曾汶婷

(北京師范大學 教育學部，北京 100875)

長期以來，我國基礎教育管理體制均以政府為管理主體，是一種中央垂直管理地方教育行政部門的官僚體系，教育管理的參與主體相對單一。隨著學校教育規(guī)模的不斷擴大以及各方教育利益群體的崛起，以政府為單一主體的教育管理模式面臨多重困境。首先，面對教育利益群體的多重需求，政府往往無力承擔，導致政府公信力下降；其次，政府“一手遮天”的辦學體制抑制了學校及社會的辦學活力，導致教育體制僵化程度進一步加深。面臨重重危機，教育管理體制變革勢在必行。教育治理是應對教育危機的新理念，它的興起標志著政府失靈的現(xiàn)象有望得到緩解。自我國教育改革進入深水階段以來，政府逐步從教育管理邁向教育治理。從社會分工理論視角來看，這一轉變是政府為適應社會發(fā)展趨勢而為集體行動采取的一系列制度安排和管理技術手段，而政府的職能也在此制度安排下發(fā)生相應轉變。

一、基礎教育管理體制變革：從管理走向治理

計劃經(jīng)濟時代，大部分的教育權掌握在國家政府手中，政府集管理、辦學和評價權于一身。隨著改革開放時代的來臨，社會資源配置方式發(fā)生轉變，社會力量逐漸增強，政府權力也逐漸開始由中央下放到地方基層，由政府部門讓渡到市場和學校。改革開放以后，我國基礎教育管理體制變革可大致分為三個階段。

第一階段，以中央放權到地方政府為主要特征。1985年《中共中央關于體制改革的決定》提出要改革我國教育管理體制，基礎教育的辦學責任主要交給地方政府，中央政府負責宏觀管理。從管理主體來看，這一階段的教育管理體制還是呈現(xiàn)政府壟斷的局面，教育管理權全歸政府單一主體，教育治理的多元體系尚未形成。

第二階段，以政府和社會合作為主要特征。改革開放政策下社會主義市場經(jīng)濟體制不斷發(fā)展，社會辦學力量逐步增強。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出要改變政府包攬辦學的格局，建立以政府為辦學主體、社會各界共同辦學的體制。與此同時，民辦學校也開始受到政府的支持，1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》中提出要形成公辦學校和民辦學校共同發(fā)展的辦學體制，管理主體有了“多元化”的萌芽態(tài)勢。

第三階段，教育治理體系開始形成。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》的頒布標志著教育管理體制中多元主體參與的局面將逐步正式形成，并由政府積極推動教育管理體制向治理模式轉型。到這時，政府的教育管理權才有了在政府、學校和社會之間分配的可能性。2015年教育部印發(fā)了《關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見》，從三方面規(guī)定了政府在從管理走向治理過程中的職能轉變。2017年國務院印發(fā)了《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，指出今后我國教育體系制度將向更加成熟的形態(tài)邁進，使我國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提升。社會力量舉辦教育、參與教育改革發(fā)展的制度將更加完備有效。基本形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監(jiān)督的格局。

從我國基礎教育管理體制改革的歷史進程來看，治理理念已經(jīng)深入教育體制變革的核心，政府職能的轉變也正朝著適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要的方向邁進。

二、走向治理的必然：基于社會分工理論的闡釋

“治理”一詞最早在1989年被世界銀行用于描述非洲的治理危機。在公共行政領域，治理同管理一樣，其基本含義是指在一個既定的范圍內應用權威維持秩序，滿足公眾的需要，其目是運用權力引導、控制和規(guī)范公民各種活動以最大限度地增進公共利益。[1]2-5但羅西瑙認為，治理是一系列活動領域里的管理機制，其主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。[2]4-5可見，治理區(qū)別于管理的重要之處在于主體已經(jīng)超出了傳統(tǒng)意義上的單一政府，正在朝向多元化的方向發(fā)展。多元化(多中心合作治理)、民主化、法治化和科學化，既是教育治理的特征，也是其價值追求。很多學者將其與傳統(tǒng)的政府一元管理對比，得出兩者存在的顯著差異：第一，主體不同，治理的主體呈現(xiàn)多元化；第二，權力來源不同，治理中人民直接行使其權力；第三，運作方式不同，治理的運作模式是復合、合作和包容的。教育治理的內涵，即國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務的過程。[3]4-11教育治理的終極價值目標是提高教育效能，促進教育公平；教育治理的重點目標與現(xiàn)實切入點是促進教育自由，增強教育活力；教育治理的底線目標是提高教育效率，形成教育新秩序。[3]4-11

從教育管理走向教育治理，是順應社會資源配置方式發(fā)生轉變的情況下，政府為滿足社會發(fā)展和人民滿意生活需求所推動的基礎教育管理體制改革必然趨勢。從不同理論角度對推動教育治理格局萌芽、發(fā)展和形成的因素及其進程進行分析，可幫助我們進一步了解基礎教育管理體制變革的內在發(fā)生邏輯，從而更有效地實現(xiàn)政府在這一過程中的職能轉變。在此，基于社會分工理論的視角對推動基礎教育管理體制變革的因素進行剖析，再來闡述政府應如何轉變自身管理職能。

自從人類進入現(xiàn)代化社會以來，分工就被看做是促進生產(chǎn)效率提高、經(jīng)濟飛速增長的主要動力。并且分工不僅是社會發(fā)展的要求，分工本身也帶來了社會的進步，例如資本的增加、技術的進步，同時還導致組織形式乃至制度環(huán)境的改變。社會分工理論認為，分工不僅具有經(jīng)濟學上的意義和價值，分工還導致個人與社會的關系發(fā)生了重大改變——分工帶來了社會的有機團結，并同時進一步為個人權利思想和自由主義的萌芽創(chuàng)造了條件。在教育領域，社會進步和發(fā)展帶動了更多的教育需求，勞動領域亟需學校提高人才培養(yǎng)的效率和規(guī)模，因而，學校教育不斷制度化，學校規(guī)模不斷擴大化。教育規(guī)模體制的成型，促成了職業(yè)化群體的生成，教師、校長和學校管理人員逐步分工并走上專業(yè)化的道路。而這一分工也導致學校教育功能的進一步擴充和完善，再加上教育本身事關每個個體利益的本質屬性，于是更多的主體涌入到教育事業(yè)中來，傳統(tǒng)的“由國家辦教育”理念受到?jīng)_擊?！皞€人權利為正當”成為推動整個社會運行的基礎，由此產(chǎn)生現(xiàn)代意義上的財產(chǎn)權利、政治權利等。[4]151-159教育是一項公共事業(yè)，個體也開始尋求更多的教育權利，教育的民主和自由思想逐漸松動了國家教育權的傳統(tǒng)權威。另一方面，不斷擴大的教育利益需求也使政府責任過大，政府的辦學能力難以承受，尋求社會力量和市場資源成為必然選擇，否則政府自身也將失去權威。因此，在教育領域也出現(xiàn)了專業(yè)化分工——過去由國家掌管的教育管理、辦學和監(jiān)督評價職能開始逐漸由學校、社會和市場分擔，基礎教育管理體制由此走向多元主體治理的局面。

從社會角度來看，社會總是傾向于保持一定的內部凝聚力以維系自身存在，而社會分工使各群體在實現(xiàn)個人充分發(fā)展的前提下彼此依賴，因而產(chǎn)生的凝聚力比由集體意識帶來的機械團結更具力度，因此，社會分工是低級社會轉向高級社會的必經(jīng)階段，而且分工會隨社會進步不斷發(fā)展。這意味著隨著教育規(guī)模和質量的不斷提升，各利益群體的崛起絕非意外，而是教育現(xiàn)代化過程中自然而然產(chǎn)生的結果?；A教育管理體制必須順應這一轉變，否則將不能適應社會發(fā)展的需求。而從政府角度來看，政府集權制一直是我國官僚體系的特征，在教育管理體制中也不例外?；仡櫸覈A教育管理體制改革的進程可以發(fā)現(xiàn)，政府單一主體管理模式維持了很長一段時間，直到近當代教育管理分權體制和治理模式才有了抬頭的趨勢。特別是在基礎教育領域，中央統(tǒng)籌、地方政府負責管理和實施的體制決定了政府是教育管理的唯一參與主體。然而，政府單一主體的管理模式無法完全適應教育發(fā)展的需求，自上而下的指令下達模式也大大阻礙了管理效率的提高，這勢必會影響到政府教育決策的科學性和民主性。政府若不隨時代發(fā)展趨勢轉變自身職能，將會失去自身權威。由此可見，基礎教育管理體制從管理邁向治理的變革具有順應社會發(fā)展的必然性。

三、政府職能的轉變：分化與整合

涂爾干從社會失范現(xiàn)象出發(fā)，通過考察道德、法律、秩序等危機，建構起他的分工理論體系。他指出社會不是一個持續(xù)解體的過程，相反，人類越是進步，社會對自身與自身的統(tǒng)一性就越有深切的感受。這種感受是由社會分工帶來的有機團結。而人類為了持續(xù)不斷獲得幸福，勞動就必然會變得越來越有效率，因此社會分工會不斷發(fā)展。而教育體系作為社會的一個子系統(tǒng)也不例外，社會分工具有必然趨勢。因此，教育治理體系需要逐漸完善，政府的教育治理能力也需要不斷發(fā)展。

目前學校辦學活力不強，多方參與教育治理和評價的體制機制還不健全。在此背景下，有必要強調政府的“分化”職能，即進一步減政放權，由傳統(tǒng)的科層式、專制管理模式向基于平等權利的民主法理型治理轉變。在此過程中，最重要的是傾聽利益相關者的聲音，讓各方訴求得以表達。在結合科學和理性考量的基礎上，明確權利下放的具體內容以及對象。

與此同時，各專業(yè)領域形成了相對獨立的自治團體，這對其自治能力和專業(yè)水平提出了較高要求。正如教育治理的主體需呈現(xiàn)多元化，要完全實現(xiàn)教育治理也不能僅靠政府的推動，還需要學校和社會的協(xié)同作用。涂爾干指出，在每個分工的領域內，只有每個分工功能事先已經(jīng)具備了發(fā)達的規(guī)范系統(tǒng)，組織社會才能得以存在。因此，在教育分工的同時，應該制定好職業(yè)道德和法律規(guī)定。這意味著學校和社會在參與教育管理時需要事先建立出各自完善的參與制度，提升自身的參與能力。

在學校方面，其專業(yè)分工即教育教學。管辦評分離后，辦學主體落在了學校主體上。為保障教育教學質量，學校有必要提高自治水平，不僅要擺脫對上級行政部門過度依賴的傾向，更要依法建立學校內部自治結構，提高學校內部民主管理水平。因此學校領導團隊應該充分傾聽采納教師、學生和家長等教育利益相關群體的意見來辦學，切不可讓基礎教育中的校長負責制異化為校長獨攬大權。

在第三部門組織方面，其教育分工主要是管辦評分離中的“評”職能，即對政府和學校的辦學行為進行監(jiān)督和評價。政府的單一管理易導致政府失靈，而將教育職能全權交由市場也勢必形成市場失靈的局面，因此，第三方組織的出現(xiàn)是解決政府和市場失靈現(xiàn)象的必然社會分化結果。

政府在實現(xiàn)其“分化”職能的同時，也需要警惕“失范”的社會分工，而政府的“整合”功能在此時則顯得格外重要。涂爾干認為失范的分工表現(xiàn)在個體將自己封閉在專業(yè)領域，根本不考慮它所服務的目的是什么。而失范產(chǎn)生的原因在于各個機構缺乏充分的接觸和牢固的關系，因此各個機構間的關系沒有得到確定，它們沒有被有效地組織起來。因此，為解決失范分工，有必要把工作和其所服務的目的結合起來。教育治理的目標即善治，善治的要素包括治理的有效性、回應性、穩(wěn)定性，以及參與、公正、廉潔、透明、問責等[3]4-11，各主體需要在各自領域內不斷實現(xiàn)。但更重要的是，善治本身不是目標，善治最終需要指向好的教育，而好的教育即意味著教育領域公共利益的最大化。另外，每一種特殊功能的運作都不能把個人專門限制在這一領域里，而需要與鄰近的各種功能持續(xù)地發(fā)生關系，意識到這些功能的需要和變化等。能實現(xiàn)這種社會整合功能的機構便是政府，因此，教育治理并不意味著政府職能的式微，恰恰相反，教育治理意味著一個更強大的政府，政府在教育治理中處于主導地位，而其主導作用主要體現(xiàn)在為教育治理的成效負責任，政府的權力應該與其責任對等?？偠灾?，政府在教育治理的多元主體中發(fā)揮“元治理”的作用。元治理不同于政府主導一切的制度安排，政府在治理體系中的積極作用并未消解其他的治理形式或力量，相反，元治理有利于為多元治理提供穩(wěn)定的制度環(huán)境。[5]1-7而這正迎合了教育體系中社會分工的事實——政府的整合作用既保證了各主體在各自的分工領域中自治和自由發(fā)展，又保證了各分工領域的發(fā)展朝向同一目標。強大的現(xiàn)代國家政府需要將個人重新整合起來，教育分工越是深化，就越需要政府提供充足的經(jīng)費保障、構建強有力的規(guī)范社會力量參與舉辦教育的法律制度和政策體系以及營造良好的教育生態(tài)等。

總而言之，基礎教育管理體制的變革要能夠適應和促進社會分工的不斷深化。政府的職能需要在“分化”和“整合”上實現(xiàn)轉變，它既要尊重其它主體的行動范圍和發(fā)展空間，從而維護和引導不同社會領域的功能分化；同時也要促進社會整合，如建立完善的教育法律法規(guī)體系、維護良好的市場參與秩序，并為學校提供完善的指導服務。

最后，雖然教育治理理念中多次強調主體的多元化，但治理本身其實還包含一個特征，即“多樣性”。治理是共同體為達到某種目標所采取的集體行動，而目標的選擇、行動的確定、方式的采取都是需要根據(jù)決策環(huán)境來做出的，因此，既可以采用單中心、一元化、強制性的自上而下方式，又可以采用多中心、多元化、協(xié)商性的自下而上方式。[4]151-159由于我國基礎教育主要還是由地方政府負責，而我國幅員遼闊，不同地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平不一，社會和學校參與教育治理的能力完善程度也不盡相同。因此，在推進教育管理改革和政府職能轉型過程中，應充分尊重地方經(jīng)濟和社會發(fā)展現(xiàn)實情況，全面考慮地方政府、社會第三方和學校的治理能力，循序漸進地促進政府職能的分化。