南京海關(guān)課題組

綜合保稅區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“綜保區(qū)”)是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的整合優(yōu)化目標(biāo)，是開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要平臺(tái)，是推動(dòng)形成全面開(kāi)放新格局的重要載體。為滿足中國(guó)不同時(shí)期對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)設(shè)立了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)、綜保區(qū)等6類(lèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。經(jīng)過(guò)多年的整合優(yōu)化，江蘇省目前有21個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，其中有20個(gè)是綜保區(qū)，綜保區(qū)數(shù)量位居全國(guó)第一。江蘇地區(qū)各綜保區(qū)現(xiàn)處的發(fā)展階段各異、產(chǎn)業(yè)類(lèi)型多樣、經(jīng)驗(yàn)典型，江蘇地區(qū)的綜保區(qū)在發(fā)展中所存在的問(wèn)題在一定程度上也折射出全國(guó)各地綜保區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，因此對(duì)江蘇省綜保區(qū)進(jìn)行研究意義重大。

一、江蘇省綜保區(qū)發(fā)展歷程和特點(diǎn)

總體來(lái)看，江蘇省綜保區(qū)發(fā)展迅速、創(chuàng)新活躍、質(zhì)量和效益領(lǐng)先全國(guó)，主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

(一)起步早，各類(lèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展形態(tài)豐富

江蘇省自1992年設(shè)立張家港保稅區(qū)以來(lái)，先后于2000年設(shè)立昆山出口加工區(qū)，2004年設(shè)立張家港保稅物流園區(qū)，2006年設(shè)立蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)，2008年在張家港保稅區(qū)和保稅物流園區(qū)的基礎(chǔ)上整合設(shè)立張家港保稅港區(qū)。除了跨境工業(yè)區(qū)這一海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域類(lèi)型在江蘇省沒(méi)有設(shè)立外，其余5種類(lèi)型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域在省內(nèi)都有設(shè)立，而且設(shè)立時(shí)間都早于中國(guó)其他省份。尤其是昆山出口加工區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)設(shè)立時(shí)都是全國(guó)首個(gè)該類(lèi)型的特殊區(qū)域，其取得的經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)造的模式后來(lái)逐步推廣至全國(guó)。2012年，根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)文件要求，全省各類(lèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域逐步整合為綜保區(qū)，目前已基本整合到位。(1)因張家港保稅港區(qū)整合為綜保區(qū)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)過(guò)程中，本文中相關(guān)數(shù)據(jù)均包括目前張家港保稅港區(qū)的數(shù)據(jù)。

(二)布局廣，成為江蘇省開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體

多年來(lái)，綜保區(qū)憑借其獨(dú)特的政策優(yōu)勢(shì)、功能特點(diǎn)和管理方式在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了非常明顯的作用。江蘇各地一直將綜保區(qū)作為引領(lǐng)開(kāi)放經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，各級(jí)政府將在本區(qū)域設(shè)置綜保區(qū)作為一項(xiàng)重要工作來(lái)推動(dòng)。目前，江蘇省13個(gè)地級(jí)市(除宿遷市外)均已設(shè)置綜保區(qū)，部分縣、區(qū)(如常熟、武進(jìn)等)也都設(shè)有綜保區(qū)。20個(gè)綜保區(qū)分別分布在蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)，其中蘇南地區(qū)數(shù)量較多，僅蘇州地區(qū)就有7個(gè)綜保區(qū)，蘇中、蘇北地區(qū)數(shù)量較少。各地利用綜保區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)并結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。例如，昆山綜保區(qū)利用當(dāng)?shù)仉娮蛹庸ぶ圃飚a(chǎn)業(yè)起步早的優(yōu)勢(shì)和綜保區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，形成了以仁寶、緯創(chuàng)、世碩等企業(yè)為代表的區(qū)內(nèi)電子信息制造產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；太倉(cāng)港綜保區(qū)利用港口優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展保稅物流產(chǎn)業(yè)，吸引了三菱商事、伊藤忠、優(yōu)衣庫(kù)、舍弗勒等企業(yè)入?yún)^(qū)開(kāi)展國(guó)際物流及配送業(yè)務(wù)；淮安綜保區(qū)利用區(qū)內(nèi)企業(yè)富士康的聚集效應(yīng)，形成了電子信息產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，改變了當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)形態(tài)。

(三)發(fā)展快，對(duì)江蘇省外貿(mào)的支撐作用日益增強(qiáng)

2001年中國(guó)入世后，江蘇省外貿(mào)持續(xù)增長(zhǎng)，其中雖有曲折但總體形勢(shì)向好。 2008年全球金融危機(jī)后，江蘇省外貿(mào)增速出現(xiàn)了一定程度的回落，但綜保區(qū)內(nèi)進(jìn)出口始終保持較高速度的增長(zhǎng)，有力支持了全省外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)。2018年，全省綜保區(qū)實(shí)現(xiàn)外貿(mào)進(jìn)出口總值9823億元人民幣，同比增長(zhǎng)11.9%，高于同期全省外貿(mào)增幅2.4個(gè)百分點(diǎn)，約占全省外貿(mào)進(jìn)出口總額的22.4%，約占全國(guó)海關(guān)特殊區(qū)域進(jìn)出口總額的19.1%。特別是昆山綜保區(qū)、無(wú)錫高新區(qū)綜保區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)、蘇州高新區(qū)綜保區(qū)等4個(gè)綜保區(qū)進(jìn)出口總值分別為3434億元、1957億元、1951.8億元和1421.8億元，增速達(dá)到5.8% 、 62.3%、30.5%和 13%，上述4個(gè)綜保區(qū)的進(jìn)出口總值達(dá)到8762億元，占江蘇省海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域進(jìn)出口總值的89.2%。

(四)結(jié)構(gòu)優(yōu)，推動(dòng)江蘇省制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)作用明顯

江蘇省是制造業(yè)大省，行業(yè)門(mén)類(lèi)齊全，轉(zhuǎn)型升級(jí)基礎(chǔ)好、潛力大、前景廣。綜保區(qū)憑借獨(dú)特的政策優(yōu)勢(shì)，吸引了一批具有全球影響力的制造企業(yè)落戶，提升了全省綜保區(qū)內(nèi)的制造業(yè)水平，并且輻射和帶動(dòng)了當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)整體發(fā)展。2018年，全省綜保區(qū)單位面積進(jìn)出口總值達(dá)到245.2億元/平方公里。此外，蘇南、蘇中、蘇北的綜保區(qū)結(jié)合了當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，成為引領(lǐng)和帶動(dòng)當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)發(fā)展的引擎，逐漸形成了各具特色、梯度發(fā)展的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)板塊。蘇南地區(qū)電子信息產(chǎn)業(yè)起步早、體量大，綜保區(qū)內(nèi)聚集了大量規(guī)模巨大、處于產(chǎn)業(yè)鏈高端的電子信息類(lèi)制造企業(yè)。例如，無(wú)錫綜保區(qū)形成以SK海力士半導(dǎo)體、英飛凌科技、海太半導(dǎo)體等企業(yè)為代表的集成電路產(chǎn)業(yè)集群，特別是SK海力士半導(dǎo)體目前占有中國(guó)DRAM市場(chǎng)約35%的份額，是全球單體投資規(guī)模最大、月產(chǎn)能最高、技術(shù)最先進(jìn)的10納米級(jí)DRAM產(chǎn)品生產(chǎn)基地。蘇中地區(qū)裝備制造業(yè)基礎(chǔ)好、門(mén)類(lèi)全，綜保區(qū)內(nèi)汽車(chē)零部件、新材料等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。例如，南通綜保區(qū)依托延鋒安道拓、吉?jiǎng)P光電等汽車(chē)零部件龍頭企業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，逐步形成汽車(chē)零部件加工制造中心。蘇北地區(qū)依托其在紡織、食品加工等方面的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，在綜保區(qū)內(nèi)大力發(fā)展該類(lèi)型龍頭企業(yè)。例如，淮安綜保區(qū)內(nèi)的新國(guó)紡織年產(chǎn)彩紗產(chǎn)品24000噸，年?duì)I收達(dá)10億元以上，成為國(guó)內(nèi)行業(yè)的龍頭。

(五)創(chuàng)新強(qiáng)，各類(lèi)新模式和新業(yè)態(tài)在區(qū)內(nèi)發(fā)展迅速

多年來(lái)，南京海關(guān)大力開(kāi)展機(jī)制創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，在綜保區(qū)的監(jiān)管模式、監(jiān)管流程、監(jiān)管手段等方面創(chuàng)造了諸多“江蘇經(jīng)驗(yàn)”，有力支撐了綜保區(qū)內(nèi)各類(lèi)產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)高速增長(zhǎng)。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)創(chuàng)建的“兩單一審”模式、“掌上物流”系統(tǒng)在全國(guó)綜保區(qū)得到復(fù)制推廣，這些創(chuàng)新的監(jiān)管模式極大地提升了海關(guān)監(jiān)管效能。南通綜保區(qū)的“慧眼通”模式、無(wú)錫綜保區(qū)的物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管為綜保區(qū)內(nèi)的高科技監(jiān)管提供了新的思路，蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)和昆山綜保區(qū)開(kāi)展的“一般納稅人”資格試點(diǎn)為區(qū)內(nèi)企業(yè)面向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)提供了新的途徑。此外，在地方政府和海關(guān)等相關(guān)部門(mén)的支持下，全省綜保區(qū)不斷拓展區(qū)內(nèi)業(yè)態(tài)，在最初的保稅加工、保稅物流等傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的基礎(chǔ)上，保稅服務(wù)功能得到了長(zhǎng)足發(fā)展，出現(xiàn)了各種新興業(yè)態(tài)。在商貿(mào)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，拓展了跨境電商網(wǎng)購(gòu)保稅進(jìn)口、保稅展示交易功能；在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，復(fù)制推廣了境內(nèi)外維修、委內(nèi)加工等制度。這些新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，豐富了特殊監(jiān)管區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶來(lái)了新的增長(zhǎng)極。以跨境電商網(wǎng)購(gòu)保稅進(jìn)口為例，太倉(cāng)港綜保區(qū)“太境通”綜合電商平臺(tái)有入駐商戶30家，2018年完成跨境電商貨物入?yún)^(qū)129批次，貨值4262萬(wàn)元；出區(qū)包裹11.3萬(wàn)單，貨值2202萬(wàn)元，形成了境外供應(yīng)商與國(guó)內(nèi)消費(fèi)端的直通鏈條，凸顯了綜保區(qū)發(fā)展所帶來(lái)的利民惠民的作用。

二、目前江蘇省綜保區(qū)發(fā)展存在的主要瓶頸

20多年來(lái)，江蘇地區(qū)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域順應(yīng)不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，在承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易和促進(jìn)就業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用，并且為江蘇省的改革開(kāi)放積累了大量經(jīng)驗(yàn)。但近年來(lái)發(fā)展一直相對(duì)緩慢，部分綜保區(qū)內(nèi)土地長(zhǎng)期閑置，引進(jìn)項(xiàng)目不多，引領(lǐng)作用不明顯，呈現(xiàn)出發(fā)展遲緩的狀態(tài)。即使在《若干意見(jiàn)》出臺(tái)后，基層仍有政策“不給力”“不解渴”的呼聲。因此，有必要對(duì)當(dāng)前制約綜保區(qū)發(fā)展的原因進(jìn)行全面梳理。

(一)管理方式“相對(duì)滯后”，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)

1. 立法滯后阻礙管理理念的“與時(shí)俱進(jìn)”。綜保區(qū)是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域“功能整合、政策疊加”改革的產(chǎn)物，設(shè)立之初被定位為國(guó)內(nèi)政策最優(yōu)、功能最全、通關(guān)最便捷的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，承載了加工、物流、口岸、退稅等諸多功能。綜保區(qū)運(yùn)作十多年來(lái)依然參照2007年頒布的《保稅港區(qū)管理暫行辦法》進(jìn)行管理，缺少與時(shí)俱進(jìn)的針對(duì)性法律法規(guī)來(lái)規(guī)范區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)運(yùn)作。近年來(lái)，為跟上綜保區(qū)改革發(fā)展的步伐，海關(guān)制發(fā)了很多針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)的規(guī)范性文件，但相對(duì)獨(dú)立、未成體系。立法滯后造成綜保區(qū)的管理制度沒(méi)有上位法支撐。特別是2015年天津港“8·12”爆炸事故后，綜保區(qū)內(nèi)的區(qū)域安全、貿(mào)易安全、生產(chǎn)安全等綜合管理要求不斷升級(jí)，而趨于保守的管理理念與不斷升級(jí)的管理要求嚴(yán)重脫節(jié)，使改革措施的實(shí)施效果大受影響。

2. 改革推進(jìn)遇到協(xié)同共管的“兩個(gè)難題”。綜保區(qū)作為一個(gè)由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)重要載體，是地方推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一塊響當(dāng)當(dāng)?shù)摹皣?guó)字號(hào)招牌”。不論是綜保區(qū)的申請(qǐng)?jiān)O(shè)立還是日常管理都離不開(kāi)地方政府和部分垂管部門(mén)(例如，海關(guān)、外匯管理、國(guó)土等)的通力協(xié)作，但在實(shí)際工作中，各地綜保區(qū)在管理中都普遍存在“兩個(gè)難題”。一是管理主體責(zé)任不明。綜保區(qū)的定位以及“境內(nèi)關(guān)外”的標(biāo)簽，使得綜保區(qū)的地方管理部門(mén)在建制、管理體制以及人才配置上都相對(duì)薄弱，對(duì)整個(gè)區(qū)域的管控能力不強(qiáng)，以致于海關(guān)背負(fù)了過(guò)多的職責(zé)。此外，部分地方政府對(duì)綜保區(qū)的管理存在重申請(qǐng)輕建設(shè)、重功能輕績(jī)效等現(xiàn)象，運(yùn)營(yíng)能力不足，全省綜保區(qū)土地閑置問(wèn)題等較為突出，日常管理和改革推進(jìn)與海關(guān)等部門(mén)尚未形成合力。二是協(xié)同監(jiān)管不夠。由于尚未建立體現(xiàn)綜保區(qū)特征的共管共建聯(lián)系配合機(jī)制，綜保區(qū)業(yè)務(wù)管理涉及的各部門(mén)在推進(jìn)業(yè)務(wù)改革時(shí)職責(zé)不明、動(dòng)力不足、方法不多，對(duì)部分改革參與度不高，落實(shí)進(jìn)度不理想。此外，海關(guān)與商務(wù)、財(cái)稅、外匯管理等相關(guān)部門(mén)在綜保區(qū)改革、信息共享、聯(lián)合懲戒等方面的齊抓共管也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

3. 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨壁壘成本的“雙向擠壓”。近年來(lái)，中國(guó)在發(fā)達(dá)國(guó)家價(jià)值鏈中不斷向高端攀升，同時(shí)引領(lǐng)發(fā)展中國(guó)家價(jià)值鏈，希望通過(guò)兩大環(huán)流的良性互動(dòng)提升在全球價(jià)值鏈中的地位，綜保區(qū)憑借特殊的地位在轉(zhuǎn)型升級(jí)中“一馬當(dāng)先”。但是，隨著國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，特別是近期中美貿(mào)易摩擦升級(jí)演變成美國(guó)對(duì)中國(guó)高科技產(chǎn)業(yè)的“封殺”，“中國(guó)制造”在承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移特別是高端制造業(yè)方面，受到國(guó)際貿(mào)易壁壘的層層阻礙，綜保區(qū)內(nèi)原本比重就較低的高端制造、保稅服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。由于綜保區(qū)土地有效利用率不高，再加上國(guó)內(nèi)生產(chǎn)要素成本的不斷上升，綜保區(qū)低成本制造的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)明顯弱化，部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)移至東南亞等周邊國(guó)家地區(qū)，引領(lǐng)發(fā)展中國(guó)家價(jià)值鏈困難重重。

(二)區(qū)域發(fā)展不平衡，地域特色與錯(cuò)位發(fā)展不夠明顯

1. 全省內(nèi)綜保區(qū)發(fā)展不平衡。江蘇省內(nèi)蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不一，各地綜保區(qū)成立的時(shí)間不一，前后跨度長(zhǎng)達(dá)十多年，各綜保區(qū)發(fā)展差距也比較明顯。蘇南片區(qū)起步最早，在出口加工區(qū)階段就集聚了大批生產(chǎn)型龍頭企業(yè)，業(yè)務(wù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)；而蘇中、蘇北地區(qū)的綜保區(qū)起步較晚，錯(cuò)過(guò)了特殊區(qū)域蓬勃發(fā)展的時(shí)期，同時(shí)受區(qū)域經(jīng)濟(jì)和交通區(qū)位等因素制約，業(yè)務(wù)種類(lèi)相對(duì)單一，多以保稅物流和“一日游”業(yè)務(wù)為主，加工制造業(yè)比較薄弱，缺乏使綜保區(qū)可持續(xù)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)?！度舾梢庖?jiàn)》出臺(tái)后，蘇南地區(qū)綜保區(qū)憑借其制造能力優(yōu)勢(shì)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)，對(duì)于新入?yún)^(qū)項(xiàng)目的“虹吸效應(yīng)”具有明顯優(yōu)勢(shì)。

2. 各地綜保區(qū)發(fā)展追求“大而全”。通過(guò)對(duì)江蘇省綜保區(qū)調(diào)研得知，絕大部分綜保區(qū)都希望全方位打造“五大中心”，而且都是平均發(fā)力，重點(diǎn)突破不明顯，沒(méi)有體現(xiàn)各地綜保區(qū)發(fā)展規(guī)劃與地方產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同性。蘇中、蘇北地區(qū)并未與蘇南地區(qū)形成地域錯(cuò)位發(fā)展，部分?jǐn)M入?yún)^(qū)項(xiàng)目同質(zhì)化現(xiàn)象比較明顯。如歸屬于生物醫(yī)藥、跨境電商等類(lèi)別的項(xiàng)目數(shù)量較多，這也與當(dāng)前產(chǎn)業(yè)熱點(diǎn)較為集中有關(guān)。同時(shí)也反映省級(jí)政府相關(guān)部門(mén)對(duì)《若干意見(jiàn)》的落實(shí)缺乏整體布局，有的地方政府對(duì)《若干意見(jiàn)》的落實(shí)流于紙面發(fā)文和動(dòng)員宣傳層面，各地綜保區(qū)管理部門(mén)各自為政，在深度結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色方面的通盤(pán)考慮和整體規(guī)劃不夠。

(三)海關(guān)監(jiān)管模式與綜保區(qū)發(fā)展需求不匹配，制約改革紅利的充分釋放

1. 監(jiān)管模式呈現(xiàn)強(qiáng)度效率的“內(nèi)外倒掛”。當(dāng)前，海關(guān)對(duì)綜保區(qū)采取“圍網(wǎng)卡口+電子賬冊(cè)”的管理形式，形成了既強(qiáng)化圍網(wǎng)卡口監(jiān)管，又嚴(yán)格賬冊(cè)管理的雙重監(jiān)管模式，區(qū)內(nèi)企業(yè)不得不面對(duì)“卡口+賬冊(cè)”的“兩把鎖”，與區(qū)外加工貿(mào)易管理形成了“兩個(gè)倒掛”，直接影響了區(qū)內(nèi)企業(yè)的獲得感和積極性。一是監(jiān)管強(qiáng)度倒掛，除與區(qū)外加工貿(mào)易同樣實(shí)施賬冊(cè)管理、后續(xù)稽核查的監(jiān)管措施之外，綜保區(qū)內(nèi)還實(shí)施報(bào)關(guān)單查驗(yàn)、核放單檢查等卡口實(shí)貨監(jiān)管措施，多重監(jiān)管手段的疊加導(dǎo)致區(qū)內(nèi)管理強(qiáng)度要遠(yuǎn)大于區(qū)外；二是通關(guān)效率倒掛，目前卡口管理沒(méi)有具備有效的分類(lèi)監(jiān)管制度和高效的物流配套系統(tǒng)，導(dǎo)致進(jìn)出區(qū)手續(xù)繁瑣、過(guò)程復(fù)雜，從而引發(fā)了國(guó)內(nèi)貨物入?yún)^(qū)難、物流成本高等問(wèn)題。相比之下，區(qū)外加工貿(mào)易監(jiān)管效率更高。從本次調(diào)研情況中可以看出，進(jìn)出區(qū)的便捷性和物流便利性是所有區(qū)內(nèi)企業(yè)關(guān)注的首要問(wèn)題。

2. 信息化系統(tǒng)疊加導(dǎo)致監(jiān)管手段“煙囪林立”。近年來(lái)，海關(guān)對(duì)綜保區(qū)的監(jiān)管加大了科技投入，信息化系統(tǒng)從關(guān)區(qū)統(tǒng)一版到全國(guó)統(tǒng)一版，其初衷是要打造規(guī)范統(tǒng)一的智能化管理環(huán)境，為企業(yè)提供高效便捷的服務(wù)。但在實(shí)際操作中企業(yè)需要在多個(gè)系統(tǒng)切換使用才可完成整個(gè)通關(guān)流程，如金關(guān)二期系統(tǒng)、關(guān)區(qū)輔助系統(tǒng)、H2010系統(tǒng)、單一窗口、對(duì)接平臺(tái)等。各系統(tǒng)間的聯(lián)動(dòng)欠佳，系統(tǒng)的邏輯和實(shí)際業(yè)務(wù)場(chǎng)景存在差距，導(dǎo)致企業(yè)實(shí)際體驗(yàn)感比較差；系統(tǒng)的設(shè)計(jì)缺陷和不穩(wěn)定性，嚴(yán)重影響貨物的正常流轉(zhuǎn)。同時(shí)，系統(tǒng)太多導(dǎo)致各類(lèi)管理越來(lái)越機(jī)械化，“規(guī)定”跟隨“系統(tǒng)”，現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)對(duì)系統(tǒng)不支持的業(yè)務(wù)操作，只能“以系統(tǒng)設(shè)置為準(zhǔn)”，無(wú)法辦理、無(wú)法處置，嚴(yán)重影響效率，企業(yè)對(duì)此反響強(qiáng)烈。

(四)政策綜合性強(qiáng)，企業(yè)推動(dòng)新業(yè)態(tài)新模式困難重重

1.制度設(shè)計(jì)體系不完備導(dǎo)致部分政策吸引力不足。國(guó)務(wù)院《若干意見(jiàn)》的出臺(tái)，給綜保區(qū)發(fā)展傳遞了積極的信號(hào)，在海關(guān)總署、直屬海關(guān)、隸屬海關(guān)等多層次、多場(chǎng)合的政策宣傳后，地方政府、綜保區(qū)管理部門(mén)、區(qū)內(nèi)企業(yè)等都重燃了綜保區(qū)發(fā)展的希望，對(duì)政策落地抱有美好的憧憬。但是，《若干意見(jiàn)》的配套制度設(shè)計(jì)沒(méi)有真正突出綜保區(qū)的優(yōu)勢(shì)，與區(qū)外加工貿(mào)易管理制度相比較，倒掛現(xiàn)象依舊明顯。例如，“拓展兩個(gè)市場(chǎng)”中一般納稅人資格試點(diǎn)企業(yè)向境內(nèi)區(qū)外等企業(yè)銷(xiāo)售保稅貨物的，必須繳納進(jìn)口稅收，無(wú)法按照保稅狀態(tài)結(jié)轉(zhuǎn)至區(qū)外下游企業(yè)，對(duì)比區(qū)外加工貿(mào)易企業(yè)可以保稅結(jié)轉(zhuǎn)的政策存在明顯政策落差。

2.部分政策缺乏操作細(xì)則導(dǎo)致政策無(wú)法落地?！度舾梢庖?jiàn)》的21項(xiàng)措施中有12項(xiàng)由海關(guān)總署牽頭落實(shí)(其中4項(xiàng)是海關(guān)總署獨(dú)家負(fù)責(zé))，其余則是由其他部委牽頭落實(shí)，總體上看操作細(xì)則的出臺(tái)速度相對(duì)較慢。目前由海關(guān)總署牽頭落實(shí)的幾項(xiàng)基本都有了操作細(xì)則，大部分都可以實(shí)施。由國(guó)家稅務(wù)總局牽頭落實(shí)的推廣增值稅一般納稅人政策已在近期發(fā)布新的規(guī)定，基本實(shí)現(xiàn)了一般納稅人政策在全國(guó)綜保區(qū)的落地。由其他部委牽頭的措施還沒(méi)有詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，企業(yè)空有想法無(wú)法落實(shí)。比如，電子醫(yī)療器械生產(chǎn)項(xiàng)目落戶綜保區(qū)懸而未決，因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行規(guī)定，生產(chǎn)用廠房需要由藥監(jiān)局進(jìn)行質(zhì)量體系審查并頒發(fā)生產(chǎn)許可證，綜保區(qū)內(nèi)工廠生產(chǎn)的電子醫(yī)療器械產(chǎn)品需要到藥監(jiān)局進(jìn)行產(chǎn)品注冊(cè)申報(bào)，但據(jù)了解，目前藥監(jiān)系統(tǒng)對(duì)綜保區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)的體系審核和產(chǎn)品認(rèn)證，尚未有明確的法律法規(guī)依據(jù)。

3.部分制度陳舊導(dǎo)致政策落地存在困難。部分法律法規(guī)陳舊，政策修改滯后，無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，導(dǎo)致企業(yè)部分業(yè)務(wù)開(kāi)展不順利。例如，區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的固體廢物，按照現(xiàn)行《固體廢物進(jìn)口管理辦法》的規(guī)定，出區(qū)處置或利用需要市級(jí)環(huán)保部門(mén)的審批，企業(yè)需要提供證明接收單位能對(duì)區(qū)內(nèi)固體廢物以環(huán)境無(wú)害化方式進(jìn)行利用或者處置的材料，有些地區(qū)的環(huán)保部門(mén)為防風(fēng)險(xiǎn)，要求企業(yè)提供非常詳細(xì)的證明材料，需接收單位所在地環(huán)保部門(mén)的背書(shū)。區(qū)內(nèi)企業(yè)普遍反映，為了處置區(qū)內(nèi)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢物，需輾轉(zhuǎn)多個(gè)部門(mén)，出具多項(xiàng)證明材料，且這些廢物是在中國(guó)境內(nèi)加工制造過(guò)程中產(chǎn)生的，不應(yīng)按進(jìn)口固體廢物的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。

三、促進(jìn)綜保區(qū)高水平開(kāi)放高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

海關(guān)在支持綜保區(qū)發(fā)展方面要認(rèn)真貫徹黨的十九屆四中全會(huì)和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，緊密結(jié)合開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，深入推進(jìn)海關(guān)制度創(chuàng)新和治理能力建設(shè)，依托規(guī)則等制度型開(kāi)放，聚集更多高端和創(chuàng)新型生產(chǎn)要素，推動(dòng)綜保區(qū)在新一輪發(fā)展中搶占先機(jī)、贏得主動(dòng)。

(一)推動(dòng)建立政府主導(dǎo)的協(xié)同管理機(jī)制

建議進(jìn)一步深化綜保區(qū)管理體制機(jī)制改革，解決綜保區(qū)管理主體不明、職責(zé)不清、發(fā)展不力等問(wèn)題，著力提升綜合管理水平和服務(wù)發(fā)展效能。

1.創(chuàng)設(shè)省級(jí)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。推動(dòng)省政府研究設(shè)立江蘇省綜保區(qū)科學(xué)發(fā)展協(xié)調(diào)管理部門(mén)，指定一名省政府副秘書(shū)長(zhǎng)總負(fù)責(zé)，履行對(duì)全省綜保區(qū)統(tǒng)籌管理職責(zé)，協(xié)調(diào)商務(wù)、海關(guān)、稅務(wù)、銀行、外匯管理、安監(jiān)以及地市級(jí)政府等部門(mén)，構(gòu)建政府主導(dǎo)、各部門(mén)協(xié)同的聯(lián)合管理機(jī)制，落實(shí)制度創(chuàng)新機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、綜合評(píng)估機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化政府與海關(guān)、稅務(wù)、安監(jiān)等監(jiān)管部門(mén)的協(xié)作配合，共同提升綜合治理能力，優(yōu)化綜合治理體系，提高服務(wù)發(fā)展水平。

2.編制全省綜保區(qū)發(fā)展規(guī)劃。研究制定全省綜保區(qū)高水平開(kāi)放高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃意見(jiàn)，瞄準(zhǔn)融入全球價(jià)值鏈分工體系的目標(biāo)，結(jié)合各地綜保區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源稟賦、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色創(chuàng)新，對(duì)“五大中心”的建設(shè)和發(fā)展，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，重在錯(cuò)位互補(bǔ)發(fā)展，避免同質(zhì)惡性競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，有效服務(wù)“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)三角一體化等國(guó)家戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)全省綜保區(qū)共同發(fā)展，全面提升江蘇省綜保區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也為全國(guó)綜保區(qū)高水平開(kāi)放高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)“江蘇智慧”，提供“示范模式”。

3.出臺(tái)促進(jìn)發(fā)展激勵(lì)措施。組織開(kāi)展全省綜保區(qū)高水平開(kāi)放高質(zhì)量發(fā)展的聯(lián)合調(diào)研，深入分析現(xiàn)狀，深刻剖析原因，找準(zhǔn)障礙瓶頸，制定激勵(lì)措施，激發(fā)出全省綜保區(qū)高水平開(kāi)放高質(zhì)量發(fā)展的熱情和活力。廣泛開(kāi)展《若干意見(jiàn)》的深度宣傳，為需求強(qiáng)烈的大企業(yè)、大項(xiàng)目輸送提供“量體裁衣”式的定制服務(wù)，落實(shí)企業(yè)“問(wèn)題清零”機(jī)制，全力支持區(qū)內(nèi)企業(yè)在21項(xiàng)措施方面早實(shí)施、早見(jiàn)效、早復(fù)制、早推廣。同時(shí)，對(duì)綜保區(qū)發(fā)展的指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)體系、政策體系、統(tǒng)計(jì)體系等進(jìn)行深入研究，形成有利于推動(dòng)和引領(lǐng)綜保區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的激勵(lì)與約束機(jī)制。

(二)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)全省“五大中心”

按照“推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”的最新要求，發(fā)揮蘇南、蘇中、蘇北各地的比較優(yōu)勢(shì)，結(jié)合當(dāng)前現(xiàn)狀，有針對(duì)性地進(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)全面統(tǒng)籌、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，不斷提升江蘇各地綜保區(qū)在全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈與創(chuàng)新鏈中的分工和層次。

1.打造加工制造中心。進(jìn)一步推廣增值稅一般納稅人資格試點(diǎn)，強(qiáng)化企業(yè)市場(chǎng)主體地位，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。支持大型企業(yè)入駐綜保區(qū)發(fā)展，對(duì)合適的項(xiàng)目開(kāi)展一對(duì)一精準(zhǔn)幫扶，多部門(mén)聯(lián)合不斷優(yōu)化綜保區(qū)監(jiān)管方案，打造優(yōu)秀的營(yíng)商環(huán)境。重點(diǎn)支持無(wú)錫綜保區(qū)的芯片存儲(chǔ)產(chǎn)業(yè)，蘇州地區(qū)綜保區(qū)、淮安綜保區(qū)的電子產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，鹽城綜保區(qū)的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)，泰州綜保區(qū)的保稅醫(yī)藥集聚區(qū)，徐州綜保區(qū)的工程機(jī)械產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.打造研發(fā)設(shè)計(jì)中心。綜合運(yùn)用綜保區(qū)保稅優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步減少許可證件管制，簡(jiǎn)化審批流程，支持國(guó)家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新中心、國(guó)家工程研究中心、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等研發(fā)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)在綜保區(qū)發(fā)展，提升創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和技術(shù)進(jìn)步能力。鼓勵(lì)外資在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)設(shè)立研發(fā)中心，重點(diǎn)支持蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)優(yōu)化生物醫(yī)藥全球協(xié)同研發(fā)的試驗(yàn)用特殊物品的檢疫查驗(yàn)流程研發(fā)，支持蘇高新綜保區(qū)打造“大院大所”研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化基地，支持昆山綜保區(qū)小核酸產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。

3.打造物流分撥中心。利用綜保區(qū)地理位置優(yōu)勢(shì)，打造“一帶一路”起點(diǎn)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶入?？?、長(zhǎng)三角一體化門(mén)戶、淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶中心樞紐等物流關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，更好服務(wù)省內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。加強(qiáng)沿江港口、臨海港口與內(nèi)陸綜保區(qū)的聯(lián)動(dòng)，延伸物流鏈條，降低物流成本。重點(diǎn)支持平行進(jìn)口車(chē)在蘇州各地綜保區(qū)倉(cāng)儲(chǔ)、展示功能的建設(shè)，支持太倉(cāng)港國(guó)際海外倉(cāng)業(yè)務(wù)發(fā)展，積極協(xié)調(diào)上海、寧波等超級(jí)港口，打造省域間區(qū)港聯(lián)動(dòng)，納入全國(guó)通關(guān)一體化，提升綜保區(qū)貿(mào)易便利化水平。

4.打造檢測(cè)維修中心。支持和鼓勵(lì)在綜保區(qū)開(kāi)展全球維修和保稅檢測(cè)業(yè)務(wù)，支持第三方檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)在綜保區(qū)開(kāi)展進(jìn)出口檢驗(yàn)認(rèn)證服務(wù)。重點(diǎn)支持蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)保稅檢測(cè)集聚區(qū)發(fā)展，支持昆山綜保區(qū)、蘇高新綜保區(qū)全球維修業(yè)務(wù)發(fā)展。

5.打造銷(xiāo)售服務(wù)中心。支持服務(wù)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成新的產(chǎn)業(yè)增級(jí)。支持保稅區(qū)融資租賃業(yè)發(fā)展，支持跨境電商發(fā)展。重點(diǎn)支持昆山綜保區(qū)筆電行業(yè)銷(xiāo)售服務(wù)公司發(fā)展，咖啡產(chǎn)業(yè)發(fā)展；支持南通綜保區(qū)阿里巴巴信息港(江蘇)有限公司發(fā)展，建設(shè)“華東重要信息港”；支持南京龍?zhí)毒C保區(qū)開(kāi)展融資租賃業(yè)務(wù)。

(三)探索實(shí)施“管、簡(jiǎn)、減、便”監(jiān)管新模式

新時(shí)期改革開(kāi)放發(fā)展到“向規(guī)則等制度型轉(zhuǎn)變”的新階段，推動(dòng)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)從原來(lái)主要依靠政策優(yōu)惠等向規(guī)則開(kāi)放透明化、監(jiān)管公平高效化以及營(yíng)商環(huán)境便利化的新方向發(fā)展。這就要求我們進(jìn)一步轉(zhuǎn)變理念，從海關(guān)“全面監(jiān)管”向“信用監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，從企業(yè)“他律為主”向“自律為主”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“過(guò)程管理”向“分類(lèi)管理”轉(zhuǎn)變，改革現(xiàn)行監(jiān)管模式，有效提升綜保區(qū)貿(mào)易便利化水平和區(qū)內(nèi)企業(yè)的改革獲得感。

1.改革綜保區(qū)卡口管理模式。在實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的協(xié)同管理機(jī)制基礎(chǔ)上，參照對(duì)外開(kāi)放口岸碼頭、場(chǎng)站的管理模式，將綜保區(qū)內(nèi)監(jiān)管場(chǎng)所、卡口、圍網(wǎng)的管理職能賦予各地政府(綜保區(qū)管委會(huì)或管理辦公室)，由其承擔(dān)綜保區(qū)卡口和監(jiān)管場(chǎng)所包括安全管理在內(nèi)的日常管理職責(zé)，海關(guān)負(fù)責(zé)履行監(jiān)控抽查、巡查巡視等監(jiān)督職能。同時(shí)，比照區(qū)外加工貿(mào)易管理，界定綜保區(qū)海關(guān)監(jiān)管貨物范疇，海關(guān)監(jiān)管貨物納入“申報(bào)通道”監(jiān)管，非監(jiān)管貨物納入“非申報(bào)通道”管理，海關(guān)監(jiān)管貨物除明確收到高風(fēng)險(xiǎn)布控指令外，一般不在卡口實(shí)施查驗(yàn)，但必須接受海關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、視頻監(jiān)管、抽查監(jiān)督，非監(jiān)管貨物取消出入?yún)^(qū)環(huán)節(jié)抽查，通過(guò)后續(xù)監(jiān)管進(jìn)行管理。徹底打通企業(yè)物流的“堵點(diǎn)”，破解企業(yè)運(yùn)營(yíng)的“痛點(diǎn)”，促進(jìn)各類(lèi)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)。

2.完善區(qū)內(nèi)賬冊(cè)管理制度。在簡(jiǎn)化綜保區(qū)卡口監(jiān)管的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化企業(yè)賬冊(cè)管理，將“兩把鎖”管理轉(zhuǎn)為“一本賬”監(jiān)管。大力推行區(qū)內(nèi)企業(yè)自主管理、分類(lèi)管理和信任管理，對(duì)一般認(rèn)證以上企業(yè)實(shí)行“自主管理、主動(dòng)聲明、隨機(jī)抽查、風(fēng)險(xiǎn)管控”的順勢(shì)監(jiān)管模式，對(duì)物流企業(yè)賬冊(cè)實(shí)行“以報(bào)代備、自動(dòng)核扣、后續(xù)抽查”的管理方式，對(duì)加工企業(yè)賬冊(cè)實(shí)行“以報(bào)代備、自主核報(bào)、后續(xù)抽查”的管理方式，使誠(chéng)信守法的規(guī)范企業(yè)真正享受到“四自一簡(jiǎn)”的便利化措施。

3.推動(dòng)政府建設(shè)智能化管理平臺(tái)。整合優(yōu)化現(xiàn)行綜保區(qū)各類(lèi)信息化管理系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)接“金二”系統(tǒng)的智慧綜保區(qū)管理平臺(tái)，創(chuàng)建開(kāi)放式、模塊化的綜保區(qū)智能化系統(tǒng)，強(qiáng)化各部門(mén)對(duì)綜保區(qū)監(jiān)管的智能監(jiān)控、智能查驗(yàn)、智能預(yù)警、智能交互和智能客服等功能，打通各區(qū)域間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通瓶頸，引入?yún)^(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、5G、物聯(lián)網(wǎng)、VR、監(jiān)控?cái)z像、無(wú)人機(jī)等先進(jìn)技術(shù)和科技設(shè)備，對(duì)接企業(yè)ERP/WMS系統(tǒng)，深化與相關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)共享，構(gòu)建數(shù)據(jù)模型，精準(zhǔn)研判、精準(zhǔn)識(shí)別，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)的智能分析、預(yù)警提示、自動(dòng)干預(yù)，進(jìn)一步提高監(jiān)管效能，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)“有效監(jiān)管”與“高效運(yùn)作”的有機(jī)結(jié)合。

4. 拓展綜保區(qū)口岸功能。對(duì)接全國(guó)通關(guān)一體化和國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”，將綜保區(qū)進(jìn)出境貨物全部納入國(guó)際貿(mào)易單一窗口業(yè)務(wù)范圍，落實(shí)“兩步申報(bào)”模式，區(qū)內(nèi)企業(yè)一線進(jìn)出境貨物，可以選擇在口岸或?qū)俚夭轵?yàn)。對(duì)接物流監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)綜保區(qū)卡口與口岸卡口間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，全面實(shí)現(xiàn)先入?yún)^(qū)后報(bào)關(guān)，支持南通綜保區(qū)、蘇高新綜保區(qū)的水果、肉類(lèi)等進(jìn)口指定口岸開(kāi)展業(yè)務(wù)。進(jìn)一步創(chuàng)新檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管新模式，一線進(jìn)境環(huán)節(jié)實(shí)施“準(zhǔn)許入境”監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控，二線出區(qū)進(jìn)入國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售前，根據(jù)企業(yè)申報(bào)實(shí)施“合格入市”監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控。

5. 創(chuàng)新海關(guān)擔(dān)保模式。以區(qū)內(nèi)企業(yè)為單元，構(gòu)建海關(guān)總擔(dān)保管理模式，豐富擔(dān)保形式，引入關(guān)稅保證保險(xiǎn)、企業(yè)增信擔(dān)保和企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司擔(dān)保等方式，實(shí)施海關(guān)業(yè)務(wù)總擔(dān)保的“一保通用”，將綜保區(qū)企業(yè)的擔(dān)保與關(guān)稅擔(dān)?；ヂ?lián)互通，實(shí)施總量核扣、循環(huán)使用。建立保稅貨物擔(dān)?！柏?fù)面清單”，清單以外免于擔(dān)保。

(四)強(qiáng)力提升綜保區(qū)新興業(yè)態(tài)發(fā)展動(dòng)力

20多年來(lái)，綜保區(qū)的發(fā)展一直注重制造業(yè)和物流業(yè)的建設(shè)，當(dāng)前我們不僅要在制造業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)價(jià)值鏈攀升，還要在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)之間實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)，江蘇省綜保區(qū)應(yīng)在落實(shí)《若干意見(jiàn)》中將其政策優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)充分展示和發(fā)揮，推動(dòng)江蘇省綜保區(qū)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)效率。

1.探索實(shí)施研發(fā)設(shè)計(jì)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)。重點(diǎn)推動(dòng)區(qū)內(nèi)企業(yè)開(kāi)展研發(fā)設(shè)計(jì)，除禁止進(jìn)境的外，區(qū)內(nèi)企業(yè)從境外進(jìn)口用于研發(fā)設(shè)計(jì)的貨物、物品免于許可證件管理，消耗性物料據(jù)實(shí)核銷(xiāo)。視研發(fā)需要經(jīng)報(bào)海關(guān)總署或直屬關(guān)審批后，允許區(qū)內(nèi)研發(fā)企業(yè)將項(xiàng)目外發(fā)至區(qū)外研發(fā)，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)外研發(fā)聯(lián)動(dòng)、技術(shù)互補(bǔ)，對(duì)研發(fā)批量小、速度快、要求高的研發(fā)貨物、物品適用便捷進(jìn)出區(qū)方式，進(jìn)一步激發(fā)綜保區(qū)研發(fā)項(xiàng)目活力和競(jìng)爭(zhēng)力。

2.全力推動(dòng)檢測(cè)維修中心建設(shè)。對(duì)區(qū)內(nèi)高技術(shù)、高附加值、符合環(huán)保要求以及風(fēng)險(xiǎn)可控的檢測(cè)維修和全球維修業(yè)務(wù)的需求企業(yè)，給予最大限度上的通關(guān)便利和政策支持。聯(lián)合環(huán)保部門(mén)支持綜保區(qū)再制造產(chǎn)業(yè)先行先試，推動(dòng)高技術(shù)含量和高附加值的工程機(jī)械、數(shù)控機(jī)床等向循環(huán)再制造業(yè)方向發(fā)展。

3.積極爭(zhēng)取平行車(chē)進(jìn)口保稅展示政策。在支持企業(yè)用足用好汽車(chē)保稅存儲(chǔ)政策的同時(shí)，積極對(duì)上爭(zhēng)取政策突破，爭(zhēng)取平行進(jìn)口汽車(chē)政策支持；充分用好張家港整車(chē)口岸優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步優(yōu)化汽車(chē)轉(zhuǎn)關(guān)監(jiān)管流程，大力推動(dòng)張家港整車(chē)口岸與蘇州地區(qū)各綜保區(qū)開(kāi)展進(jìn)口汽車(chē)保稅存儲(chǔ)展示業(yè)務(wù)，促進(jìn)蘇州整車(chē)進(jìn)口口岸與綜保區(qū)同步發(fā)展。

4.探索生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)監(jiān)管新模式。對(duì)綜保區(qū)內(nèi)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)實(shí)施審批負(fù)面清單管理和并聯(lián)審批，實(shí)現(xiàn)“一次申請(qǐng)、多項(xiàng)審批”，提高審批效率。創(chuàng)新查驗(yàn)方式，對(duì)查驗(yàn)對(duì)象實(shí)施“非侵入、非干擾”式查驗(yàn)。對(duì)以生物材料為主的特殊物品實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品實(shí)施直通放行。

5.支持金融服務(wù)等業(yè)態(tài)發(fā)展。支持綜保區(qū)內(nèi)融資租賃業(yè)務(wù)，對(duì)于部分涉及跨關(guān)區(qū)的大型設(shè)備，在確保有效監(jiān)管和執(zhí)行現(xiàn)行相關(guān)稅收政策前提下，探索海關(guān)異地委托監(jiān)管模式。支持綜保區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)在開(kāi)展期貨實(shí)物交割業(yè)務(wù)，允許經(jīng)主管海關(guān)核批后的保稅標(biāo)準(zhǔn)倉(cāng)單持有人向銀行申請(qǐng)倉(cāng)單質(zhì)押融資，減輕企業(yè)資金壓力。

(五)探索全省綜保區(qū)與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)互通聯(lián)動(dòng)

充分利用綜保區(qū)政策疊加優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與中國(guó)(江蘇)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)聯(lián)動(dòng)，加快自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管創(chuàng)新制度在綜保區(qū)內(nèi)復(fù)制推廣，推動(dòng)綜保區(qū)業(yè)務(wù)創(chuàng)新，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

1.主動(dòng)服務(wù)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略。根據(jù)《中國(guó)(江蘇)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)和連云港綜保區(qū)含在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施范圍內(nèi)。上述兩個(gè)綜保區(qū)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真落實(shí)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)片區(qū)實(shí)施方案，發(fā)揮綜保區(qū)圍網(wǎng)、卡口和信息化系統(tǒng)成熟的管理優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)承擔(dān)更多的試點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)規(guī)則變革和制度優(yōu)化，形成能夠與新型經(jīng)濟(jì)全球化所要求的新規(guī)則、新制度相銜接的基本制度體系和監(jiān)管模式，并逐步形成一些 “可復(fù)制”與 “可推廣”的規(guī)則體系，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

2.研究制定綜保區(qū)對(duì)接方案。江蘇自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)目標(biāo)是打造貿(mào)易投資便利、高端產(chǎn)業(yè)聚集、金融服務(wù)完善、監(jiān)管安全高效、輻射帶動(dòng)作用突出的高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量自由貿(mào)易園區(qū)。接下來(lái)，綜保區(qū)要對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)規(guī)則，探索對(duì)接自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展方案：一是產(chǎn)業(yè)對(duì)接，對(duì)照自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的金融產(chǎn)業(yè)、服務(wù)貿(mào)易、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等，在綜保區(qū)內(nèi)利用特殊政策大力發(fā)展與之相適應(yīng)的的高端制造、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、物流倉(cāng)儲(chǔ)、公共服務(wù)平臺(tái)等；二是物流對(duì)接，簡(jiǎn)化綜保區(qū)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)之間要素流動(dòng)的監(jiān)管流程，創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動(dòng)貨物、物品在綜保區(qū)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)間便利流轉(zhuǎn)；三是政策對(duì)接，發(fā)揮綜保區(qū)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各自在管理機(jī)制、運(yùn)行模式等方面的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造性地開(kāi)展政策對(duì)接和政策聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮政策效應(yīng)最大化。

3. 復(fù)制推廣自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管創(chuàng)新制度。省內(nèi)其他綜保區(qū)應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)聯(lián)動(dòng)，積極復(fù)制推廣自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，不斷推動(dòng)政策創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和監(jiān)管模式創(chuàng)新，重點(diǎn)在創(chuàng)新事中事后監(jiān)管體制機(jī)制、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境上下功夫。以國(guó)際化、法治化的規(guī)則形成對(duì)體制機(jī)制改革的倒逼機(jī)制，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力的綜保區(qū)。

(六)完善法律體系提升綜保區(qū)綜合管理效能

瞄準(zhǔn)當(dāng)前制約綜保區(qū)發(fā)展的瓶頸，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系和有力的法治保障體系，運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)綜保區(qū)新一輪高水平發(fā)展。

1. 加快立法進(jìn)度，完善法律法規(guī)體系。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)綜保區(qū)管理辦法的立法進(jìn)度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總體要求，更廣泛征求各級(jí)政府部門(mén)、相關(guān)管理部門(mén)以及企業(yè)的意見(jiàn)和建議，制定符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、滿足監(jiān)管需求的綜保區(qū)管理辦法。

2. 突出主體責(zé)任，加強(qiáng)定期考核評(píng)估。厘清權(quán)力邊界，明確地方政府是綜保區(qū)第一責(zé)任部門(mén)，建立綜保區(qū)協(xié)同治理機(jī)制。一是推動(dòng)地方政府(管委會(huì))落實(shí)對(duì)綜保區(qū)的綜合管理主體責(zé)任，建立各管理部門(mén)職責(zé)明確、各司其職的綜合管理制度，各部門(mén)依據(jù)法定職權(quán)對(duì)綜保區(qū)履行相應(yīng)管理職責(zé)。二是建立綜保區(qū)發(fā)展績(jī)效評(píng)估制度，把好準(zhǔn)入關(guān)，優(yōu)化區(qū)域布局，完善準(zhǔn)入退出機(jī)制，促進(jìn)地方政府更加重視區(qū)域發(fā)展質(zhì)量。三是探索建立相關(guān)容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)各地綜保區(qū)大膽開(kāi)展體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)推動(dòng)綜保區(qū)新一輪發(fā)展的積極性。

3. 增強(qiáng)服務(wù)功能，激發(fā)區(qū)內(nèi)發(fā)展活力。建議在綜保區(qū)立法過(guò)程中，充分考慮區(qū)內(nèi)生活設(shè)備設(shè)施對(duì)綜保區(qū)建設(shè)發(fā)展的作用，從立法角度明確開(kāi)放建設(shè)商業(yè)性生活消費(fèi)設(shè)施和開(kāi)展商業(yè)零售等業(yè)務(wù)，以此激發(fā)區(qū)內(nèi)活力、帶動(dòng)區(qū)內(nèi)人氣、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、增強(qiáng)綜保區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力、促進(jìn)就業(yè)、增加稅收，提升綜保區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。