖然政府融資平臺(tái)公司的本質(zhì)屬于國有企業(yè)，但是其債務(wù)的化解和管理問題與國有企業(yè)債務(wù)的處理有諸多不同，并不能直接適用國有投資經(jīng)營法的相關(guān)規(guī)定。例如，政府融資平臺(tái)公司的經(jīng)營范圍較為單一，融資行為并不規(guī)范，其償債能力低于一般的國有企業(yè)。此外，政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)問題既是涉及金融法、財(cái)政法、公司法、行政法、經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同部門法和學(xué)科的綜合性問題，又是涉及投融資行為、金融監(jiān)管等專業(yè)性問題。因此，必須保證債務(wù)解決措施的多樣化和綜合化，盡可能從更多的路徑尋求化解政府融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方法。

三、政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的內(nèi)部化路徑

促進(jìn)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部化，是政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的重要途徑，也是眾多政策性文件中談及的化解融資平臺(tái)公司債務(wù)的根本要求。Minassian（1997）對世界上主要國家的地方政府債務(wù)融資的控制模式進(jìn)行了分析和整理，提出了市場控制機(jī)制、行政控制、法律規(guī)則的控制模式、合作安排控制模式等不同的模式；不同模式的形成與各個(gè)國家的歷史、文化和制度現(xiàn)狀有關(guān)，且各有優(yōu)劣［12］。我國政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)可以吸取不同國家的模式，從內(nèi)部化和外部化兩方面進(jìn)行化解?！?010年通知》第4條提到，地方政府在出資范圍內(nèi)對融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化②。政府融資平臺(tái)公司債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化的舉措，主要包括對融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行類型化和層次化、提升政府融資平臺(tái)公司經(jīng)營能力和償債能力以及建立健全內(nèi)部管控規(guī)則體系等。

1.加強(qiáng)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的類型化、層次化

建立類型化思維和層次化思維是解決法律問題體系化思維的重要方面。現(xiàn)有關(guān)于政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的分類主要有地方政府債務(wù)與地方融資平臺(tái)債務(wù)、赤字性債務(wù)和融資性債務(wù)等區(qū)分，也有直接債務(wù)與或有債務(wù)、顯性債務(wù)與隱性債務(wù)等的劃分［13］。多種類型的劃分之間有重疊交叉部分，比如直接債務(wù)可能包含顯性債務(wù)，這樣不僅沒有起到化解政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的一般作用，反而可能會(huì)使得政府融資平臺(tái)公司債務(wù)問題更加復(fù)雜。

政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的內(nèi)部化，要求融資平臺(tái)公司必須盡可能地依靠自身解決債務(wù)問題，首要的就是對自身債務(wù)問題有清晰的認(rèn)識(shí)。一方面，對于政府融資平臺(tái)公司債務(wù)按照債務(wù)解決的實(shí)際需求進(jìn)行分類。例如，將政府融資平臺(tái)公司債務(wù)按照優(yōu)先解決的需求分為一般債務(wù)、中等債務(wù)與優(yōu)先債務(wù)，其中優(yōu)先債務(wù)包括如不償還將會(huì)導(dǎo)致一定金融風(fēng)險(xiǎn)而急需償還的債務(wù)、政府融資平臺(tái)公司剝離融資職能后的債務(wù)等，同時(shí)也要控制一般債務(wù)和中等債務(wù)的債務(wù)規(guī)模。另一方面，細(xì)化政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的層次?，F(xiàn)有政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的層次較低，可以通過金融創(chuàng)新、更高效地利用國有資產(chǎn)拓展政府融資平臺(tái)公司的融資渠道［14］，從而使得地方政府融資平臺(tái)公司不局限于由企業(yè)自身和政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)，而包含更加廣泛地利用現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行債務(wù)償還的方式。

2.提升政府融資平臺(tái)公司經(jīng)營能力和償債能力

政府融資平臺(tái)公司的經(jīng)營能力和償債能力是影響債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化的基本要素，而由于政府融資平臺(tái)公司特殊的國有融資性公司的性質(zhì)，其主管部門和內(nèi)部管理人員對于公共資產(chǎn)、國有資產(chǎn)的開發(fā)欲望并不強(qiáng)烈，因此提升政府融資平臺(tái)公司自身的經(jīng)營能力和償債能力必須從調(diào)動(dòng)主管部門和內(nèi)部管理人員開發(fā)、創(chuàng)新的積極性入手。一方面，融資平臺(tái)公司要注重提升自身經(jīng)營能力。不再過度重視政府融資平臺(tái)公司為政府部門進(jìn)行融資的功能，而是擴(kuò)大政府融資平臺(tái)公司的公益性項(xiàng)目運(yùn)營職能，通過市場化轉(zhuǎn)型獲取更多的社會(huì)資本支持，能夠?qū)⒆陨淼膫鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)通過企業(yè)內(nèi)部的債務(wù)管理、投融資行為在內(nèi)部降低到一定程度。另一方面，融資平臺(tái)公司要重視成為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本參與方和購買服務(wù)的實(shí)施主體③。根據(jù)中央的政策性文件要求，政府平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后，政府僅在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。為進(jìn)一步緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展需求與政府融資平臺(tái)公司減少融資職能的矛盾，政府融資平臺(tái)公司可以通過土地、股權(quán)等方式參與PPP項(xiàng)目，大膽地嘗試一些項(xiàng)目運(yùn)營，從而進(jìn)一步增強(qiáng)自身持續(xù)穩(wěn)定的償債能力。

3.建立健全內(nèi)部管控規(guī)則體系

如果從地方政府融資平臺(tái)公司本身的經(jīng)濟(jì)法主體、行政法主體、公司法主體等多重身份的角度進(jìn)行考量，那么相對完善的內(nèi)部管控規(guī)則體系就必須運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法、行政法、公司法等多種手段進(jìn)行政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的內(nèi)部管控。同時(shí)，不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)市場化轉(zhuǎn)型，而不再重視政府的行政干預(yù)，也不能片面強(qiáng)調(diào)政府的行政干預(yù)和監(jiān)管，而忽視市場的重要調(diào)節(jié)作用。

首先，在經(jīng)濟(jì)法規(guī)制方面，要運(yùn)用多種金融工具進(jìn)行不同地方政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)核算，結(jié)合不同地方的實(shí)際情況來控制政府融資平臺(tái)公司的舉債和融資規(guī)模。此外，還應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政手段進(jìn)行政府財(cái)政收支管理，對于政府融資平臺(tái)公司運(yùn)營能力狀況較差的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出問題和整改建議。其次，在行政法規(guī)制方面，要注重政府機(jī)關(guān)對依法行政、誠實(shí)守信、信賴保護(hù)等行政法原則的遵守，保障地方政府融資平臺(tái)公司依法依規(guī)進(jìn)行相關(guān)的投融資行為，維護(hù)政府良好的形象，維持政府權(quán)威。最后，在公司法規(guī)制方面，市場監(jiān)督管理部門、銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理部門、司法部門等可以基于其自身的監(jiān)督管理職能，引導(dǎo)地方政府融資平臺(tái)公司的市場化、法治化轉(zhuǎn)型，在地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為明顯時(shí)，及時(shí)向該地方政府融資平臺(tái)公司的主管部門提出相應(yīng)的意見和建議。

以日本的地方政府債務(wù)為例，盡管日本政府制定了與很多地方政府融資有關(guān)的財(cái)政規(guī)則，但是這些規(guī)則并沒有得到有效應(yīng)用。地方政府財(cái)政預(yù)算平衡方面的要求也極為寬松，最終導(dǎo)致日本北海道的地方政府融資出現(xiàn)嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)［15］。上述教訓(xùn)啟示我們，制度的制定和有效應(yīng)用同等重要，必須注重內(nèi)部管控制度在地方政府融資中的切實(shí)執(zhí)行。

四、政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的外部化路徑

在政府融資平臺(tái)公司債務(wù)內(nèi)部化的同時(shí)，也要注重政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的外部化。通過內(nèi)部化和外部化兩種路徑，可以使得政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的思路更加清晰，最根本的是內(nèi)部化和外部化并進(jìn)的模式，能夠使得債務(wù)化解措施更加多樣化、更加具體，從而協(xié)調(diào)中央政策性文件與地方具體執(zhí)行困難之間的矛盾。

1.正確處理“控增量”與“減存量”的關(guān)系

（1）不要過于激進(jìn)，也不要過于“放松”

現(xiàn)有政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的債務(wù)化解中，最重要的并不是依照《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》的規(guī)定徹底否定融資平臺(tái)公司債務(wù)的合法性。此外，直接限制融資平臺(tái)公司的融資行為也不適應(yīng)城市開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性項(xiàng)目建設(shè)等現(xiàn)實(shí)需求。因此，為適應(yīng)城市開發(fā)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，我們應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)有債務(wù)與或有債務(wù)視為一個(gè)動(dòng)態(tài)的整體，并且將其控制在適當(dāng)?shù)囊?guī)模。

（2）既要控制好增量，也要逐步降低存量

很多中央和地方的政策性文件都要求，將地方政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)規(guī)?？刂圃谝欢ㄒ?guī)模，但是具體應(yīng)當(dāng)控制在何種規(guī)模并沒有法定的依據(jù)，也沒有相關(guān)界定的標(biāo)準(zhǔn)，這也導(dǎo)致對其債務(wù)的監(jiān)管和預(yù)警機(jī)制實(shí)施較為困難。因此，對政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行直接的干預(yù)和監(jiān)管，反而會(huì)導(dǎo)致政府融資平臺(tái)公司較多精力集中于應(yīng)對監(jiān)管，而不是注重對于增量債務(wù)的規(guī)范管理。因此，面對這種矛盾，有必要由各地依據(jù)實(shí)際情況、不同因素來制定各地的債務(wù)規(guī)模，交由上級主管部門審核后通過。

2.正確處理“增流量”與“提質(zhì)量”的關(guān)系

（1）要促進(jìn)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)和資產(chǎn)的不斷流通

為直接或者間接地獲得融資，融資平臺(tái)公司經(jīng)常對注入資產(chǎn)進(jìn)行“包裝”，但實(shí)際上，很多資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)收益較低、利用價(jià)值不高、資產(chǎn)流動(dòng)性普遍不足［16］。為促進(jìn)政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的外部化，僅僅有監(jiān)管措施、管控體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要促進(jìn)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)和資產(chǎn)的不斷流通，推動(dòng)政府融資平臺(tái)公司的管理理念和制度更加開放。

（2）必須保證新增債務(wù)的質(zhì)量、完善債務(wù)的結(jié)構(gòu)

提高融資平臺(tái)公司新增債務(wù)的質(zhì)量，是政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的外部化的難點(diǎn)，也是關(guān)鍵。完善債務(wù)結(jié)構(gòu)具有提升融資平臺(tái)公司維持長久、可持續(xù)的還債能力的重要價(jià)值。因此，應(yīng)當(dāng)采取各種激勵(lì)措施來吸取長期的資本投資作為政府融資平臺(tái)公司的資金來源；此外，還可以提高一些償債能力較弱的地方政府融資平臺(tái)向商業(yè)銀行融資的程序和實(shí)體要求，逐步限制新增的短期債務(wù)、直接債務(wù)和顯性債務(wù)的規(guī)模。

3.完善政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的法制化

對于地方政府債務(wù)的規(guī)范和化解可以包括事前的規(guī)范和事后的規(guī)范兩方面［17］［18］。政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解的法制化是增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事前預(yù)防機(jī)制、政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解外部化的重要途徑。其中最為基本的法制化路徑是，可以通過推廣債務(wù)化解頗具成效地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，使得不同地方能夠制定出適合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況的債務(wù)化解制度規(guī)范，使得這些“流動(dòng)”的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚬潭ㄏ聛?。此外，還可以積極發(fā)揮市場調(diào)節(jié)在地方融資平臺(tái)債務(wù)化解中的作用，積極嘗試將保險(xiǎn)引入到地方債務(wù)或者融資領(lǐng)域之中或者設(shè)立地方融資風(fēng)險(xiǎn)基金。地方債券或融資的保險(xiǎn)是指當(dāng)出現(xiàn)債券發(fā)行方未能支付本金和利息時(shí)，保險(xiǎn)公司將承擔(dān)償付債務(wù)的責(zé)任［19］。基于我國各地政府融資平臺(tái)公司數(shù)量較多且具備國有企業(yè)特征的考量，地方債務(wù)保險(xiǎn)或者保險(xiǎn)基金有設(shè)立的必要性和合理性。

五、結(jié)語

政府融資平臺(tái)公司的市場化和法制化轉(zhuǎn)型看似進(jìn)步迅速，但是由于債務(wù)規(guī)模較為龐大，政府融資平臺(tái)公司在轉(zhuǎn)型過程中的債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)化解問題是一個(gè)長期的過程。在此過程中，為更好地促進(jìn)政府融資平臺(tái)公司債務(wù)化解，降低債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，要做到：既要進(jìn)行制度性的設(shè)計(jì)，也要重視對于制度背后原理的分析和認(rèn)識(shí)；既要定好債務(wù)化解的政策性目標(biāo)，也要考慮到地方的政策執(zhí)行問題。只有不忽視政府融資平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)政府融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型債務(wù)化解相關(guān)原理的認(rèn)識(shí)，才既有利于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有助于社會(huì)整體利益和國家利益維護(hù)。

【注 釋】

①其中規(guī)定，納入此次清理范圍的債務(wù)，包括融資平臺(tái)公司直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。債務(wù)經(jīng)清理核實(shí)后按以下原則分類：第一，融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)；第二，融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；第三，融資平臺(tái)公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)。參見《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》。

②其中規(guī)定，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后應(yīng)按照市場化原則實(shí)施運(yùn)作，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，政府在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。參見《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》第四部分。

③對于已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的政府融資平臺(tái)公司，可作為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本參與方和購買服務(wù)的實(shí)施主體。參見《四川省平昌縣人民政府關(guān)于加強(qiáng)規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》第四部分。