韓子亦

(中南林業(yè)科技大學 政法學院，湖南 長沙 410004)

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確了要建立“重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。從《決定》中的具體內(nèi)容可以明確重大決策終身責任追究制度中的追究對象主要涉及行政首長、負有責任的其他領導人員以及相關(guān)責任人員。重大經(jīng)濟決策屬于重大決策的范疇，其責任追究對象應與重大決策責任追究對象保持一致，即為行政首長以及主管經(jīng)濟方面的其他領導人員和相關(guān)責任人員[1]。從重大決策問責制與終身責任制的實踐探索來看，這是兩種制度的合流，即重大決策責任制的構(gòu)建選擇了終身責任制[2]?！爸卮蠼?jīng)濟決策”是指行政機關(guān)在經(jīng)濟領域內(nèi)做出的重大決策。而建立這一制度，是加快我國經(jīng)濟又好又快的發(fā)展、制度創(chuàng)新的重大舉措。實質(zhì)上，建立重大經(jīng)濟決策終身責任追究制為重大經(jīng)濟決策的制定提供了安全保障，對決策者的決策權(quán)做出了限制。

一、重大經(jīng)濟決策終身責任追究制內(nèi)涵

(一)重大經(jīng)濟決策概念

我國的法律法規(guī)沒有明確地對“重大決策”在立法上做出界定。對“重大”的描述在不同部門法領域也有所不同。如在《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》的第五條規(guī)定的重大責任事故罪的構(gòu)罪要求為：1人死亡或者3人重傷；直接經(jīng)濟損失50萬元以上；發(fā)生礦山生產(chǎn)安全事故，造成直接經(jīng)濟損失100萬元以上等。但有時也需要通過法官的自由裁量對“重大”一詞予以解釋。例如：《民法通則》第五十九條規(guī)定因重大誤解的民事行為，人民法院或仲裁機構(gòu)可以變更或撤銷。但是在重大決策中，可以將重大決策的“重大”歸納概括為：“行政機關(guān)工作人員在處理重大事務時，所做出的對其轄區(qū)內(nèi)有重大影響的決定。”

強調(diào)重大決策要對轄區(qū)內(nèi)的各方面以及各行政程序的階段都能產(chǎn)生重要影響，因此重大經(jīng)濟決策具有全局性、宏觀性和過程性的特點。而重大經(jīng)濟決策作為重大決策的下位概念，具有重大決策所具有的全部特點。

對于全局性和宏觀性而言，主要是表明重大經(jīng)濟決策所涉及的事項通常較為宏大。不僅在某一區(qū)域內(nèi)能夠產(chǎn)生較大影響，甚至關(guān)系到國計民生。而過程性通常是時效性的體現(xiàn)，是指決策主體在作出重大經(jīng)濟決策之后，基于決策本身的特性，決策實施后的效果或影響并未立即顯現(xiàn)，通常而言需要經(jīng)過一段時間才會逐步被重視。正如立法者制定的法律一樣，立法缺陷也是在司法實踐中不斷地被發(fā)現(xiàn)。因此，這些重大的經(jīng)濟決策往往是伴隨著時代發(fā)展，并結(jié)合當前的經(jīng)濟發(fā)展形勢而制定出來的，其對社會以及公眾產(chǎn)生的效果也是隨著時代以及形勢的發(fā)展而變化的。

(二)重大經(jīng)濟決策的特點

重大經(jīng)濟決策相較于其他重大決策具有連鎖性、風險性、專業(yè)性特點。連鎖性是指重大經(jīng)濟決策雖然僅針對經(jīng)濟領域且與之相關(guān)的政策大多集中于經(jīng)濟層面，但是容易造成極大的連鎖反應，波及社會民生等諸多方面。例如，社會犯罪率往往與個人經(jīng)濟狀況存在關(guān)聯(lián)性，經(jīng)濟收入不穩(wěn)定的群體犯罪較突出，而這些群體多與就業(yè)不穩(wěn)定或就業(yè)競爭力差的群體重合。據(jù)王志強的調(diào)查，在犯罪人中，犯罪前經(jīng)濟收入很穩(wěn)定的只占2.3%，比較穩(wěn)定的占38.1%，不太穩(wěn)定的占49.6%，很不穩(wěn)定的占10%[3]。經(jīng)濟決策很大程度上決定了民眾的物質(zhì)基礎問題，一旦物質(zhì)基礎存在缺陷，很容易造成社會秩序失常的便具有高風險性、高負債性以及政策依賴項等特點，且國際資本難以受到某一國家的控制，因此做出的重大經(jīng)濟決策往往具有極大的風險。據(jù)世界銀行估計，“七五”到“九五”之間，我國政府投資決策率在30%左右，由此造成的經(jīng)濟損失在4 000億到5 000億元[4]。說明一旦決策失當，便會造成極大損失，對國家經(jīng)濟造成壓力與損害。同時這也就要求做出重大經(jīng)濟決策需要具備充分的專業(yè)性，考慮到經(jīng)濟情勢的動態(tài)后果。

同時由于經(jīng)濟決策受國際金融市場影響大，而金融市場本身發(fā)展以及專業(yè)的經(jīng)濟規(guī)律，往往需要專業(yè)知識作為基礎，一旦出現(xiàn)外行決策的情況往往會導致決策的失當。一旦決策不當，政策與當前經(jīng)濟形勢不匹配或不符合經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，對于具有高度政策依賴性的金融市場來說便是巨大打擊，有可能會造成連鎖反應，輕則造成財產(chǎn)損失，嚴重則可能導致市場危機。

(三)“終身”責任

終身責任追究制度，最早用來規(guī)定建筑工程領域。在司法領域，對司法人員有錯案終身追責制。2014年黨的十八屆四中全會提出了重大決策終身責任追究制，把決策的領域擴大到了所有的領域?！敖K身”一詞確定了重大經(jīng)濟決策的責任期是無限期，無論何時出現(xiàn)問題均應被追責，這是在經(jīng)濟行政決策領域內(nèi)的一項重大制度創(chuàng)新，不僅體現(xiàn)了我國對于公權(quán)力的嚴格制約，更彰顯了我國在依法治國方面從制度上著力的決心。

首先，由于重大經(jīng)濟決策具有全局性和宏觀性，內(nèi)容上具有根本性，所以在決策時會賦予決策者一定的自由裁量權(quán)。正因為自由裁量權(quán)的賦予，則為決策者以公謀私提供了生長的土壤。而當決策者將個人利益凌駕于社會公眾利益之上時，決策的正確性和正當性便難以保障。為了解決這一問題，將“終身”這一時間跨度作為檢測決策是否科學、合理的時間范圍，在一定程度上，可以避免決策者在決策時濫用決策權(quán)。其次，由于重大經(jīng)濟決策具有過程性，因此決策的效果往往不是立即顯現(xiàn)。例如：1994年決定動工修建三峽大壩工程，在當時乃屬當之無愧的重大經(jīng)濟決策。雖然在修建決策的作出之前已經(jīng)經(jīng)過了一系列的論證，但在2008年底因為三峽大壩需要大量儲水，水庫淹沒涉及湖北省的宜昌、秭歸、興山、巴東4個縣和重慶市的巫山、江津等沿江16個縣(市、區(qū))，移民動遷總量達113萬人[5]。該案例是典型的決策過程性的體現(xiàn)。雖說并不能認為當時的決策有不當之處，但一系列問題卻是在決策做出后才凸顯。因此，正是由于這一原因，就很容易導致決策不當，而立即對決策做出評價明顯有時難以真正達到檢測決策是否具有科學性的目的。因而終身責任追究可以倒逼決策者在決策時考慮全局，全面把握現(xiàn)實情況與發(fā)展形勢，增強決策的預見性和科學性。最后，由于重大經(jīng)濟決策是涉及國計民生的重大決策，這其中也難免會有決策者在平衡各方利益的時候做出相應的傾斜，導致決策權(quán)的濫用。因此，將對重大經(jīng)濟決策的追溯期規(guī)定為“終身”也是防止決策者濫用權(quán)力的一種手段。

(四)重大經(jīng)濟決策的追責范圍

重大經(jīng)濟決策，在某些方面大家是存在著相應的共識的，諸如“當?shù)卣闹卮笸顿Y和建設項目”“重大國有資產(chǎn)的買賣或處置”等與當?shù)亟?jīng)濟直接相關(guān)的決策，可認定為是重大決策范圍[6]80。此外，在實踐中可以表現(xiàn)為政府的BOT項目、PPP項目。當然，要界定重大經(jīng)濟決策事項，明確重大經(jīng)濟決策的范圍，還可以從是否與社會重大公共利益有直接關(guān)系為標準，通常在當?shù)鼐哂衅毡檫m用性并涉及公民基礎生活方面的經(jīng)濟政策、措施、決定、命令等應當認定為重大經(jīng)濟決策。但是社會重大公共利益這一標準，仁者見仁，智者見智。因為“重大”一詞本身就是屬于指代不明的程度詞，每個人心中對于重大的認定都有一桿秤，即便給出了一些較為明確的標準來衡量重大，但仍舊會基于知識背景、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、教育科技等因素而有不同理解。這也就導致一些本應屬于規(guī)定范圍內(nèi)的重大經(jīng)濟事項，通過限縮 “重大”這一詞所涵涉的范圍，從而出現(xiàn)不按照規(guī)定處理的情況。因此需要對重大經(jīng)濟決策事項范圍進行確定，比如決策者做出的關(guān)系社會公眾重大利益，并且涉及面較廣的重大經(jīng)濟事項——重大經(jīng)濟改革事項，制定具有重大影響的經(jīng)濟規(guī)劃、政策，決定政府重大投資和建設項目。除此之外，政府對國有重大資產(chǎn)項目的買賣與處理，以及決定其他涉及經(jīng)濟社會發(fā)展全局、社會重大公共利益的事項也應納重大經(jīng)濟事項的范疇之中。各級決策機關(guān)可以根據(jù)重大經(jīng)濟決策事項范圍的界定標準，結(jié)合本地區(qū)、本層級的實際情況，通過舉行聽證會、溝通會、交流會等方式來制定重大經(jīng)濟決策事項目錄，并向社會公開[6]81。上述事項直接關(guān)系到國計民生，并對社會公眾的生活能夠產(chǎn)生重大影響，所以此類重大經(jīng)濟決策事項范圍目錄應當根據(jù)社會發(fā)展的不同階段以及當?shù)氐膶嶋H經(jīng)濟情況進行調(diào)整。

但是，僅僅根據(jù)關(guān)系到“社會重大公共利益”這一標準來界定重大經(jīng)濟決策范圍未免主觀性太強。這種抽象的規(guī)定并不能具體解決實踐當中遇到的相應問題。因此，采用統(tǒng)一的量化標準同時結(jié)合具體的相關(guān)情況來對重大經(jīng)濟決策的范圍進行界定，能夠更好地解決司法實踐中遇到的問題。具體的量化標準就是從數(shù)額來認定。但是，對于重大經(jīng)濟決策的金額并未有明確的規(guī)定。事實上，由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，所以對于不同地域之間的重大經(jīng)濟決策涉及的金額標準也不同。在實踐中，人民法院的立案標準則是通過金額來確定。中級以上各級人民法院都有對本轄區(qū)內(nèi)有重大影響案件的管轄權(quán)。而這些案件的重大與否的確定，通常都以涉案金額予以確定。最高人民法院規(guī)定經(jīng)濟較為發(fā)達的直轄市和省的高級人民法院，管轄訴訟標的額5億元以上一審民商事案件，所轄中級人民法院管轄訴訟標的額1億元以上一審民商事案件。經(jīng)濟在中上水平的直轄市和省的高級人民法院，管轄訴訟標的額3億元以上一審民商事案件，所轄中級人民法院管轄訴訟標的額3 000萬元以上一審民商事案件。經(jīng)濟欠發(fā)達省的高級人民法院和新疆生產(chǎn)建設兵團分院管轄訴訟標的額2億元以上一審民商事案件，所轄中級人民法院管轄訴訟標的額1 000萬元以上一審民商事案件。由此，對于重大，根據(jù)不同地域經(jīng)濟發(fā)展情況有著不同的認定。而對于不同地域的重大經(jīng)濟決策，也需要決策者通過相關(guān)調(diào)研后，來對本轄區(qū)重大經(jīng)濟決策所涉金額范圍予以明確。

當然，僅僅只對金額的大小這一方面來看就衡量一項經(jīng)濟決策是否屬于重大經(jīng)濟決策可能有片面之嫌，但是從一個國家整體經(jīng)濟規(guī)劃來看，金額的大小是能夠說明一部分問題的。同時，也并不否定通過認定關(guān)系到“社會重大公共利益”這一方面來衡量是否是重大經(jīng)濟決策，故通過結(jié)合數(shù)額以及“社會重大公共利益”這雙重標準來認定，能夠更加準確的界定重大經(jīng)濟決策范圍。

二、重大經(jīng)濟決策不當?shù)恼J定

從主觀方面上來看，依據(jù)決策者是否存在謀取私利的想法可以將重大經(jīng)濟決策不當分為以權(quán)謀私與疏忽大意兩部分，分別對應故意為自己或他人謀求利益從而導致的決策失誤與由于決策者疏忽大意能力不足而導致的重大經(jīng)濟決策不當。而從客觀方面來看，中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會明確了制定重大經(jīng)濟決策的五大法定程序：公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定。五大法定程序中，后程序的開展以前程序的結(jié)果為依托，因此缺一不可。

此外，《決定》還規(guī)定：“對于決策嚴重失誤或者應當依法及時作出決策而久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究……法律責任?！鄙衔囊呀?jīng)述及，重大經(jīng)濟決策作為重大決策的重要部分，因此，其同樣也適用《決定》的全部條款。從《決定》規(guī)定的內(nèi)容來看，重大經(jīng)濟決策不當可以分為決策程序不當以及決策后果不當這兩個部分[7]。

(一) 主觀因素造成的決策不當

1.以權(quán)謀私型決策不當

以權(quán)謀私是指，利用職權(quán)或者職務上的影響為他人謀取利益等行為，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第八十—、八十二條明確規(guī)定了以權(quán)謀私等違反廉潔紀律的行為，表明了以權(quán)謀私是不可觸碰與容忍的底線。以權(quán)謀私型決策不當指的是負有權(quán)力的決策主體，為自己或他人謀求利益，從而做出不符合真實情況與需求的決策。這種情況往往和貪污腐敗等刑事案件相聯(lián)系，屬于行政官員濫用公權(quán)力損害公眾利益的行為。

以權(quán)謀私型決策不當極易在造成經(jīng)濟損失的同時，極大地損害政府權(quán)威與行政秩序，形成送禮辦事的風潮，不利于決策的客觀有效性。新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院(2017)“新民終565號”裁判文書提到，原系新疆維吾爾自治區(qū)機關(guān)事務管理局(以下簡稱機關(guān)事務管理局)黨組書記、副局長孟傳杰于2003年利用擔任機關(guān)事務管理局黨組書記、副局長的職務便利，為新疆德隆房地產(chǎn)開發(fā)有限公司謀取利益，違規(guī)減免房租，擅自決定低價轉(zhuǎn)讓烏魯木齊市城市大酒店房產(chǎn)，造成經(jīng)濟損失1 443.09萬元。2006年為新疆伊力經(jīng)貿(mào)有限責任公司謀取利益，違規(guī)決定將烏魯木齊市幸福路公務員小區(qū)會所進行股份置換，造成經(jīng)濟損失2 951.73萬元。此類事件往往造成巨大的國家財產(chǎn)損失，而國家損失的資產(chǎn)往往進入了行賄與受賄者的口袋，長此以往則會導致部分企業(yè)不惜鋌而走險，通過行賄方式謀取不當利益，讓正規(guī)經(jīng)營的企業(yè)心理不平衡甚至無法生存。此類風潮一旦形成，對于當?shù)亟?jīng)濟往往會產(chǎn)生巨大的負面影響。

因此，若要避免此類情況的發(fā)生，我國政府應從政治與法律多方面進行監(jiān)督與懲罰。政治上上級行政機關(guān)與本級人大及其常委會均要加強對重大經(jīng)濟決策的監(jiān)督，行政機關(guān)若要做出重大經(jīng)濟決策應當向本級人大常委會做出書面報告，政府內(nèi)部的審計機關(guān)對于重大經(jīng)濟決策也要依規(guī)進行監(jiān)督。一旦發(fā)現(xiàn)決策者存在以權(quán)謀私型決策失誤，應當及時予以政治處分。法律上檢察機關(guān)應當依法履行監(jiān)督職能，對于經(jīng)濟類重大決策多加關(guān)注，一旦發(fā)現(xiàn)貪污受賄、以權(quán)謀私行為應當立即予以調(diào)查，構(gòu)成犯罪的依法立案處理。從政治與法律兩方面遏制以權(quán)謀私所帶來的決策失誤。

2.疏忽大意型決策不當

與以權(quán)謀私不同，疏忽大意型決策不當是指決策主體在決策時并未考慮周全，對于決策后所出現(xiàn)的問題沒有預料或準備不足，從而導致的決策失當。由于當前我國重大決策與領導的政績相關(guān)，決策不當后追責主體不明，且對于決策造成的虧損較為淡漠。這就導致部分領導好大喜功，抱著樹立政績的心理，在準備不足的情況下便做出決策，而由此導致虧損后因為不夠重視，并不會受到追責，更加助長了草率決策的風氣。

疏忽大意能力不足往往導致出現(xiàn)決策結(jié)果與目的產(chǎn)生偏差的情況。中石化以18億美元收購了加拿大Tanganyika石油公司100%股權(quán)，并獲得了該公司在敘利亞和埃及的石油勘探和開采權(quán)，但后期高額的石油煉化成本使得中石化虧損了超過14億美元[8]。該案例中決策者出發(fā)點并無私心，并非為自己或他人謀取私利，但是缺乏相應的前期調(diào)查，對于決策的可行性與必要性并未進行細致審查，從而導致決策失當。

對于疏忽大意型決策不當，可分為三種情況。其一，由于重大經(jīng)濟決策往往是“多機關(guān)、多程序、多處分的集合現(xiàn)象”[9]，可以鼓勵多部門之間協(xié)調(diào)合作，從多種角度對該決策的可行性與必要性予以調(diào)查，對于不符合以上特性的不多做，不硬做，若政績強行決策，不但浪費各類資源，還有可能造成巨大損失，得不償失。其二，加強對決策者的執(zhí)政能力培訓，負責決策者應當具有一定的有關(guān)基礎知識，防止不專業(yè)的決策釀成大禍。其三，政府并非完全理性，全知全能的組織，政府在做出重大行政決策時也會面臨有限理性的問題[10]。此時應當采取相關(guān)措施對決策主體的理性進行補強，也就是要求政府在做出重大經(jīng)濟決策前要充分聽取專家意見，為決策提供充分的智力支持。

(二) 客觀方面造成的決策不當

1.決策程序不當

重大經(jīng)濟決策程序不當是指，決策者在做出重大經(jīng)濟決策的決定時，并未依照相應的法定程序或僅從形式上依據(jù)程序?qū)χ卮蠼?jīng)濟事項做出決定，從而導致決策失當。十八屆四中全會明確了重大決策的做出需依據(jù)公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序?？梢悦鞔_，這一表述所規(guī)定的五項程序之間不是選擇適用關(guān)系，不可僅經(jīng)過其中一部分程序便做出決策。因此，將上述五種程序視為一種遞進關(guān)系符合《決定》的基本意志，即后程序以前程序所形成的結(jié)果為依托。

程序的意義在于防止基于人治而產(chǎn)生的恣意，當程序落到實處后，且不成為走過場的形式，其就能發(fā)揮保障實質(zhì)正義產(chǎn)生的重要功能。此外，通過決策程序不當?shù)母拍钸M行分析可以看出，決策程序不當除了表現(xiàn)為不遵循相應的程序做出決定外，還表現(xiàn)為在決策的制定過程中缺少某個程序環(huán)節(jié)。雖說有時缺少某個程序可能并不會導致最終的決策出現(xiàn)問題，但是重大經(jīng)濟決策是關(guān)系到社會公共利益以及國民經(jīng)濟的重要經(jīng)濟決策，決策者不能對其影響存有僥幸心理，應當堅決的杜絕嘗試毒樹之果的情況。因為，在某些時候，沒有出現(xiàn)問題實屬僥幸，當涉及重大經(jīng)濟決策時，多為關(guān)系到社會公眾重要利益的事項，一旦決策失誤，所造成的損失難以彌補。

對于“公眾參與”這一程序而言，它是公平民主權(quán)利得以行使的表現(xiàn)之一。對于涉及自身相關(guān)利益的事項，公民擁有一定的決策權(quán)。人民政府監(jiān)督不能只是許諾，必須要有暢通的渠道和嚴密的制度保障[8]。因此，各行政部門應當積極的舉行座談會、論證會、聽證會來保障公民決策的知情權(quán)以及參與權(quán)。對于聽證程序，各行政部門可以參照《行政許可法》中對于行政許可的相關(guān)聽證程序執(zhí)行，也可根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，由擬作出重大決策的部門在聽證會舉行之前，將聽證程序向社會公布；抑或由省一級人民政府通過制定地方性規(guī)章的方式來規(guī)范全省各地區(qū)重大經(jīng)濟決策制定聽證程序。

此外，專家論證、風險評估相比其他程序而言具有更高的專業(yè)性要求，因此需要經(jīng)過在某一領域的高層次人才的論證才能進行。故而需要根據(jù)不同地區(qū)的實際情況開展，因為不是從國務院一直到鄉(xiāng)級人民政府都具備相應的客觀條件來邀請相關(guān)領域的專家對當?shù)氐闹卮蠼?jīng)濟決策論證。因為在縣一級、特別是鄉(xiāng)一級人民政府，可能沒有相關(guān)領域?qū)＜摇W者，甚至沒有相關(guān)的專業(yè)人士。導致專家論證會遇到客觀不能開展的難題。風險評估由于同樣具有相當?shù)膶I(yè)性也難以在縣鄉(xiāng)一級政府中開展。通常而言所有層級的決策都必須由政府部門進行風險評估，但是不能強行要求縣鄉(xiāng)兩級人民政府在重大經(jīng)濟決策前必須經(jīng)過第三方評估。雖然縣鄉(xiāng)兩級受制于客觀條件，但是這并不意味著在重大經(jīng)濟決策做出之前不需要經(jīng)過專家論證和風險評估。在專家論證和風險評估后的程序是合法性審查，通常而言這一程序主要由上級主管機關(guān)對相關(guān)決策進行審查。因此，對于某些客觀條件所不能進行專家論證或不能進行風險評估的重大經(jīng)濟決策，應當在合法性審查階段，由審查機關(guān)對同一時期其轄區(qū)內(nèi)需要審查的重大經(jīng)濟決策統(tǒng)一邀請專家進行專家論證和進行風險評估。以免由于客觀條件不足，而影響到科學決策。當然，在某些作出重大經(jīng)濟決策較為緊急的時候，對于縣鄉(xiāng)級的重大經(jīng)濟決策的作出，在必要的情況下可以向市級行政部門提出要求專家論證以及風險評估的請求或向同級具有相應條件的政府部門提出專家論證以及風險評估的請求。

2.決策后果不當

除程序不當外，還有一個判斷標準就是“決策嚴重失誤或者應當依法及時作出決策而久拖不決造成重大損失或者惡劣影響”。其中，“決策嚴重失誤”即為決策后果嚴重不當?shù)谋憩F(xiàn)。

首先，若決策發(fā)生嚴重失誤是在切實的保障了上文提到正當程序的情況下做出的，那么這可以適當減輕決策者責任，但是其中涉及對不當經(jīng)濟決策的作出有過失的人員，則應當追究其責任不予減輕。其次，“重大損失”應當主要是經(jīng)濟損失，經(jīng)濟損失包括“直接經(jīng)濟損失”和“間接經(jīng)濟損失”其他損失，同時產(chǎn)生“惡劣影響”也可視為一種重大損失，如造成政府形象損害等。最高人民檢察院2005年12月29日制定了《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標準》以下簡稱《立案標準》?！读笜藴省丰槍Χ喾N瀆職案件的立案標準進行了規(guī)定，如濫用職權(quán)案、玩忽職守案、徇私枉法案等國家機關(guān)工作人員瀆職和利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利以及損害國家秘密和國家榮譽等犯罪案。因此，當決策者做出的決策所產(chǎn)生的后果符合上述規(guī)定，可以認定為決策后果產(chǎn)生了重大損失或者惡劣影響。最后，決策者的主觀方面也應當作為重大決策不當認定的一個輔助因素。因為對于決策者而言，多數(shù)決策的做出都離不開其主觀方面的考量，而一旦涉及主觀方面的考量則容易影響決策做出。因此，需要對決策者的主觀方面進行考量，更好地對重大決策不當進行認定。提高決策者尤其是行政領導的決策責任意識是優(yōu)化決策責任體系、提高決策質(zhì)量和效率、有序推動決策問責制度建立和健全的前提[11]。

三、重大經(jīng)濟決策不當?shù)呢熑?/h2>

當前“中國問責實踐的內(nèi)容主要集中于結(jié)果問責和執(zhí)行問責層面，而對于決策問責則非常有限”[12]。然而“責任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當然結(jié)果和必要補充，凡權(quán)力行使的地方，就有責任”[13]。在決策失當后，決策者應當為其決策負責。同時除了承當相應的行政責任外，還應承擔政治責任和法律責任。而在實踐中，行政責任會內(nèi)化于法律責任、紀律責任以及政治責任之中。

(一)政治責任

政治責任是權(quán)力行使者對權(quán)力授予者的責任[14]，盧梭認為“政府是人民的公仆，人民有權(quán)任用和罷免他們”[15]。重大經(jīng)濟決策不當所應承擔的政治責任，是指政府官員(決策者)在進行重大決策過程中未積極履行職責時應當受到的譴責與制裁。由于法律責任具有時效性與法定性，在追溯較長時間跨度的決策不當時或針對政府依照自身制定的不合理的行政規(guī)章辦事所造成的決策不當時均不能起到很好的效果，又因為政治責任本身相對于法律責任特別是刑事責任具有優(yōu)先性，政治責任是對重大經(jīng)濟決策不當進行終身追責的主要手段。

對于終身追責制所追的責任應當是以政治責任為主，其一，因為法律責任存在訴訟時效與追訴時效的問題，不宜進行終身追責；其二，行政人員的決策不當理應承擔相應的政治責任，在此基礎上黨政機關(guān)可以充分發(fā)揮其作用，對于黨內(nèi)人員進行政治上的問責，而非黨內(nèi)人士則由相關(guān)機構(gòu)做出處罰；其三，政治責任涉及政治上的和各個方面，具有多重性與復雜性。張友漁指出：“我們黨的歷史上，曾經(jīng)出現(xiàn)過好幾次路線錯誤。犯錯誤的同志，大多數(shù)人的出發(fā)點是好的，但由于對客觀形勢作了錯誤的估量，采取了錯誤的路線、方針、策略，給工作造成損失，路線問但由于對客觀形勢作了錯誤的估量，采取了錯誤的路線、方針、策略，給工作造成損失，路線問題和犯罪行為性質(zhì)不同、目的不同、手段不同，處理也應當不同。對路線問題不能采取法律手段解決?！盵16]同時積極區(qū)分政治責任與法律責任，可以防止決策主體借符合法定程序之名義逃脫政治責任。積極的將政治追責與法律追責相結(jié)合，有利于完善對于決策不當?shù)奶幜P制度，威懾行政人員，將權(quán)力關(guān)進籠子里。

(二)法律責任

重大經(jīng)濟決策不當所應承擔的法律責任，指“重大經(jīng)濟決策的決策主體在作出重大經(jīng)濟決策的過程中因失職瀆職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等情形，而導致決策不當，或由于重大過失而導致決策后出現(xiàn)侵害相對人合法權(quán)益時應當承擔的法律責任”[17]。

1.民事責任

《民法總則》第一百一十七條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應當給予公平、合理的補償?！贝竺娣e的征收、征用不動產(chǎn)或動產(chǎn)可能均涉及重大決策，當然，這些行為并不一定是失當行為。我國法律規(guī)定對正當征收行為所造成的后果均需承擔民事責任，對于失當?shù)臎Q策行為所侵犯社會公眾的利益則當然地需要進行賠償。我國《民法通則》第一百二十一條規(guī)定：“國家機關(guān)或者國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應當承擔民事責任。”重大決策事項需要執(zhí)行后才能產(chǎn)生相應的后果，因此，當國家機關(guān)工作人員在執(zhí)行職務的過程中——即執(zhí)行決策者的相關(guān)決策過程中若對公民的合法利益造成的損害理應認為是職務侵權(quán)行為，應當承擔相應的民事法律責任。

我國《侵權(quán)責任法》規(guī)定職務侵權(quán)行為適用無過錯責任原則，不對行為人的主觀過錯是否存在予以追究。依據(jù)《民法通則》規(guī)定“由行為人所屬單位對職務侵權(quán)行為承擔賠償責任”。此外，對于重大決策失誤民事責任的承擔后，若行為主體在行使公權(quán)力時存在違法行為，則受到損害的個人或集體還可依據(jù)《國家賠償法》，向負有賠償義務的國家機關(guān)申請國家賠償。當然，在相關(guān)單位承擔相應的賠償責任后，其直屬或主管單位可向故意或者存在重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人追償部分或者全部賠償費用。除賠償損失外，侵權(quán)民事責任的承擔形式還包括《侵權(quán)責任法》規(guī)定其他的承擔侵權(quán)責任的情形。

2.行政責任

依據(jù)我國《行政處罰法》，行政處罰是承擔行政責任的一種重要方式，但除此之外行政處分同樣也是承擔行政責任的必要方式之一。行政處罰是指行政機關(guān)或其他行政主體依法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為。對于行政處罰的種類、方式，以及做出的程序在《行政處罰法》中均有相應的規(guī)定，可以直接參照適用。而行政處分是指國家機關(guān)、企事業(yè)單位對所屬的國家工作人員違法失職行為尚不構(gòu)成犯罪，依據(jù)法律、法規(guī)所規(guī)定的權(quán)限而給予的一種懲戒。兩者之間的主要區(qū)別在于是否需要承擔相應的法律責任。

行政責任的承擔主要涉及公務員內(nèi)部管理。根據(jù)《公務員法》的規(guī)定，行政處分共有六種；而《行政機關(guān)公務員處分條例》第五十二條規(guī)定對公務員處罰作出了明確規(guī)定。監(jiān)察部于2001年發(fā)布了《關(guān)于對犯錯誤的已退休國家公務員追究行政紀律責任若干問題的通知》，其中就包含了相關(guān)問題的具體處罰辦法：根據(jù)其所犯錯誤，按照《國家公務員暫行條例》規(guī)定的處分種類和標準進行處理。由此可見，我國行政法體系內(nèi)雖然沒有直接的對重大經(jīng)濟決策失誤產(chǎn)生的行政法律后果以及承擔相應的行政責任作出明確的規(guī)定，但根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，仍然可以對作出不當重大經(jīng)濟決策的決策者追責。當決策者在違反了決策程序而作出決策，或基于其他原因?qū)е聸Q策不當時，即可通過上述規(guī)定來使其承擔相應的行政責任。

3.刑事責任

刑事責任是依據(jù)國家刑事法律規(guī)定，對犯罪分子依照刑事法律規(guī)定追究的法律責任。若作出重大經(jīng)濟決策的決策者在決策過程中觸犯《刑法》，致使該決策失誤所造成的后果侵害了《刑法》所保護的法益，例如造成了無辜群眾的傷亡或者公共財產(chǎn)的巨大損失，就可以要求決策者承擔相應的刑事法律責任。

盡管刑法規(guī)定了刑事責任的承擔方式，然而目前還未看到有僅針對重大經(jīng)濟決策失誤追究相關(guān)決策者刑事責任的相關(guān)案例，這或許也是因為決策具有過程性以及刑事訴訟存在追訴時效所導致。《刑法》第八十七條規(guī)定了不受追訴時效限制的情況?！缎谭ā返诎耸藯l第一款也規(guī)定了追訴時效的例外情形。該條款中的“逃避偵查或者審判”是指行為人有逃跑或藏匿的行為，因此，對其可以適用《刑法》中有關(guān)追訴時效延長的規(guī)定，必要時可以“終身”追訴。但是無論適用《刑法》任一條文對決策失當者展開刑事追訴，均要堅持罪刑法定、罪刑適應原則。不能為了追責而突破法律的底線。

對于上述三種不同類型的法律責任的承擔需要明確的是，三種責任的承擔可以是承擔全部責任也可以是承擔某一項責任。但這并不意味著，當決策者承擔了某一責任后，即必然導致追責程序的結(jié)束。尤其是涉及民事責任與行政責任或與刑事責任交叉的情形。通常而言，只要決策者決策失當，其必要需要承擔相應的行政責任。但若其決策行為產(chǎn)生的影響已經(jīng)不能由行政責任所涵蓋時，則其可能面臨刑事制裁。又或是其在承擔行政責任后，但其行為不至被刑法所調(diào)整，受其決策損害的社會公眾亦可同時提起民事訴訟要求其承擔相應的民事責任。

(三)關(guān)于免責事由的討論

十二屆全國人大四次會議《政府工作報告》中明確提出應當建立“健全容錯糾錯機制”，對于政府官員因為創(chuàng)新制度或意欲改革等正當理由而造成的決策失誤應當不予追責，以提高政府官員應對與解決問題的積極性與創(chuàng)造力。同時諸如《公務員法》中第六十條也設定了公務員執(zhí)行公務時的免責規(guī)定。但是，對于重大經(jīng)濟決策而言，由于其一旦失當造成的負面影響大，涉及范圍廣，容易波及社會民生各個方面，具有廣泛性、連鎖性的特點，又因為重大經(jīng)濟決策具有較高的風險性，需要決策者慎重考慮，不能僅考慮改革與創(chuàng)新，更多的情況下需要維持經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定與有序，因此重大經(jīng)濟決策不當不宜存在免責事由，對于決策者應當從依法從政治、法律等多方面進行追責問責。

盡管對于決策者不宜存在免責事由，但是對于決策者這一主體應當做限制性解釋，不宜予以擴大范圍。決策者即可理解為“行政決策的最終制定者與行政決策各環(huán)節(jié)的經(jīng)辦人與負責人”決策失當一般應當由最終制定者負責，而各環(huán)節(jié)經(jīng)辦人如存在過錯同樣也應當負過錯責任[18]。然而對于決策的實施者以及參與決策的專家公眾，筆者認為不應當承擔責任，承擔責任的主體必須具有決策權(quán)，由于這二者本身并不享有決策權(quán)，僅僅是信息的提供者而非決策者，因此不宜承擔責任。

結(jié) 語

重大經(jīng)濟決策與國家利益、人民群眾利益息息相關(guān)。經(jīng)濟發(fā)展是國家的命脈。規(guī)范決策權(quán)就是要“把權(quán)力裝進制度的籠子”，通過相應的法律程序來對權(quán)力的行使予以限制。當然，這既離不開公平公正公開的法定程序，也需要決策機制的運行依法定程序展開，同時還應當構(gòu)建完備系統(tǒng)有效的追責問責體系去維護依法決策機制的權(quán)威。對重大經(jīng)濟決策失當?shù)淖坟熀蛻土P并不是建立重大經(jīng)濟決策終身責任追究制的最終目的，防微杜漸，才能有效地開展科學決策工作。