鈄曉東

一、強化危險廢物風險法律規(guī)制：“無廢城市”建設的重要任務構成

(一)時勢對國家風險治理能力和治理體系現(xiàn)代化提出訴求

伴隨生態(tài)文明建設日益走向深入，生態(tài)危機與環(huán)境風險也正附隨風險社會進程而凸顯。而這正進一步預示著人類社會在深度邁入現(xiàn)代化與生態(tài)文明進程的同時，基于快速發(fā)展背景下“環(huán)境問題疊加與壓縮、環(huán)境危機復雜化、環(huán)境權益保護訴求急切”等復雜境況影響，當前將引發(fā)甚至催生諸多新矛盾與新問題，將面臨系列新風險、高強度挑戰(zhàn)。時勢對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化尤其是其中的國家風險治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出特別的要求，需要環(huán)境法治實踐與環(huán)境法學研究對此積極回應以構建新時代格局[1]。在此時勢背景下，就“無廢城市”建設而言，伴隨國家“無廢城市”建設方案在雄安新區(qū)等5個區(qū)(縣)及全國11個試點城市的逐步推進，“無廢城市”建設中的危險廢物風險法律規(guī)制作為其中重要內涵組成，自不容忽視。

(二)“無廢城市”建設訴求強化危險廢物風險法律規(guī)制

1.“無廢城市”彰顯綠色發(fā)展與生活方式的先進城市理念

“無廢城市”并非強調無固體廢物產生，也非意味固體廢物的完全資源化利用，而是欲求充分達致“減量化、資源化、無害化”?！盁o廢城市”是近年國際社會提出的城市建設目標。1995年澳大利亞堪培拉成為世界首個設立無廢目標城市。隨后澳大利亞阿德萊德、美國舊金山、加拿大溫哥華等許多城市都提出“無廢城市”建設目標； 2018年全球23個城市聯(lián)合發(fā)布“建立無廢城市”宣言。為此，2018年12月國務院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設試點工作方案》①，要求以大宗工業(yè)固體廢物、主要農業(yè)廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險廢物為重點，實現(xiàn)源頭大幅減量、充分資源化利用和安全處置。2019年5月，生態(tài)環(huán)境部確定深圳等11個城市為試點城市，雄安新區(qū)等5個區(qū)(縣)參照試點。2020年1月20日，浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《浙江省全域“無廢城市”建設工作方案》率先提出全省范圍內全面建設“無廢城市”。

2.《“無廢城市”建設試點工作方案》明確“提升風險防控能力”等六項重點任務

綜合而言，危險廢物若未予以有效治理與風險規(guī)制，其將成為引發(fā)水環(huán)境污染、土壤污染、空氣污染等相應問題的重要因子。因此，在應對生態(tài)風險、保障人體健康與生態(tài)安全、倡導綠色發(fā)展與生活方式、推進先進城市理念無廢城市建設進程中，須對危險廢物予以充分重視。顯然，若無危險廢物有效治理與風險規(guī)制，“無廢城市”建設實效性將大打折扣，難達致全面加強生態(tài)環(huán)境保護、建設美麗中國目標。隨著風險社會定型化，法律成為對付風險和管理不安全性的重要工具[2]。因此在當前大力推進法治國家建設進程中，危險廢物其風險有效治理須重點依靠法律規(guī)制。危險廢物風險的法律規(guī)制是“無廢城市”建設的基本視角、重要選擇與根本路徑。我國從1995年《固體廢物污染環(huán)境防治法》、2004年《危險廢物經營許可證管理辦法》，到2012年實施《“十二五”危險廢物污染防治規(guī)劃》、2016年《國家危險廢物名錄》發(fā)布，再到2019年修訂《國家危險廢物名錄》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2020年4月修訂通過，9月1日起施行)、2019年生態(tài)環(huán)境部專門發(fā)布《關于提升廢物環(huán)境監(jiān)管能力、利用處置能力與環(huán)境風險防范能力的指導意見》，及2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》等政策文件，從不同階段呈現(xiàn)不同程度的成效與進展，為危險廢物風險法律規(guī)制及其制度建構提供目標引領與法律規(guī)范保障。

3.強化危險廢物風險法律規(guī)制須夯實相關系統(tǒng)研究

當前無廢城市建設背景及風險社會中環(huán)境風險規(guī)制訴求，進一步彰顯了危險廢物風險法律規(guī)制系統(tǒng)化研究的時勢性與緊迫性。危險廢物作為環(huán)境風險構成，在當前風險社會背景下再受關注。而在無廢城市建設背景下推進危險廢物風險法律規(guī)制，危險廢物的相關特性及其所衍生的“產生源分散、分布廣、高風險、不易行業(yè)監(jiān)管”等難點(如社會源危險廢物②)，無疑使當前不少相關研究尚處初級層面，遠未能回應現(xiàn)實需求。諸如風險社會背景下環(huán)境風險協(xié)同共治及其理論基礎、危險廢物風險法律規(guī)制及治理能力構成、生產者責任延伸落實、危險廢物風險的共同但有區(qū)分的風險責任界定與承擔、無主危險廢物與跨界危險廢物污染責任分擔、“類型化—無害化—資源化”等制度機制建構與運行、面源點源化路徑配置、典型危險廢物的類型化治理、人工智能及條形碼等現(xiàn)代技術在環(huán)境風險控制領域應用[3]等諸多問題，須予以針對性研究與系統(tǒng)填補。

二、危險廢物風險及其法律規(guī)制的三維機理闡釋

綜合而言，下述三維機理將深層次影響危險廢物風險及其法律規(guī)制進程：其一，危險廢物及其風險法律規(guī)制的“公害性—分攤性—公益性”三大基本特性；其二，危險廢物風險法律規(guī)制的“責任共同體—命運共同體—利益共同體”三大基礎蘊含；其三，危險廢物風險法律規(guī)制協(xié)同理論的“伺服原理—自組織原理—協(xié)同效應”三大運行原理。

(一)公害性—分攤性—公益性：三大基本特性

從特性分析看，危險廢物及其風險法律規(guī)制存在下述三大基本特性：

1.危險廢物污染環(huán)境的公害性

伴隨工業(yè)化進程中環(huán)境問題的日益凸顯，無論是震驚世界的“八大公害”事件，還是世界著名的六大污染事故等，環(huán)境污染的“公害性”已逐漸被公眾認識。自然，作為“公害性”問題的一個重要構成，“危險廢物源自社會公眾、危險廢物風險及環(huán)境污染社會公眾承擔”等境況，無疑使危險廢物污染環(huán)境的“公害性”受到進一步關注，尤其是在風險社會背景下。

2.危險廢物風險的分攤性

就危險廢物而言，無論是工業(yè)危險廢物、醫(yī)療危險廢物還是社會源危險廢物，一方面從來源與性質看，可以說“危險廢物源自社會”，另一方面從危險廢物風險走向與承擔看，則呈現(xiàn)出危險廢物風險向社會公共分散、危險廢物風險由社會公共承擔、社會公眾共同受風險危害以及危險廢物風險不受區(qū)域、性別、種族、經濟發(fā)展條件等因素影響等境況，這體現(xiàn)了危險廢物風險的分攤性。

3.危險廢物風險規(guī)制的公益性

綜合而言，危險廢物風險法律規(guī)制及制度設計以公共利益而不是個人利益為本位，同時，危險廢物風險規(guī)制法益歸屬上屬公共物品而非個人獨占，從而具普惠性與共享性、無競爭性與無排他性。若危險廢物風險規(guī)制不力，將影響與傷及環(huán)境公共物品與環(huán)境公共利益，導致環(huán)境公共物品與環(huán)境公共利益受損，引發(fā)危險廢物公害問題。

綜合而言，“無廢城市”作為先進城市建設理念，也正是在工業(yè)文明以來生態(tài)危機日益逼近背景下，對頻發(fā)“公害”、生態(tài)風險分攤、生態(tài)風險法律規(guī)制公眾訴求等現(xiàn)實問題的針對性回應。就危險廢物風險及法律規(guī)制層面看，“無廢城市”建設一定程度上反映的也正是當下風險社會對公害性危險廢物及風險法律規(guī)制的一個緊迫性訴求，進而促使“無廢城市”這一先進城市建設理念逐漸成形并被推向實踐。毋庸置疑，危險廢物風險及法律規(guī)制的“公害性—分攤性—公益性”三大基本特性，將決定與影響危險廢物風險法律規(guī)制方案及制度的針對性配置。

(二)責任共同體—命運共同體—利益共同體：三大基礎蘊含

帕克認為共同體是在一定空間內由社會分子聚合而成。共同體的分析維度可概括為以下三個方面：其一，團結性(solidarity)。指其成員感覺到彼此依賴，共同生存。這是共同體的首要生成條件。其二，互動關系(mutuality)?；雨P系產生合作基礎，它來自聯(lián)結彼此的各種途徑，包括互相信賴、互惠和自利。其三，自主性。共同體承認并尊重個體的社會存在價值。由此而言，“危險廢物污染環(huán)境的公害性、危險廢物風險的分攤性、危險廢物風險規(guī)制的公益性”決定了危險廢物風險法律規(guī)制離不開“共同體”這一基礎性議題。立足危險廢物及風險法律規(guī)制的“公害性—分攤性—公益性”三大基本特性，從深層次“共同體”視角看，在推進危險廢物風險法律規(guī)制進程中，可發(fā)現(xiàn)與證成其中的三大基礎蘊含。

1.責任共同體的基礎蘊含

“責任共同體”中的“責任”是責任共同體成員的精神核心和行為動力，所涉問題與各利益相關者自身的身份責任相匹配。可以將責任得以普及和內化的可能性和程度，作為塑造責任共同體必要責任的背景。危險廢物源自社會、危險廢物污染環(huán)境的“公害性”等特性，決定了危險廢物風險法律規(guī)制中的“責任共同體”由此而成立。

2.命運共同體的基礎蘊含

“命運共同體”概念出現(xiàn)于二戰(zhàn)后，通過日本企業(yè)管理發(fā)展而逐步成型。其含義指任何興衰榮辱都休戚與共地將命運緊緊聯(lián)系在一起的人們所構成的組織或團體。2011年《中國的和平發(fā)展》白皮書提出，要以“命運共同體”新視角尋求人類共同利益和共同價值的新內涵。2012年中共十八大報告中首次提出“人類命運共同體”概念，謀求國際社會命運共同體的“你中有我、我中有你、合作共贏”。無疑，在推進危險廢物風險法律規(guī)制進程中，危險廢物風險的分攤性等特性決定了“命運共同體”由此而生成。

3.利益共同體的基礎蘊含

對于利益共同體，馬克思作了系統(tǒng)界定與研究，認為基于共同利益而形成的大范圍、多層次共同體，將共同利益追求目標統(tǒng)一在利益共同體內，在共同體內分享利益，取得普遍利益。這種“普遍利益形式”載體其實就是利益共同體[4]。馬克思在《經濟學手稿(1857—1858年)》中指出每個個人利益中都蘊涵著共同利益，而共同利益存在于個人利益之中，為利益共同體的形成創(chuàng)造了條件[5]。由此，危險廢物風險規(guī)制的公益性，決定了危險廢物風險法律規(guī)制中的“利益共同體”由此而形成。

(三)協(xié)同理論的伺服原理—自組織原理—協(xié)同效應：三大運行原理

上述三大層次“共同體”蘊含，無疑為引入“協(xié)同理論”提供了強有力的邏輯基礎。無廢城市建設背景下危險廢物風險法律規(guī)制問題研究欲走向深入，須找到與夯實相應的理論基礎。從此層面而言，協(xié)同理論可為之提供重要選擇。而“伺服原理、自組織原理、協(xié)同效應”作為協(xié)同理論核心內涵，其與危險廢物風險法律規(guī)制理論研究及系列具體實踐問題的破解，都有著諸多鏈接點，從而構成三大運行原理，為危險廢物風險法律規(guī)制夯實理論基礎。

協(xié)同學自20世紀70年代形成和發(fā)展以來，已一定程度上成為對具有不同程度自主性的個人和組織予以指導、控制和協(xié)調的一個重要基礎理論選擇與原理指引。無疑，就危險廢物及風險法律規(guī)制而言，“危險廢物污染環(huán)境的公害性、危險廢物風險的分攤性、危險廢物風險規(guī)制的公益性”等特性依賴與呈現(xiàn)，從深層次上決定了協(xié)同理論與危險廢物風險法律規(guī)制之間有著高度契合，有著很大的相互映襯與作用空間。綜合而言，危險廢物風險法律規(guī)制，本質上應是環(huán)境風險的協(xié)同治理。協(xié)同理論的自組織原理，契合危險廢物的“社會”屬性和“文化風險”特征，從而構成危險廢物風險法律規(guī)制的法社會學基礎；協(xié)同理論的伺服原理闡釋了慢變量決定快變量，從而構成危險廢物風險法律規(guī)制的法政策學基礎；協(xié)同效應的“協(xié)同增效(1+1>2)”是“合作共治”的結果，從而構成危險廢物風險法律規(guī)制的法經濟學基礎。

1.協(xié)同理論的伺服原理：危險廢物風險法律規(guī)制之法政策學基礎

根據協(xié)同理論的伺服原理(快變量服從于慢變量，序參量支配子系統(tǒng))，其實質反映的是臨界點上系統(tǒng)運行的簡化原則：系統(tǒng)運行成效實質并非取決于快變量，相反常由慢變量來決定，快速組態(tài)被迫跟隨于緩慢組態(tài)。這就有如“木桶原理”中的最終決定因素并非取決于最長的那塊木板，而是由“短板”予以決定。因此遵循“伺服原理”，就須在危險廢物風險法律規(guī)制推進中先梳理其中的“慢變量”。相對而言，當前如下四個層面“慢變量”需關注：其一，相匹配的風險規(guī)制技術。相對其他廢物而言，危險廢物的風險性及風險規(guī)制中所需匹配的“風險規(guī)制技術”支撐要求日漸趨高，但現(xiàn)實卻相反，“技術的高要求”與“實際匹配的風險規(guī)制技術能力”相差甚遠，弱風險規(guī)制技術率先被凸顯為“慢變量”。其二，社會源危險廢物及其風險規(guī)制。在構成類型上，工業(yè)與醫(yī)療危險廢物相對更為人們所熟知，其風險規(guī)制也相對成熟，并已納入法律規(guī)范調整。但“社會源危險廢物”作為危險廢物的新構成及新型風險，則還遠未充分為人所關注。其三，公眾對危險廢物及風險的認知水平。相對其他意識而言，公眾關于危險廢物風險認知、責任意識等，呈明顯參差不齊且較為薄弱。其四，被危險廢物污染傷及而須強化保護的環(huán)境利益。相較而言，被危險廢物污染傷及而須強化保護的環(huán)境利益屬弱勢利益，與經濟利益相比，明顯處于弱勢。因此，正是其中的“弱匹配技術、弱被關注的危險廢物類型、弱勢利益、弱意識與認知”等，在當前危險廢物風險法律規(guī)制中，正逐步成為伺服原理中的“慢變量”。根據“快變量服從慢變量”的“伺服原理”，上述“慢變量”就成為推進危險廢物風險法律規(guī)制的重要支配力量，進而影響風險社會國家(生態(tài))治理體系及治理能力現(xiàn)代化成效，影響總體環(huán)境風險治理系統(tǒng)運作與演化過程。在此意義上，“協(xié)同理論的伺服原理”構成危險廢物風險法律規(guī)制的法政策學基礎。

2.協(xié)同理論的自組織原理：危險廢物風險法律規(guī)制之法社會學基礎

一定程度上，危險廢物“源自于社會，風險分散、歸屬于社會，風險規(guī)制有效性有賴于社會合力”等特性，決定了危險廢物風險法律規(guī)制須充分發(fā)揮自下而上的社會推進路徑。以社會為發(fā)起點，激活社會自組織，促進社會層面“責任共同體”形成，使危險廢物風險法律規(guī)制更有效。綜合而言，一方面，散布于社會不同層面的危險廢物產生與風險責任主體與社會自組織(如走街串巷的危險廢物收集“游擊隊”)，所呈現(xiàn)的就是危險廢物風險法律規(guī)制中自組織的“內在性和自生性”；另一方面，在危險廢物風險法律規(guī)制運行中，無論是政府—企業(yè)—公眾，中央—地方—跨區(qū)域，生產者—消費者—運輸者—收集者—處理處置者，還是其中所涉及的權力/權利—義務—責任—利益，各自運行與彼此相互作用所遵循的也正是自組織運作原理。因此在此意義上，“協(xié)同理論的自組織原理”構成了危險廢物風險法律規(guī)制的法社會學基礎。

3.協(xié)同理論的協(xié)同效應原理：危險廢物風險法律規(guī)制之法經濟學基礎

就協(xié)同理論的協(xié)同效應原理而言，強調的是系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)間的協(xié)同效應，實現(xiàn)整個總體系的協(xié)同增效(如1+1>2)。因此一方面，借助危險廢物風險法律規(guī)制系統(tǒng)中的各個子系統(tǒng)間協(xié)同及其效應，以實現(xiàn)總系統(tǒng)的協(xié)同增效(如實現(xiàn)1+1>2)，正是整個危險廢物風險法律規(guī)制系統(tǒng)協(xié)同運行的目標追求；另一方面，也借助危險廢物風險法律規(guī)制，促使復雜問題的類型化、實效化，實現(xiàn)風險責任分擔與規(guī)制，促進“風險分散與化解”于“環(huán)境經濟利益的共生發(fā)展”中。這顯然也正是危險廢物風險法律規(guī)制的深層內涵要求，同時也順應當前國家“生態(tài)文明建設、五大發(fā)展理念實踐及風險社會應對”的時勢背景。因此在此意義上，“協(xié)同理論的協(xié)同效應原理”構成了危險廢物風險法律規(guī)制之法經濟學基礎。

三、責任層次化—類型化—協(xié)同化：危險廢物風險法律規(guī)制的三元路徑探索

一定意義上，正是上述三維機理的影響與決定，為危險廢物風險法律規(guī)制的“責任層次化、類型化、協(xié)同化”三元路徑推進探索提供了指引。針對不同類型危險廢物、相應的風險意識、認知水平、控制能力等差異，立足“責任”這一重心問題，推進危險廢物風險法律規(guī)制中不同層次的責任界定；基于類型化視角，推進“面源點源化、減量化—資源化—無害化、分層—分次—分步”展開；夯實“協(xié)同理論”的基礎原理，推進政府與公眾、法律與科技、環(huán)境與經濟利益等不同層面協(xié)同。

(一)不同層次的責任界定

1.責任的三層次內涵與金字塔結構

環(huán)境風險以及危險廢物風險法律規(guī)制應強化環(huán)境責任界定這一重要環(huán)節(jié)。從內涵層面看，責任內涵是三層次的結合：管理層面的“職責”(liability)、行為層面的“義務”(duty)和后果層面的“法律責任”(responsibility)。從內在構造上，個體德性、社會道德、法律責任三者構成金字塔結構。也正是上述三層次內涵的結合及金字塔結構，使責任界定成為保障危險廢物風險法律規(guī)制實效性的關鍵，成為環(huán)境風險法律規(guī)制的核心。綜合而言，不同類型危險廢物產生源呈分散性和廣泛性境況，即使強調國家強制執(zhí)法密度與力度，若無公民個體的環(huán)境品德德性，沒有社會道德壓力，公民個體也不能自覺采取回收等行動，故必然影響法律規(guī)定的公民個體回收義務和環(huán)境責任承擔。從現(xiàn)實的角度看，目前社會公眾整體對環(huán)保及環(huán)境風險規(guī)制有著高度關注，但普遍存在“搭便車”心理。因此，危險廢物風險法律規(guī)制及其環(huán)境責任構成與界定，需以個體德性的培養(yǎng)、社會道德與文化的更新為基礎。而這正是協(xié)同理論的自組織原理、伺服原理及協(xié)同效應在危險廢物風險法律規(guī)制及其環(huán)境責任構成領域的具體應用。

2.從行為責任到風險責任：責任性質闡明及界定

在危險廢物風險法律規(guī)制及其環(huán)境責任構成與界定過程中，其所具有的三層次內涵和金字塔結構，拓展了法律實證主義視野下的環(huán)境責任理論，也改變了環(huán)境責任的性質。對法律實證主義而言，責任就是主體違背法律規(guī)定的行為模式的后果?？陀^的行為違法性、主觀的道德可責性等兩個要素構成責任認定的原則和標準。在危險廢物風險法律規(guī)制中，風險責任是危險廢物環(huán)境責任的基本性質，風險歸責是其基本歸責原則。因此從理論層面，危險廢物環(huán)境責任的性質就是風險責任。風險的公共性為危險廢物環(huán)境責任的普遍性提供了理論與現(xiàn)實基礎，風險的文化性為個體德性培養(yǎng)提供了社會土壤。在尊重個體主體性的現(xiàn)代法治原則之下，個體德性的養(yǎng)成很大程度上既不基于社會的壓力，更不基于國家的法律制裁，唯有基于社會情勢和社會文化所擁有的無形的力量。

3.共同但有區(qū)分：責任界定的根本原則

從理論層面，危險廢物污染環(huán)境責任的性質就是風險責任，是共同但有區(qū)分的責任。共同責任源于風險的共同性；區(qū)分責任根植于個體德性及社會道德。使那些能夠以最小或較低成本控制風險的主體承擔較大的責任，必須得到個體德性及社會道德的強力支持，從而使責任能夠和個體的自我完善達到內在統(tǒng)一。而風險控制的成本效益原則是在公眾(消費者)、生產者、運輸者、處理或處置者、政府等各主體之間界分責任的主要標準。當然，在后續(xù)的危險廢物風險法律規(guī)制推進中，還將進一步面臨系列須破解的難題，如：從主體角度，如何將責任具體落實到公眾(消費者)、生產者、運輸者、處理處置者、政府？對于無主危險廢物，如何界定責任？從時間角度，如何將責任落實到危險廢物回收、收集、運輸、處理、處置全過程？對法律制度制訂實施之前存在的危險廢物，責任應如何界定？從空間角度，如何界定跨界轉移轉嫁危險廢物責任？……這些所涉相關問題都須進一步深入探究。

4.責任界定的全過程：風險預防—風險控制—損害賠償?shù)呢熑?/p>

全過程監(jiān)管是固廢/危險廢物風險法律規(guī)制的一項重要原則，本質上它就是基于風險的觀念。風險具有文化特征，也具有現(xiàn)實性，如烏爾里?！へ惪苏f的是“虛擬的現(xiàn)實，現(xiàn)實的虛擬”。因之，避免或減少現(xiàn)實損害的措施是重要的，消除或減輕“風險感”(不安全感)的措施也同樣重要。在危險廢物風險法律規(guī)制中，后者更具有基礎性。其主要通過風險文化培育、風險溝通與社會協(xié)同，促成社會共識與集體認同，所鑄造的社會情勢構成社會道德之源、個體德性之基。由此，“全過程”有兩層含義：一是現(xiàn)實層面的危險廢物產生、貯存、運輸、利用和處置的全過程；二是文化層面的風險規(guī)制全過程，包括風險觀念(不安全感)的產生、風險的社會放大、風險文化教育與風險溝通、風險評估與鑒別、形成風險共識、采取行動避免或減少可能的損害、應對現(xiàn)實的損害。法律須基于現(xiàn)實，法律作為文化又旨在超越現(xiàn)實。危險廢物風險法律規(guī)制須同時針對兩層意義的“全過程”，并應該將之有機結合。從而借助兩層意義上的全過程結合，最終體現(xiàn)為風險預防意義上的責任、風險控制意義上的責任、損害賠償意義上的責任。從責任主體的角度，也就是說，公眾(消費者)、生產者、運輸者、處理處置者、政府等各主體在全過程均負有責任。

5.不同主體的責任內涵界定：生產者與消費者責任內涵的演變

其一，生產者從產品質量責任到產品責任。一定程度上，危險廢物尤其是社會源危險廢物產生之源是社會，但“最終源頭”卻是生產者。在“風險預防、風險控制、損害賠償”的全過程中，清晰界定生產者責任，促使其正確妥善作為，必然是責任界定關鍵。在傳統(tǒng)法律體系中，生產者責任主要是產品質量責任，但是基于節(jié)約與保護環(huán)境資源理念，環(huán)境立法將生產者責任延伸作為實現(xiàn)3R(減量化、再使用、再循環(huán))的重要措施。1996年美國再將生產者責任延伸修正為“產品責任延伸”(Extended product responsibility)。在此模式下，源于產品及最終廢物的環(huán)境危害的責任由產品制造商、供應商及最終處理單位共同承擔。生產者從產品質量責任到產品責任，貫徹落實了生產者的全過程責任，體現(xiàn)了環(huán)境法和傳統(tǒng)法律體系統(tǒng)籌對接，為經濟與環(huán)保共贏提供了基本的法律保障。因此針對危險廢物風險法律規(guī)制的實際情況，生產者責任的界定須圍繞兩個重要目標：一是通過強制與自愿相結合方式，促進危險廢物分類和回收體系建立；二是通過法律強制和經濟、技術激勵相結合方式，改善我國危險廢物的再利用或者再生利用率。

其二，消費者從享受權利到承擔義務/責任。一定程度上，欲推進全過程的危險廢物風險法律規(guī)制，公眾(消費者)是其中一個不容忽視的環(huán)節(jié)，公眾(消費者)須按要求自覺進行危險廢物分類、回收。但與此同時，也須認識到，法律規(guī)定消費者諸如此類的義務與責任，和傳統(tǒng)法律體系保護、社會文化觀念支持的財產權、自由權之間有著直接沖突。而這也使得界定公眾(消費)責任成為危險廢物環(huán)境責任界定的難點。在其中，可考慮將消費者相關行為置于道德范疇，并努力謀求道德的法律化；同時還包括在消費者的環(huán)境義務/責任體系方面，如從一般意義層面，消費者的環(huán)境義務/責任包括適度消費、節(jié)約資源；循環(huán)消費、促進物品再生利用；潔凈消費、妥善處置消費廢棄物等。針對危險廢物，消費者的環(huán)境義務/責任，還應包括消費者對危險廢物分類排放、協(xié)助廢物回收、為確?；厥帐孪冉桓堆航?、承擔危險廢物處置費用以及因消費者違法排放危險廢物造成損害的賠償，等等。③

(二)類型化的展開

1.分層、分次、分步

一定程度上，在危險廢物風險法律規(guī)制推進進程中存在諸多差異。譬如不同主體，如公眾、不同區(qū)域及各級政府主管部門在危險廢物及其風險的意識與認知上存在差異；不同區(qū)域基于經濟社會發(fā)展層次的不平衡(大中小城市、東西部、城鄉(xiāng)等存在差異)，而在風險認知與控制能力上存在差異；不同類型危險廢物在特性及風險規(guī)制方式上存在差異等。顯然，正是風險規(guī)制所涉主體、客體、基礎條件等方面的不同，決定了危險廢物風險法律的規(guī)制工具和制度機制的選擇不同，決定了危險廢物法律規(guī)制階段性目標定位、研究樣本的不同。因此，需要注意危險廢物風險法律規(guī)制的分層、分次、分步推進。因此，并非要求危險廢物風險法律規(guī)制的階段性目標設定上的大一統(tǒng)與一成不變；并非要求在形式及方案上千人一面；并非要求在推進步驟上的整體劃一、千篇一律等。危險廢物風險法律規(guī)制需要根據不同主體的風險意識、認知水平、控制能力、不同類型的危險廢物風險特性及規(guī)制方式，予以“分層、分次、分步”的類型化推進。

2.面源點源化

如何將危險廢物風險納入法律規(guī)制的軌道，特別是如何將面源危險廢物具體轉化為點源的可控物，是有效規(guī)制危險廢物風險的難點。需要通過借助針對性信息與數(shù)據收集、全社會標識與登記等規(guī)制體系、特定法律制度規(guī)范建構等，逐漸促其實現(xiàn)“面源→點源”的轉化，從而借助點源化規(guī)制的模式加以有效控制。對此，美國在市政管理區(qū)域內，應申請CSO(Combined Sewer Overflow)或MS4(Municipal Separate Storm Sewer Systems)排污許可，以此在風險法律規(guī)制路徑選擇上，被歸納為點源化規(guī)制模式。

縱觀國際社會，通過對《巴塞爾公約》、PRTR、GHS System、UN TDG等相關條款梳理，國際環(huán)境法層面對危險廢物風險規(guī)制的一個重要制度是污染物排放與轉移登記制度(PRTR)。2003年，在聯(lián)合國主導下制定了GHS-CLP-System，其目的是努力構建一個全世界范圍內相對協(xié)調的對化學品的定級和標識體系規(guī)范。聯(lián)合國框架內具有規(guī)范體系特征的是全球危險品運輸規(guī)范UN TDG，它與GHS體系是一種平衡的規(guī)范體系，在歐洲范圍內是ADR/RID規(guī)范，在歐盟內通過第2008/68號危險品運輸指令加以規(guī)范，而對于GHS規(guī)范，歐盟是通過第1272/2008號CLP條例進行規(guī)范?？梢钥闯?，借鑒國際環(huán)境法層面的相關重要法律文件以及如污染物排放與轉移登記等重要制度設計，將有助于推進危險廢物風險的面源點源化規(guī)制及制度探索。與此同時，在危險廢物風險的面源點源化規(guī)制及制度探索中，還需要明確包括風險預防原則、就近處置原則、最少化原則、跨區(qū)域合作(防止轉嫁)原則等基本原則。

3.減量化、資源化、無害化的分類目標

根據危險廢物特性及其風險的差異，可推進“減量化、資源化、無害化”的類型化目標設定。減量化是通過清潔生產、清潔工藝技術改造，推進危險廢物產生量的“源削減”，從源頭與根源上減少如危險廢物填埋場與垃圾焚燒廠等壓力，尋找與拓展替代方案；資源化是將一方企業(yè)或工序產生的危險廢物變?yōu)榱硪黄髽I(yè)或工序的原材料，再生產新的產品，同時有效緩解資源和能源的浪費與短缺；無害化是通過物理化學等方法改變其腐蝕性、毒性等性質，其由危險廢物變?yōu)橐话愎腆w廢物等，化解危險廢物風險。

在《巴塞爾公約》中，就包括“全球控制體系”和“廢物環(huán)境無害處理”兩方面重要要求與內容，要求對廢物越境轉移的全球控制體系和要求對廢物作環(huán)境無害處理。其主要手段包括兩方面:一是通過建立廢物類別清單和危險特性科學分析方法來對廢物危險性加以識別；二是管制廢物越境轉移，尤其是要求各方事先知情同意。此外，《巴塞爾公約》還規(guī)定危險廢物和其他廢物的無害環(huán)境管理標準(ESM)。而這也體現(xiàn)在歐盟第2008/98號廢棄物框架指令與歐盟化學品條例(REACH-VO)等相關法律文件中。歐盟第2008/98號廢物框架指令明確規(guī)定了相應定義，同時對廢物監(jiān)管與治理基本原則和一般性規(guī)定進行明確：廢物處理的優(yōu)先等級，依次為避免、減量、回收、處理及處置。同時還對特殊廢物，尤其危險廢物、廢棄油污、生物廢棄物等作了特殊規(guī)定。另外2015年年底歐盟頒布了針對循環(huán)經濟的行動計劃，以有效減少廢物生產和提高廢棄物再回收利用。除了框架指令外，歐盟尤其還針對廢物具體類型形成若干指令，如歐盟2006年頒布規(guī)范廢物轉移的第1013/2006號條例、第75/439/EWG號有關廢舊油污指令、第78/176有關Titandioxid產品廢物處置指令、第86/278對于污泥在農業(yè)中使用指令、第1999/31/EG號有關垃圾堆放場指令、第2006/66號有關電池和電池組指令、第2012/19號有關廢舊電子和電器指令、歐盟化學品條例(REACH-VO)及其補充性指令(如第1271/2008號條例是關于化學品及其混合物的定級、標識和包裝方面以及第689/2008號關于危險化學品進出口條例)，等等。

雖然危險廢物尚存在諸多不確定的危險性，但是科學研究表明，危險廢物有很大一部分是“放錯了地方的資源”。因此，需要促進目標指向的類型化，推進危險廢物風險法律規(guī)制的“減量化、資源化、無害化”類型化方案配置。

4.類型化的風險法律規(guī)制規(guī)范與制度

危險廢物風險法律規(guī)制的相關法律文件及制度機制配置，國外開始于二十世紀六七十年代，如德國1972年制定《廢物處置法》，美國1965年制定《固體廢物處置法》(后被《資源保護與回收法》取代)，日本1970年制定《固體廢物管理和公共清潔法》，1973年歐共體理事會的指令(76/769/ECE：197L6262/201)。1981年的《蒙得維的亞方案》第一次全面提出危險廢物監(jiān)管問題?！栋腿麪柟s》標志著危險廢物法律治理框架的初步建立。德國作為較早提出循環(huán)經濟的國家，在《廢物處置法》基礎上，2012年新編排修訂《循環(huán)經濟促進和環(huán)境無害廢物處置保障法》，重點從物質相關角度進行規(guī)制，形成系列實施條例支撐，包括《廢物標識條例》《企業(yè)廢物監(jiān)管委托人條例》《專業(yè)處置設施經營條例》《廢棄物堆放場條例》《包裝條例》《舊機動車條例》《廢舊油污條例》《污泥條例》《生物垃圾條例》《PCB/PCT廢物條例》，等。而在專業(yè)部門領域，還有《電子電器法》《電池法》，等。在相關部門法中，也有對于特定廢棄物的規(guī)定，如《動物廢棄物法》《動物健康法》《肥料法》《農藥法》《食品和飲料法典》《核能法》《礦山法》，等。其中還包括德國的《危險物質防治法》以及所涉及危險廢物處理處置過程和方法的廢棄物標識制度(Abfallverzeichnis-Verordnung-AVV)等。

綜合而言，危險廢物風險法律規(guī)制制度主要可分為一般性制度和特殊性制度。主要包括風險評價制度、風險文化制度、強制回收制度、公眾參與制度、危險廢物經營許可證制度、限期治理制度、監(jiān)督檢查制度、政府績效考核制度、責任追究制度、保證金制度、強制回收制度、分類與集中收集制度、生產者責任延伸制度、網格化監(jiān)管制度、鑒定與識別制度、全程追蹤制度、轉移聯(lián)單制度、名錄(編碼)制度、PPP制度、危險廢物風險基金制度、處理處置費用制度、無害化處理和綜合利用技術促進制度、無害化效果評估制度，等。

(三)協(xié)同化的推進

危險廢物風險法律規(guī)制本質上應是環(huán)境風險的協(xié)同治理?！八欧怼⒆越M織原理、協(xié)同效應”作為協(xié)同理論核心內涵，為危險廢物風險法律規(guī)制的“協(xié)同化推進”夯實了理論基礎。包括基于“自組織原理”的政府與公眾協(xié)同、基于“伺服原理”的法律與科技協(xié)同、基于“協(xié)同效應”的環(huán)境與經濟利益協(xié)同等。

1.基于“自組織原理”的政府與公眾協(xié)同

“危險廢物源于社會、風險分散于社會”決定了危險廢物風險的有效法律規(guī)制性有賴于社會自組織的激活，有賴于社會合力，有賴于社會層面“責任共同體、利益共同體、命運共同體”的形成。

危險廢物風險法律規(guī)制的政府與公眾協(xié)同強調政府與公眾間，以風險溝通為重要手段，以尊重與弘揚公眾的主體性為直接目的，最終為個體德性與社會道德的培養(yǎng)提供最適宜的人為環(huán)境，奠定制度的社會基礎。從協(xié)同學視角看，危險廢物風險法律規(guī)制雖然不能等同為公民社會的自主治理，但公民社會自主治理無疑是危險廢物風險法律規(guī)制不可或缺的基礎，其對危險廢物風險法律規(guī)制乃至環(huán)境共治體系的形成都起著至關重要的支撐作用。危險廢物風險法律規(guī)制是一個涉及多方利益的復雜協(xié)同過程，其核心是以環(huán)境義務/責任履行為中心的不同主體及利益協(xié)同。包括散布于社會不同層面的社會自組織的構成主體，無論是政府、企業(yè)、公眾，還是中央、地方、跨區(qū)域，或者生產者、消費者、運輸者、收集者、處理處置者等。在這個過程中，有關各方能平等參與，對各種風險規(guī)制方案進行公開辯論、評估，促進危險廢物風險法律規(guī)制中的公眾與政府的有效風險溝通與意見表達。據此構建危險廢物風險法律規(guī)制的政府與公眾協(xié)同系統(tǒng)，進而在風險溝通民主過程和風險認知論雙重意義上，促進危險廢物風險法律規(guī)制乃至環(huán)境共治的正當化和理性化。

2.基于“伺服原理”的法律與科技協(xié)同

在風險社會的背景下，不容回避的境況是：一方面，危險廢物風險法律規(guī)制及“相應技術匹配”要求日漸趨高；另一方面，“實際匹配的風險規(guī)制技術及能力”卻相差甚遠。因此在危險廢物風險法律規(guī)制這一協(xié)同體系中，“實際匹配的風險規(guī)制技術及能力”無疑已成“慢變量”。根據“快變量服從慢變量”的“伺服原理”，“實際匹配的風險規(guī)制技術及能力”作為“慢變量”，在危險廢物風險法律規(guī)制這一系統(tǒng)中就有著重要決定意義。需要在協(xié)同理論指引下，大力推進危險廢物風險法律規(guī)制中的法律與科技的協(xié)同。

早在1972年第一次人類環(huán)境會議形成的《人類環(huán)境宣言》中的第四點共同認識中，就已充分表明環(huán)境問題及治理的整體性，需要環(huán)境各要素、相應技術、多種措施手段、多種利益平衡協(xié)同機制的相互聯(lián)系與協(xié)同；需要提倡環(huán)境科學、法學、管理學、社會學、系統(tǒng)科學技術等跨學科融合，實現(xiàn)彼此協(xié)同中的相互鏈接與呼應聯(lián)動。尤其是在危險廢物風險法律規(guī)制中的風險識別與控制上，有賴于相應的科學技術匹配與支撐。因此在此期間，除了充分體現(xiàn)危險廢物風險法律規(guī)制的綜合性與整體性之外，在危險廢物風險法律規(guī)制的風險預防與過程監(jiān)控中，必然對危險廢物監(jiān)管方式變革提出要求，更對其中的“風險技術、風險管理、風險監(jiān)控與相關政策法律的互動協(xié)同”提出要求。而上述環(huán)節(jié)又最終需要相應的政策法律與技術協(xié)同來予以引導與保障。從而滿足危險廢物風險法律規(guī)制的“法律與科技的互動協(xié)同”的要求。

3.基于“協(xié)同效應”的環(huán)境與經濟利益協(xié)同

協(xié)同理論的“協(xié)同效應”強調的是系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)間的協(xié)同效應，以實現(xiàn)整體系統(tǒng)的協(xié)同增效。就危險廢物風險法律規(guī)制而言，在利益協(xié)同效應層面，危險廢物風險法律規(guī)制的“協(xié)同效應”實質是在不同類型利益的取舍與衡平之間，找到合適的“協(xié)同點”，促進協(xié)同增效的實現(xiàn)。在危險廢物風險法律規(guī)制推進中，對于危險廢物風險法律規(guī)制中所關涉的主體如生產者、危險廢物運輸者和處理處置者而言，基于倫理的社會責任固然很重要，但一定程度上其內在驅動力可以延伸至“利益”的驅動。利益無疑是各個主體行動的內驅動，同時利益也是制度能夠直接作用的媒質。由此，危險廢物風險法律規(guī)制的“協(xié)同效應”實現(xiàn)，其關鍵點就在于對不同類型利益的沖突、取舍與衡平，對所關涉不同主體之間的利益關系協(xié)調。從更深層次看，對于危險廢物產生及其中的風險法律規(guī)制而言，在“如何追尋自由與安全的最佳平衡點”[6]這一問題上，“環(huán)境與經濟利益的沖突與衡平”是其中的基礎性解釋。相應地，“環(huán)境與經濟利益協(xié)同”就成為危險廢物風險法律規(guī)制推進及協(xié)同增效實現(xiàn)的最為基本與關鍵的途徑。因此在此層面意義上，“環(huán)境與經濟利益協(xié)同”就具有目標指向意義，即以利益協(xié)同為重要手段與指向，訴求實現(xiàn)環(huán)境保護與經濟發(fā)展的共贏。這顯然也正是危險廢物風險法律規(guī)制的深層內涵要求，同時也順應當前國家“生態(tài)文明建設、五大發(fā)展理念實踐及風險社會應對”的時勢背景。

四、余論：時代呼喚國家風險治理能力與治理體系現(xiàn)代化

綜合而言，“無廢城市”是一種先進的城市建設與管理理念。就“無廢城市”建設而言，由于不同國家的政治愿景、廢棄物管理體系等不同，不同國家關于“無廢城市”理解及建設模式、危險廢物治理等方面各有不同。美國舊金山、加拿大溫哥華、新西蘭奧克蘭、日本上勝町等定義的“無廢城市”其核心是“沒有廢棄物焚燒和填埋”，要求較高；而個別城市如斯洛文尼亞的盧布爾雅那市則在其無廢城市的定義中強調“廢棄物總量減少一定比例”。

但有一點可以明確，絕大多數(shù)城市在推進“無廢城市”建設目標前，已有長期的廢棄物乃至危險廢物治理經驗。毋庸置疑，危險廢物及其風險法律規(guī)制是“無廢城市”建設的不容忽視環(huán)節(jié)，可作為重要驅動點助力“無廢城市”建設。與此同時，在生態(tài)文明建設走向深入、風險社會凸顯的時勢下，國家風險治理能力與風險治理體系現(xiàn)代化作為新時代國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要構成已不容忽視。在當下時勢發(fā)展與趨勢轉換的時空軸上，危險廢物風險及其法律規(guī)制理應力承時責。

注釋：

① 國務院辦公廳：《關于印發(fā)“無廢城市”建設試點工作方案的通知》(國辦發(fā)〔2018〕128號)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-01/21/content_5359620.htm，2020年1月29日最后一次訪問。

② 社會源危險廢物，泛指醫(yī)療廢物、工業(yè)危險廢物以外的危險廢物，即在人們的生產生活中產生的有害廢物，包括廢機油、廢機油桶、廢電池、廢舊家電、廢舊熒光燈管，等等。

③ 當然與此同時，還有一些特殊性問題尚需針對性破解。如，危險廢物所致生態(tài)損害賠償責任、無主危險廢物、危險廢物跨境轉移與轉嫁等。在危險廢物所致生態(tài)損害賠償責任中，須關注：生態(tài)損害賠償?shù)乃髻r主體、責任主體的界定，生態(tài)損害的評估與鑒定，因果關系的判斷，為確保生態(tài)賠償和生態(tài)修復而設定的基金制度等。如，無主危險廢物的責任主體問題須重點厘清：一是責任主體范圍的合理確定，二是國家承擔賠償責任性質，三是基金制度中的責任界定等。又如，跨境轉移與轉嫁中所涉及的責任界定問題須重點厘清：一是通過合理的責任的界分，落實知情同意制度，實現(xiàn)對公眾權益的保護；二是政府責任的追究機制；三是鄰避沖突中的責任等。