何 平

(河南理工大學(xué) 文法學(xué)院，河南 焦作 454000)

清代繼承和發(fā)展了秦漢、唐宋、元明制度文明的主要成就，集中國(guó)封建制度之大成，形成了中國(guó)古代最為系統(tǒng)和完善的政治法律制度，適用于廣大鄉(xiāng)村基層的保甲法律制度即是其中之一?！氨！薄凹住倍衷诠糯墨I(xiàn)中曾多次出現(xiàn)?！氨！弊挚衫斫鉃槭?，可作保護(hù)、保衛(wèi)及保守等解釋；“甲”字則多與馬、兵、胃、舍、第等字組詞，甲馬、甲胄及甲兵皆是自我防衛(wèi)過程中的常用器械，甲舍及甲第是指門戶高低。若將“?！薄凹住倍诌B結(jié)成詞，則可合譯為編串甲第序號(hào)，組織兵甲，以護(hù)居民安樂。保甲法律制度就是以保甲法令為核心，以保甲組織為機(jī)構(gòu)管理監(jiān)督人民，以維護(hù)治安為主要職能，確保中央政權(quán)統(tǒng)治和地方基層社會(huì)秩序穩(wěn)定的一系列規(guī)則制度。在學(xué)界，普遍認(rèn)為保甲法律制度確定于北宋神宗時(shí)期，但是如果不以字面意義為準(zhǔn)而以其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵根究，該制度早在西周時(shí)期已初露端倪，經(jīng)過歷朝的不斷發(fā)展完善，在清代達(dá)到頂峰。該制度的實(shí)施為確保地方安寧、延續(xù)王朝長(zhǎng)久統(tǒng)治提供了強(qiáng)有力的政治保障。正如學(xué)者聞鈞天所言：“歷代應(yīng)用保甲之旨，或重于教，或重于刑，或重于兵役，或重于捕盜，或重于戶口，或重于課賦，或重于詰奸，或重于勸農(nóng)，綜其目的之所歸宿，要皆在于謀安定社會(huì)之一端?！盵1](P1)

清朝統(tǒng)治者進(jìn)入中原以后，對(duì)明朝中后期因政治腐敗、經(jīng)濟(jì)秩序混亂引起的人口失控和社會(huì)動(dòng)蕩深以為戒，從一開始就借鑒明朝地方官員推行的保甲制度，從起初的逐步強(qiáng)化保甲到中期的全面推廣保甲，使得保甲制度在基層社會(huì)中的作用得到全面加強(qiáng)。其職能除了維護(hù)地方治安外，還要兼顧統(tǒng)計(jì)戶口、催征錢糧、處理賑濟(jì)相關(guān)事務(wù)，參與地方司法及其他官府交辦的地方雜項(xiàng)公務(wù)，形成了在地方上“唯保甲是賴”的局面。雖然該制度在明朝就出現(xiàn)過，但只是有些地方官為了地方自衛(wèi)鄉(xiāng)里治安的需要而設(shè)立，并沒有得到皇帝重視而通行全國(guó)。而清朝的保甲制度從朝廷內(nèi)外的重視程度、對(duì)基層的可控性、制度條款的嚴(yán)謹(jǐn)性以及推廣范圍來講，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于明代。因此通過對(duì)清朝各個(gè)時(shí)期的保甲法律制度進(jìn)行逐一梳理和詳述，我們可以從中窺探出保甲制度一步步從初創(chuàng)發(fā)展到巔峰到最后衰落的原因所在。

一、初創(chuàng)階段——順治康熙時(shí)期

1644年清軍入關(guān)后，由一個(gè)少數(shù)民族地方政權(quán)變成了一個(gè)全國(guó)性政權(quán)，如何在幅員遼闊的廣大中原地區(qū)強(qiáng)化社會(huì)治安，穩(wěn)固其統(tǒng)治秩序，成為擺在清朝統(tǒng)治者面前一個(gè)非常棘手的問題。這時(shí)明朝維護(hù)地方社會(huì)治安的保甲組織得到了清朝統(tǒng)治者的重視，被初步應(yīng)用于其征服區(qū)域。

順治元年(1644)七月，兵部右侍郎金之俊建議對(duì)于歸順的民眾，借鑒沿襲明朝編排保甲管理的做法，命令各鎮(zhèn)道府：凡帶領(lǐng)部下投降歸順之人，赦免其罪責(zé)；對(duì)于擒住首領(lǐng)來朝進(jìn)獻(xiàn)之人，則論功行賞；為安撫歸順民眾，由州縣官來編制牌甲，使其安于本業(yè)；沒有固定產(chǎn)業(yè)之人，則設(shè)法為其安排。金之俊的該項(xiàng)建議得到朝廷認(rèn)可，由此牌甲制度開始成為清朝統(tǒng)治者對(duì)基層民眾的管理方式，但是此時(shí)對(duì)牌甲的具體規(guī)定還不是很詳細(xì)。八月，為鎮(zhèn)壓反抗勢(shì)力和穩(wěn)定社會(huì)秩序，攝政王多爾袞下令在各鄉(xiāng)村推行總甲制。“各府州縣衛(wèi)所屬鄉(xiāng)村，十家置一甲長(zhǎng)，百家置一總甲。凡遇盜賊、逃人、奸宄竊發(fā)事故，鄰佑即報(bào)知甲長(zhǎng)，甲長(zhǎng)報(bào)知總甲，總甲報(bào)知府州縣衛(wèi)，府州縣衛(wèi)核實(shí)，申解兵部。若一家隱匿，其鄰佑九家、甲長(zhǎng)、總甲不行首告，俱治以重罪不貸?！盵2]

由此可以看出，總甲制度是清朝保甲制最初的形式，隸屬于兵部的“總甲法”，旨在通過這種稽查戶口的方式控制新近征服的土地和之上的民眾，讓他們安居樂業(yè)不要行違法之事，同時(shí)以連坐重罪的方式讓他們互相監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定因素。在當(dāng)時(shí)的戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境下，這種軍事管理性質(zhì)的制度所起作用很大。從多爾袞的諭令可以看出，總甲制度適用范圍比較小，只限于在鄉(xiāng)村實(shí)行，把居住在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的民眾編入保甲，以十家為基本單位互相監(jiān)督，在甲長(zhǎng)和總甲的帶領(lǐng)下，及時(shí)舉報(bào)盜賊、逃犯和其他不法行為，對(duì)于不及時(shí)舉報(bào)的周圍九戶、甲長(zhǎng)和總甲實(shí)行連坐重罪懲罰。由此可見，保甲制度與連環(huán)互保是密切聯(lián)系的，該制度的嚴(yán)厲、殘酷程度可見一斑。不過通過此方式，極大地維護(hù)了鄉(xiāng)村社會(huì)治安。

隨著總甲制度的推行，統(tǒng)治者發(fā)現(xiàn)由于戰(zhàn)事的不斷推進(jìn)，很多農(nóng)民為了躲避戰(zhàn)爭(zhēng)和災(zāi)荒，逃離原籍和耕種的土地，到異地居住謀生，這些流動(dòng)人口給所到之地的治安管理造成了隱患。于是在順治六年(1649)四月，順治皇帝發(fā)布諭令：“自兵興以來，地多荒蕪，民多逃亡，流離無告，深可憫惻。著戶部、都察院傳諭各撫按，轉(zhuǎn)行道府州縣有司，凡各處逃亡民人，不論原籍別籍，必廣加招徠編入保甲，俾之安居樂業(yè)。察本地方無主荒田，州縣官給以印信、執(zhí)照，開墾耕種，永準(zhǔn)為業(yè)?！盵3]通過這種給予無主荒田耕種吸引定居的方式，把逃亡民人也納入了保甲管理，不但促進(jìn)了當(dāng)?shù)厝丝诘脑黾?，農(nóng)業(yè)的恢復(fù)發(fā)展，而且穩(wěn)定了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序。

由于順治時(shí)期還未統(tǒng)一全中國(guó)，社會(huì)秩序尚不穩(wěn)定，盡管清軍入關(guān)時(shí)便出臺(tái)了總甲這個(gè)有實(shí)際意義的制度，然而并未全面鋪開。此時(shí)的保甲制度還處于草創(chuàng)階段，內(nèi)容相對(duì)比較單一，推行的保甲制主要是為了解決墾荒、個(gè)別少數(shù)民族、逃人以及海防等存在的現(xiàn)實(shí)困難。根據(jù)現(xiàn)存檔案資料中的文字記載，可知當(dāng)時(shí)的保甲制在北方地區(qū)開展的比較廣泛一些。實(shí)行保甲的主要目的就是為了穩(wěn)定已征服地區(qū)的治安，恢復(fù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，為國(guó)家下一步開始征收賦稅打下基礎(chǔ)。

康熙親臨朝政之后，便開始勵(lì)精圖治，自此全國(guó)走上了強(qiáng)盛、安定以及鞏固之路，階級(jí)矛盾以及民族矛盾也得到了緩和。但是各地基層仍然有些民眾不時(shí)打著反清復(fù)明的旗幟聚集作亂，威脅著清朝對(duì)廣大基層地區(qū)的統(tǒng)治，因此通過推行保甲制穩(wěn)定秩序仍然刻不容緩。雖然各地都逐步在推行保甲制度，但是已實(shí)行多年的保甲制度在實(shí)踐運(yùn)行過程中又發(fā)現(xiàn)了一些不足，面臨著如何進(jìn)一步發(fā)展的問題。

直隸巡撫于成龍于康熙二十五年(1686)向康熙帝上言指出，順、河、永、保四府，旗人和漢人混居，時(shí)常發(fā)生偷盜事件，需推行保甲制度以平息事故。由于管轄各旗旗人的都統(tǒng)遠(yuǎn)在京城，而在當(dāng)?shù)氐膿苁矌煊譄o法約束旗人窩藏盜賊且從事不法行為，而地方又沒有對(duì)他們進(jìn)行管轄稽查的先例，導(dǎo)致地方社會(huì)秩序混亂。因此于成龍建議有必要把旗人和漢人一體編入保甲，由撥什庫、保甲、鄉(xiāng)長(zhǎng)互相稽察，一旦旗人和漢人違法亂紀(jì)，由地方官員向巡撫、都統(tǒng)一體申報(bào)進(jìn)行糾察。此建議經(jīng)過兵部等衙門共同復(fù)議后認(rèn)為應(yīng)該施行。但是因?yàn)槠烀褚惑w編甲與以前旗民分治政策對(duì)立，施行范圍又局限于直隸四府中聚居的旗人，各方面尚未做好準(zhǔn)備，所以康熙帝多次考慮之后，決定暫不推行。直到康熙四十七年(1708)，康熙帝認(rèn)為保甲之法本是彌盜良法，但是由于地方官員奉行不力未達(dá)到預(yù)期效果，以致從順治開始實(shí)行總甲制到現(xiàn)在為止的六十五年里，該制度仍未有效地根植于基層社會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有作用，故需要進(jìn)一步詳明和統(tǒng)一強(qiáng)化?？滴醯劢?jīng)過慎重考慮，綜合意見后對(duì)外公布保甲法令：“弭盜良法，無如保甲，宜仿古法而用以變通。一州一縣城關(guān)各若干戶，四鄉(xiāng)村落各若干戶，戶給印信紙牌一張，書寫姓名、丁男口數(shù)于上，出則注明所往，入則稽其所來。面生可疑之人，非盤詰的確，不許容留，十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長(zhǎng)。若村莊人少，戶不及數(shù)，即就其少數(shù)編之。無事遞相稽查，有可互相救應(yīng)，保長(zhǎng)、牌頭不得借端魚肉眾戶?？偷炅⒉净?，寺院亦給紙牌。月底令保長(zhǎng)出具無事甘結(jié)，報(bào)官備查，違者罪之?！盵4]

與順治時(shí)期頒布實(shí)行的保甲法相比，此次規(guī)定更加詳細(xì)，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：第一，適用范圍擴(kuò)大。由原來僅適用于各府州縣衛(wèi)所屬鄉(xiāng)村擴(kuò)大為一州一縣城關(guān)、四鄉(xiāng)村落各若干戶，意味著州縣也納入保甲范圍。第二，保甲組織形式變化。確立了牌、甲、保的三級(jí)編制管理架構(gòu)，由原來的十戶、一百戶二個(gè)層級(jí)單位變?yōu)槭畱?、一百戶、一千戶三個(gè)層級(jí)單位，負(fù)責(zé)人也由甲長(zhǎng)、總甲二個(gè)升級(jí)為牌頭、甲頭、保長(zhǎng)三個(gè)，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)基層民眾的控制。第三，管理手段明確。每戶必須在發(fā)放的印信紙牌上，書寫每個(gè)人的姓名、成年男性的人數(shù)，如有人外出，必須在紙牌上注明所去的地方；如有人入住，則查驗(yàn)其從哪里來，對(duì)于面貌生疏可疑的人，必須盤問清楚，否則不許容留。第四，適當(dāng)靈活變通。對(duì)于因村莊人少而不夠編入保甲規(guī)定的戶數(shù)的，可以按其實(shí)際戶數(shù)編排。第五，保長(zhǎng)職責(zé)更加明確和加重。保長(zhǎng)不但要稽查所負(fù)責(zé)的戶數(shù)里的人員變動(dòng)情況，還要對(duì)范圍內(nèi)的客店、寺廟里人員流動(dòng)情況進(jìn)行檢查，并出具無事保證書報(bào)官府備查，違反者將予以嚴(yán)懲。實(shí)行如此嚴(yán)厲的保甲法，意在進(jìn)一步監(jiān)督和控制鄉(xiāng)村民眾，擠壓基層反清活動(dòng)的生存空間。

康熙頒布保甲法令之后，各地督撫開始全面推行保甲制，但各地推進(jìn)程度和力度不一。閩、粵、浙、蘇及其他沿海地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，貿(mào)易比較繁榮，不管是陸地還是水上都有大量的人口來回流動(dòng)，盜賊也覬覦已久頻繁活動(dòng)，社會(huì)治安較差，故當(dāng)?shù)赝菩斜＜字贫鹊牧Χ缺容^強(qiáng)，治安風(fēng)氣取得了較大好轉(zhuǎn)，其他地區(qū)如晉、魯、豫、鄂、贛等省也在一定程度上實(shí)行了保甲制，效果得以凸顯。

二、完善階段——雍乾時(shí)期

康熙四十七年修訂的保甲法在強(qiáng)化實(shí)行了一段時(shí)間后，各地又漸致松弛，流于形式，直到雍正帝上臺(tái)以后才又得到高度重視，保甲制度由此迎來深入發(fā)展時(shí)期。山西道監(jiān)察御史何世璂在江西主持考試事宜期間，基于對(duì)江西當(dāng)?shù)丶募锩竦纳钊肓私猓谟赫?1723)七月十八日上陳實(shí)行保甲的建議。他在建議中指出，關(guān)于棚民管理問題，地方官員曾提出兩種解決辦法：第一種辦法是將其與江西土著之民一體編列保甲互相稽查。該辦法的缺陷在于二者居住地點(diǎn)不同，土著之民多居住在平原之處，而棚民多住在深谷之中，地形崎嶇復(fù)雜，難于做到經(jīng)?；ハ嗷?。第二種辦法是將其全部驅(qū)逐回原籍，然而這些棚民在當(dāng)?shù)貕ɑ姆N麻已數(shù)十年，且人數(shù)有數(shù)萬之眾，一旦全部驅(qū)逐，很容易引發(fā)事端。以上兩種解決辦法各有不妥。何世瑾的建議是將棚民單列保甲，這樣更有利于管理，這引起了雍正帝的特別關(guān)注，因?yàn)榕锩駟栴}涉及面廣，事關(guān)多省基層穩(wěn)定，以浙江、江西、福建為最。他結(jié)合相關(guān)省份反饋的實(shí)際情況，于雍正三年(1725)正式出臺(tái)關(guān)于棚民的保甲法令：“浙江、江西、福建等省棚民，在山種麻、種靛、開爐、扇鐵、造紙、做孤等項(xiàng)，責(zé)成山地主并保甲長(zhǎng)出具保結(jié)，造冊(cè)送該州縣官，照保甲之例，每年按戶編查，并酌撥官棄防守。該州縣官于農(nóng)隙時(shí)，務(wù)會(huì)伺該營(yíng)汛逐棚查點(diǎn)，毋得懈弛。如有窩匪奸盜等事，山地主并保甲長(zhǎng)不行首告，照連坐律治罪，該管官失察，交部議處?！盵5]

雍正帝通過各地督撫和其他官員的奏折匯報(bào)，發(fā)現(xiàn)保甲在各地實(shí)行效果不佳，很多官員對(duì)實(shí)施命令陽奉陰違，敷衍塞責(zé)。基于此種情況，雍正四年(1726)四月，雍正帝頒布了一道圣旨，痛斥了那些實(shí)施保甲制度無力，以致保甲制度形同虛設(shè)的地方官員，要求此后地方上至各省督撫，下至基層州縣官員都必須竭力奉行保甲，否則將受到嚴(yán)厲處罰。他指出，“弭盜之法，莫良于保甲。朕自御極以來，屢頒諭旨，必期實(shí)力奉行。乃地方官憚其繁難，視為故套，奉行不實(shí)，稽查不嚴(yán)。又有藉稱村落畸零，難編排甲；至各邊省，更藉稱土苗雜處，不便比照內(nèi)地者，此甚不然。村落雖小，即數(shù)家亦可編為一甲。熟苗熟獞，即可編入齊民。茍有實(shí)心，自有實(shí)效。嗣后督撫及州縣以上各官，不實(shí)力奉行者，作何嚴(yán)加處分？保正甲長(zhǎng)及同甲之人，能據(jù)實(shí)舉首者，作何獎(jiǎng)賞？隱匿者，作何分別治罪？……著九卿詳議具奏。”[6]

同年七月份，雍正再次要求吏部負(fù)責(zé)重新制定保甲法，吏部官員經(jīng)過合議，對(duì)保甲法內(nèi)容提出如下建議：“保甲之法，十戶立一牌頭，十牌立一甲長(zhǎng)，十甲立一保正。其村落畸零及熟苗熟獞，亦一體編排。地方官不實(shí)力奉行者，專管兼轄統(tǒng)轄各官分別議處。再立民間勸懲之法，以示鼓勵(lì)。有據(jù)實(shí)首告者，按名數(shù)獎(jiǎng)賞；隱匿者，加以杖責(zé)，應(yīng)通行直省。以文到半年為限，有能舉首盜犯者免罪。其從前未經(jīng)發(fā)覺之案，地方官即行揭報(bào)者亦免議處。……直省督撫，轉(zhuǎn)飭府州縣等官，將紳衿之家，一例編次保甲，聽保甲長(zhǎng)稽查。如有不入編次者，該地方官詳報(bào)題參，比照脫戶律治罪；地方官瞻徹情面，不據(jù)實(shí)詳報(bào)者，照徇庇例議處?！盵7]

雍正五年(1727)八月以后，各省已經(jīng)基本完成保甲組織形式的構(gòu)建，但是雍正帝派人調(diào)查后發(fā)現(xiàn)仍然不夠深入，尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)仍有遺漏，甚至流于形式，疏于宣傳，甚至只發(fā)告示貼于通衢敷衍了事，未達(dá)到應(yīng)有要求。為此，雍正帝又出臺(tái)了不少保甲法令，對(duì)管理的范圍和方式進(jìn)行了補(bǔ)充：“覆準(zhǔn)紳衿一例編入保甲，聽候稽察，如抗不遵，依比照脫戶律治罪，地方官徇情不詳報(bào)者照拘庇例議處，其保正、甲長(zhǎng)、紳鈴免充輪直，支更看柵等役亦準(zhǔn)免，至齊民內(nèi)有衰老廢疾及孤寡之家子孫尚未成丁者，均準(zhǔn)免支更看柵及一應(yīng)差徭。又覆準(zhǔn)，各處大小船易于藏奸，令地方官取具船戶鄰右保結(jié)，編列號(hào)數(shù)，于船兩旁刊刻某處船戶某人姓名，給以執(zhí)照，該船戶持照攬載，地方及營(yíng)汛官棄不時(shí)稽察，其采捕漁船奸良更難分辨，照陸路保甲之例，以十船編為一甲，一船有犯盜竊者，令九船公首，若隱匿不報(bào)，事發(fā)將同甲九船一并治罪，至漁船停泊之處，百十成群，多寡不等，十船一甲之外，如有余船，即以奇零之?dāng)?shù)編為一甲，地方及營(yíng)汛官棄隨時(shí)留心點(diǎn)驗(yàn)，不得虛應(yīng)故事。又覆準(zhǔn)保正、甲長(zhǎng)準(zhǔn)免本身差徭，如有借名武斷鄉(xiāng)曲者嚴(yán)察革究，一切戶婚田土不許干與，專一稽察盜賊及人命、賭博等事。又覆準(zhǔn)，保甲之法苗民謂之合樁，除隔省并生苗地方或村寨相遠(yuǎn)不必合樁外，其村寨附近令其合樁防守?！盵8]

通過對(duì)以上雍正帝先后頒行的保甲條例的了解，可以看出，雍正朝的保甲法令在繼承康熙朝的保甲制度基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下方面：第一，適用范圍有所擴(kuò)大，開始在熟苗熟獞等少數(shù)民族里推行。此外，將紳衿之家、船戶也一律編入保甲，對(duì)于不方便設(shè)立保甲的聚族地區(qū)則設(shè)立族長(zhǎng)管理。通過加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)紳、少數(shù)民族及聚族地區(qū)、船戶的管理，清朝統(tǒng)治者已經(jīng)將觸角深入到鄉(xiāng)村的各個(gè)方面，對(duì)鄉(xiāng)村的控制進(jìn)一步加強(qiáng)。第二，獎(jiǎng)懲措施更加明確，保正、甲長(zhǎng)、紳衿免差徭，地方各級(jí)官員如奉行保甲不力，有徇私情不據(jù)實(shí)詳報(bào)的，照徇庇例懲罰；不入編戶的民眾，以脫戶律嚴(yán)懲；對(duì)于首先舉報(bào)的民眾，按告發(fā)的人數(shù)獎(jiǎng)賞；對(duì)于隱匿而不舉報(bào)的民眾給予杖責(zé)之罰。雍正一朝對(duì)保甲制度的大力實(shí)施，強(qiáng)化了國(guó)家權(quán)力對(duì)基層統(tǒng)治秩序的維護(hù)。在雍正帝的一再督促和嚴(yán)格考核下，保甲制度也首次將國(guó)家權(quán)力深入到縣級(jí)以下的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，不但包括內(nèi)陸和沿海，還深入到邊遠(yuǎn)及少數(shù)民族地區(qū)，這對(duì)清朝社會(huì)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展有著十分重要的作用。

清乾隆十七年(1752)，湖北羅田人馬朝柱利用在湖北、安徽兩省的交界羅云山中墾荒燒炭之機(jī)，多次往返秘密聯(lián)絡(luò)山民準(zhǔn)備武裝暴動(dòng)，當(dāng)?shù)卣趲啄陜?nèi)竟然不為所知。聚義民眾遍及湖北、安徽、河南、四川等數(shù)省，令清政府大為震恐。雖然后來起義被鎮(zhèn)壓，但馬朝柱為首的十余犯逃匿，懸賞緝拿數(shù)年竟然無一人被拿獲，更令乾隆帝大為惱火，深感各地編查保甲并非實(shí)力奉行，因此諭令各地州縣嚴(yán)編保甲并提出建議方案。“諭州縣編查保甲，本比閭什伍遺法，地方官果實(shí)力奉行，不時(shí)留心稽察，凡民間戶口生計(jì)人類良莠，平時(shí)舉可周知。惰游匪類，自無所容；外來奸宄，更無從托跡，于吏治最為切要。乃日久生玩，有司每視為迂闊常談，率以具文從事。各鄉(xiāng)設(shè)保長(zhǎng)甲長(zhǎng)，類以市井無賴之徒充之，平時(shí)并不實(shí)心查察。雖督撫課最有力行保甲之條，不過故套相沿毫無裨益。即如馬朝柱案內(nèi)十余犯，懸緝數(shù)年，迄無一人弋獲，此保甲不實(shí)力奉行之明驗(yàn)也。嗣后務(wù)宜慎重遵行，不得仍前玩視。其如何設(shè)法編查，及考核責(zé)成之處，著各督撫各就該地方情形，詳悉定議具奏?！盵9]

乾隆帝通過各地督撫上奏的建議，決定對(duì)保甲制度進(jìn)行一次大規(guī)模的整頓。他令人對(duì)本朝歷代皇帝頒布的保甲法令增刪合并，并結(jié)合保甲法在實(shí)際運(yùn)用中出現(xiàn)的新情況、新問題，于乾隆二十二年(1757)正式頒布新的保甲法，將保甲法更定為十五條?！笆∷鶎倜繎魵q給門牌，牌長(zhǎng)、甲長(zhǎng)三年更代，保長(zhǎng)一年更代。凡甲內(nèi)有盜竊、邪教、賭博、賭具、窩逃、奸拐、私鑄、私銷、私鹽、跴曲、販賣硝磺，并私立名色斂財(cái)聚會(huì)等事，及面生可疑之徒，責(zé)令專司查報(bào)。戶口遷移登耗，隨時(shí)報(bào)明，門牌內(nèi)改換填給；第二，紳衿之家，與齊民一體編列；旗民雜處村莊，一體編列。旗人、民人有犯，地方官會(huì)同理事同知辦理，至各省駐防營(yíng)內(nèi)商民貿(mào)易居住，及官兵雇用人役，均另編牌冊(cè)，報(bào)明理事廳查核；邊外蒙古地方種地民人，設(shè)立牌頭總甲及十家長(zhǎng)等。如有偷竊為匪，及隱匿逃人者，責(zé)令查報(bào)；凡客民在內(nèi)地貿(mào)易，或置有產(chǎn)業(yè)者，與土著一律順編；鹽場(chǎng)井灶，另編排甲，所雇工人，隨灶戶填注；礦廠丁戶，廠員督率廠商、課長(zhǎng)及峒長(zhǎng)、爐頭等編查。各處煤窯雇主，將傭工人等冊(cè)報(bào)地方查核；各省山居棚民，按戶編冊(cè)，地主并保甲結(jié)報(bào)。廣東寮民，每寮給牌，互相保結(jié)；沿海等省商漁船只，取具澳甲族鄰保結(jié)，報(bào)官給照。商船將船主、舵工、水手年貌籍貫并填照內(nèi)，出洋時(shí)取具各船互結(jié)，至汛口照驗(yàn)放行。漁船止填船主年貌籍貫。其內(nèi)洋采捕小艇，責(zé)令澳甲稽查。至內(nèi)河船只，于船尾設(shè)立粉牌，責(zé)令埠頭查察。其漁船網(wǎng)戶、水次搭棚趁食之民，均歸就近保甲管束；苗人寄籍內(nèi)地，久經(jīng)編入民甲者，照民人一例編查。其馀各處苗、瑤，千百戶及頭人、峒長(zhǎng)等稽查約束；云南有夷、民錯(cuò)處者，一體編入保甲。其依山傍水自成村落者，令管事頭目造冊(cè)稽查；川省客民，同土著一例編查；甘肅番子土民，責(zé)成土司查察。系地方官管轄者，令所管頭目編查，地方官給牌冊(cè)報(bào)。其四川改土歸流各番寨，令鄉(xiāng)約甲長(zhǎng)等稽查，均聽撫夷掌堡管束；寺觀僧道，令僧綱、道紀(jì)按季冊(cè)報(bào)。其各省回民，令禮拜寺掌教稽查；外來流丐，保正督率丐頭稽查，少壯者遞回原籍安插，其余歸入棲流等所管束?！盵10](P3481)

通過對(duì)以上十五條內(nèi)容的進(jìn)一步理解，我們可以發(fā)現(xiàn)此次保甲法的修訂，從適用范圍、適用條件等各方面都進(jìn)行了全新和詳細(xì)的規(guī)定，更改內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，適用的范圍和人員更加廣泛，包括鄉(xiāng)紳人家、和漢族人一起居住的旗人、在邊外比如蒙古等地方種地的農(nóng)民、各省駐防營(yíng)內(nèi)的商人、官兵雇傭來的仆人奴役、在內(nèi)地進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)或者有房產(chǎn)的客民、在鹽場(chǎng)工作的工人、在礦場(chǎng)工作的工人、住貧困區(qū)的人民，沿海等地方的船主、漁民商人雇傭的船工水手等，陸上漁船網(wǎng)戶、在內(nèi)地居住的苗族人以及生活在各處的苗族瑤族人、云南省與民人雜居的夷人、外省入川的民人、甘肅省番子和土民、寺院道觀里的僧人道士等。四川省那些改造后的各番寨由“撫夷掌堡”管教約束；各省的回族人民由“禮拜寺掌教”稽核檢查；那些外地來此乞討的流丐，其中年輕有力者送回其家鄉(xiāng)管理，其余年老和殘疾的則由目前所在地的棲流所嚴(yán)加控制。第二，保甲組織的管理人員任職期限明確。為防止管理人員出現(xiàn)懈怠或其他特殊情況，牌長(zhǎng)、甲長(zhǎng)實(shí)行三年一更換，而保長(zhǎng)則是一年一更換。第三，保甲長(zhǎng)的職能得到進(jìn)一步擴(kuò)大。以前的保甲制度里，保甲長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)甲內(nèi)治安，現(xiàn)在則要經(jīng)常檢查甲內(nèi)是否存在盜竊、聚眾賭博、信奉邪教、奸淫擄掠、走私、販賣私鹽、販賣硝磺、窩藏逃犯、私鑄錢幣，或者是利用各種名目騙財(cái)?shù)惹闆r，或者是發(fā)現(xiàn)一些可疑人員，如果出現(xiàn)了以上的任何情況，都要立即向官府舉報(bào)。對(duì)于甲內(nèi)的戶口遷移情況要隨時(shí)向官府報(bào)告，并在門牌上及時(shí)更改補(bǔ)充。采用出入考核的方法、掛上門牌號(hào)的方式、互相監(jiān)督的方式、連坐制度等來維持社會(huì)安定。

此次乾隆帝對(duì)保甲制度的全面修訂，形成計(jì)十五款長(zhǎng)達(dá)千余字的保甲令文，使保甲法更為嚴(yán)密周詳，內(nèi)容涉及各個(gè)行業(yè)，系統(tǒng)全面，推行范圍更廣，不僅行于內(nèi)地和漢族地區(qū)，而且漸及到邊疆和少數(shù)民族地區(qū)。此次修訂在保甲法的發(fā)展進(jìn)程中具有標(biāo)志性的重要意義，是清朝統(tǒng)治者入關(guān)一百多年來對(duì)保甲制度的全面總結(jié)和進(jìn)一步完善。自此保甲制度和體系更加嚴(yán)密，中央對(duì)鄉(xiāng)村基層的統(tǒng)治進(jìn)一步加強(qiáng)，清朝各地區(qū)留存的檔案記錄里對(duì)保甲制的實(shí)施記錄也充分說明了這一點(diǎn)。保甲制度在各地的全面實(shí)行，除了進(jìn)一步強(qiáng)化基層治安外，還通過對(duì)戶口的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，摸清了全國(guó)真實(shí)的人口戶數(shù)，這對(duì)各種政策的實(shí)施起到了至關(guān)重要的作用。

三、衰落階段——嘉慶至清末

嘉慶登基時(shí)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，民生凋敝，吏治腐敗，階級(jí)矛盾日趨尖銳，在嘉慶元年(1796)就發(fā)生了川、陜、楚白蓮教起義，基層社會(huì)治安日益惡化。正因?yàn)檫@樣，清政府需要進(jìn)一步提高對(duì)鄉(xiāng)村底層百姓的掌控，這就需要通過保甲這一形式來徹查閑散可疑人員。嘉慶帝認(rèn)為保甲制度是西周比閭族黨制度的完善，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單而且容易遵守，對(duì)于地方稽查奸宄、肅清盜源大有裨益，是不可多得的良法。他要求各地方官員因公下鄉(xiāng)或?qū)徖碓~訟時(shí)要不時(shí)核查，確保下面官吏不是敷衍塞責(zé)，這樣才能長(zhǎng)久運(yùn)行保證實(shí)效。在嘉慶十八年(1813)，以林清為主導(dǎo)的天理教起義在北京爆發(fā)，甚至一部分攻入紫禁城內(nèi)，這讓嘉慶帝感到十分惶恐和震怒。由于這次起義有相當(dāng)數(shù)量的旗人參加，嘉慶帝意識(shí)到旗人內(nèi)部階級(jí)矛盾激化，意欲再次修訂保甲法，擴(kuò)大管轄范圍，用保甲管束旗人。

乾隆二十二年(1757)提出的保甲法里涉及的“旗民雜處村莊”，主要限于一般旗人，特別是鄉(xiāng)居旗人。但是這次重新修訂的保甲法內(nèi)容中，不僅包含上層地位的宗室覺羅，而且滿、蒙、漢軍八旗各個(gè)階層的普通旗人幾乎都被納入其中?？傮w來看，新添以下對(duì)象：第一，宗室覺羅。在京城外附近居住的八旗宗室覺羅等人，自己都有一定的房屋財(cái)產(chǎn)，如果強(qiáng)制他們?nèi)窟w移到京城內(nèi)居住，這會(huì)增添很多麻煩。著“該州縣一體編查”，如果出現(xiàn)違抗法律規(guī)定的情況，可以向上司詳明，將該案件移交京城中管理此類事務(wù)的衙門查處。第二，八旗官員。京城內(nèi)全部的旗民戶口的編訂排查保甲任務(wù)，專門由步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門負(fù)責(zé)，不得拖延。王公貴族及三品以上官員自行編查，而四品以下官員與旗民一體編查，一旦升任三品以上則獨(dú)立出來自行編查。第三，普通旗人?！鞍似鞚M洲、蒙古、漢軍閑散人等，有依住墳瑩房屋者，既在該州縣內(nèi)居住，……著即交地方官一體編人保甲?！钡谒?，包衣家丁。“王公貴族之家包衣家丁數(shù)不勝數(shù)……此類人將與地方官一同入編，由最近管轄部加以管理?！盵11](P102)從上述四條可以看出，除王公、三品以上旗人外，其余旗人都被納入保甲法管理。由于擔(dān)心內(nèi)外勾結(jié)，對(duì)宗室覺羅和王公大臣的屬下都要隨時(shí)稽查，可以說保甲制度已經(jīng)深入到了清朝統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部，對(duì)社會(huì)上層的控制也日趨嚴(yán)密。嘉慶時(shí)期增加的這些條款連同乾隆時(shí)期更定的十五條保甲法規(guī)，構(gòu)成了清朝保甲法的最主要組成部分。雖然以后歷代皇帝也不斷督促各地奉行，但再未對(duì)保甲法進(jìn)行大規(guī)模深層次修訂，保甲法終成定制。

嘉慶帝以后，由于以前積累的各種問題過多，內(nèi)部的階級(jí)矛盾、滿漢矛盾仍然在不斷激化，社會(huì)弊端積重難返，導(dǎo)致內(nèi)部農(nóng)民起義不斷，戰(zhàn)亂頻仍，很多地方的保甲組織已經(jīng)無法維持正常秩序，清朝的政治統(tǒng)治日益陷入危機(jī)。到了咸豐元年(1851)，太平天國(guó)起義爆發(fā)，太平軍所到之處，政府機(jī)構(gòu)陷于癱瘓。由于地方保甲組織已經(jīng)徒有其表，效果甚微，加之八旗兵、綠營(yíng)軍在鎮(zhèn)壓太平軍的過程中屢屢受挫，咸豐帝只能“疊降諭旨，令各省督撫曉諭紳民，實(shí)行團(tuán)練，自衛(wèi)鄉(xiāng)閭?！盵12]“團(tuán)保團(tuán)練之法，必先保甲，州縣編查保甲既成，然后計(jì)若干牌保而為一團(tuán)，每團(tuán)設(shè)立團(tuán)總、團(tuán)長(zhǎng)，即于各牌保中，擇士民之賢能者為之。通一州縣若干團(tuán)，練丁若干人，連環(huán)保結(jié)、造冊(cè)，由州縣申詳各道，以憑查驗(yàn)。”[13]這顯然是希望將團(tuán)練置于官方控制下，避免落入地方紳士之手，同時(shí)盡量發(fā)揮保甲的作用，不過依然改變不了士紳控制的團(tuán)練取代保甲并控制地方基層社會(huì)的事實(shí)。

通過對(duì)清朝保甲法律制度發(fā)展歷程的了解和分析，我們發(fā)現(xiàn)清朝作為一個(gè)少數(shù)民族建立的政權(quán)，對(duì)當(dāng)時(shí)地域遼闊的中國(guó)能夠進(jìn)行富有成效的中央集權(quán)統(tǒng)治長(zhǎng)達(dá)二百六十余年之久，保甲法律制度的確起了不可替代的作用。但是由于該制度的設(shè)計(jì)不夠完善，加之執(zhí)行過程中各級(jí)政府官員的不力奉行，胥吏衙役的勒索攤派，勞民傷財(cái)進(jìn)而民怨沸騰，最終導(dǎo)致該法律制度徒具形式，效率有所折扣，逐漸走向衰落。