侯傳河，林德才，汪黨獻，邢西剛

（水利部水利水電規(guī)劃設計總院，100120，北京）

我國是世界主要經(jīng)濟體中受水資源脅迫程度最高的國家，水資源短缺已經(jīng)成為生態(tài)文明建設和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸制約。同時節(jié)水意識不強、用水效率和效益不高、用水浪費嚴重等現(xiàn)象還普遍存在。節(jié)約用水是解決我國水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染問題的根本性措施，是水資源利用和保護的基本國策，必須從實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展和加快生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略高度認識節(jié)水的重要性。節(jié)水評價機制的建立，為我國大力推進建設項目節(jié)水評價工作，從源頭上把好節(jié)水關口，促進水資源合理開發(fā)利用和提高水資源利用效率提供了有效監(jiān)管手段，也為指導項目技術文件編制和項目審批提供了有力支撐。

一、節(jié)水評價機制建立過程、實施基礎及重要意義

建立節(jié)水評價機制，是貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的必然要求，是踐行“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)的有力抓手。實施節(jié)水評價機制，不僅有充分的法規(guī)依據(jù)，也有較好的技術工作基礎。

1.節(jié)水評價機制建立過程

2014年3月14日，習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第五次會議上，從全局和戰(zhàn)略的高度，對我國水安全問題發(fā)表了重要講話，科學系統(tǒng)地提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，明確了治水的關鍵環(huán)節(jié)是節(jié)水，從觀念、意識、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置。黨的十九大報告明確要求實施國家節(jié)水行動，將節(jié)水上升為國家意志和全民行動。

面對新老水問題交織和治水矛盾深刻變化，水利部黨組提出“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)，將節(jié)水放在治水工作各環(huán)節(jié)的首要位置，并強化水資源取、用、耗、排的全過程監(jiān)管。圍繞堅持和落實節(jié)水優(yōu)先方針，鄂竟平部長指出，節(jié)水優(yōu)先是中央著眼全局和長遠作出的重大部署，要切實提高全社會對節(jié)水優(yōu)先戰(zhàn)略地位的認識，提出“可像抓環(huán)評一樣抓節(jié)水，實施節(jié)水評價，從嚴叫停節(jié)水評價不通過項目，突出節(jié)水在規(guī)劃和建設項目前期工作中的優(yōu)先地位”。

2018年12月，水利部印發(fā)《大中型水資源開發(fā)利用建設項目節(jié)水評價篇章編制指南（試行）》（辦規(guī)計函〔2018〕1691 號）。2019 年 1 月，在全國水利工作會上，水利部正式提出建立節(jié)水評價機制。2019年3月22日第27屆“世界水日”，鄂竟平部長發(fā)表署名文章《堅持節(jié)水優(yōu)先強化水資源管理》；4月，國家發(fā)展改革委和水利部聯(lián)合印發(fā)《國家節(jié)水行動方案》（發(fā)改環(huán)資規(guī)〔2019〕695 號），水利部印發(fā)《規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價工作的指導意見》（水節(jié)約〔2019〕136 號）；9 月水利部印發(fā)《規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價技術要求》（水節(jié)約〔2019〕206 號）；10月、12月又相繼印發(fā)《賓館等三項服務業(yè)用水定額》《鋼鐵等十八項工業(yè)用水定額》，節(jié)水工作日益深化，掀起了全社會節(jié)水的新高潮。同時，也標志著水資源利用規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價機制走向正規(guī)化。

2.建立節(jié)水評價機制具有充分法規(guī)依據(jù)和較好的實施基礎

《中華人民共和國水法》（2016年修訂）第八條規(guī)定：“國家厲行節(jié)約用水，大力推廣節(jié)約用水措施，推廣節(jié)約用水新技術、新工藝，發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務業(yè)，建立節(jié)水型社會?！逼溆嘞嚓P條款中對用水總量控制、定額管理、用水計量、各行業(yè)節(jié)水、再生水利用、節(jié)水設施建設、節(jié)水實施主體等均提出了明確要求。

節(jié)水灌溉工程技術規(guī)范、江河流域規(guī)劃編制規(guī)范、水資源規(guī)劃規(guī)范、水資源供需分析技術規(guī)范、水利水電建設項目水資源論證導則等相關規(guī)范中，對節(jié)水潛力分析、節(jié)水指標確定、需水量預測、需用水合理性評價等相關內(nèi)容均有較明確的技術規(guī)定。江河流域綜合規(guī)劃、全國水資源綜合規(guī)劃、全國水中長期規(guī)劃、全國灌溉發(fā)展規(guī)劃等相關規(guī)劃編制中，均初步建立了水資源開發(fā)利用控制指標體系框架，對于節(jié)水指標提出了量化要求。

2012年國務院發(fā)布《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，2013年國務院辦公廳發(fā)布《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，各級人民政府結合自身實際及用水特點，對用水總量控制分解指標、用水效率指標均提出了量化要求，為節(jié)水評價工作開展提供了制度保障。

3.實施節(jié)水評價的重要意義

一是實施節(jié)水評價是落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路的重要舉措。開展節(jié)水評價工作，是水利部黨組貫徹落實新時代治水思路的機制創(chuàng)新，是促進水資源節(jié)約與合理開發(fā)利用、發(fā)揮水資源承載能力剛性約束作用的重要舉措。

二是實施節(jié)水評價是水資源開發(fā)、利用、保護、配置、調(diào)度的前提條件。節(jié)水是水資源開發(fā)利用和保護的基礎，通過節(jié)水評價，把水資源開發(fā)、利用、保護、配置、調(diào)度建立在科學合理的節(jié)水基礎上，才能充分發(fā)揮水資源高效利用、合理配置的最大效果。

三是實施節(jié)水評價是保證規(guī)劃和建設項目科學合理取用水，促進形成與水資源條件相適應的空間布局和產(chǎn)業(yè)結構的有效途徑。建立節(jié)水評價機制，引領、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和水資源配置格局，嚴控水資源開發(fā)利用強度，確保用水總量控制在流域水量分配方案、區(qū)域用水總量紅線范圍內(nèi)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)。

四是實施節(jié)水評價是形成節(jié)約集約利用水資源的倒逼機制，提升全社會用水效率的有力抓手。建立節(jié)水評價機制，對標國內(nèi)外同類地區(qū)先進用水水平，在節(jié)水工作上自我加壓，以節(jié)水促發(fā)展，是推動水資源節(jié)約集約利用、提高全社會用水效率和效益的重要抓手。

二、節(jié)水評價技術要點

水利部印發(fā)的《規(guī)劃和建設項目節(jié)水評價技術要求》等相關文件中，規(guī)范了不同類型的規(guī)劃或建設項目的節(jié)水評價內(nèi)容、技術方法與有關標準。評價內(nèi)容主要包括：合理確定評價范圍與水平年，開展現(xiàn)狀節(jié)水水平評價與節(jié)水潛力分析，擬定節(jié)水目標與指標評價，進行規(guī)劃水平年節(jié)水符合性評價，制定節(jié)水措施方案及評價節(jié)水效果，提出節(jié)水評價結論與建議等。

1.節(jié)水評價范圍與水平年

節(jié)水評價范圍應以規(guī)劃范圍或建設項目水資源論證范圍為基準，結合流域與行政區(qū)域水資源開發(fā)利用等方面管理要求，考慮行政區(qū)域完整性綜合確定。涉及引調(diào)水工程的，應結合調(diào)出區(qū)和受水區(qū)情況適當擴大節(jié)水評價范圍。

評價水平年應與規(guī)劃或建設項目的水平年一致，包括現(xiàn)狀水平年、規(guī)劃（設計）水平年。

角膜移植術后患者用藥依從性對臨床治療效果及患者的視力恢復影響很大，故應做好術后護理，尤其是出院指導。依據(jù)角膜移植術后的用藥特點，加強患者院外用藥的知識教育，不同對象給予不同側(cè)重點的指導，加強患者及其家屬的溝通，啟動家庭支持系統(tǒng)及社會保障系統(tǒng)，有利于提高患者用藥依從性，促進患者早日康復。

2.現(xiàn)狀節(jié)水水平與節(jié)水潛力分析

在現(xiàn)狀供用水水平分析評價的基礎上，從同類地區(qū)（行業(yè)）用水節(jié)水指標對比、用水節(jié)水管理水平等方面，開展現(xiàn)狀節(jié)水水平評價，分析現(xiàn)狀節(jié)水存在的主要問題。

對照國內(nèi)（外）同類地區(qū)（行業(yè)）先進用水節(jié)水水平，按照規(guī)劃水平年節(jié)水目標指標的要求，結合現(xiàn)狀用水節(jié)水水平及節(jié)水措施方案，分析測算規(guī)劃水平年農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)生活等重點用水領域的節(jié)水潛力。

3.節(jié)水目標與指標評價

從滿足區(qū)域用水總量與用水效率管控要求、協(xié)調(diào)與已有規(guī)劃確定的節(jié)水目標關系等方面，制定合理可行的節(jié)水目標。從水資源條件、現(xiàn)狀用水節(jié)水水平、水資源供需狀況、節(jié)水潛力等方面，對提出的節(jié)水目標進行合理性評價。

根據(jù)規(guī)劃或建設項目特點，結合節(jié)水目標要求，考慮經(jīng)濟因素、社會發(fā)展、環(huán)境條件可承受程度，與所采取的節(jié)水措施相協(xié)調(diào)，對提出的節(jié)水指標進行代表性和合理性評價。節(jié)水指標包括用水總量指標、用水效率（定額）指標、其他指標等類型。

4.規(guī)劃水平年節(jié)水符合性評價

主要包括需水預測、供水預測和水資源配置方案等方面的節(jié)水符合性評價，分析論證規(guī)劃或建設項目取用水必要性、可行性及取用水規(guī)模的合理性。

①需水預測。按照“四定”要求，分析評價范圍產(chǎn)業(yè)布局的合理性、經(jīng)濟社會發(fā)展指標的可達性、用水效率指標及需水規(guī)模與區(qū)域水資源條件和管控要求的符合性，按節(jié)水要求評價需水預測成果的合理性。

②供水預測。從現(xiàn)有水源及供水系統(tǒng)挖潛改造、合理配置等方面，分析現(xiàn)有工程增供水量的可能性，評價規(guī)劃水平年再生水、海水等非常規(guī)水源利用量、利用潛力與相關規(guī)劃或國家政策要求的符合性，按節(jié)水要求評價供水量預測成果的合理性。

③水資源配置。重點從水源與用水空間匹配、優(yōu)水優(yōu)用、輸配水效率等方面評價供水工程布局的節(jié)水符合性；評價供水配置方案與水量分配方案（或協(xié)議）分水指標的符合性、與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)性；評價生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等各類用水配置水量與用水總量控制指標的符合性。

根據(jù)現(xiàn)狀及規(guī)劃水平年供需分析，考慮需水端節(jié)水和供水端挖潛，按節(jié)水目標與指標要求，評價新增取用水量的必要性；分析規(guī)劃水平年新增需水量是否滿足用水總量控制指標或分水指標管控要求，評價新增取用水量的可行性；分析評價范圍內(nèi)規(guī)劃水平年不同來水情況下的缺水量、缺水性質(zhì)，在水資源配置方案節(jié)水符合性評價的基礎上，評價新增取用水規(guī)模的合理性。

5.節(jié)水措施方案與節(jié)水效果評價

按照節(jié)水目標與指標要求，科學合理地制定節(jié)水措施方案，并采用定量與定性相結合的方法，對節(jié)水措施方案的節(jié)水效果進行評價。節(jié)水效果評價包括節(jié)水量分析、節(jié)水經(jīng)濟效果、社會效果和生態(tài)環(huán)境效果評價。節(jié)水措施方案包括工程措施和非工程措施。節(jié)水工程措施要因地制宜，符合所在地區(qū)水資源開發(fā)利用實際，具有可行性和經(jīng)濟性；非工程措施要符合國家及地方政府相關政策要求，具有可操作性。

6.節(jié)水保障措施

應提出加強節(jié)水工作的組織保障措施，細化責任分工，落實節(jié)水設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)的“三同時”制度。應提出節(jié)水制度與節(jié)水管理保障措施，按照信息化管理要求，提出加強用水計量監(jiān)測與統(tǒng)計方案，落實最嚴格水資源管理制度，加強監(jiān)督考核，規(guī)范節(jié)水過程管理、目標管理等保障措施。應提出節(jié)水能力建設方面的保障措施，包括持續(xù)加大節(jié)水投入、水價改革方案及相應配套補償機制等。

三、建設項目節(jié)水評價工作開展情況及存在問題

節(jié)水評價機制建立以來，規(guī)劃與建設項目均按相關技術要求編制節(jié)水評價篇章。項目審查過程中，始終將“節(jié)水優(yōu)先”方針貫穿其中，嚴格把關，優(yōu)化水資源配置方案，有力推進了節(jié)水評價工作的開展，取得了一定成效。節(jié)水評價機制雖然已經(jīng)建立，但節(jié)水評價技術報告編制和技術審查工作尚處于探索和積累經(jīng)驗階段，工作中存在一些需要進一步明確和妥善把握的問題。

1.節(jié)水評價工作開展情況及成效

截至2019年年底，水利部組織開展了21個大型水利建設項目可研階段節(jié)水評價篇章（專題）的審查工作。其中召開了9個項目的節(jié)水評價專題審查會，與可研報告審查會同期討論節(jié)水評價篇章的建設項目有12個。通過推進強化節(jié)水，對一批水資源開發(fā)利用建設項目的建設規(guī)模進行了優(yōu)化調(diào)整。

一是部分水庫的規(guī)模由大型調(diào)整為中型。如龍安水利樞紐，通過強化節(jié)水和區(qū)域水資源優(yōu)化配置，優(yōu)化調(diào)整了工程任務，項目由大型水庫調(diào)整為中型水庫。又如莫莫克水利樞紐，通過強化用水總量和用水效率控制指標要求，優(yōu)化水庫控制灌溉面積和灌區(qū)綜合毛定額，將水庫興利庫容由0.98億 m3減小為0.66億m3。

二是優(yōu)化了部分大型工程的工程規(guī)模。重慶市渝西水資源配置工程調(diào)水規(guī)模調(diào)減1.5億m3；貴州觀音水庫、廣西長塘水庫、西藏帕孜水利樞紐，在優(yōu)化水庫興利庫容的同時，總庫容分別減小 0.2億 m3、2.0億 m3和 2.3億m3。

2.節(jié)水評價推進過程中存在的問題

①部分項目節(jié)水評價篇章工作深度不足。雖然出臺了節(jié)水評價相關技術要求，但由于報告編制人員對相關技術要求理解不到位，節(jié)水評價工作深度不足，對節(jié)水目標、節(jié)水指標、經(jīng)濟社會發(fā)展指標、需水預測成果合理性評價等分析論證不夠充分，導致需水增長指標偏高，工程規(guī)模偏大。

②節(jié)水指標先進性和可達性、可行性的關系比較難把握。節(jié)水指標具有一定的彈性，與不同區(qū)域水資源及用水特點有關，也與節(jié)水措施及節(jié)水投入力度緊密相關，在干旱嚴重地區(qū)還與區(qū)域生態(tài)影響有關，導致節(jié)水指標、節(jié)水水平差異較大。如何區(qū)分不同情況科學把握評價的尺度，節(jié)水目標、指標嚴格到什么程度，如何把握合適的節(jié)水與開源邊際成本等是評價工作中的難點。

③有關工作尚需進一步規(guī)范和明確。一是節(jié)水評價內(nèi)容與相關技術工作存在交叉重疊。按照 “技術要求”，節(jié)水評價內(nèi)容作為獨立章節(jié)納入相關規(guī)劃設計報告或水資源論證報告書中，但節(jié)水與供需水預測、水資源配置等需要開展的工作有交叉和重復等內(nèi)容，亟待對已頒布的相關技術規(guī)范標準進行梳理和制修訂工作。二是為加強節(jié)水的后期監(jiān)管，保障節(jié)水措施與建設項目同時設計、同時施工、同時投入使用落到實處，對已通過節(jié)水評價審查的規(guī)劃和建設項目，其后期驗收及評估環(huán)節(jié)中節(jié)水評價相關要求尚需進一步明確。

四、下一步工作建議

1.完善節(jié)水評價體系，出臺節(jié)水評價技術導則并加強相關技術培訓

一是在總結節(jié)水評價實踐經(jīng)驗的基礎上，完善節(jié)水評價技術體系，出臺節(jié)水評價技術導則，作為行業(yè)標準或者國家標準進一步規(guī)范節(jié)水評價技術工作。二是按照“不同類型的規(guī)劃或建設項目，應在不同階段開展節(jié)水評價，評價深度應符合相應階段的要求”的相關要求，建議修訂相關技術規(guī)范、規(guī)程，做好與節(jié)水評價相關要求的銜接。三是針對從事節(jié)水評價實際工作的規(guī)劃設計人員，加強節(jié)水評價技術導則和相關技術要求的培訓宣貫與研討交流工作。

2.完善節(jié)水指標評價標準并動態(tài)修訂

結合不同地區(qū)水資源稟賦條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，統(tǒng)籌考慮水資源供需狀況、用水節(jié)水管理要求、節(jié)水科技進步作用等，對節(jié)水評價指標體系實施動態(tài)管理，定期修訂評價指標標準值，以更好地指導節(jié)水評價章節(jié)編制和服務于立項審批工作。

3.全國范圍內(nèi)建立節(jié)水動態(tài)臺賬和動態(tài)跟蹤評估

一是加強節(jié)水工作的統(tǒng)計分析，建立全國范圍內(nèi)節(jié)水動態(tài)臺賬，編制節(jié)水統(tǒng)計年報。二是開展區(qū)域節(jié)水整體評價，為區(qū)域內(nèi)規(guī)劃或建設項目節(jié)水評價提供宏觀層面的技術支撐。三是在把好“事前審批”關口的基礎上，加強“事后監(jiān)管”力度，建立規(guī)劃或建設項目節(jié)水評價后評估制度，對節(jié)水目標指標實現(xiàn)程度、節(jié)水措施實施狀況及時進行跟蹤評估。