葉 強(qiáng)

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法治發(fā)展與司法改革研究中心， 湖北 武漢 430073)

政府責(zé)任①是家庭教育立法時一個繞不開的話題。在目前關(guān)于家庭教育規(guī)范的中央層面立法中，家庭教育的政府責(zé)任散見于《教育法》(2015年)、《未成年人保護(hù)法》(2013年)、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(2010年)、《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》(國發(fā)〔2011〕24號)、《關(guān)于開展全國家庭教育指導(dǎo)服務(wù)體系試點(diǎn)工作的通知》(婦字〔2013〕29號)、《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃(2016—2020年)(婦字〔2016〕39號)、《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》(2019年)等文件中。由于各類文件存在制定主體不同、詳略程度不一、規(guī)范效力不等等問題，這就迫切需要運(yùn)用體系化的思維合理架構(gòu)政府責(zé)任的邏輯，從而在家庭教育立法文本中對其加以清晰規(guī)定。

一、確立家庭教育的政府責(zé)任的原則

在目前已經(jīng)出臺的六部家庭教育地方性法規(guī)中，在有關(guān)“政府責(zé)任”章節(jié)，重慶市(2016年)使用的是“保障激勵”，貴州省(2017年)是“政府主導(dǎo)”，山西省(2018年)和江蘇省(2019年)則是“政府推進(jìn)”，江西省(2018年)卻是“政府推動”，而浙江省(2019年)僅使用“政府”。2019年8月公布的《安徽省家庭教育促進(jìn)條例(草案)》使用的是“政府主導(dǎo)”。從這七部地方性法規(guī)(包括草案)可以看到：一方面，立法者認(rèn)識到了政府在家庭教育中應(yīng)該發(fā)揮作用；另一方面，對于政府在家庭教育中應(yīng)該發(fā)揮什么作用，承擔(dān)何種責(zé)任，立法者的認(rèn)識并未統(tǒng)一。不管如何，部分共識已經(jīng)達(dá)成，即在家庭教育中，家庭承擔(dān)主體責(zé)任或者主要責(zé)任，政府承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。對于政府的這種責(zé)任，可以借助于德國法或者歐盟法上的“輔助性原則”來了解，即家庭首先要對家庭教育負(fù)責(zé)；只有當(dāng)家庭無力承擔(dān)家庭教育的責(zé)任時，政府才介入。為了準(zhǔn)確理解這一原則，我們可以從兩個層次來剖析：

1. 政府為什么要對家庭教育承擔(dān)責(zé)任

長久以來，在中國的法律文化傳統(tǒng)中，一直存在“法律父愛主義”的傳統(tǒng)[1]。從早期的“民本思想”到今天的“以人民為中心的發(fā)展思想”都在持續(xù)地承續(xù)這一傳統(tǒng)，并深刻地塑造了中國法律的“人民性”特質(zhì)。具體到規(guī)范中，現(xiàn)行《憲法》第33條第3款“國家尊重和保障人權(quán)”是對這一傳統(tǒng)的終極注腳，其表征了國家存在的目的和憲法法律的價值。通常來說，人權(quán)的主體是個人，但能否擴(kuò)展到家庭，目前學(xué)術(shù)界存在爭議。中國學(xué)術(shù)界已有部分學(xué)者提出了“家庭權(quán)”[2]的概念，但是從德國聯(lián)邦憲法法院的判例及域外的經(jīng)驗(yàn)來看，由于集合化的“家庭權(quán)”可以分離出若干個獨(dú)立的個人權(quán)利，所以還沒有把“家庭”作為人權(quán)的主體的[3]。在這個意義上，《憲法》第49條第1款將家庭作為國家保護(hù)的對象，重點(diǎn)保護(hù)的依然是家庭中的個人權(quán)利，不過仍然給“家庭權(quán)”留下了部分想象空間。

換言之，如果“家庭權(quán)”存在，則它應(yīng)該與家庭中的個人權(quán)利分離，這就與“法人”類似。法人可以享有財產(chǎn)權(quán)、名譽(yù)權(quán)、言論自由，但是法人不享有姓名權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)、婚姻自由等，即法人的權(quán)利是有限的。同理，家庭也可以獨(dú)自享有部分權(quán)利，主要是財產(chǎn)權(quán)，即家庭擁有獨(dú)立于家庭成員的財產(chǎn)。

那么“家庭權(quán)”中是否包含家庭教育權(quán)呢？如果家庭權(quán)包含家庭教育權(quán)，那么其主體應(yīng)該是同一的，即家庭權(quán)和家庭教育權(quán)的主體都是家庭?？墒钱?dāng)家庭成為家庭教育權(quán)的主體時，這會帶來名實(shí)不副的問題。從廣義上來說，家庭教育是人類的一種教育實(shí)踐活動，主要表現(xiàn)為父母對子女的教育影響活動，也包括家庭中各成員間發(fā)生的各種互動[4]?？梢?，家庭教育是由人來實(shí)施的活動，于是家庭教育權(quán)的主體也應(yīng)該是個人。

既然“家庭權(quán)”中不包含家庭教育權(quán)，那么家庭教育權(quán)是否存在？因?yàn)樽C明家庭教育權(quán)的存在是論證政府對家庭教育承擔(dān)責(zé)任的重要基礎(chǔ)。如果家庭教育權(quán)不存在，則不僅政府承擔(dān)家庭教育責(zé)任的基礎(chǔ)不牢靠，而且政府承擔(dān)責(zé)任的樣態(tài)也存在較大選擇性和任意性。目前出臺的家庭教育地方性法規(guī)就存在這樣的問題。筆者曾借鑒德國聯(lián)邦憲法法院的判例從“父母權(quán)利”的視角論證了家庭教育權(quán)的基本權(quán)利性質(zhì)[5]。由于家庭教育權(quán)是父母權(quán)利的實(shí)質(zhì)內(nèi)容之一，故而家庭教育權(quán)也具有基本權(quán)利的功能。也正因如此，政府才應(yīng)該對家庭教育承擔(dān)責(zé)任。

2. 政府為什么對家庭教育只承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任

基本權(quán)利通常都是利己的，父母權(quán)利也具有利己的一面。父母在行使家庭教育權(quán)的過程中，也會把自己的教育風(fēng)格、家風(fēng)文化等個人(家庭)特征傳遞給下一代，從而保證自己與未成年子女的親緣關(guān)系，帶有利己性。但是不同于其他基本權(quán)利，父母權(quán)利主要不是利己的，是利他的。這個“他”指的是父母的未成年人子女。父母權(quán)利的特殊性在于，其反映的不是父母與國家之間的雙方關(guān)系，而是父母、未成年子女與國家的三方關(guān)系。國家承認(rèn)父母權(quán)利為基本權(quán)利的目的主要在于實(shí)現(xiàn)兒童社會化。

兒童社會化是兒童長大成人、逐步融入集體和社會形成獨(dú)立人格的過程。在兒童社會化過程中，親子關(guān)系、兄弟姐妹關(guān)系、祖孫關(guān)系、同伴關(guān)系、師生關(guān)系都會對兒童社會化產(chǎn)生不同的影響。其中，親子關(guān)系(父母子女關(guān)系)產(chǎn)生決定性的影響。目前，國內(nèi)外心理學(xué)界在這方面有大量的研究成果。國內(nèi)學(xué)者在一份全方位的綜述文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn)，家庭中父母自身的特征及與孩子的人際互動等等對孩子發(fā)展都有重要影響[6]。西方學(xué)者通過綜述家庭教養(yǎng)方式與青少年學(xué)業(yè)成就的文獻(xiàn)后也發(fā)現(xiàn)，父母教育卷入和學(xué)業(yè)監(jiān)管是青少年學(xué)業(yè)成就的優(yōu)良指標(biāo)[7]。而親子關(guān)系互動不足帶來的后果則是深遠(yuǎn)的，中國的留守兒童家庭在家庭教育方面反映出的問題是最好的例子。

可見，按照親子關(guān)系發(fā)展的自然規(guī)律，也是為了保障兒童社會化的順利進(jìn)行，國家不能替代父母去完成教育未成年子女的任務(wù)。如果由國家來承擔(dān)這一任務(wù)，會帶來三個問題：第一，國家不可能靠自身來完成家庭教育，主要是通過各類學(xué)校來實(shí)施，而學(xué)校教育又是專門化的知識教育，這與帶有個人化色彩的家庭教育完全不同；第二，由國家代替父母來實(shí)施家庭教育，造成父母和兒童的分離，既違背了兒童社會化的客觀規(guī)律，也讓父母成了閑置資源；第三，家庭教育是需要成本的，家庭分擔(dān)了家庭教育的成本，包括人力成本和物質(zhì)成本。在現(xiàn)階段，國家還無力承擔(dān)這樣龐大的成本，所以在家庭教育中，父母，或者承擔(dān)父母職能的監(jiān)護(hù)人承擔(dān)主體責(zé)任，政府承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。

二、政府承擔(dān)家庭教育責(zé)任的具體形態(tài)

在回答了政府要對家庭教育承擔(dān)責(zé)任后，接下來的一個問題是：政府對于家庭教育應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任？從目前的實(shí)踐來看，家庭教育的政府責(zé)任越來越有向“家庭教育指導(dǎo)”集中的趨勢。從上位法看，《教育法》(2015年)第50條第3款和《未成年人保護(hù)法》(2013年)第12條第2款確實(shí)都只提到了家庭教育指導(dǎo)。倘若將家庭教育的政府責(zé)任僅僅定位于此，則范圍可能過窄。如何回答這一問題，仍然需要回到家庭教育立法的目的上來。

從父母、未成年子女和國家的關(guān)系出發(fā)，可以將家庭教育立法的目的認(rèn)定為是保障家庭教育權(quán)，提高家庭教育能力，實(shí)現(xiàn)兒童社會化。其中，保障家庭教育權(quán)是基礎(chǔ)，提高家庭教育能力是關(guān)鍵，兒童社會化是結(jié)果。家庭教育能力實(shí)際上是家庭教育權(quán)的效果表征形式。如果僅僅只是保障家庭教育權(quán)，而不看重家庭教育權(quán)的效果，仍然達(dá)不到通過家庭教育立法最終實(shí)現(xiàn)教育平等的初衷。美國的《科爾曼報告》在經(jīng)過大量的實(shí)證調(diào)查之后，發(fā)現(xiàn)學(xué)校等硬件設(shè)施的改善并沒有完全消除黑人和白人在學(xué)校內(nèi)受到的不平等對待，從而促使美國政府在制定教育政策時從重視教育投入到關(guān)注教育產(chǎn)出，由此深深地影響了美國教育發(fā)展進(jìn)程[8]。為此，應(yīng)該綜合考量家庭教育的政府責(zé)任。我們認(rèn)為，凡是有助于提高家庭教育能力的，都應(yīng)該納入進(jìn)來。 借助于基本權(quán)利的功能體系，結(jié)合提高家庭教育能力的手段，家庭教育的政府責(zé)任至少可以涵蓋七個方面：

1.尊重家庭是否接受家庭教育指導(dǎo)或者幫扶的選擇

家庭教育立法不是讓國家替代父母來完成家庭教育的工作，而是首先在于保障父母的家庭教育權(quán)，落實(shí)父母的家庭教育主體責(zé)任，這也是家庭教育權(quán)具有防御權(quán)功能的核心要義。如果父母不接受政府提供的家庭教育指導(dǎo)或者幫扶，國家是否有權(quán)強(qiáng)制父母接受？

一般來說，政府提供的家庭教育指導(dǎo)或者幫扶對父母而言是一種受益行政，父母應(yīng)該都會接受。但是由于每個家庭都是不一樣的，不存在相同的指導(dǎo)和幫扶方式。在初始位置上，國家應(yīng)該尊重家庭是否接受家庭教育指導(dǎo)或者幫扶的選擇權(quán)，但是父母的這種選擇權(quán)并不是絕對的。因?yàn)楦改笝?quán)利是利他的，受兒童最大利益原則的限制。按照家庭的經(jīng)濟(jì)條件和父母的受教育程度，可以粗略地把全部家庭分為三類：第一類家庭是指具有良好的經(jīng)濟(jì)條件，同時父母受教育程度較高；第二類家庭的經(jīng)濟(jì)條件和父母的受教育程度居中；第三類家庭的經(jīng)濟(jì)條件不太好和父母的受教育程度不太高。因?yàn)檎男姓Y源是有限的，如果平均投放，可能會帶來給第一類家庭添堵、給第三類家庭溫暖不足的問題。如果父母明確表示不需要國家提供的家庭教育指導(dǎo)或者幫扶，結(jié)合兒童最大利益原則考慮，對于第一類家庭，政府應(yīng)該接受；對于第二類家庭，政府應(yīng)該先說服再接受；對于第三類家庭，政府應(yīng)該不接受。

但是這種分類會帶來一個巨大的成本問題，即政府在提供家庭教育指導(dǎo)或者幫扶前，需要對轄區(qū)內(nèi)的家庭進(jìn)行摸底調(diào)查。而這項(xiàng)工作是非常費(fèi)時費(fèi)力的，倘若不這樣做，就不能達(dá)到精準(zhǔn)服務(wù)的效果。這時，社區(qū)或者居委會(村委會)應(yīng)該發(fā)揮作用，輔助政府完成這項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。

2. 防止學(xué)校過度干涉家庭教育的活動領(lǐng)域

隨著《關(guān)于全國家長學(xué)校工作的指導(dǎo)意見》(婦字〔2004〕4號)和《關(guān)于加強(qiáng)家庭教育工作的指導(dǎo)意見》(教基一〔2015〕10號) 等文件的實(shí)施，家長學(xué)校成為聯(lián)系家庭、學(xué)校和學(xué)生的橋梁，起到幫扶家庭教育的良好效果。但是從各地實(shí)踐來看，家長學(xué)校的質(zhì)量參差不齊，有的家長學(xué)校形式主義還比較嚴(yán)重。家長學(xué)校的效果主要在幼兒園和中小學(xué)時期，隨著兒童年齡的增長，家長學(xué)校的效果遞減。

政府支持各級學(xué)校舉辦家長學(xué)校的初衷是好的，但是如果不能準(zhǔn)確把握學(xué)校教育與家庭教育的邊界[9]，家長學(xué)校容易演化為學(xué)生的第二課堂，侵害家庭教育的活動領(lǐng)域。目前，“婦字〔2004〕4號”文件和“教基一〔2015〕10號”文件只是強(qiáng)調(diào)了家長學(xué)校的重要性，但是對于家長學(xué)校侵害父母權(quán)利的行為如何承擔(dān)責(zé)任等關(guān)鍵問題并沒有規(guī)定，而這些是家庭教育立法時不得不面臨的問題。

根據(jù)“婦字〔2004〕4號”文件，家長學(xué)校的性質(zhì)被定位于成人教育機(jī)構(gòu)，任務(wù)主要是向未成年人的家長及其監(jiān)護(hù)人傳遞正確的家庭教育思想和觀念，幫助其掌握家庭教育的科學(xué)知識和方法。但是，這些規(guī)定存在若干可探討之處。其一，家長學(xué)校是法人嗎？家長學(xué)校如果侵犯了父母權(quán)利或者家長的其他財產(chǎn)(或者人身)權(quán)利，父母能直接將家長學(xué)校起訴到法院嗎？事實(shí)上，這個問題非常復(fù)雜，首先涉及舉辦家長學(xué)校的幼兒園、中小學(xué)、大學(xué)是民辦還是公辦的問題。例如，目前學(xué)術(shù)界對于公立中小學(xué)是否具有法人地位，是私法人還是公法人都存在爭議，但這并不妨礙公立中小學(xué)在涉及民事糾紛時歸屬民法管理；在涉及行政方面的糾紛時，歸屬行政法判定[10]。考慮到家長學(xué)校沒有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)來源，家長學(xué)校不可能是法人。換言之，如果家長學(xué)校侵犯父母權(quán)利的，父母可以將舉辦家長學(xué)校的學(xué)校或者其他單位法人作為被告。其二，家長學(xué)?？梢誀I利嗎？由于家長學(xué)校是成人教育機(jī)構(gòu)，主要目的不是從事營利性活動，而是教育家長，所以營利性有違家長學(xué)校的舉辦目的。但是從家長學(xué)校的現(xiàn)狀出發(fā)，也不好完全否認(rèn)家長學(xué)校的營利性。這是因?yàn)槿狈顒咏?jīng)費(fèi)是困擾家長學(xué)校能否持續(xù)開展的一個主要問題，而如何保證家長學(xué)校的辦學(xué)目的與營利性之間達(dá)致平衡，這就是政府責(zé)任了。

3. 完善主管家庭教育的政府組織和程序

家庭教育涉及教育、民政、衛(wèi)生健康、文化和旅游、廣播電視等多個部門，以及婦女兒童工作委員會、工會、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、殘疾人聯(lián)合會、科學(xué)技術(shù)協(xié)會、關(guān)心下一代工作委員會等多個相關(guān)組織。確定哪個部門或者組織作為家庭教育的主管機(jī)關(guān)，在當(dāng)下是一個迫在眉睫的問題。

在已經(jīng)出臺的六部家庭教育地方性法規(guī)中，通常將婦女兒童工作委員會作為組織、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門和單位做好家庭教育工作的負(fù)責(zé)單位，由教育部門、婦女聯(lián)合會(婦聯(lián))共同推進(jìn)家庭教育工作。但是這種規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中卻遇到了瓶頸。因?yàn)閶D女兒童工作委員會是一個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，婦聯(lián)是人民團(tuán)體，不是行政主體，不享有執(zhí)法權(quán)。實(shí)踐中，由婦聯(lián)來牽頭家庭教育工作在人力、財力、協(xié)調(diào)能力等方面都有困難[11]。既然由議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來牽頭不能達(dá)到較好效果，那是否可以由教育部門主管呢？事實(shí)上，我國臺灣地區(qū)的《家庭教育法》就是這么規(guī)定的。但是六部地方性法規(guī)為什么沒有如此規(guī)定？筆者認(rèn)為可能的原因有二：其一，由教育部門來主管，一方面會消除家庭教育和學(xué)校教育的差異，使家庭教育帶上濃厚的行政管理色彩；另一方面，家庭教育牽涉的人力物力巨大，目前由教育部門推動的家長學(xué)校尚且存在不少問題，再對其施加家庭教育的職責(zé)，會進(jìn)一步加劇教育部門的負(fù)擔(dān)。其二，婦聯(lián)在中國的政治生活中，在聯(lián)系婦女兒童方面具有廣泛的影響力，同時也與家庭教育存在緊密關(guān)系，借助其作用，可以有效利用體制內(nèi)的組織資源。雖然目前的體制能解決一部分問題，但終究不是長久之策。在中央層面沒有進(jìn)行體制調(diào)整的前提下，地方性立法也不可能作出變革。

由基本權(quán)利的組織與程序保障功能可知，政府組織對于基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是必不可少的[12]。如果任由目前的體制繼續(xù)下去，并在家庭教育的國家立法中確定下來，這對于保障家庭教育權(quán)可能是不利的。為此，在變革目前的體制非常有難度的前提下，可以分兩步走：一是建議將婦聯(lián)實(shí)體化，賦予其一定的行政管理權(quán)限；二是建議整合相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)，成立一個新的家庭教育主管機(jī)關(guān)，并規(guī)定其程序。

4. 提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)

目前關(guān)于家庭教育指導(dǎo)的研究文獻(xiàn)非常多[13]，基本上達(dá)成了某些共識，比如父母要不要接受家庭教育指導(dǎo)，父母怎么接受家庭教育指導(dǎo)，由誰來進(jìn)行家庭教育指導(dǎo)，等等。從要素上看，家庭教育指導(dǎo)服務(wù)包括制定科學(xué)合理的家庭教育大綱，編寫適合不同年齡兒童的家庭教育教材，制作播放公益性的家庭教育廣播電視網(wǎng)絡(luò)節(jié)目，在結(jié)婚登記、懷孕和哺乳期間普及家庭教育知識，安排專人回答家長在家庭教育中的疑問，定期舉辦家庭教育講座，辦好社區(qū)和學(xué)校內(nèi)的家長學(xué)校，等等。從形式上看，家庭教育指導(dǎo)服務(wù)包括政府自己提供服務(wù)，如婚姻登記部門的工作人員對領(lǐng)取結(jié)婚證的夫妻進(jìn)行家庭教育指導(dǎo)；政府購買服務(wù)，如選擇合適的社會組織或者個人提供家庭教育指導(dǎo)。從類型上看，家庭教育指導(dǎo)服務(wù)包括針對一般家庭的服務(wù)和針對特殊家庭的精準(zhǔn)服務(wù)。特殊人群主要是指困境兒童的家庭，等等。

目前地方立法層面已經(jīng)逐步注意到了上述各方面問題，但是由于這些地方性法規(guī)的內(nèi)容不夠精細(xì)，家庭教育的政府責(zé)任可能會流于形式。例如，《江蘇省家庭教育促進(jìn)條例》(2019年)第18條第1款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府將家庭教育指導(dǎo)服務(wù)列入政府購買服務(wù)目錄，通過政府采購的方式，選擇相關(guān)社會組織提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)?！北緱l款值得反思的問題有：第一，政府是否可以將家庭教育指導(dǎo)的事項(xiàng)全部交由第三方來完成？從政府責(zé)任的履行來看，顯然不是所有事項(xiàng)都可以的。第二，“個人”是否可以成為政府購買家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的主體？就提高家庭教育能力的效果而言，對于符合條件的個人不應(yīng)該拒之門外。第三，誰來監(jiān)督和評價政府購買家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的效果[14]？如果沒有有效的監(jiān)督和評價機(jī)制，政府購買家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的效果可能會流于形式。

提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)作為政府承擔(dān)家庭教育責(zé)任的主要內(nèi)容，應(yīng)該按照法治政府建設(shè)的要求，在立法中加以明確化和具體化。這就要求在明晰家庭教育主管機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，明確家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的范圍、方式方法、效果、監(jiān)督和評價，以及指導(dǎo)不當(dāng)產(chǎn)生的侵權(quán)責(zé)任賠償?shù)仁马?xiàng)。

5. 培育和監(jiān)管家庭教育服務(wù)市場

政府提供的家庭教育服務(wù)屬于基本公共家庭教育服務(wù)，只能起到“?；尽钡淖饔?，隨著人們物質(zhì)生活水平的提高，追求更高的教育質(zhì)量需要通過市場來解決。在現(xiàn)實(shí)生活中，家庭教育服務(wù)的市場主要聚焦于學(xué)前兒童，因?yàn)?—6歲是兒童的成長關(guān)鍵期，最受家庭關(guān)注。長期來看，家庭教育服務(wù)業(yè)可能成為最有活力和最有前景的服務(wù)業(yè)之一。最近，北京師范大學(xué)中國基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心發(fā)布的《全國家庭教育狀況調(diào)查報告(2018)》指出，如何正確地進(jìn)行家庭教育，對很多家庭來說還是一個問題，這就意味著挖掘家庭教育服務(wù)的潛力可以成為一個廣闊的市場。如何引導(dǎo)和培育這一市場，從而提升服務(wù)業(yè)內(nèi)涵和質(zhì)量，這應(yīng)該作為政府履行家庭教育的責(zé)任來對待。

培育和監(jiān)管是一枚硬幣的兩面，互不可缺。囿于家庭教育管理體制不順暢，目前市面上各類家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模不一，質(zhì)量參差不齊，嚴(yán)重影響到家庭教育服務(wù)質(zhì)量。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，學(xué)前兒童家庭教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)的管理者隊(duì)伍的學(xué)歷層次令人擔(dān)憂。其中，0—3歲嬰幼兒管理者的學(xué)歷層次中接受“育嬰師”培訓(xùn)且獲得資格證書的比例為24.1%，3—6歲幼兒管理者的學(xué)歷層次中接受“育嬰師”培訓(xùn)且獲得資格證書的比例為22.1%[15]。除此之外，市面上出版的有關(guān)家庭教育的書籍更有不少誤導(dǎo)性。微博、微信、微視頻等新媒體的出現(xiàn)，又?jǐn)U大了各種育兒觀點(diǎn)的傳播力。為了擴(kuò)大銷售，各種營銷手段五花八門，讓家長應(yīng)接不暇。試舉一例，近年來隨著《教養(yǎng)的迷思》一書在中國的翻譯傳播，由于書中表達(dá)的核心觀點(diǎn)批評了在傳統(tǒng)觀念看來“父母應(yīng)該在家庭教育中扮演重要作用”的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)兒童的同伴在兒童社會化過程中的重要作用[16]，經(jīng)一些微信公眾號的解讀之后，讓很多家長無所適從。對于這種與主流觀點(diǎn)不一致的書籍，即便是專業(yè)者也需費(fèi)力來理解，更遑論普通家長了。查閱一些微信公眾號的留言發(fā)現(xiàn)，不少家長很茫然：如果父母在家庭教育中不重要了，那還要不要家庭教育？對于這些問題，政府應(yīng)該加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，履行監(jiān)管主體的責(zé)任。

家庭教育作為一種科學(xué)的教育活動，不是“帶帶孩子”這么簡單，對于培育和監(jiān)管家庭教育服務(wù)市場的責(zé)任，需要政府組織專家針對不同的年齡段制定具有實(shí)操性的《家庭教育指導(dǎo)大綱》；合理設(shè)置家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)；確定家庭教育服務(wù)人員的職業(yè)資格等級；通過輿論引導(dǎo)，正確教導(dǎo)公眾識別各種假冒的育兒經(jīng)；授予家庭教育主管機(jī)關(guān)相應(yīng)的處罰權(quán)限，維護(hù)家庭教育服務(wù)市場的穩(wěn)定，等等。

6. 改善困境兒童家庭的經(jīng)濟(jì)條件

如何提高父母的家庭教育能力，改善家長教育方式和提高家庭的經(jīng)濟(jì)條件都非常關(guān)鍵。作為改善家長教育方式的重要內(nèi)容，家庭教養(yǎng)方式研究作為一個熱門話題，得到了心理學(xué)界和教育學(xué)界的不斷研究，而且文獻(xiàn)在持續(xù)增長。最近經(jīng)濟(jì)學(xué)界也在開始關(guān)注教養(yǎng)方式與人力資本傳遞的關(guān)系[17]。雖然大量文獻(xiàn)都表明良好的家庭教養(yǎng)方式有助于兒童的成長，但是對于是什么因素觸發(fā)了良好的家庭教育方式，目前實(shí)證研究還相當(dāng)缺乏。不過，假設(shè)“父母的家庭條件與父母的教養(yǎng)方式存在相關(guān)關(guān)系”已經(jīng)得到了部分研究的支撐[18]。從現(xiàn)實(shí)來看，若干家庭因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素導(dǎo)致兒童外部攻擊性問題的現(xiàn)象也比較普遍，這就意味著政府在履行家庭教育的責(zé)任時，應(yīng)該同時關(guān)注教育因素和經(jīng)濟(jì)因素，尤其要注重對困境兒童家庭的經(jīng)濟(jì)條件支持。

這是因?yàn)?，按照《國?wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》(國發(fā)〔2016〕36號)規(guī)定的精神，困境兒童是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)兒童共同發(fā)展的最大阻力，因而改善困境兒童家庭的經(jīng)濟(jì)條件是在家庭教育政府投入條件相對有限的前提下，實(shí)現(xiàn)國家“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的必然要求。最近有學(xué)者通過調(diào)查湖北和廣東兩省共15個縣(區(qū))留守兒童的學(xué)習(xí)適應(yīng)性與家庭教育的關(guān)系后發(fā)現(xiàn)，雖然解決農(nóng)村留守兒童問題主要有三種思路——“父母返鄉(xiāng)”、“舉家遷移”和“精準(zhǔn)關(guān)愛”，但是由于前兩種思路受到現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)條件的極大束縛，很難發(fā)揮作用，只有后一種思路才可能發(fā)揮真正的效用[19]，這就對政府提出了更高的要求。

一般來說，政府部門之間都是各自為政的，如果教育部門、民政部門、婦聯(lián)組織等有關(guān)機(jī)構(gòu)只是各管一塊，又會回到家庭教育體制不順暢的路徑依賴中。家庭教育作為一項(xiàng)需要系統(tǒng)性整合的工作，通過反思教育因素與經(jīng)濟(jì)因素的相關(guān)性，迫切需要在家庭教育立法出臺之前進(jìn)行深入調(diào)研和思考。

7. 代為行使國家親權(quán)

《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》(法發(fā)〔2014〕24號)首次從規(guī)范性文件層面確立了“撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟”。此后，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》(民發(fā)〔2019〕62號)鞏固了“法發(fā)〔2014〕24號”文件的效果。雖然這三個文件為國家代行國家親權(quán)職責(zé)提供了制度依據(jù)，但仍然有若干可供探討之處。

首先，如果承認(rèn)父母權(quán)利是基本權(quán)利，“撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟”應(yīng)該作為基本權(quán)利案件來對待。目前我國實(shí)踐層面更多通過民事訴訟程序，由民政機(jī)關(guān)作為原告進(jìn)行起訴，這會導(dǎo)致司法審查標(biāo)準(zhǔn)過低，可能會過度剝奪父母的監(jiān)護(hù)權(quán)。從域外經(jīng)驗(yàn)來看，德國針對此類案件，通常由憲法法院按照比例原則的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格審查。其次，父母的監(jiān)護(hù)權(quán)被撤銷后，能否恢復(fù)？目前這方面的規(guī)定不足。美國學(xué)者認(rèn)為，親生父母在被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)之后仍然對自己的子女享有“機(jī)會利益”(opportunity interest)，從而保證今后可以恢復(fù)這項(xiàng)權(quán)利[20]。最后，父母的監(jiān)護(hù)權(quán)被撤銷后，兒童或者被其他近親屬撫養(yǎng)，或者被兒童福利機(jī)構(gòu)、救助保護(hù)機(jī)構(gòu)臨時監(jiān)護(hù)，或者被寄養(yǎng)或收養(yǎng)，雖然這些措施解決了兒童得到及時救助的問題，但是沒有解決兒童的家庭教育問題。這就要求兒童救助與家庭教育同步進(jìn)行，無疑也增加了政府的家庭教育責(zé)任。

撤銷監(jiān)護(hù)人資格打破了父母與未成年子女之間的自然關(guān)系，不利于兒童的社會化發(fā)展，因此在事態(tài)向撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟發(fā)展之前，公安、檢察、民政、教育、婦聯(lián)等有關(guān)部門應(yīng)通過社區(qū)、居委會(村委會)和未成年人的其他近親屬，提前介入，發(fā)揮合力，幫助父母矯正不良行為，在父母和未成年子女之間重新建立和諧的親子關(guān)系。

三、家庭教育的政府責(zé)任在立法規(guī)范上的表達(dá)

在學(xué)理上分析了政府承擔(dān)家庭教育的具體形態(tài)后，如何將這些理念轉(zhuǎn)換為文本上的立法規(guī)范，又是一個大問題。從最近的三個地方性法規(guī)(草案)——《江蘇省家庭教育促進(jìn)條例》(2019年3月29日)、《浙江省家庭教育促進(jìn)條例》(2019年9月27日)和《安徽省家庭教育促進(jìn)條例(草案)》(2019年8月16日)來看，它們對政府的家庭教育責(zé)任規(guī)定得越來越具體而全面，非常具有借鑒意義。但是在總的制度安排上，并沒有突破。為此，在對家庭教育的政府責(zé)任進(jìn)行中央層面的立法表達(dá)時，需要頂層設(shè)計(jì)，全盤推進(jìn)。

1. 立法前需要思考的幾個問題

其一，是對現(xiàn)有的家庭教育政策進(jìn)行法律化還是推動制度性創(chuàng)新？就立法成本而言，從政策到法律是最為簡便易行的。如果將現(xiàn)有的各類與家庭教育相關(guān)的規(guī)范性文件進(jìn)行梳理，會發(fā)現(xiàn)與政府責(zé)任相關(guān)的議題都涉及了。問題是政府部門立法總會帶有部門利益，如何超越這些利益，就需要一個超脫的第三方來進(jìn)行。為適應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局需要，2018年3月全國人大設(shè)立了“社會建設(shè)委員會”，專門就社會發(fā)展問題提交議案、法律草案，開展有關(guān)調(diào)查研究，開展有關(guān)執(zhí)法檢查等。建議家庭教育立法由全國人大社會建設(shè)委員會主導(dǎo)進(jìn)行，在總結(jié)梳理現(xiàn)有的家庭教育政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行充分的制度性創(chuàng)新。

其二，規(guī)定家庭教育的政府責(zé)任是采用分散式還是集中式？目前家庭教育地方性法規(guī)多采用集中式，即用一個章節(jié)的幅度將政府責(zé)任的內(nèi)容全部規(guī)定下來。應(yīng)該說集中式立法優(yōu)點(diǎn)較多，但也可能帶來一個問題：由于家庭教育涉及部門較多，在一個章節(jié)中規(guī)定全部部門的職責(zé)，會導(dǎo)致對每一個部門的職責(zé)就不可能規(guī)定得太詳細(xì)，結(jié)果是立法太粗。如何解決這個問題，建議在采用集中式立法時，要按照不同部門在家庭教育中的功能在一個章節(jié)中分作若干節(jié)進(jìn)行表述。

其三，家庭教育的政府責(zé)任要不要納入政府治理體系建設(shè)的考核評價之中？目前各種規(guī)范性文件在規(guī)定家庭教育的政府責(zé)任時，都忽視了對其進(jìn)行考核評價的問題。之所以會出現(xiàn)這一現(xiàn)象，一方面說明了實(shí)務(wù)界對于家庭教育的政府責(zé)任還沒有一個清晰的定位；另一方面也說明了學(xué)術(shù)界還沒有將考核評估與家庭教育責(zé)任落實(shí)聯(lián)系起來。事實(shí)上，政府履行好家庭教育的責(zé)任是推進(jìn)社會治理建設(shè)、維護(hù)社會公平正義的重要組成部分。如果把家庭教育搞好了，可以減少問題兒童，減少社會矛盾，從根源上減少政府社會治理的成本。因此，有必要通過考核評價的剛性約束，將政府是否認(rèn)真履行家庭教育責(zé)任作為公務(wù)員升遷和政府治理績效的依據(jù)。

2. 立法中需要劃定的幾個重點(diǎn)和難點(diǎn)

在立法重點(diǎn)方面：首先，家庭責(zé)任與政府責(zé)任的界限問題。這方面應(yīng)該確立家庭責(zé)任為主、政府責(zé)任為補(bǔ)充的原則，落實(shí)家庭在家庭教育中的主體責(zé)任。其次，家庭教育與學(xué)校教育的界限問題。最近有學(xué)者指出，“家庭教育”這個詞匯是比附“教育”的概念提出來的，可能是不適當(dāng)?shù)?，正確的概念應(yīng)該是“家庭教養(yǎng)”[21]。暫且不論這種觀點(diǎn)是否有爭議，但是非常有啟發(fā)性：不能用學(xué)校教育的那套行政管理思維來發(fā)展家庭教育，因而政府在履行家庭教育的責(zé)任時應(yīng)尊重家庭教育的內(nèi)在規(guī)律。最后，家庭教育指導(dǎo)的有效性問題。政府不論是自行提供還是通過購買市場服務(wù)來提供，都應(yīng)該將重點(diǎn)放在提高父母的家庭教育能力上。

在立法難點(diǎn)方面：一是如何確立家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)與家庭教育指導(dǎo)師的資格水平。一方面，家庭教育服務(wù)市場需要培育壯大，應(yīng)該按照國務(wù)院“放管服”精神，減少許可，擴(kuò)大備案登記制的適用范圍；另一方面，家庭教育服務(wù)涉及兒童健康成長，更需要政府規(guī)制，因而如何在市場和規(guī)制中取得平衡是一個難點(diǎn)。二是如何確定家庭教育的主管機(jī)關(guān)和協(xié)作單位更是難點(diǎn)，目前這已經(jīng)成為制約家庭教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性問題，需要中央在深化改革中定位思考，從而逐步解決這一體制問題。

四、結(jié) 語

家庭教育的政府責(zé)任是在地方性立法徐徐推進(jìn)、國家立法即將展開之際不得不認(rèn)真對待的課題。目前理論界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)意識到了這一問題的重要性，但由于沒有從體系化的角度加以系統(tǒng)思考，導(dǎo)致政府責(zé)任在規(guī)范表達(dá)上還存在不少可供討論之處。本文從家庭教育權(quán)是基本權(quán)利的定位出發(fā)，認(rèn)為政府雖然只是履行家庭教育的補(bǔ)充責(zé)任，但這種責(zé)任不是可有可無的。在社會治理的大背景下，政府責(zé)任對于解決家庭教育能力如何提升、兒童健康如何發(fā)展的問題大有裨益，因此應(yīng)該推動制度性創(chuàng)新，破解制約政府責(zé)任如何落實(shí)的難題。

注 釋：

① 本文的政府責(zé)任是從廣義上定義的。它不是政府違反義務(wù)之后的法律后果，而是指政府能夠積極回應(yīng)人民群眾對于家庭教育的需求而采取的各種積極措施，從而達(dá)到改善家庭教育環(huán)境、促進(jìn)教育公平的效果。在這個意義上，可以理解為是政府義務(wù)。